orientering og problemområder

Vi har i de foregående 10 å kartlegge de norske poli- tiske myndigheters målsettinger for bistandsvirksomheten og de retningslinjer som er blitt opp for kanalisering av den - fordelingen mellom flersidig og utformingen av konsentrasjonsprinsippet, valg av hovedmottakerland for norsk og prioriteringer av de forskjellige sektorer. Videre har vi beskrevet utformingen av den bistandsstnikturen med ut- gangspunkt i ressursallokeringene. I denne sammenheng har vi lagt hovedvekten på å kartlegge i hvilken grad konsentrasjonsprinsippet er blitt etterlevet i praksis, ved å fordelingen av bistanden mellom hovedsamarbeidslandene og land denne Vi har kartlagt fordelingen av bistanden på de

arbeidsland og fordelingen på forskjellige sektorer for hvert enkelt av Utviklingen over tid er kartlagt i denne

heng. Videre er bistanden til land hovedsamarbeidslandene blitt beskrevet. Fordelingen av den bistanden på de skjellige sektorer er beskrevet med utgangspunkt i myndighetenes retningslinjer og prioriteringer i denne sammenheng. Det er lagt vekt på fordelingen av personellbistanden. Fordelingen på land av personellbistand og stipendiatstgtte er beskrevet spesielt. Endelig har vi å kartlegge planleggingsprosedyre og noe på vei vurdere det grunnlag de politiske myndigheter har skapt for denne planlegging.

Målsettingene

De målsettinger som blir for bistandsvirksomheten, nor- malt få avgjgrende innvirkning på hvordan bistanden blir innrettet og strukturert, selv om den faktiske bistandsstruktur ikke

vis identisk med de målsettinger som de politiske myndig- heter har utformet.

J det politiske i giverlandet mengdemålsettingen lett komme i for oppmerksomheten - ikke minst den

sig blir gjenstand for parlamentarisk behandling en gang i året. D e internasjonale mengdemålsettingene har innvirket på

gen av den norske - og de skandinaviske lands - mengde- målsetting både på og i målsettinger har seg over tid. I det handlingsprogram som gene- ralforsamling for - det utviklingstiår

-

ble det oppstilt en kvantitativ målsetting på en av nasjonalproduktet i årlige fra de industrialiserte land utviklingslandene. Denne målsetting gjaldt private lige og den ble tidfestet til 1972 - 1975. målsettingen for offentlige satt til 0.7

Norge har medvirket i utformingen av denne målsetting og den for sin egen del. er det imidlertid fra norsk side blitt

en målsetting som går videre: av BNP i statlige i 1978. D e private som bare mar- kan gjennom offentlige tiltak, er med i denne målsetting. Det er imidlertid en forutsetning til den vedtatte opptrapping fram til denne målsetting: jevn

i vår egen innenfor en normalt funksjonerende D e skandinaviske regjeringer har forbehold.

I store av var mengdemålsettingen stort sett tet over» partistriden, selv om det da kunne forekomme het mellom regjering og opposisjon om denne. Den etablerte mengde- målsetting er imidlertid nå blitt politisk omstridt. holdt fast på den tidligere målsetting som stort sett falt med mengde- målsettingen for utviklingstiår, bortsett fra at den offent- lige andel skulle

På grunn av den forventede av BNP som av

virksomheten har med omtrent 300 millio- ner i 1978. statsinntektene sannsynligvis

at det politiske press for å dempe stigningstakten ikke bli sterkt i som kommer, selv i en situasjon med utsikt til internasjonale nedgangskonjunkturer, hvor en utadrettet

som den norske er sårbar. I så henseende kommer vis Norge i en situasjon enn Danmark, men

Sverige. Oljeinntektene danne utgangspunkt for krav om finansielle overforinger til utviklingsland. Både i Stortinget og i Råd har det hevet seg roster som har krevd at en viss andel av oljeinntektene skulle til En nasjonal nedgangskonjunktur som får alvorlige konse- kvenser for norsk kan imidlertid komme til å dernpe slike krav og - i hvert fall - hindre at de blir virkeliggjort.

og utvikling

Etter hvert er kravet om at bistanden ikke bare skal bidra til misk men fremme rettferdighet, gjort sterkere gjeldende. Det er formalisert i målsettingen om at bistanden skal tjene utjevningsformål og komme alle lag av befolkningen gode.

Denne målsetting avspeiler stort sett verdier som har til grunn for den velferdspolitikk som skandinaviske regjeringer med skiftende partipolitisk har sikte på å gjennomfore i eget land. Forsåvidt reflekterer målsettingen et om å projisere egne og politiske verdier som norm for den og politiske utvikling i hovedmottakerlandene. Den svenske regjering var ute med å formulere slike målsettinger. De norske myndigheter fulgte etter forst på 1970-tallet. En liknende målsetting er blitt nedfelt i handlingsprogram for 1970-årene. Forsåvidt den ikke

til de store

Denne målsettingen er imidlertid formulert på et

seringsnivå. Det kan en for at den tre inn i ken av sondagskrav: målsettinger som rituelt blir oppstilt og ved anledninger, at de får stor innvirkning på den mer hverdagslige utformingen av utviklingsbistanden. Kravet om at bistanden skal rettferd er lite kontroversielt og utfordrende politisk doktrine i den nordiske poli- tiske sammenheng. det blir lagt til for utformingen, og fordelingen av bistanden, kan det imidlertid få konsekvenser som i praksis kan komme i strid med både

interesser og sektorinteresser på lavere plan i Norge såvel som i de skandinaviske land, og

forsterke de innenrikspolitiske motsetninger om politikken.

Problemene i forbindelse med slike kvalitative målsettinger er og

(1) Dels eksisterer det et definisjonsproblem: Hva består rettferdighet i? Hvilke tiltak rettferdighet? problemet kan kompliseres ytterligere ved å en gradering av rettferdighet. vzre til poli- tiske forestillinger. variere fra et politisk, og kulturelt milj0 et - selv om det innenfor sta- bile nasjonale og regionale politiske kulturer kan eksistere en stor grad av om innholdet av begrepet. Det

tid ikke problemfritt å forestillinger som er met under en politisk, og kulturell virkelighet, på en virkelighet med helt forskjellige politiske,

og kulturelle normer. vanskelig m å bli når

ger i de industrialiserte land skal bli på land i den tredje verden, der avstanden i nivå grovt sett fremtrer av en per inntekt på Nkr. 27 810, slik den var i Norge i 1973, og Nkr. 300-600, slik den er i de fattigste norske hovedsamarbeidsland. Uansett om man har sterke reservasjoner med til i hvilken utstrekning statistikk av denne type inn den og virkelighet i forskjellige land og med til hvor den er til å

situasjonen for mennesker i forskjellige land, antyder et enormt gap i nivå.

(2) Det v z r e et problem å hvilke mottakere -

det seg grupper innenfor et land eller re- gjeringer - og virksomheter som skal bli for å den

generelle målsetting.

(a) Fra u-landsdebatten i de skandinaviske land kan det synes som om det eksisterer en utbredt forestilling om at man best kan fremme en om rettferd ved å gi direkte til de samfunn og grupper som er fattigst, eller ved å

het som direkte kommer de fattigste grupper gode. Med et slikt utgangspunkt blir problemet til å identifisere de land eller sosio-okonorniske grupper - den enhet: de individer -

som er fattigst, og å kanalisere bistanden til Et slikt resonnement har i sosialpolitisk tenkning og praksis i de skandinaviske land. Det har i de impulser som

rer bistandsvirksornheten her, og er til dels underbygget i motiverin- gen for å yte en solidaritet med verdens fattige folk; en

humanisme av tapninger, som ut i humanitzr virksomhet dem som er av katastrofer eller dårlig av andre grunner. har hovedgrunnlaget for den virksomhet frivillige organisasjoner i de skandinaviske land har drevet i tidligere tider - og i utstrekning fortsatt dri- ver i dag; og for den offentlige sosialpolitikk og omsorg som på en mer systematisk og omfattende blir drevet i dagens skandinaviske velferdssamfunn. Slike holdninger en vesentlig del av grunnlaget for bistandsengasjementet, og kan i sin tur v z r e retningsgivende for utformingen av prinsippene for gene.

Et grunnleggende i denne sammenheng blir så om en sosialpolitisk orientering av bistanden gi

lingseffekt for mottakerlandet som helhet eller de

grupper som den spesielt er innrettet på, på kort og lang sikt. blir det forutsettes at bistanden primzrt skal gi utviklingseffekt i mottakerlandet. Det veie tungt

om sosialpolitiske målsettinger forutsettes kombinert med målinger. Det er i fall om en slik orientering av

gi utviklingseffekt. Andre egenskaper ved mot-

- det dreier seg om en region, et land eller en gruppe

-

enn graden av fattigdom, i per capita inntekt, sannsynligvis mer for bistandens utvik- lingseffekt. Det grunnleggende er imidlertid om en politisk innretning av bistanden under enhver omstendighet best innfri målsettingen om rettferdighet.

En slik fokusering på mottakeren av kan på den ene side innebzre at oppmerksomheten blir mot bistandsyterens mål-

- eller rettere mot den myndighetene der men ikke motstridende målsettinger. På den side kan den innebzre at oppmerksomheten blir tet mot egenskaper ved mottakerne av

En rekke egenskaper ved mottakeren - på ulike nivåer - kan komme inn i en primzrt sosialpolitisk målsetting fremstår som overordnet for bistandsyteren, hovedvekten ved valg av samarbeidspartner bli lagt på det eksisterende behov hos mottakeren: graden av fattigdom og en primzrt nomisk og teknisk målsetting fremstår som ordnet, andre egenskaper ved mottakeren veie tyngre ved et slikt valg:

-

på et generaliseringsnivå

-

mottakerens evne

til å mobilisere egne ressurser og ressurser som kommer for å nå definerte vekstmålsettinger. komponenter kan inngå i - eller virke befordrende på - en slik evne: Hvorvidt en og en statsadministrasjon

-

eller myndigheter på et lavere administrativt nivå - har en syste- mets og planleggingskapasitet - og myndighetenes vilje til å utbygge denne; hvorvidt det tradisjonelle kulturelle system har sterke mot generelt eller mot den form for

som vekst-målsettingen forutsetter

som er innrettet på å eksisterende og fremtidige behov i vedkommende land

-

eller myndighetenes vilje til å utbygge institusjoner til å produsere på nivåer landets faktiske behov; etc. En tilleggsmålsetting - eller forutsetning - om en rettferdig fordeling av og kan inn- snevre spekteret av mulige sarnarbeidspartnere noe. For det er mulig

å en politikk som kan danne gmnnlaget for en teknisk og

-

på gmnnlag av tradisjonelle mål for prosentvis okning av BNP - at i grad kommer de dårligst til gode. Det er mulig å identifisere

turer i utviklingsland som har en slik politikk. på ny målsettingen om og definisjonen av - begge er klart politisk betinget

-

i sentmm, denne gang i form av sporsmålet: hva slags

- hva slags

(b) I for å rette oppmerksomheten mot ren - eller i til - kan bistandsyteren rette

mot de virksomheter som blir

ken blir da stort sett den samme, på et

nivå. gjelder i grad identifiseringen av hvilke grupper bistandsyteren a t skal komme til gode. En fokusering av bistandens innhold kan imidlertid noe kvalitativt nytt. Gitt en generell målsetting for bistanden om å

fremme en optimal teknisk og og en generell om en rettferdig fordeling av samfunnsgodene, kan spors- målet hvilke virksomheter best bidra å fremme en slik kombinert målsetting?

Det i denne sammenheng naturlig å foreta en reservasjon med til bidragsyterens forutsetninger for og evne og tet til å som får slik virkning. Denne reservasjon er

når det som her er en relativt sett beskjeden norsk som utgangspunkt for den prinsipielle

rent generelt bare av marginal betydning i til egeninnsats. Når denne nodvendige reservasjon er tatt, kan vårt generelle spgrsmål stadig lavere gene- raliseringsnivå. man slike målsettinger best ved å yte innenfor utdanningssektoren - og i så fall: å yte til utdanning? videregående almenutdanning? yrkesutdanning? landbruks- eller fiskeri-utdanning? på lavere nivåer reflekterer det mer generelle problem i denne forbindelse: kan dem som den er innrettet på, til gode gjennom flere ledd. Direkte er ikke

-

på sikt - nodvendigvis hverken den mest effektive eller i seg selv. Eller opp- når man den kombinerte målsetting bedre ved å tiltak som kan effektivisere forvaltningen - eller, mer spesialisert, dens plan- Ved å utbyggingen av -

og i så fall: hovedtrafikkårene? veier som forbinder havne- anlegg? Ved å virksomhet innenfor helsesektoren

-

og i så tilfelle: å utbygge universitetsklinikker og sentralsykehus?

anstalter for helsepersonell? mor og barn-klinikker lokalt eller andre spesialiteter sentralt? vaksinasjonsprogrammer? familieplanlegging? Ved å landsbygdutbygging i bred - fra regional- planlegging, av vannforsyning, kraftforsyning,

tiver, etc.? Ved å bistå med industriutbygging

- og i tilfelle: innenfor hvilke sektorer og innenfor hvilke regioner? kunne mangedobles.

Problemene ville ikke over selv om det skulle eksistere god innsikt om hvilke sektorer av - eller samfunnslivet

- som det rent generelt seg best å ut fra målsettin- gene om å få en mulig og mulig

kombinert med mulig fordeling av sarnfunnsgodene, og det en stor grad av om fremgangsmåtene. Selv om konsens-problemet var og det var enighet om at denne innsikt skulle bli retningsgivende for ressursallokeringen, ville antakelig innsikt av denne av

set verdi. Erfaringer fra kulturell om hvordan de forskjellige sektorer reagere på stimuli kan neppe videre til en er den generelle innsikt

- med bakgrunn i vår egen kulturkrets - begrenset. Det er vans- kelig å slik generell innsikt. På et langt lavere nivå kan det komplisert å finne ut hvilke virkninger stimuli i form av får når det dreier seg om til konkrete,

enkeltstående utviklingsprosjekter. Langt mer komplisert blir det å

virkningen av som i en sammenheng

- som ett element andre i et program, der mottakerlandets egne myndigheter på sentralt og lokalt nivå yter bidrag, og andre bistandsytere kan delta.

blemene

-

med utgangspunkt i målsettinger på det

seringsnivå vi har oss

-

store. I den utstrekning bistanden etter hvert går over fra til

måleproblemene bli og det bli vanskeligere å

virkningene av bistanden.

D e problemområder vi her har og -

av hva rettferdighet og hvilke tiltak som er best til å skape denne i forskjellige hvilke mottakere og sektorer som en skal kanalisere bistanden til for å

effekt i til en slik målsetting, og hvordan en best skal for- sikre seg om at slike intensjoner blir oppfulgt - er ytterst reelle. Vår har at det neppe finnes enkle patentsvar på

av dem. Det er all grunn til å bestrebelsene på å

klarhet og innsikt i Men samtidig er det klart at som må treffes i denne sammenheng, til den politiske og må bygge på en stor grad av på grunnlag både av verdier og innsikt. innsikt i sammenhenger og konsekvenser kan bare skape sikkerhet for at de oppstilte målsettingene er relevante for den som eksisterer i forskjellige land i den tredje verden og at virkningene av

lige tiltak til intensjonene.

De norske myndigheter har retningslinjer for hvordan den skal kanaiiseres for å målsettingen om at den skal bidra til å skape rettferdighet. Denne strategi går ut på at (a) den skal ytes til land med myndigheter som en rettferdig politikk som kommer de brede lag av befolkningen til gode - og at det skal vekt på å fat- tige land, og (b) bistanden skal ytes innenfor virksomhetsområder hvor den komme de brede lag av befolkningen til gode uansett hvilken regjeringen i mottakerlandet måtte I denne sam- menheng kan (b) oppfattes som en dobbeltsikring i til mål- settingen - av til muligheten for systemendring i

Hverken (a) eller (b) vzre fri for ulemper, og det kan rettes argumenter mot strategier.

En hovedinnvendig mot å kanalisere bistanden til land med utvik- lingsorienterte regimer som samtidig en rettferdig

tikk, har at en avstår fra å yte til folk som befinner seg i en enda mer ugunstig situasjon: i til å vzre fattige og ha et lite differensiert nzringsliv, har de ved en autokratisk av tradisjonelle, eliter eller andre eliter som av ideologiske eller interessemessige og maktpolitiske er interessert i å en sig og status quo. Det finnes andre

ter mot en slik kanalisering av bistanden både med utgangspunkt i ideologiske og strategiske overveielser, og med utgangspunkt i landets interesser av slag og dets komparative fortrinn.

I sammenheng med vår droftelse her imidlertid den hovedinnvending seg som den mest relevante. Denne ding har imidlertid bare delvis gyldighet. Norsk er av ytterst begrenset omfang og kan bare komme et i den tredje verden til gode uansett hvordan den blir kanalisert. Det alltid bli fat- tige som ikke får I en slik situasjon problemet bestå i hvordan en på en mest mulig effektiv kan begrensede bistandsbevilgninger slik at de gir effekt i til settingen om utjevning. problemet slik, svaret med stor sannsynlighetsgrad vzre at målsettingen best gjennom å kanalisere bistanden til fattige land med

myndigheter som en politikk med sikte på å bedre for de fattigste grupper.

Det kan reises innvendinger mot å innrette bistanden på de fattigste grupper. Slike innvendinger kan ut av slike som vi har foran i tilknytning hvilke sektorer som det er mest hensiktsmessig å prioritere ut fra målsettingen om optimal og og den usikkerhet som kan stå av en slik problemstilling. Det er ikke videre gitt at en allokering av bistanden direkte til de fattigste grupper i takerlandet tjene utjevningsfonnålet på den mest effektive ikke en slik allokering skjer på

av til strukturendrende tiltak i vedkommende

land

-

utbygging av landets undervisningssystem, dets forvaltnings- og planleggingskapasitet, dets infra- struktur og dets kommunikasjonssystem, bare for å nevne

for å illustrere poenget. Innvendinger av denne art innebrrrer bare en nyansering av en slik innretning av bistanden med sikte på å innfri en utjevningsmålsetting, ut fra erkjennelsen av at all ikke å bli direkte til målgruppen for å innfri målsettingen. I en slik sammenheng kan det imidlertid en god rettesnor for utforming av bistandsprogrammet at det blir innrettet på å bedre livsvilkårene for den 10-prosent av befolk- ningen som til enhver tid er dårligst stilt.

Et generelt trekk ved de norske målsettinger som er utformet, er som nevnt at de Ligger på et generaliseringsnivå. Det er stort sett bare målsettingen for det bistandsvolum som foreligger i kvantitative termer. På lavere nivåer er det bare unntaksvis at målsettingene er kvantifisert. De kvalitative målsettinger - inklu- sive fordelingsmålsettingen - kommer således ikke i

ling. D e er rent generelt lite egnet til å styre gen. D e forskjellige målsettinger - på

nivå

-

er sideordnet, at det foreligger klar prioritering mellom dem.

Utformingen av norsk utviklingsbistand i stor grad av hvordan målsettingene blir oppfattet i det milj0 som

bistanden og hvordan oppfatter ligheten.

det av stor interesse å få kartlagt i hvilken grad det eksisterer et uformelt, prioritetssystem for målsettingene i det milj0 hvor den faktiske prioritering finner - i rekke i forvaltningsorganene og styret. Den diffuse

struktur antagelig et sterkt behov for å et slikt system i bistandsadministrasjonen. Eksistensen av et slikt behov

imidlertid ikke at et slikt system blir

eller at det blir klart i tilfelle det blir utviklet. E t diffust målsettingssystem fra myndighetenes side kan lede til en prag- matisk forvaltning fra administrasjonens side, hvor

blir fra sak til sak i mer systematiske nor- mer - selv uformelle normer som kan begrenset til -

i form av overordnede målsettinger for virksomheten.

det til en relevant forskningsoppgave å rette mot norske forvaltningsapparatene blant for å

finne ut hvilke persepsjoner av land, og folkegrupper i den tredje verden som er fremherskende på ulike nivåer; hvilke sepsjoner av hva som er viktig for å skape utvikling i den tredje verden som er fremherskende på ulike nivåer; og hvilke utviklings-

som seg sterkest

vzre av interesse i en slik sammenheng. Innsikt i og holdninger av denne under enhver

het vzre av interesse, et forvaltningsapparat alltid stor innflytelse over bistandens utforming.

In document Nordiska afrikainstitutet, Uppsala (Page 132-142)