Otydliga krav
Vid nybyggnad är BVL:s och BVF:s krav på ”värmeisolering och energihushållning” konkretiserade genom Boverkets byggregler (BBR), och uttrycks där som ett funktionskrav för hela byggnaden i form av ett visst antal KWh/ m2och år. I utgångsläget gäller samma krav på ”värmeisolering och energihushållning” vid ändring. Dock ska även varsamhetskraven i 3 kap. 10-14 §§ PBL tillämpas och vid tillämpning av egenskapskraven ska enligt 14 § BVF hänsyn tas till ändringens
omfattning och byggnadens förutsättningar. Sammantaget gör detta, att det vid ändringsåtgärder inte är alldeles enkelt att precisera kravnivån för den enskilda åtgärden.
Några tillämpningsföreskrifter motsvarande BBR har inte utarbetats för ändring25. Istället har Boverket gett ut Allmänna råd om ändring av byggnad, BÄR 1996:4 senast ändrad genom 2006:1. Motivet för detta var att ”eftersom ändringsprojekten är av så skiftande karaktär och
byggnaderna har så olika förutsättningar”, så låter sig preciseringar inte
göras på ett meningsfullt sätt i föreskriftsform26.
I ändringsfallet ställs också kravet i utgångsläget enbart på den ändrade delen, som t.ex. ett fönster. Att översätta BBR:s funktionskrav som gäller hela byggnader, till krav på enskilda byggnadsdelar, är inte enkelt. Kravet på ”värmeisolering och energihushållning” går trots detta att tillämpa även för ändringsåtgärder i en bygganmälansprocess, men då kravnivån är otydligt uttryckt finns det all anledning att tro att
kommunerna inte lägger alltför stora resurser på detta27.
I äldre bygglagstiftning var det i princip nybyggnadskraven som gällde vid ombyggnad. Vilka åtgärder som var hänförliga till ombyggnad var då preciserat i bygglagstiftningen. Nybyggnadskraven vid
ombyggnad kan förmodas vara en starkt bidragande orsak till de omfattande rivningar våra städer drabbades av efter andra världskriget. Som en reaktion på detta var en av de bärande idéerna för PBL att kraven skulle kunna anpassas efter den enskilda byggnadens förutsättningar så att värden och kvaliteter kunde tas tillvara.
Problemet att formulera tydliga krav vid ändring hänger samman med att det är samma regelverk som gäller för ALLA byggnader, från
lågenergihusen när de en gång ska ändras till de fåtaliga kvarvarande 1700-talsbyggnaderna. Då värden och kvaliteter finns i alla typer av hus från alla tidsåldrar är det heller knappast en framkomlig väg att formulera undantag för vissa ålderssegment. Det skulle också strida mot tanken med PBL:s generella varsamhetskrav. Uppfattningen om vad som är värdefullt förändras också kontinuerligt över tiden.
Ett sätt att förtydliga kraven vid ändring och förenkla för tillämparna skulle kunna vara att formulera tydliga målnivåer i form av funktionskrav för byggnader respektive byggnadsdelar. Förenas dessa med tydliga
25
Vid tillbyggnad gäller dock BBR för den tillbyggda delen.
26
Allmänna råd om ändring av byggnad, BÄR. Förord i 1996 års upplaga.
27
Telefonintervjuer januari 2008 med ett antal handläggare vid byggnadsnämnder inom storstadsregionerna och några mindre kommuner i norra Sverige synes bekräfta antagandet.
kriterier för vad som kan motivera en anpassning av kraven i det enskilda fallet, så skulle sannolikt tydligare krav vid ändring kunna förenas med PBL:s grundläggande krav om hänsyn till den enskilda byggnadens värden och förutsättningar.
Otydligt när följdkrav utlöses
Normalt omfattar byggregelverkets krav den del som direkt berörs av ändringen. När ändringen medför en ”väsentligt ändrad användning” eller en ”avsevärd förlängning av byggnadens brukstid” ställs det dock även krav på indirekt berörda delar. Kriteriet ”avsevärt förlängd brukstid” beskrivs i förarbetena framförallt utifrån om en byggnad tillförs nya funktioner. Begreppet tillkom i en tid med radikalt annorlunda
förutsättningar, vilket gör det svårt att tolka och därmed att tillämpa. Idag skulle det kännas naturligare att relatera följdkrav till hur omfattande ändringsarbetena är, istället för i vilken mån byggnaden tillförs nya funktioner. Otydligheten gör det också svårt för den enskilde att förutse vilka krav som kommer att gälla vid ändring.
Om syftet med följdkrav är att säkerställa att en byggnad uppfyller de tekniska egenskapskraven efter en större ombyggnad, skulle behovet av följdkrav dock kunna diskuteras. Vid en större ombyggnad berörs
sannolikt de flesta delarna av en byggnad av ändringsåtgärder. Oberoende av följdkraven skulle det då vara möjligt att ställa krav på alla
byggnadsdelar. Att dela upp kraven i krav på delar försvårar dock att se byggnaden som ett system och kan förmodas leda till diskussioner om vad som faktiskt är en ändring.
Det finns ett behov av att förtydliga vilka situationer som utlöser följdkrav, och vilka krav som i så fall ska tillgodoses. Dessa frågor behandlas dock inom ramen för den pågående utredningen om översyn av vissa frågor i plan- och bygglagstiftningen28. Några förslag lämnas därför inte i denna del.
Väljer man att avsevärt skärpa följdkraven kan detta dock få omfattande konsekvenser, vilket berörsi ett avsnitt längre fram i denna rapport.
Svårt att följa upp följdkrav vid ”väsentligt ändrad användning”
”Väsentligt ändrad användning” utlöser inte i sig en
bygganmälningsplikt. Det kan därmed vara svårt att följa upp att
följdkraven faktiskt tillgodoses. Det finns därför skäl att överväga att göra ”väsentligt ändrad användning” till en bygganmälningspliktig åtgärd. Även om det kan motiveras utifrån en energieffektiviseringssynpunkt, så är huvudskälen snarare hälsa och säkerhet. Att såväl brandsäkerhet som ventilation behöver ses över om en lägenhet ändras till dagis, får anses för självklart. Även denna fråga faller dock inom ramen för den pågående utredningen om översyn av vissa frågor i plan- och bygglagstiftningen.
Kopplade följdkrav?
Följdkraven gäller i första hand den eller de funktionella enheterna av en byggnad som berörs av en ändring, som t.ex. en eller flera lägenheter. De kan dock även omfatta andra delar av byggnaden om det krävs för att den
28
Regler vid ändring av byggnad 39
ändrade delen ska kunna få de funktioner som avses. Så kan t.ex. tillgänglighetskravet för en lägenhet även utsträckas till att omfatta trapphuset. Det kan också gälla sådana tekniska system som inte naturligt kan lösas enbart för en del av byggnaden i taget, som t.ex. byggnadens ventilationssystem.
I olika diskussioner har tanken framförts att det borde finnas någon form av ”kopplade följdkrav”. Så skulle t.ex. en tilläggsisolering kunna utlösa krav på de injusteringar av värmesystemet som krävs för att fullt ut nyttiggöra den energieffektiviseringspotential som ligger i en utförd åtgärd eller att en installation av fjärr- eller närkyla skulle kunna kopplas till ett krav om att byggherren samtidigt vidtar åtgärder för att minska kylbehovet genom att minska solinstrålning och intern värmelast.
Enbart det förhållandet att det finns ett logiskt samband mellan åtgärderna kan dock idag knappast anses som tillräckligt för att utlösa följdkrav. För att åstadkomma ”kopplade följdkrav” krävs det
regelförändringar på lag- och/eller förordningsnivå. Inom ramen för det här uppdraget har det inte kunnat påvisas sådana vinster med att införa den typen av krav, att det finns skäl att lämna sådana förslag. I många fall finns det sannolikt dessutom ett starkt ekonomiskt incitament för
fastighetsägaren att i alla fall utföra ”följdåtgärden” då den är en förutsättning för att han fullt ut ska kunna nyttiggöra sig vinsten av den ursprungliga åtgärden.
Föreskrifter om underhåll finns inte
Enligt 2 § BVL ska en byggnad underhållas så att bl.a. de tekniska egenskaperna i fråga om energihushållning och värmeisolering i huvudsak bevaras. Enligt 18 § BVF har Boverket bemyndigande att utfärda de föreskrifter som behövs för tillämpningen av underhållskravet. Hittills har Boverket valt att inte utfärda några sådana föreskrifter29. I underhållsföreskrifter får dock endast preciseras hur byggnadens ursprungliga egenskaper i huvudsak bibehålls. Något utrymme för förbättringskrav finns inte med nuvarande regelverk.
Även om Boverket inte har utnyttjat bemyndigandet enligt 18 § BVF att skriva några föreskrifter om underhåll, så finns det två särskilda förordningar, avseende ventilationssystem och hissar m.m.30, som syftar till att säkerställa underhållet av de systemen. I bägge fallen ställs det krav på att anläggningarna regelbundet ska besiktigas för att på så sätt säkerställa att deras egenskaper upprätthålls. I förordningen om funktionskontroll av ventilationssystem, OVK, är utgångspunkten att anläggningen ska uppfylla de krav som gällde när anläggningen togs i bruk. Det åligger dock besiktningsmannen att upplysa om vilka åtgärder som kan vidtas för att förbättra energihushållningen i
ventilationssystemet, men något skyldighet att genomföra åtgärderna
29
I tidigare utgåvor av BBR fanns det dock två avsnitt (2:41 och 2:42) som reglerade vilka drift- och skötselinstruktioner som skulle finnas innan en byggnad togs i bruk. Dessa har nu överförts till allmänna råd (2:51 och 2:52).
30
Förordning (1991:1273) om funktionskontroll av ventilationssystem samt Förordning (1999:371) om kontroll av hissar och vissa andra motordrivna anordningar i
finns inte. När det gäller hissar och vissa andra motordrivna anordningar ställs det även vissa förbättringskrav.
Av pannor som eldas med fast eller flytande bränsle förekommer en viss kontinuerlig tillsyn ur ett brandskyddsperspektiv genom
sotningsväsendets försorg. Tillsynen omfattar endast själva pannan och rökkanaler medan kontroll av systemets energieffektivitet inte ingår. Andra uppvärmningssystem som fjärrvärme, naturgas, värmepumpar etc. omfattas inte av motsvarande kontroll. Om det skulle gå att belägga att det fanns en betydande energieffektiviseringspotential i en förbättrad regelbundet återkommande injustering och funktionskontroll, skulle en metod att komma åt det vara genom en obligatorisk kontroll av
värmeförsörjningssystemet.
Genom bemyndigandet i 18 § BVF har Boverket möjlighet att precisera bl.a. innebörden i underhållskravet. Bemyndigandet innefattar dock ingen rätt att införa särskilda kontrollsystem. Som stöd för
funktionskontrollen av ventilationssystem finns bestämmelser på lagnivå i 15 och 16 §§ BVL, och även den besiktning som är knuten till
energideklarationer har uttryckligt stöd i lag. Funktionskontrollen av hissar regleras i en speciell förordning och har stöd i 16 kap 1 § 3 PBL.
En obligatorisk kontroll av värmeförsörjningssystem skulle medföra omfattande konsekvenser för den enskilde fastighetsägaren. Kan nyttan av en så genomgripande reglering beläggas bör det regleras på lagnivå.