Vilka krav gäller vid ändring av byggnad
Vilka krav som gäller vid ändring av en byggnad framgår av lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL) och förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på
byggnadsverk, m.m. (BVF).
När en byggnad uppförs eller ändras ska den uppfylla de tekniska egenskapskrav som anges i 2 § BVL, däribland kravet om
energihushållning och värmeisolering. I utgångsläget är det alltså samma krav som gäller vid nybyggnad och ändring. Vad kraven om
energihushållning och värmeisolering innebär i praktiken i
nybyggnadsfallet preciseras i Boverkets byggregler, BBR (BFS 1993:57). Bestämmelserna om energihushållning och värmeisolering för byggnader är formulerade som funktionskrav med ett visst antal kWh per m2
golvarea och år. För små byggnader som uppfyller vissa kriterier finns dock en alternativ möjlighet där kraven formuleras som funktionskrav på olika byggnadsdelar.
Även om de grundläggande kraven vid ändring är desamma som vid nybyggnad, så ska de i ändringssituationen, enligt 2 § BVL, iakttas med beaktande av de varsamhetskrav som finns i 3 kap. 10-14 §§ plan- och bygglagen (1987:10) PBL. Av 14 § BVF framgår också att man vid tillämpning av kraven vid ändring även ska ta hänsyn till ändringens omfattning och byggnadens förutsättningar.
Vad omfattas av kraven?
Av 14 § BVF framgår att det är ändringen som ska uppfylla de tekniska egenskapskraven. Kraven riktar sig alltså inte mot hela byggnaden eller andra delar än de som direkt omfattas av själva ändringen. I förarbetena20 till PBL, där motsvarande bestämmelse tidigare fanns, uttrycks det på följande sätt: Bestämmelserna ”skall därvid tillämpas på ett sådant sätt
att krav ställs endast på utförandet av det som tillförs byggnaden genom
20
ändringen och på funktionen hos de konstruktioner m.m. som påverkas av ändringen. (..) Vid t.ex. håltagning i en bärande vägg (..) finns endast motiv att ställa krav på att håltagningen utförs på ett från
konstruktionssynpunkt riktigt sätt. Däremot finns inte skäl att i samband med håltagningen ställa krav på rummens funktioner eller mått.” Följdkrav
Även om utgångspunkten i byggregelsystemet är att krav endast kan ställas på själva ändringen så kan i vissa situationer krav även ställas på delar som inte direkt berörs av ändringsåtgärden, s.k. följdkrav. Enligt 15 § BVF utlöses följdkrav om ändringen medför en avsevärd
förlängning av byggnadens brukstid eller medför en väsentligt ändrad användning av hela eller delar av byggnaden. I sådana fall ska de tekniska egenskapskraven tillgodoses även i de delar av byggnaden som indirekt berörs av ändringen. Det gäller för samtliga tekniska egenskapskrav. Vid tillämpningen ska dock som alltid hänsyn tas till ändringens omfattning och byggnadens förutsättningar.
Kriterierna för ”väsentligt ändrad användning” är relativt väl beskrivna i förarbeten och rättspraxis, och tillämpningen verkar inte i normalfallet orsaka några större problem. Väsentligt ändrad användning är bygglovpliktigt, men inte i sig bygganmälningspliktig. Det är alltså enbart i de situationer där byggherren i samband med den ändrade användningen företar någon bygganmälningspliktig åtgärd som samhället har den insyn som bygganmälan möjliggör. Byggherrens skyldighet att se till att samhällets krav tillgodoses gäller dock oberoende av om åtgärden är bygganmälningspliktig eller inte.
Begreppet ”avsevärd förlängning av brukstiden” har däremot vållat vissa tolkningsproblem. Tidigare återfanns begreppet i 3 kap 11 § PBL där det angavs som ett kriterium för att definiera ”ombyggnad”.
Begreppet behandlas relativt utförligt i förarbetena21. Där anges att: ”Om
en åtgärd innebär att en sådan del av en byggnad ändras så att den får egenskaper och funktioner som medför att den kan brukas för sitt ändamål under en avsevärt förlängd tid, skall ändringen betraktas som en ombyggnad.” (och därmed medföra förlängd brukstid). Av
propositionen framgår att åtgärder som enbart utförs för att vidmakthålla byggnadens ursprungliga egenskaper (även om åtgärderna i sig är bygglovpliktiga) inte ska anses medföra avsevärt förlängd brukstid. Trots (eller p.g.a.) de relativt utförliga skrivningarna ger förarbetena utrymme för mycket olika tolkningar. En möjlighet är att läsa texten i ljuset av den då gällande bostadssaneringslagens begrepp ”Lägsta godtagbara
standard”, d.v.s. att det bara är åtgärder som leder till att sådan standard uppnås som medför en avsevärd förlängning av byggnadens brukstid och därmed utlöser följdkrav. Med en sådan läsning skulle det idag vara mycket få byggnader som skulle kunna omfattas av följdkrav. En annan möjlighet är att läsa texten i ljuset av andra uttalanden i propositionen om behovet av att tillförsäkra den befintliga bebyggelsen goda egenskaper. I så fall skulle följdkrav kunna utlösas av relativt blygsamma
funktionsförbättringar.
21
Regler vid ändring av byggnad 35
När man konstaterat att följdkrav utlösts gäller det att avgöra vad som är indirekt berörd byggnadsdel. Normalt sett är det den eller de lokaler eller lägenheter som berörs av ändringsåtgärden eller den ändrade användningen. När det gäller vissa tekniska system som inte endast omfattar en enskild lägenhet, kan en större del av huset beröras. Exempel på sådana tekniska system är hissar eller ventilationssystem.
Förbättringskrav
Utgångspunkten för PBL är att krav ställs vid aktiva åtgärder. Kraven gäller när åtgärderna utförs och under förvaltningsskedet. Generellt har det funnits en mycket restriktiv hållning till renodlade förbättringskrav (ofta kallade retroaktiva krav). I PBL finns det dock några enstaka exempel på förbättringskrav. I 17 kap 20 § ställs krav på åtgärder som rör taksäkerhet, förebyggande av olycksfall med motordrivna portar och godtagbara arbetsförhållanden vid avfallshantering. I dessa fall får dock kraven inte påtagligt avvika mot vad som gällde när husen uppfördes. I 17 kap 21 §§ behandlas tillgänglighet. I lokaler dit allmänheten har tillträde ska hinder för tillgängligheten undanröjas. I dessa fall är det dock ett villkor att hindren är enkelt avhjälpta.
Vad är en ändring?
De tekniska egenskapskraven ska uppfyllas när en byggnad ändras, men ändringsbegreppet som sådant är inte närmare preciserat i lagstiftningen. I den utredning som föregick införandet av BVL föreslogs en definition av ändring som en åtgärd som förändrar en byggnads konstruktion, funktion eller utseende22. Definitionen täcker de flesta aspekter där samhället ställer krav genom byggregelverket, möjligen med undantag av kulturvärdena. Regeringen gjorde dock bedömningen att
ändringsbegreppet inte behövde definieras då andra centrala begrepp i PBL inte heller var definierade23. Även om den i utredningen föreslagna definitionen kanske inte är till särskilt stor vägledning i det enskilda fallet innehåller den en viktig aspekt då den fokuserar på åtgärdens konsekvens för byggnaden och inte på den enskilda åtgärden i sig. En åtgärd som i många situationer bedöms som relativt begränsad kan i andra fall få stora konsekvenser. Det är t.ex. skillnad mellan att måla om en ordinär
lägenhet och att måla om en välbevarad 1600-talsinteriör.
Problemet blir tydligt när man försöker definiera gränssnittet mellan ändring och underhåll. Underhåll förekommer även i annan lagstiftning och definieras ofta som en åtgärd som behövs för att bibehålla en byggnads ursprungliga egenskaper24. Underhåll kan ställas i kontrast till standardhöjande åtgärder, som tillför en byggnad nya egenskaper. Att t.ex. förnya ett uttjänt plåttak så att dess ursprungliga funktion av tätskikt bibehålls får betraktas som en typisk underhållsåtgärd. Samtidigt är det uppenbart att om man väljer en annan färg på plåttaket så ändras
byggnadens utseende och åtgärden måste därför betraktas som en ändring i byggnadslagstiftningens mening. En åtgärd som i första hand syftar till att underhålla en byggnad kan m.a.o. utföras så att den antingen medför
22
SOU 1993:94, Anpassad kontroll av byggande, s 235.
23
Prop. 1993/94:178 s 99.
24
en ändring eller inte medför en ändring. Med ett sådant synsätt går det inte heller att definiera en skiljelinje mellan underhåll och ändring då begreppen överlappar varandra.
De flesta ingrepp i en byggnad medför någon form av ändring av egenskaper och utseende i förhållande till det ursprungliga utförandet eftersom material, arbetsteknik och smak förändras över tid. Exempelvis lär det inte vara praktiskt möjligt att uppbringa sådant utvalt kärnvirke som var standard i äldre fönstersnickerier när man idag vill byta fönster.
Bedömningen att en stor mängd åtgärder påverkar en byggnads egenskaper och utseende, och därmed är att betrakta som ändringar i bygglagstiftningens mening, ligger väl i linje med hur lagstiftningen är utformad. Lagstiftningen ställer krav vid alla ändringar, och det är alltid byggherrens ansvar att kraven uppfylls. Av 14 § BVF framgår det dock att kraven alltid måste relateras till ändringens omfattning. Det är dock endast för vissa specifika ändringssituationer som samhällets intresse av hur kraven uppfylls har bedömts vara så stort att ändringen ska omfattas av prövning (bygglov) och annan insyn (bygganmälan). I sådana sammanhang används begränsande uttryck som ”avsevärt” och ”väsentlig” för att tydliggöra att det inte omfattar alla ändringar.
Begreppet ändring har varit omdiskuterat. Samtidigt är begreppet av fundamental betydelse då det är i en ändringssituation som samhället ställer krav på att de tekniska egenskapskraven ska tillgodoses – oberoende av om kraven följs upp eller inte. Likaså relaterar
varsamhetskraven i 3 kap. 10 § till ändringssituationen. Det är därför önskvärt att ändringsbegreppet förtydligas inom ramen för den pågående översynen av BVL. Någon helt entydig definition är det dock nog vare sig möjligt eller önskvärt att åstadkomma. Precis som vid tillämpningen av så många andra av PBL:s begrepp måste en tolkning och bedömning göras i det enskilda fallet.
Bygganmälningsplikt
De tekniska egenskapskraven ska uppfyllas vid alla ändringar, och att så sker är alltid byggherrens ansvar. Bygganmälningsförfarandet är
samhällets redskap för att stötta och tillse att byggherren tar sitt ansvar. Det är dock endast i sådana situationer där det har ansetts finnas ett starkt samhällsintresse att bevaka som bygganmälningsplikt har införts.
Framförallt rör det åtgärder som har betydelse för hälsa och säkerhet. Är en åtgärd bygganmälningspliktig ska det vid byggsamrådet göras en genomgång av de åtgärder för besiktning, tillsyn och kontroll som är nödvändiga för att byggnaden ska kunna antas uppfylla samhällskraven. Men oberoende av om en åtgärd är bygganmälningspliktig eller inte har byggnadsnämnden enligt 10 kap. 15 § PBL möjlighet att ålägga
byggherren att vidta rättelse i efterhand om kraven inte är uppfyllda. Är en åtgärd inte bygganmälningspliktig saknas det dock i praktiken oftast möjlighet för kommunen att se till att byggherren tar sitt ansvar.
Regler vid ändring av byggnad 37