mycket väsen av sig, men kan anas i förekomsten av självstyran- de colleges vid universitet som oxford och Cambridge. Den har även en kort historia, som är mer bullrande. i england blev ”col- legiality” ett allt mer frekvent uttryck i högskoledebatten under 1990-talet. Det togs då i bruk för att söka artikulera det som varit självklart och ”satt i väggarna”, men som utmanades av det allt potentare alternativ som ofta benämndes ”managerialism”.
ett likartat mönster kan skönjas i sverige med något decen- niums fördröjning. Kollegialiteten kom här att bli grundligt omstridd från 2008, då den så kallade autonomiutredningen tänkte sig att den nya organisationsform som man föreslog, själv- ständiga lärosäten, skulle ha minst ett ”kollegialt beslutsorgan”. regeringen avvisade förslaget i en departementspromemoria, som i stället föreslog att lärosätenas självbestämmande skulle ökas inom myndighetsformen. Detta skulle bland annat ske genom att i högskolelagen stryka bestämmelserna om fakultetsnämnder, en institutionell bas för traditionellt kollegial verksamhetsledning. tankegången återkom sedan i en proposition, som riksdagen biföll sommaren 2010. Under remissbehandlingarna och riks- dagshanteringen av dessa förslag tyckte de flesta att det var bra med autonomi, i princip, samtidigt som de konkreta förslagen ansågs svårbedömda. Många röster höjdes för att värna den kol- legialitet som kunde anses vara under attack.
begreppet kollegialitet gjorde under och efter dessa processer något av en kometkarriär, som strax kom att följas av en liknande bana för begreppet linjestyrning. De begreppshistoriska iakt- tagelserna matchas av precisa statsvetenskapliga kartläggningar av förändringar i fördelningen av beslutsmakt efter autonomi- reformen. Den kollegiala beslutsrätten har monterats ned vid många lärosäten parallellt med att just linjestyrningen stärkts.2
Den följande framställningen är ett försök att belysa och tolka reaktioner på denna utveckling utifrån några konkreta exempel. Först analyserar jag mönster i remissyttrandena över förslaget om högskolestiftelser 2013. sedan diskuterar jag en ram för tolkning- en av reaktionsmönster utifrån ekonomen albert o. Hirschmans
2 elin sundbergs undersökningar ”autonomireformen – vad hände med det kollegiala styret?” (2013) och ”autonomireformen: en kompletterande studie av förändringar i beslutsmakt vid fem lärosäten” (2014) finns att läsa på nätet, http://gfm.statsvet.uu.se (8/1 2015).
moderna klassiker Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States. i fokus för framställningen står den omstridda kollegialiteten, vilken har tillmätts betydelse för akademisk frihet och kvalitet, men också för akademisk traditio- nalism och obeslutsamhet.
Men för att ge relief åt bilden av en nedmonterad kollegialitet och akademisk frihet, vilken eventuellt kan uppfattas som alarmis- tisk, ska jag först lyfta fram några indikationer på att den norm- bildning som anses hotad samtidigt har stöd. Kollegialiteten avhandlas explicit i ett Unesco-dokument som behandlar akade- misk frihet och villkor för personal inom högre utbildning. i detta uttryck för en värdegrund som sverige förbundit sig att verka för heter det under rubriken ”self-governance and collegiality”:3
Collegial decision-making should encompass decisions regarding the administration and determination of policies of higher edu cation, curricula, research, extension work, the allocation of resources and other related activities, in order to improve academic excellence and quality for the benefit of society at large.
Den svenska regeringsformen, som listar grundläggande fri- och rättigheter, deklarerar sedan 2010: ”Forskningens frihet är skyd- dad enligt bestämmelser som meddelas i lag.” Friheterna preci- seras i högskolelagen, som även fastslår att det ska finnas ett nära samband mellan forskning och utbildning. Det stadgas också att beslut som kräver en bedömning av kvalitet i utbildnings- och forskningsfrågor ska fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens.4
Remissreaktioner
Departementspromemorian Högskolestiftelser – en ny verksam- hetsform för ökad handlingsfrihet sändes ut på remiss i juni 2013. Den rymmer förslag om att i stiftelselagen införa en särskild kate-
3 The UNESCO Recommendation concering the Status of Higher-Education Teaching Personnel (1997) och andra värdegrundsdokument finns samlade på http://academicrightswatch.se (8/1 2015); jfr terence Karran, ”academic Freedom in europe: reviewing UnesCo’s Recommendation”, i British Journal of Educational Studies 57:2 (2009).
gori, högskolestiftelse, i syfte att förbättra förutsättningarna för ”några lärosäten” att hävda sig i den internationella konkurren- sen. Utbildningsminister Jan björklund meddelade i oktober, en knapp månad innan remisstiden gick ut, att frågan skulle utredas ytterligare innan regeringen gick vidare.5
remissopinionen hade varit motsträvig, bitvis skarpt kritisk. Mönstret från tidigare känns igen. Många menade att det var bra med autonomi, i princip, men fann i praktiken förslaget svårbe- dömt. återkommande synpunkter var att promemorian var mer ideologiskt än praktiskt motiverad, att den led brist på analytisk diskussion av utgångspunkter respektive problembeskrivningar. bristfälliga omvärlds- och konsekvensanalyser jämte en avsaknad av alternativa lösningsförslag ansågs omöjliggöra välgrundade avväg- ningar. alltför många frågor var alltför illa utredda för att förslaget skulle kunna läggas till grund för lagstiftning, inte minst med tanke på att eventuella beslut om stiftelsebildning bleve irreversibla.
Här ska jag inte diskutera själva förslaget utan fokusera på remissvaren, närmast på frågan om, och i så fall hur, kollegialite- ten tillmäts betydelse i dessa reaktioner. Detta är intressant i vårt sammanhang mot bakgrund av att begreppet kollegialitet tidigare hade blivit så politiskt laddat. olika förhållningssätt säger något om hur olika instanser förhöll sig till denna omstridda materia.
Mönster i reaktionerna framträder om man delar upp remiss- instanserna på olika sätt. en första distinktion kan göras mellan akademiska och icke-akademiska instanser, där de senare i sin tur kan delas upp i myndigheter respektive övriga organisationer.
bland myndigheterna finns en mängd domstolar och andra juridiska organ. Justitiekanslern förklarar att frågan huruvida lärosäten ”bör kunna ombildas från myndigheter till någon annan associationsform, oavsett hur man ser på saken politiskt, är i grun- den av så central betydelse för utvecklingen av vårt lands högre utbildning i framtiden att det inte bör komma i fråga att fatta beslut i frågan utan ett mycket grundligt och fullständigt under- lag”. i avsaknad av sådant beslutsunderlag avstyrks förslaget. Den
5 Högskolestiftelser – en ny verksamhetsform för ökad handlingsfrihet, Ds 2013:49 stockholm 2013, s. 49. remissvaren finns hos Utbildningsdepartementet, diarienummer U2013/4153/UH; denna hänvisning gäller generellt för den närmaste framställningen. tack till elisabeth backlund, Utbildningsdeparte- mentet, för god hjälp med alla remissvar.
stränga formalismen i dessa instansers detaljgranskningar ger för lekmannen ett drag av obeveklighet åt den juridiska kritiken.
Det finns även myndigheter av annat slag, som kommer med synpunkter utifrån sina specifika uppgifter. ekonomistyrnings- verket menar att de eftersträvade målen mycket väl kan nås inom en modifierad myndighetsform, vilken på ett annat sätt än en privaträttslig verksamhetsform värnar för statsförvaltningen cen- trala värden som öppenhet, transparens, demokrati, rättssäkerhet, effektivitet. statskontoret konstaterar bland annat att en högsko- lestiftelse inte skulle få samma handlingsfrihet som de tidigare stiftelsehögskolorna, vilka fick ett kapitaltillskott vid bildandet. Dessa har organiserat forsknings- och utbildningsverksamheter i helägda aktiebolag och man noterar att Chalmers bedömt att det under aktiebolagslagen är ogörligt att delegera många beslut, exempelvis om medelsfördelning, från rektor som vD till ”kol- lektiva organ så som fakultetsnämnder”.
bland övriga organisationer kan nämnas Föreningen stiftelser i samverkan och revisorsorganisationen Far, vilka menar att stiftel- sebegreppet skulle urvattnas och revisionsverksamheterna försvåras om förslaget genomfördes. sveriges kommuner och landsting har en mer positiv syn och vill inte invända mot den föreslagna verk- samhetsformen, men menar att avnämarperspektivet borde beak- tats i högre utsträckning – till exempel är förbundets medlemmar viktiga för att kanalisera samverkan med det omgivande samhället.
Promemorians ideologiska dimensioner framträder om man jämför yttrandena från huvudorganisationerna på arbetsmarkna- den. lo efterlyser en diskussion av förslagets konsekvenser för akademisk frihet och kvalitet och menar att den tänkta privatise- ringen ingår i regeringens strävan att minska politikens inflytande; de negativa konsekvenserna av denna marknadsutveckling kan ses i skolan. Man avstyrker förslaget och förordar i stället en utredning av hur önskvärda förändringar kan åstadkommas inom ramen för en myndighetsmodell. svenskt näringsliv framhåller betydelsen av ökad handlingsfrihet för sveriges lärosäten, vilka är centrala för den kompetensförsörjning som krävs för att klara den internationella konkurrensen, samtidigt som det behövs ytterligare reformer för att öppna upp landets universitetsmarknad för nya aktörer. som en av få remissinstanser tillstyrker man explicit förslaget, men efter- lyser kompletterande utredningar av olika punkter.
en gemensam nämnare för de icke-akademiska remissinstan- serna är att ingen nämner ordet kollegialitet.
De i vid mening akademiska instanserna kan också delas upp i myndigheter och övriga organisationer. bland de senare finns till exempel Kungl. vetenskapsakademien, vars kritik är nästan juri- diskt skoningslös, men mindre formalistisk och mer inriktad på reella förutsättningar för lärosätenas självbestämmande. stiftelsen riksbankens jubileumsfond menar att avsaknaden av grundkapi- tal i kombination med kvarstående anslagsberoende och återrap- porteringskrav är en dålig grund för självständighet gentemot stat och marknad. Man avstyrker bestämt eftersom den handlingsfrihet som motiverar förslaget kan förbytas i sin motsats. stiftelsen för strategisk forskning är mindre skeptisk och stödjer förslaget med hänvisning till handlingsfrihetens betydelse för lärosätena i den hårdnande konkurrensen, men önskar vissa ytterligare utredningar.
Dessa organisationer är mer benägna än de icke-akademiska att diskutera olika aspekter och betydelser av akademins frihet, men gör inte detta explicit i termer av kollegialitet. Det gör däre- mot de fackliga organisationerna.
allra mest utförlig på denna punkt är sveriges universitets- lärarförbund, sUlF. På ett principiellt plan menar man att reger- ingen gör ett kategorimisstag. Universitetens och högskolornas primära uppgift är inte att konkurrera under marknadsmässiga former och tanken på att driva verksamheterna som aktiebolag är främmande för akademiska grundvärden. ”ett universitet är inte ett bolag som ska generera vinst åt sina ägare utan en samhällsin- stitution med syfte att skapa och sprida kunskap.” självständig- heten inbegriper mer än en organisatorisk frihet för lärosätet som främst berör dess ledning. Den frihet som är en förutsättning för framgång behöver säkras, men förslaget stärker inte den individu- ella akademiska friheten.
sUlF diskuterar kritiskt praktiska konsekvenser för de anställ- da. Under rubriken ”Kollegialt inflytande och akademisk frihet” sägs att new Public Management och linjestyrning införts vid allt fler lärosäten, på bekostnad av de beslutsfattande kollegiala organ som är ”akademins signum”. Kollegialiteten måste ges utrymme på alla nivåer i organisationen eftersom den är så betydelsefull inte bara för akademisk frihet utan för goda resultat i verksamheterna. ”ett verkligt kollegialt deltagande i beslut som påverkar utbild-
ning och forskning är grunden för engagemang, ansvarstagande och ett akademiskt ledarskap som upplevs som legitimt. allt detta är faktorer som starkt påverkar ett lärosätes möjligheter att bedriva forskning, utbildning och samverkan av högsta kvalitet.” sUlF diskuterar även inflytande och rättigheter för studenter och doktorander. Förbundet avstyrker det aktuella förslaget, som man anser vara alltför illa utrett, och efterlyser en bred politisk förankring för framtida förslag.
akademikerförbundet ssr, som organiserar socionomer och andra samhällsvetare, är också kritiskt. Man menar att varken aktiebolaget eller den definitionsmässigt oföränderliga stiftel- sen är verksamhetsformer som, med sina incitamentsstrukturer, är självklart gagneliga för högre utbildning och forskning. ”till det kommer det överdrivna marknadstänkandet samt riskerna för den akademiska friheten och de kollegiala beslutsstrukturernas fortlevnad.” Högre utbildning och forskning bör ses som sam- hällsintressen, men marknadslogiken kan leda till förskjutningar mellan vetenskapsområden som går på tvärs mot gemensamma nationella intressen. Fackförbundet DiK, som organiserar kultur- vetare, är inne på samma spår och diskuterar de politiska riktlin- jer på eU-nivå som gör departementspromemorians förslag mer begripliga, men som inte utsägs i motiveringarna av dem. Även andra saco-förbund ställer sig avvisande utifrån sina perspektiv, men utan att explicit ta upp kollegialiteten.
På tCo-sidan organiserar Fackförbundet st anställda inom statlig verksamhet, även om alla inte formellt är statsanställda. Man vänder sig i princip mot tanken att privatisera universitet och högskolor och menar att det i diskussionen om deras autono- mi ofta sker en sammanblandning mellan institutionell autonomi och akademisk frihet. ”Det är här värt att påminna om att det historiskt varit nationalstaten som genom lagstiftning och förord- ning befriat lärosätena från lokala särintressen och garanterat den akademiska friheten genom att definiera spelreglerna för tjänste- tillsättningar, kollegialt beslutsfattande osv.” en uppluckring av detta slags regelverk genom stiftelsebildning gör det lättare för lokala intressen och privata finansiärer att få inflytande, samtidigt som det blir svårare för forskarsamhället att hävda akademisk fri- het och kvalitet.
nya namnet på statsanställdas förbund 1995, då många medlem- mar blivit privatanställda i och med bolagiseringen av statliga verksamheter. Man ser positivt på autonomi och framhåller att fri forskning är väsentlig för samhället, men finner ett ökat beroende av privata medel problematiskt och påminner om att många inom högskolesektorn i samband med autonomiutredningen bekym- rade sig ”över möjligheterna att värna de kollegiala beslutsstruk- turerna”. liksom andra fackförbund är man kritisk till förslagets effekter på villkoren för anställda, studenter och doktorander.
sveriges förenade studentkårer, sFs, avstyrker förslaget och förklarar, som många andra, att det vore önskvärt med en bred politisk överenskommelse för att skapa hållbara förutsättningar för högskolan. Man menar att förslaget inte kan sägas öka friheten generellt, då ”det är ledningens frihet som framför allt adresse- ras”. Denna har ökat under ledordet autonomi, medan friheten för forskare och lärare, studenter och doktorander som individer och kollektiv fått stå tillbaka på ett för verksamheten olyckligt sätt.
Kollegialt inflytande och studentinflytande är en viktig del av högskolans särart. sFs har förstått att regeringen anser att ett starkt kollegialt inflytande är ineffektivt och endast ska garanteras i mindre omfattning. Det är mycket olyckligt, för när det handlar om utbild- ning och forskning så utgör inflytandet en kvalitetsgarant som är unik för högre utbildning. För akademisk frihet behövs frihet både från politisk styrning och från intern toppstyrning.
Förslaget kritiseras för glidande formuleringar i principfrågor och man vänder sig bland annat mot hur det i praktiken öppnar upp för en högskolestiftelse att pröva frågor om studieavgifter. akade- mins betydelse för demokrati och samhällsutveckling förminskas om utbildning ses som en handelsvara snarare än en rättighet, om lärosätena organiseras och styrs som företag. Kritiken från sFs har många drag gemensamma med den från de fackliga organisa- tionerna, men man formulerar den lite vassare.
i ljuset av denna rätt enstämmiga kritik från lärosätenas anställda och studerande kan vi notera att yttrandet från sveri- ges universitets- och högskoleförbund, som primärt represente- rar ledningarna, är mer positivt. Man hänvisar till medlemmarnas yttranden och noterar att förslaget rymmer outredda frågor, men vill framför allt understryka vikten av en förändring mot ökad
självständighet och handlingsfrihet. i den korta skrivelsen utveck- lar man inte den närmare innebörden av denna frihet.
De akademiska remissinstanser som utgör myndigheter avger som regel mindre vittfamnande yttranden. Man håller oftast en låg profil i principfrågor med politiska implikationer; eventuell kritik berör primärt specifika aspekter som påverkar det egna för- valtningsuppdraget. Universitetskanslersämbetet diskuterar till exempel förutsättningar för att utöva tillsyn och kommer in på hur rättssäkerhet och överskådlighet påverkas om det blir tre typer av regelsystem för lärosätena: myndigheter, stiftelsehögskolor, hög- skolestiftelser. vetenskapsrådet berör frågor om infrastruktur för forskning och forskningsfinansiering. Man stöder tanken att den grundlagsskyddade principen om forskningens frihet bör vara en utgångspunkt vid ombildning till stiftelse.
De myndigheter som utgör lärosäten inkommer i regel med sina yttranden efter det att regeringen deklarerat att frågan ska beredas ytterligare. Handelshögskolan i stockholm meddelade dock bara någon dag efter mottagandet av remissen att man inte avsåg att besvara den, men så är inte detta lärosäte någon statlig myndighet utan har en ideell förening som huvudman. att ytt- randena skickas in strax före remisstidens utgång innebär inte att de inte beretts under längre tid. särskilt större och äldre lärosäten kommer med omfattande inlagor, vilka utförligt diskuterar såväl principer som praktiska detaljer. en del andra, ofta mindre forsk- ningstunga lärosäten är mer kortfattade eller förklarar, möjligen med tanke på att regeringens deklaration gjorde svaren mindre relevanta, att man avstår från att yttra sig. åter andra har helt enkelt inte skickat in något alls.
vad gäller reaktioner på den problembeskrivning som utveck- las i departementspromemorian finns det på ett övergripande plan mycket som förenar dessa remissinstanser. De fyrtio lärosätena stämmer in i den autonomikör som sjunger frihetens lov. Men samtidigt som det finns ett stort mått av samsyn kring frihets- temat kan den allmänna principen utvecklas i olika riktningar när den konkretiseras. Frihet från vad? Frihet för vem, till vad? stock- holms universitet åkallar en särskild auktoritet när man utvecklar relationen mellan frihet och autonomi: ”enligt den humboldtska universitetsidén, som utgör en bärande tanke i svensk forsknings- och utbildningspolitik, är det kravet på vetenskapens frihet som
motiverar det autonomiprivilegium som lärosäten har i förhållan- de till andra offentliga organisationer och inrättningar.” Många har svårt att se ett egenvärde i att befrias från själva myndighets- formen och kan se staten som en värnare av det fria vetenskapliga kunskapssökande som kan kringskäras av andra krafter.
Denna samsyn kring autonomin – i princip, alltså – får ytter- ligare reliefer om man relaterar den till det konkurrensperspektiv som ligger under promemorians diskussion. Det sägs i den att några lärosäten bör övergå i organisationsformen högskolestif- telse för att stärkas i den internationella konkurrensen, samtidigt som promemorian framhåller att det nationellt ska råda konkur- rensneutralitet mellan olika sorters lärosäten. Konstfack kommer in på komplikationer i denna problembeskrivning:
ett alltför ensidigt fokus på konkurrens lärosäten emellan kan riskera det svenska samhällets behov av ett brett utbildningsutbud för sin kompetensförsörjning. likaså handlar forskningens frihet om mer än lärosätesledningens frihet att agera på en marknad, den handlar även om den enskilde lärarens och forskarens utrymme att forska fritt och fritt välja forskningsproblem med mera.
Mittuniversitetet ifrågasätter om det går att ”åstadkomma en verklig höjning av den internationella konkurrenskraften utan att de inhemska konkurrensförhållandena påverkas”.
Även vad gäller promemorians lösningsförslag är sam synen bland dessa remissinstanser stor. nej-kören är mångstämmig och stark, ingen förordar högskolestiftelser. Grunderna för avstånds- tagandet är inte vagt allmänna utan preciseras i stor, nästan juri- disk detalj. närmast en explicit tillstyrkan kommer yttrandet från Chalmers – som ju egentligen inte sorterar under kategorin myndighet – men skrivelsen är kort och allmänt hållen. till de i princip mer positiva statliga lärosätena hör Malmö högskola, vars rektor tidigare var prorektor vid just Chalmers. De flesta befinner sig någonstans mellan explicit avstyrkan och mindre markerade avståndstaganden, ofta med önskemål om fylligare utredning och bredare politisk förankring.
Många av de kritiska punkter som tas upp har redan passerat revy. i yttrandena turneras sådant som det frånvarande stiftelse- kapitalet och fortsatta anslagsberoendet, personalens anställnings- villkor och studenters rättssäkerhet, demokratisk styrning och
offentlig arkivhållning – och mycket mer. vad innebär medlem- skapet i arbetsgivarverket i den privaträttsliga sfären och gäller lagen om offentlig upphandling, måste ”högskolestiftelse” införas i logotypen och vem ska äga silverbibeln vid en ombildning till högskolestiftelse? tusen smådjävlar sitter i alla detaljer.
På ett allmänt plan finns en undran om autonomi för veten- skaplig frihet så entydigt handlar om organisationsformen och om ett lärosätes konkurrenskraft så entydigt korrelerar till den. Umeå universitet menar att framställningen i promemorian rymmer ”en samling argument för en på förhand given ståndpunkt”. örebro