Del II Anläggningsutformning, drift mm
10 SKB:s organisation, ledning och styrning
10.1 Organisation, ekonomiska, administrativa och personella resurser
Krav
2 kap. 7 § SSMFS 2008:1
Bestämmelser om organisation samt ekonomiska, administrativa och personella resurser för den kärntekniska verksamheten finns i 13 § första stycket 2 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Av allmänna råd till 2 kap. 7 § SSMFS 2008:1 framgår att
organisationen bör vara utformad och bemannad så att den stödjer en säker och tillförlitlig drift av anläggningen, ett gott strålskydd och fysiskt skydd samt tillgodoser effektiva åtgärder vid en olycka. Organisationens ändamålsenlighet i dessa avseenden bör regelbundet utvärderas.
2 kap. 9 § 2 SSMFS 2008:1
Av 2 kap. 9 § 2 SSMFS2008:1 framgår att tillståndshavaren ska se till att ansvar, befogenheter och samarbetsförhållanden definieras och dokumenteras för den personal som arbetar med uppgifter av betydelse för säkerheten i den kärntekniska verksamheten.
2 kap. 9 § 3 SSMFS 2008:1
Av 2 kap 9 § 3 SSMFS 2008:1 framgår att tillståndshavaren ska se till att den kärntekniska verksamheten planeras så att tillräcklig tid och tillräckliga resurser avsätts för de
säkerhetsåtgärder och den säkerhetsgranskning som behöver genomföras.
Beskrivning av SKB:s underlag
I Bilaga VOLS-Bygg PSU
(SKB dokID 1280983)
kapitel 3 beskriver SKB projektets organisationstillhörighet vid tidpunkten för ansökans inlämnande, men det framgår även att SKB sannolikt kommer att genomgå organisationsförändringar under de cirka tio år som projekt SFR-utbyggnad kommer att drivas, vilka kan komma att påverka den övergripande styrningen av projektet samt projektets organisatoriska tillhörighet inom företaget.SKB har under de senaste tio åren genomgått en rad förändringar och utvecklat sin förmåga att driva kärntekniska anläggningar. SSM har i tillsynen (SKB dokID 1586755, SSM2015-2864) följt hur organisationens under den senaste tioårsperioden har utvecklats från att vara en liten forskningsorganisation med en beställningsfunktion för de driftsatta anläggningarna till att vara en organisation som utöver forskningsverksamheten har byggt upp en driftorganisation och förbereder organisationen för att leda och styra stora
infrastrukturprojekt. SKB hade SFR utlagt på entreprenad hos Forsmark Kärnkraftsgrupp AB (FKA) fram till år 2009 och Clab var utlagt på entreprenad till Oskarshamns
kraftgrupp AB (OKG) fram till 2007. SKB hade i planeringen inför övertagandet under- skattat svårigheterna med att själva driva anläggningarna. SKB hade till exempel en övertro på sättet entreprenörerna (OKG och FKA) hade skött anläggningarna och SKB var inte förberedd på att hantera de brister som fanns i anläggningarna redan vid övertagandet. SKB:s förståelse för anläggningarnas status vid övertagandet överensstämde inte med verkligheten och komplexiteten i att driva anläggningarna hade även underskattats. Behovet av stödjande verksamhet som exempelvis teknisk kompetens, ingenjörs- kompetens, projektledningskompetens, kompetenssäkring, utbildning med mera synlig- gjordes inte i tillräcklig omfattning vid övertagandet då dessa kompetenser tillhörde avdelningar som var kvar hos OKG och FKA. Efter övertagandet har SKB:s personella resurser ökat stadigt till att idag totalt vara över 500 personer. (SKB dokID 1586755, SSM2015-2864).
Den orsaksanalys som SKB till följd av SSM:s tillsyn tog fram 2014 (SKB dokID
1447843) visade att det fanns utmaningar med att införa två olika anläggningar med olika kultur under styrningen av en tidigare forskningsinriktad beställarorganisation.
Utmaningarna bestod även i att kända brister inte hanterades samtidigt som det fanns ett reaktivt förhållningssätt delvis beroende på avsaknad av tillräcklig fackkompetens på anläggningarna. Detta kombinerat med bristande systematik medförde att identifiering och hantering av brister gjordes på olika sätt beroende på anläggning eller projekt, istället för att styras upp i ett ändamålsenligt ledningssystem. SKB har under åren 2014-2017 genomfört ett förbättringsarbete (åtgärdsprogram) med syfte att komma till rätta med
utmaningarna avseende organisation, ledning, styrning och säkerhetskultur (SSM2015- 2864).
I januari 2019 genomförde SKB en större omorganisation som kommer medföra förändringar för hur projekt SFR-U kommer att organiseras, beställas och drivas (SKB dokID
1679452 v. 3.0
). Ansvarsfördelning kommer att påverkas genom att tydliggöra vilka delar som är beställare och utförare. Även säkerhetsledningen kommer att förändras i samband med att den nya organisationen träder i kraft och delas in i en anläggnings- ledning och en driftledning. I underlaget till organisationsförändringen framgår det att SKB har identifierat utvecklingsbehov vad gäller förmågan att genomföra större anläggningsprojekt, exempelvis vad gäller, beslutsprocessen för program/projekt, projektkultur och tydliggörande av beställar-, utförar- och mottagarroller avseende projektverksamhet. SSM har även i tillsyn (SSM2017-2053-1) observerat att det fanns förbättringsmöjligheter för att projektverksamheten inom SKB ska fungera optimalt ur ett strålsäkerhetsperspektiv, bland annat vad gäller gränssnitt och samverkan mellan projekt och linje, erfarenhetsåterföring samt arbetsförutsättningar för att sakkunniga ska kunna bidra med sin kompetens i projekt.I och med att principerna för såväl projektstyrning och säkerhetsledning kommer att förändras i och med att SKB:s organisationsförändring träder i kraft i januari 2019 så är delar av informationen i SKB:s ansökningshandlingar inaktuellt.
I bilaga VOLS-Ansökan PSU (SKB dokID 1279878) kapitel 7 framgår att ansvar och befogenheter kopplade till nyckelbefattningar inom projektorganisationen har preciserats i projektets projektplaner samt vid behov i särskilda individuella delegeringar. Bemannings- planer används för att prognostisera resursbehovet på fem års sikt. I Bilaga VOLS-Bygg PSU (avsnitt 7) beskriver SKB att för kommande skeden kommer befattnings-
beskrivningar innehålla information om ansvar, befogenheter och kompetenskrav.
Remissinstansers synpunkter
Östhammars kommun
Östhammars kommun anför (SSM 2015-1640-33) att man även följer prövningen angående ett slutförvar för använt kärnbränsle och har, i yttranden över ansökan påpekat att stora krav kommer att ställas på organisationen samt dess ledning och styrning i samband med att verksamheten förändras från forskning till byggnation, drift och slutlig förslutning. Detsamma gäller för SFR som ska gå från drift/planering av utbyggnaden till drift/byggnation, drift och slutlig förslutning. I underrapporterna till F-PSAR finns en rad rekommendationer som författarna tagit fram för användning i säkerhetsrapporten. Hur många av dessa rekommendationer följs respektive inte följs i säkerhetsanalysen? För att tydliggöra hur rekommendationerna följs anser Östhammars kommun det viktigt att den ”röda tråden” för rekommendationerna beskrivs; från underrapporter till säkerhetsanalys, bygghandling, bygge och åter till underrapport.
SSM:s beaktande av remissynpunkten
SSM delar Östhammars kommuns synpunkt gällande de rekommendationer som författarna till underrapporterna till F-PSAR har tagit fram för användning i säkerhets- rapporten. För att redovisningen av rekommendationerna ska vara trovärdig behöver SKB redovisa vilka specifika rekommendationer som följts. Det behöver även vara spårbart på vilket sätt rekommendationerna har följts genom processen.
SSM:s bedömning
SSM konstaterar att SKB:s organisation under de senaste tio åren har genomgått en betydande utveckling vad gäller organisatoriska förhållanden samt ekonomiska och personella resurser. Vid tidpunkten för denna granskning befinner sig SKB i en
omställningsfas där en större organisationsförändring implementeras under 2019. Denna organisationsförändring syftar bland annat till att åtgärda utmaningar med projektstyrning genom att genomföra anpassningar som tydliggör beställar-, utförar- och mottagarroller avseende projektverksamheten. SSM ser att SKB sedan 2014 aktivt arbetat med att utvärdera organisationens ändamålsenlighet, exempelvis med en orsaksanalys år 2014, löpande arbete med säkerhetskulturundersökningar och i planeringen av den organisa- tionsförändring som genomförs 2019. Med anledning av de utvecklingsbehov som framkommit och de förändringar som har genomförts under åren 2014-2019 så ger de ansökningshandlingar som beskriver organisation, ledning och styrning av projekt SFR- utbyggnad i vissa delar inte en aktuell bild. I granskningen av ansökningshandlingarna konstaterar dock SSM att dessa innehåller den förväntade informationen om hur projekt- organisationen har styrts under ansökansskedet samt principer för projektstyrningen för kommande projektskeden, men att det i redovisningen inte är helt tydligt hur projektet ska samverka med linjen i de kommande skedena och hur ansvarsförhållandena ser ut mellan den befintlig anläggning och projektet.
I SSM:s tillsyn av hur anläggningen har drivits, underhållits, analyserats och verifierats i förhållande till konstruktionskriterier (se exempelvis ärenden dnr SSM2012-4914-7, SSM2012-2658-6, SSM2013-2073-18, SSM2014-54-23, SSM2015-2432-26) så bedömer SSM att det har skett en positiv utveckling vad gäller SKB:s förutsättningar att som tillståndshavare ta sitt strålsäkerhetsansvar vilket är i överrensstämmelse med den utveckling av organisation och personella resurser som SKB beskriver har skett sedan övertagandet av den operativa driften av SFR år 2009.
Mot bakgrund av ovanstående så bedömer SSM att SKB har förutsättningar att uppfylla de grundläggande kraven om att organisationen ska vara utformad och bemannad så att den stödjer en säker och tillförlitlig drift av anläggningen och att organisationens ändamåls- enlighet regelbundet utvärderas enligt 2 kap 7 § SSMFS 2008:1. Med anledning av de utvärderingar av organisationen som SKB har gjort under de senaste åren samt de
observationer som framkommit vid tillsyn så bedömer SSM att SKB inför en ansökan om uppförande av anläggningen behöver redovisa hur de erfarenheter och utmaningar som har framkommit har omhändertagits och omsatts så att organisationen stödjer en säker och tillförlitlig drift av anläggningen.
R
edovisningen behöver även beskriva hur SKB avser att planera för att organisera verksamheten på lång sikt, vilket kommer att ligga till grund för bedömningar om SKB:s förmåga att uppföra och ta i drift den utbyggda anläggningen. SKB anger att projektorganisationen använder sig av bemanningsplaner med en planeringshorisont på fem års sikt. SKB har historiskt sett, vid övertagandet av den operativa driften av SFR, underskattat komplexiteten och bemanningsbehovet och SSM har även under de senaste årens tillsyn (SSM2015-3622 och SSM2017-2053-1) noterat utmaningar vad gäller arbetssätt i kompetenssäkringsarbetet. SSM bedömer att SKB för projektet har förutsättningar att uppfylla kraven enligt 2 kap. 9 § 3 SSMFS 2008:1, men att det behöver förtydligas hur SKB ska arbeta för att tillse att hela organisationen (även beställande, mottagande och granskande delar som berörs av projektet) planeras så att tillräcklig tid och tillräckliga resurser avsätts för de säkerhetsåtgärder och den säkerhets- granskning som behöver genomföras.Vidare bedömer SSM att SKB har förutsättningar att uppfylla kraven enligt 2 kap. 9 § 2 SSMFS 2008:1 då ansökningshandlingarna innehåller en övergripande beskrivning av
roller och ansvar inom projekt SFR-Utbyggnad samt övriga viktiga aktörer. Inför en eventuell ansökan om uppförande av anläggningen behöver säkerhetsredovisningen kompletteras med en övergripande beskrivning av hur befogenheter och samarbets- förhållanden definieras och dokumenteras för den personal som arbetar med uppgifter av betydelse för säkerheten i den kärntekniska verksamheten. SKB behöver även tydligare beskriva ansvars- och samarbetsförhållandena mellan projektorganisationen och driftorganisationen vid SFR kommer att se ut under de olika faserna av anläggningens utveckling och vilka förutsättningar som ges för att erfarenheter och viktig information från sakkunniga i linjen ska kunna omhändertas.