förvaltning
Planering på ekologisk grund
Regional landskapsplanering var ett begrepp, som vi inte kunde finna alls i våra sökningar varken i litteratur eller på internet, annat än i Naturvårdsverkets uppdrag. Vi har därför när det gäller planeringsfrågorna försökt att i den rikhaltiga litteratur som finns för mer traditionella planeringsfrågor finna kunskap som sannolikt kan ha relevans för denna sammanställning. En viktig tidskrift, som publicerar artiklar med inriktning på biologisk mångfald och hållbart nyttjande är Ecology and Socie- ty, f.d. Conservation Biology (www33).
Planering på ekologisk grund var huvudtanken i de planeringsperspektiv som ut- vecklades under 1970-talet och som resulterade i bl.a. statens offentliga utredningar om hushållning med mark och vatten. Vid den tiden fanns inte den kunskap om biologisk mångfald och landskapsekologi som vi har idag, men många grundlägg- ande idéer finns i dessa utredningar, som ännu är bas för ekosystems funktion. I ett försöksområde kring Linköping utvecklades metoder och modeller för landskaps- analys, mycket riktat mot inventeringsteknik av basdata. Än idag kan man hämta relevant kunskap från dessa undersökningar (Borg et al. 1977). Som underlag för en ekologiskt inriktad planering behövdes basinformation från berggrundskarta, jordartskarta och vegetationskarta samt riktade inventeringar av några djurgrupper. En annan tidigt utförd landskapsanalys gjordes i samband med utredningar för Öresundsförbindelser, med problembeskrivningar och målsättningar som fortfaran- de är relevanta, även om tekniken med geografiska informationssystem utvecklats väsentligt (Naturvårdsverket 1978). Den tidiga landskapsekologin påbörjade under 1980-talet med utveckling av landskapstäckande metoder för naturinventering och planering (Brandt & Agger 1984).
Med utgångspunkt från dessa data, framförallt från vegetationskarteringen (Ihse 1978) prövades tidigt i början på 1990-talet möjligheten att utveckla GIS-baserade metoder för analys av vegetationsdata, som underlag vid översiktlig fysisk plane- ring på kommunal nivå (Arnberg et al. 1991). Struktur och funktion började använ- das som begrepp i landskapsplaneringen (Zetterman 1991).
Forskning för att ta fram metoder och modeller för att skapa medborgarsamverkan vid regional planering har kommit alltmer i fokus under de senaste åren (Stenseke 2001, Carlsson & Berkes 2005, Colding in press). Ett område, där det också finns kunskapsluckor är frågor om hur man ska kunna överbrygga gapet mellan centralt beslutad politik och lokala beslut (Pinto-Correia et al. 2006).
Såväl planering som skötsel för biologisk mångfald behöver utvecklas speciellt för de urbana miljöerna, eftersom dessa traditionellt bara varit inriktade på exploate- ring och byggande, just i de ofta biologiskt rika miljöerna. En ny forskningsinrikt- ning, som innebär planering för bibehållande av biologisk mångfald i urban-semi- urban miljö är en forskningsinriktning som har vuxit fram först under 2000-talet, och är väl företrädd vid en rad institutioner, främst i Stockholm, men också på SLU:s olika institutioner som idag är ledande i Sverige. Här har genomförts stu- dier med urban inriktning, där flygbilder eller satellitdata utgjort den grundläggan- de datainformationen om landskapets geografiska, tematiska och rumsliga innehåll, med analyser i geografiska informationssystem, och med tydlig koppling till plane- ring och miljökonsekvensanalyser. Löfvenhaft (2002) utvecklade en helhetsmodell, bestående av riktad insamling genom fjärranalysdata, strategiska analyser för över- siktlig planering, som underlag för planeringsbeslut och sedan uppföljning och skötsel. Mörtberg (2007) har utvecklat GIS-baserade habitatsmodeller för rumslig planering, som en användbar metod.
Inom skogsbruket har intresset framförallt legat på de rent ekologiska delarna, men under de senare åren har alltmer intresse kommit att ligga på metoder att binda ihop de sociala och ekologiska systemen. I en intressant avhandling från Uppsala stude- rades hur man skulle kunna komma fram till integrerade metoder och verktyg för att utvärdera skogspolitikens tillämpningar (Lazdinis 2004).
Sådan forskning finns t.ex. vid Stockholms Universitets institution för Naturgeo- grafi och Kvartärgeologi, enheten för ekologisk geografi, institution för System- ekologi, Beijerinstitutet, Stockholm Resilience Center och KTH. Forskning med likartad inriktning har också bedrivits t.ex. i projektet Fjällmistra (www 52). Vi har i vår kunskapssökning endast funnit ett fåtal internationella arbeten, i Belgien och Nederländerna, med inriktning som kan översättas till svenska förhållanden (Gulinck & Dortmans 1997, Harms et al. 2000). För fler arbeten om urbana områ- den se vidare under punkt 5.3.7. Konceptet med biologisk mångfald i planeringen har utvecklats från en samhällsvetenskaplig utgångspunkt av bl.a. Jones (1996). Neutral arena för konflikhantering - exempel Model Forests
En neutral arena för konflikthantering, som benämndes Model Forests etablerades som ett begrepp för drygt 15 år sedan i Kanada (www40, www41, www53). Den var avsedd som en modell för utvecklingsprogram, som omfattade lokalt partner- skap mellan olika intressenter för att lösa konflikter inom större skogsdominerade områden. Inom varje Model Forests skulle man utveckla kunskap om hållbart skogsbruk i praktiken, anpassat för just det landskapet. Begreppet har sedan ut-
vecklats och det används idag i ett 20-tal länder runt om i världen, sammanhållna i ett internationellt nätverk (se bl.a. www16,www37). En MF ska erbjuda en neutral arena för konflikthantering och planeringen ska ske på landskapsnivå. Personer och organisationer från myndigheter, forskare och markanvändning ska vara represen- terade, med aktiv samverkan med forskarna, så att man kan identifiera kunskaps- luckor och utveckla ny kunskap i ett ekonomiskt, ekologiskt och socialt-kulturellt perspektiv. Syftet med arbetet gällande Model Forest är väl beskrivet, om än inte väl spritt i Sverige (Skogsstyrelsen 2007). Se vidare kap 7. Från utvärderingar kon- staterar man att denna modell har lett fram till bl.a. ökad lokal delaktighet, även för minoritetsbefolkningar, färre konflikter gällande markanvändning, praktiska till- lämpningar på ekosystemnivå, integration av skyddade områden, bättre utnyttjande av forskningsresultat och kunskapsuppbyggnad samt – utbyte.
Kommunikationskunskap vid planering och samverkan
Exakt hur arbetet i Model Forests ska genomföras, med strategier eller metoder, för att utbyta kunskap och erfarenheter har vi inte kunnat finna någon dokumenta- tion om. För framgångsrikt genomförande behövs med all sannolikhet kunskaper för bättre kommunikation mellan människor. I ett avhandlingsarbete av Ljung (2001) studerades samarbetsinriktat lärande som en metod för att åstadkomma hållbar utveckling i jordbruksproduktion. Dessa metoder kan med all sannolikhet också användas på andra delar och andra fokus i landskapsskalan.
Inom skogsbruket har det utvecklats metoder gällande förvaltning för hållbart brukande med bevarande av biologisk mångfald, genom inom det globala nätverket FSC, Forest Stewardship Council. Tankar på att finna likartade metoder för enga- gemang hos landskapets aktörer av olika slag, för såväl brukare som planerare inom jordbrukslandskapet, har utvecklats av Hills (1997).
I en avhandling (Hylmö 2005) har man visat att olika kommunikationssätt mellan myndighet och medborgarna kan bidra till bättre genomförande av planeringspro- jekt. Den kunskap som finns inom detta område, kommunikationskunskap, är då- ligt eller inte alls känd och utnyttjad inom naturvården. Tekniker, ingenjörer eller naturvetare, som kan ha ansvaret för ett projekts genomförande, har sällan någon fördjupad utbildning i informationskunskap. Samhällsvetare har denna kompetens och det är en fördel om de finns med i projektet. Att inkludera kommunikations- kunskap i dess djupa mening – inte bara informationsspridning, innebär modeller för när, hur, var och till vem information riktas.
Konflikthantering vid planering
Eftersom medborgardeltagande är en viktig del som pekats ut i den svenska proces- sen för regional planering, är det intressant att referera erfarenheterna från ett tyskt diplomarbete om mediation, dvs. konflikthantering med hjälp av en neutral tredje person – som ett instrument för medborgardeltagande i planering vid kommunal landskapsplanering (www65).
Den tyska landskapsplaneringen har beskrivits och beskrivs fortfarande som ett föga effektivt planeringsinstrument för landskapsskydd och landskapsvården. Den hittills av planmyndigheter praktiserade metoden att besluta – tillkännage – försva- ra – är inte gångbar längre, eftersom balansen mellan medborgare och staten har ändrat sig. Istället måste man hitta ett förhandlingsutrymme. Många gånger blir det konflikter mellan bevarande och brukande, mellan exploatering och skydd. En modell att lösa sådana konflikter är den nordamerikanska modellen av ”alternative dispute resolutions”, som också har testats i Tyskland. Genom medlingsförfarandet, som ger möjlighet till att de som berörs i en konflikt kan enas i planeringsfrågor under ledning av en medlare, som är neutral i konflikten, får sådana gemensamt tagna beslut en större chans att verkligen omsättas i praktiken. Erfarenheterna i Tyskland med konflikthantering med hjälp av en neutral tredje person har framför- allt gjorts inom områdena avfalls- och trafikpolitik, men medling/förlikning borde kunna användas inom många andra områden också för planering och förvaltning av biologisk mångfald och bibehållande av ekosystemens funktion på regional- och landskapsnivå.
I det tyska arbetet studerades möjligheten att använda medling för att genomföra åtgärder inom den kommunala landskapsplaneringen. De viktigaste resultaten var slutsatsen att planeringskvaliteten har blivit bättre, genom att man fått fram bättre och bredare information samt att detta medgav större spridning av åsikter inom medlingsgruppen. En sådan metod kan vara till god hjälp vid formuleringen av mål för naturvård, men också för upprättandet av andra miljökvalitetsmål.
Ännu har inte metoden använts annat än i försök, eftersom (enligt författaren) ge- nomförandet och finansieringen av förlikning först och främst styrs av graden av politisk intresse i ett område samt av att landskapsplanering ofta inte anses vara tillräckligt politiskt betydelsefullt. Men författaren förutser en större framtida efter- frågan av det här sättet att arbeta, med tanke på den ökade konkurrensen om mar- kens utnyttjande. Förfarandet med förlikning utlöses dock bara vid en konflikt, och många konflikter skulle kunna undvikas om myndigheterna kunde arbeta för att få till stånd en bättre och tydligare information och kommunikation redan tidigt i beslutsprocessen (www65).
I en svensk doktorsavhandling vid Stockholms Universitet föreslås en liknande metod för konflikthantering vid urban planering, (Andersson 2007). Eftersom allt större områden upptas av urbana områden, och allt fler människor lever i städer eller tätorter, blir det allt viktigare att också i städernas planering integrera system- ekologiska och landskapsekologiska teorier samt metoder för skötsel och förvalt- ning. Konflikterna blir oftast mer uttalade i staden och de ekologiska och biologis- ka delarna blir marginaliserade, eller leder till konflikt. Ofta syns dessa konflikter vid exploatering av skogar eller skogsområden som används för rekreation, utan att de har speciella utpekade biologiska värden. Sällan eller aldrig lyfts ekosystemens funktion fram samt deras värden för generering av ekosystemtjänster och därmed också beroendet av en stor biologisk mångfald. Andersson föreslår en användning
av mellanhänder ”brokers”. För att kunna skapa hållbar utveckling i städer, så mås- te också de ekologiska funktionerna och den biologiska mångfalden bibehållas i det urbana landskapet, genom medveten planering och skötsel. (Andersson, 2006, Andersson et al. 2007, Barthel et al. 2007). Bolund och Hunhammar (1999) analy- serar ekosystemtjänster som kan genereras av ekosystemen i urbana områden. De har identifierat sju olika ”ekosystem” med en vid tolkning av begrepp som viktiga; träd längs gator och i alléer, gräsmattor och parker, skogsdungar i staden, åker- och jordbruksmarken, våtmarker och kärr, sjöar och vattendrag. Samtliga dessa har en väsentligt inflytande på människornas hälsa och livskvalitet, och de bör särskilt uppmärksammas i planeringen.