Tvärspårvägen Källa: RTK
FAKTA
Exempel på regionplanering enligt speciallag, kopplad till Plan- och bygglagen (PBL) inom ramen för ett regional utvecklingsplan (RUFS).
Stockholms läns landsting är regionplaneorgan enligt en särskild lag, lagen 1987:147 om regionplanering för kommunerna i Stockholms län, som är kopplad till Plan- och bygglagen (PBL).
Efter omfattade förarbeten och förankring antogs i maj 2002 ett regional utvecklingsplan för Stockholmsregionen (RUFS) av lands- tingsfullmäktige. Arbetet hade i flera år bedrivits i samverkan mellan Regionplane- och trafikkontoret (RTK) vid landstinget och kommuner, regionala organ och andra organisationer.
Planen är också regionplan enligt PBL, men perspektivet har vid- gats betydligt jämfört med tidigare regionplanering, bl.a. har även frågor om innovationer, integration och kompetensutveckling behandlats utförligt.
Bakgrund
Stockholmsregionen har förändrats påtagligt under de senaste decennierna. Näringslivet har specialiserats och internationali- seringen har ökat. Befolkningen har vuxit och dess sammansättning förändrats. Stockholmsregionen har etablerats som en av världens mest innovativa stadsregioner och nätverken till regioner i andra länder utvecklas kontinuerligt. Branscher som IT, läkemedelsin- dustrin, banker och kreditinstitut har ökat kraftigt. Regionen har blivit alltmer specialiserad på kunskaps- och kontaktintensiva verksamheter. Jämfört med andra storstäder inom EU intar Stock- holmsregionen en mittposition när det gäller den ekonomiska tillväxten.
Arbetet med ett regionalt utvecklingsprogram för Stockholms- regionen har bedrivits i flera år i samverkan mellan Regionplane- och trafikkontoret (RTK) vid Stockholms läns landsting och kommuner, regional organ och organisationer. Efter ett brett samråd sommaren och hösten 2000 beslöt Regionplane- och trafiknämnden i augusti 2001 att ställa ut ett färdigt planförslag.
Landstingsfullmäktige antog efter utställningen den regionala utvecklingsplanen för Stockholmsregionen inklusive regionplanen (RUFS) i maj 2002.
Stockholmsregionens befolkning har växt snabbt. Tillväxten är i många avseenden positiv men har också medfört problem som beskrivs i RUFS:
Den tidigare bufferten av lediga bostäder är förbrukad.
− På många av infarterna till Stockholm är trafikträngseln stor i rusningstid och störningar i vägtrafiken inträffar ofta.
− Utsläppen från trafik och energiproduktion är fortfarande betydande.
− Regionen är underförsörjd med platser inom högre utbildning och har få högskoleplatser i förhållande till antalet ungdomar.
− Samtidigt är regionens arbetsmarknad mycket krävande och behöver högutbildade medarbetare.
Huvudsyfte med RUFS
I förslaget till regional utvecklingsplan beskrivs vad som behöver göras inom olika områden för att möta den tillväxt som väntas ske under de kommande 30 åren. RUFS visar på regionens starka sidor men också på problemen. Utvecklingen av Stockholmsregionen kräver en långsiktig planering och samordning av såväl bostäder och utbildning som transportnät. RUFS är avsedd att vara ett strategiskt instrument för att förena fortsatt tillväxt med långsiktigt hållbar utveckling.
RUFS ska vara en plattform för många aktörers arbete i länet, enskilt och i samverkan. För att många av förslagen i RUFS ska förverkligas krävs också engagemang och intresse från privata aktörer: näringsliv, organisationer och enskilda. Under planerings- processen har stor möda lagts ned på att åstadkomma samsyn kring den strategiska inriktningen på regionens utvecklingsarbete. Detta är viktigt, eftersom många av föreslagen kräver ett samlat agerande, något som tidigare ofta varit svårt att åstadkomma i regionen.
Regional utvecklingsplanering är inte ett juridiskt begrepp. Det är däremot regionplanering. I den nu genomförda planeringspro- cessen har perspektivet vidgats betydligt och frågor om exempelvis innovationer, integration och kompetensutveckling har behandlats. För att understyrka denna förändring används beteckningen
regionalt utvecklingsprogram. Den regionala utvecklingsplanen är dock en regionplan i plan- och bygglagens (PBL) mening.
Vilka frågor betonas särskilt?
Övergripande vision och scenarier för framtiden
Den övergripande visionen för regionen är långsiktigt hållbar utveckling med social och ekologisk balans. Tre grundläggande mål har lagts fast för regionens utveckling:
− Internationell konkurrenskraft
− Goda och jämlika levnadsvillkor
− Långsiktigt hållbar livsmiljö
Planeringen har utgått från två scenarier för regionens befolknings- tillväxt: Scenario Hög innebär fortsatt snabb tillväxt i ungefär den takt som har gällt under 1990-talet (cirka 20 000 personer per år)
och Scenario Bas innebär en mindre kraftig ökningstakt (ca 13 000–14 000 personer per år), ungefär som under slutet av 1970- talet eller början av 1980-talet. Scenarierna visar samtidigt att den andel av befolkningen som är yrkesverksam ålder kommer att minska.
Strategier och åtgärder
Fem strategier ligger till grund för regionens förändring och utveckling. Strategierna har vuxit fram under planerings- och samrådsprocessen har förankrats hos regionens aktörer:
− Öka regionens kapacitet
− Skapa attraktiva kärnor och stärk innovationsmiljön
− Vidga och håll ihop regionen
− Utveckla effektiva system och strukturer
− Internationalisera regionen
Strategierna genomförs inom många åtgärdsområden:
− Förnyelse och innovation
− Integration och invandring
− Kompetensutveckling och FoU
− Bebyggelsestruktur
− Grön och blå struktur
− Transportsystem
− Mark och lokaler för verksamheter och service
− Bostadsmarknad och bostadsbyggande
− Teknisk infrastruktur
På kartor redovisas den framtida inriktningen för hur mark och vatten i regionen bör användas. Den plankarta som finns i RUFS bygger dels på de anspråk samhället har på lång sikt, dels på bedömning av olika områdens lägesegenskaper, naturvärden och andra förutsättningar. En särskild hänsynskarta redovisar större regionala områden som kräver särskild hänsyn i samhällsplane- ringen. I RUFS redovisas också de objekt – vägar, spår och andra anläggningar – som bör byggas för att utveckla regionens
transportsystem.
Förnyelse och innovation
Stockholmsregionen har internationellt sett sin främsta styrka i sin innovations- och förnyelseförmåga. Denna styrka är betydelsefull för den framtida ekonomiska utvecklingen i regionen. Målet är att Stockholmsregionen ska vara en världsledande miljö för att utveckla nya innovativa företag. I RUFS förordas åtgärder som stärker regionens innovationsmiljö, t.ex. genom att samhället stöttar uppbyggnaden av science parks och effektiva kluster. Digital kom- munikation och elektronisk handel kan förenkla och utveckla kommunikationen inte minst mellan offentliga organ och företag. Det framhålls att det är viktigt att regionens internationalisering påskyndas och internationella nätverk utvecklas.
Integration och invandring
RUFS lyfter fram att Stockholmsregionen är en mångkulturell region och att regionen måste anpassa sig till och dra nytta av detta faktum. Integration och invandring är viktiga förutsättningar för regionens internationalisering, tillväxt och förnyelse och för att regionen ska fungera väl socialt. En av regionens största svagheter är enligt RUFS bristen på integration mellan svenskfödda och personer med utländsk bakgrund.
Kompetensutveckling och FOU
Enligt RUFS är insatser för att utveckla kompetens och stärka forskning och utveckling (FoU) i Stockholmsregionen avgörande för att regionen ska fortsätta att vara dynamisk, förändringsbenägen och tillväxtorienterad. När förutsättningarna är goda för kompetens- utveckling och FoU är det förmånligt för företag och förlägga sin kunskapsintensiva verksamhet till regionen. Insatser för att stödja forskning och FoU ska också bidra till den regionala integrationen genom att alla får möjlighet till individuell kompetensutveckling oberoende av etniska, geografiska och sociala förutsättningar. Insatser förordas för att fler ungdomar ska fortsätta från gymnasium till högre utbildning, för att göra högre studier mer tillgängliga och för att utveckla samarbetet mellan näringsliv, utbildning och forsk- ning. En viktig åtgärd är att kraftigt öka antalet högskoleplatser i Stockholmsregionen.
Transportsystem
I RUFS understryks att väl fungerande transportsystem, som gör det möjligt att utan alltför stora uppoffringar nå viktiga mål i regionen, är viktigt för tillväxten och välfärden i Stockholmsregionen. Ekonomisk utveckling och välfärd förutsätter att arbetsgivare har tillgång både till kompetent personal och till marknader inom och utom landet. Snabba och väl fungerande trasporter också för att de yrkesverksamma ska kunna välja mellan olika arbetsplatser. För alla regionens invånare är det viktigt för livskvaliteten att kunna nå vänner, kultur och fritidsaktiviteter.
Det finns enligt RUFS ett stort uppdämt behov av att komplettera dagens transportsystem och öka dess kapacitet. Det gäller t.ex. nya spår och vägar, utökad kollektivtrafik samt åtgärder som omför- delar resandet i rum och tid eller mellan färdsätt. Därtill kommer att resandet förväntas öka kraftigt under planperioden. De viktigaste strategiska åtgärderna för kollektivtrafiken är enligt RUFS en pendeltågstunnel med två spår under centrala Stockholm, en fortsatt utbyggnad av Tvärbanan österut och norrut samt fler järnvägsspår på Västeråsbanan mellan Kallhäll och Tomteboda. För att förbättra vägtrafiksystemet föreslås en ny yttre tvärled som lyfter samman regionens norra och södra delar, en komplett ringled runt inner- staden samt större infartskapacitet. Arlanda flygplats kommer i framtiden att få ta emot mer trafik. Det ökade behovet av goda förbindelser till och från flygplatsen. Regionens fyra hamnar
behöver utvecklas ytterligare för att förbättra de internationella förbindelserna.
Transportsystemets huvudstruktur
Källa: Regionplane- och trafikkontoret (RTK)
Bostadsmarknaden
I RUFS understryks det att en väl fungerande bostadsmarknad med ett tillräckligt bostadsbyggande är viktiga förutsättningar för utvecklingen i en expansiv region som Stockholmsregionen. Brist på bostäder medför svåra ekonomiska och sociala konsekvenser. Det är därför enligt RUFS allvarligt att den snabba befolknings- tillväxten i regionen inte åtföljts av motsvarande bostadsbyggande. Ökat kommunalt ansvarstagande för bostadsförsörjningen, förstärkt regional överblick och översyn av statliga hinder för bostads-
byggandet kan enligt RUFS bidra till att skapa bättre betingelser för utveckling i regionen.
Konsekvensbedömning
Konsekvensbedömningen av regionplanen behandlar grundstenarna för den långsiktigt hållbara utvecklingen: den ekonomiska, sociala och miljömässiga. Den redovisa tre huvudsakliga hinder för utveck- lingen: kapacitetsbrist i transportsystemet, bostadsbrist samt under- skott av utbildningsplatser. Här bedöms också konsekvenserna av den föreslagna framtida bebyggelsestrukturen och hur den
successivt leder till ökade kollektiva transporter, färre utsläpp och en effektivare energianvändning. Man analyserar också konsekven- serna för hälsan i form av social integration, grön- och rekreations- områden samt sunda inne- och utemiljöer. Även konsekvenserna för barn enligt FN-konventionen tas upp till granskning.
Ett regioncentrum och sju regionala kärnor
Stockholmsregionen har en stjärnformad struktur med en stark central regionkärna. Bebyggelsen följer kommunikationslederna ut från centrum. Det är enligt RUFS en effektiv struktur att bygga vidare på. Regionen är samtidigt i hög grad enkärning med arbetsplatser, högre utbildning och kulturinstitutioner samlade till regioncentrum. En snabb framtida tillväxt i Stockholmsregionen förutsätter enligt RUFS att bostäder och lokaler kan byggas utanför den centrala regionkärnan utan att bebyggelsen för den skull sprids ut. Ny bebyggelse bör koncentreras till regionala kärnområden och till områden intill kommunikationsstråken. Enligt RUFS kan vissa områden i framtiden bli komplement till city för företagen i regi- onen. För att utvecklas måste sådana områden ha både marknads- mässiga förutsättningar och stöd från relevanta aktörer. I RUFS prioriteras på lång sikt – förutom regioncentrum – tre yttre regionala kärnor: Kista-Sollentuna, Barkarby-Jakobsberg och Flemingsberg samt fyra delregionala kärnor: Täby centrum- Arninge, Kungens Kurva-Skärholmen, Södertälje och Haninge centrum. Stadsbyggandet inriktas på en tätare regional struktur än hittills för att utveckla stadsmiljön, hushålla med mark och för att
regionen ska bli mer transport- och energieffektiv. Målet för stadsmiljön är att den ska ha kvaliteter som en europeisk traditionell stad: täthet, variationsrikedom, offentliga rum och grönska.
Regionala och delregionala kärnor.
Källa: Regionplane- och trafikkontoret (RTK) Ur allmän karta Copyright Lantmäteriverket Medgivande M 2003/3616
Delregionplanering
I RUFS pekas på att delregional planering kan vara en arena för kommunernas regionala engagemang och att sådant mellankom- munalt planeringsarbete med olika inriktning redan har påbörjats i olika regiondelar. Fördjupade regionplaner kan utarbetas för geografiska områden eller för särskilda aspekter.
Mälardalen
Enligt RUFS bör samarbetet kring planerings- och utvecklings- frågor i Mälardalen utvecklas. När den funktionella regionen växer och utbytet med angränsande geografiska områden ökar, växer behovet av samarbete. Trafik- och kompetensfrågor är, enligt RUFS, exempel på områden där det finns gemensamma intressen.
Hur fortsätter arbetet?
I RUFS anges att den regionala utvecklingsplanen behöver hållas aktuell och att landstingsfullmäktige under varje mandatperiod bör ta ställning till utvecklingsplanens aktualitet. Landstingsfullmäktige beslutade vid antagandet av RUFS också att uppdra åt Region- plane- och trafiknämnden att följa upp planen och ansvara för dess aktualitetsprövning under nästkommande mandatperiod.
Under åren 2003–2004 utvecklas en modell för att följa upp RUFS bl.a. genom ett uppföljningsdokument för samråd. Det utgör underlag när landstingsfullmäktige prövar regionplanens aktualitet.
Kontaktpersoner
Programområdesansvarig Göran Johnson och samordnare Hans Hede, Regionplane- och trafikkontoret vid Stockholms läns landsting (RTK).
Reflexioner
Regionplaneorgan för Stockholmsregionen (Stockholms län) är Stockholms läns landsting, vars Regionplane- och trafikkontor (RTK) är beredningsorgan till landstingets Regionplane- och trafiknämnd. Det är landstingsfullmäktige som fattar slutligt beslut om planen. En god förankring av förslagen är givetvis en grund- förutsättning för att de kommer att genomföras. RUFS har tagits fram under omfattande kontakter med en mängd berörda
organisationer i länet, inte minst med kommunerna. Förankringen av förslagen i RUFS har utgjort en viktig del i processen.
RUFS är till skillnad från tidigare planer mer än en regionplan enligt PBL, eftersom perspektivet har vidgats. Den har därmed benämnts regional utvecklingsplan. Genom detta angreppssätt har man närmat ekonomisk utvecklingsplanering och fysisk samhälls- planering till varandra. Tillstånds- och framtidsbedömningarna i RUFS ger goda utgångspunkter för de strategier som väljs för att uppnå de tre grundläggande målen för regionen: internationell konkurrenskraft, goda och jämlika levnadsvillkor och en långsiktigt hållbar livsmiljö. Att arbeta med sammanhållna strategier främjar samordningen mellan olika sektorsverksamheter.
Det geografiska området för RUFS är, enligt lagen om region- planering för kommunerna i Stockholms län, begränsat till länet. Utifrån perspektivet funktionella regioner finns det emellertid starka samband med utvecklingsfrågor som rör hela Mälardalen och Östra Sverige. Bebyggelsestrukturen ses i RUFS i ett större pers- pektiv än själva Stockholmsregionen. De utvecklade kommuni- kationerna i Mälardalen innebär att denna ”makroregion” i viss utsträckning redan idag kan ses som en integrerad bostads- och arbetsmarknad. Ett intressant arbetssätt för uppfyllande av målen för bebyggelsestrukturen i regionen är förslaget i RUFS om delregionplanering.
RUFS förordar utveckling av Stockholmsregionen till en
flerkärnig region. Kring de knutpunkter i kommunikationssystemet, som dessa nya kärnor bör utgöra, är det naturligt att bostäder och verksamheter förläggs, så att de stöder resande med kollektivtrafik. Det minskar bilberoendet. RUFS mål om förtätning och fler- kärnighet innebär då en funktionsintegrering, där nya och
innovativa verksamheter kan samlokaliseras med bostäder, service och andra verksamheter, både i de regionala kärnorna och vid förtätning av staden. En anknytande problematik, som har tagits upp i landshövding Mats Hellströms uppdrag från Regeringen om att överlägga med kommunerna i Stockholms län och andra relevanta parter om åtgärder för ökat bostadsbyggande, är en identifiering av infrastrukturinvesteringar som har särskild betydelse för bostadsförsörjningen. I vissa fall kan bristande
kommunikationer vara avgörande hinder för att bygga bostäder i ett i övrigt mycket lämpligt område.
Enligt PBL krävs att konsekvensbedömningar görs i samband med upprättandet av en regionplan. Arbetet med RUFS har haft en systematisk inriktning på konsekvensbedömning. Planering och konsekvensbedömning kan ses som en itererande process, som successivt kan förbättra planen. Att detta görs i öppen dialog- process med många aktörer leder också till att planen får acceptans och att dess genomförande därmed underlättas.
Uppföljningen av RUFS får tonvikt bl.a. genom samråd om ett särskilt uppföljningsdokument inför landstingsfullmäktiges pröv- ning av regionplanens aktualitet.
Några samlade reflexioner
I Boverkets promemoria ”Sektorssamordning! Redovisning av Boverkets Aktivitet inom ramen för Regeringens Sektorssamord- ningsuppdrag – Aktivitet 7 Bostadsförsörjning och fysisk sam- hällsplanering” analyserar Boverket denna exempelsamling vidare, tillsammans med annat relevant underlag. Det har gjorts som en ytterligare insats för uppfyllande av regeringsuppdraget.
I det följande lyfts de viktigaste reflexionerna fram:
• Det är angeläget att öka insatserna i samhällsplaneringen för att uppnå en socialt, kulturellt, samhällsekonomiskt och ekologiskt hållbar utveckling. Av några av de undersökta exemplen på mellankommunalt samarbete framgår att detta kan vara svårt i den praktiska planeringen. Men generellt sett förefaller det ändå i dag vara förenat med mindre svårigheter att arbeta för en hållbar utveckling i den kommunala översiktsplaneringen – som är sektorövergripande till sin karaktär – än i arbetet på regional och central nivå, som på många håll är starkt sektoriserat. • Regioners, delregioners, kommuners och orters totala livsmiljö,
och därmed deras attraktivitet som bostadsorter och lokali- seringsorter, bestäms av många olika faktorer. Bland dessa är att det finns goda förutsättningar för boende, kommersiell och offentlig service, transportstruktur och kommunikationer, kollektivtrafik, allsidig arbetsmarknad resp. möjligheter till utbildning inom pendlingsavstånd, kultur- och aktivitetsutbud, miljösituation, motverkan av segregation, vitalisering av centrumkärnor, näringslivsförnyelse, estetiskt tilltalande bebyggelse m.fl. Planeringen behöver därför så långt möjligt genomföras utifrån en helhetssyn över sektorsgränser.
• För den fortsatta utvecklingen av svensk regional utvecklings- planering har det stor betydelse att såväl staten centralt som länen och regionerna verkar för ökad helhetssyn och tvär- sektoriellt perspektiv i sina målangivelser för olika verksam-
hetsområden. På så sätt skulle centrala och regionala mål i många fall kunna mötas mer ändamålsenligt. Därigenom skulle utvecklingen för tillväxt och god livsmiljö underlättas, inte minst genom att de svenska regionernas möjligheter skulle förbättras att inom sina förutsättningar bidra till god nationell utveckling.
• Den pågående PBL-kommitténs (Kommittén för översyn av plan- och bygglagstiftningen) kommande förslag kan förväntas bli viktiga för utformningen av och organisationen för svensk fysisk samhällsplanering. PBL-kommittén har i uppdrag att behandla kraven på främjande av hållbar utveckling, regional samverkan, översiktlig planering m.m. Ansvarsutredningen kan också förväntas få stor betydelse.
• Det i EU-samarbetet formulerade måldokumentet European Spatial Development Perspektive, ESDP, (Det regionala
utvecklingsperspektivet inom Europeiska Unionen), kan utgöra en källa till inspiration för stärkt sektorssamordning och sam- verkan inom funktionella regioner. Svenska kommuner och regioner deltar alltmer i EU-initiativet Interreg. Därigenom kan internationellt kunskapsstoff inhämtas och ett utbyte av stor betydelse för utvecklingen av den svenska samhällsplaneringen äga rum mellan svenska organisationer och deras motsvarig- heter i andra länder. Inte minst Interreg IIIB, som avser regional utvecklingsplanering med rumslig, territoriell anknytning, ”spatial planning”, kan bidra med viktigt underlag för stärkt samverkan mellan fysisk samhällsplanering och planering för god ekonomisk utveckling i regionerna och nationellt. På detta sätt kan svensk regional utvecklingsplanering främjas.
• I ett europaperspektiv är den regionala nivån i Sverige relativt svagt utvecklad. I Sverige förekommer i dag i vissa län
regionalt samarbete genom kommunala samverkansorgan, som är kommunalförbund. I ett par regioner har direktvalda
organisationer ansvar för delar av det regionala samarbetet (Skåne och Västra Götaland). För Gotland har Gotlands kommun motsvarande ansvar. I flera andra län ligger det regionala utvecklingsansvaret på länsstyrelsen. Länsstyrelserna är viktiga samordningsorgan för de statliga intressena i länen och ska samlat företräda statens intressen i planeringsprocessen enligt Plan- och bygglagen (PBL). Denna roll kan behöva förtydligas och stärkas.
• De mellankommunala och regionala beroendena avseende vissa sektorsverksamheter har under senare decennier ökat tydligt. Det gäller verksamhetsområden som kommunikationer, boende, externhandelsetableringar, avfallshantering, många miljöfrågor, vattenförsörjning m.fl. Det finns många exempel på att denna typ av frågor inte har kunnat klaras på ett tillfredställande sätt i
ett mellankommunalt och regionalt perspektiv. Mot denna bakgrund behövs därför ett utökat mellankommunalt samarbete. • Bostadsmarknaden och bostadsförsörjningsfrågorna spelar en
allt viktigare roll för den regionala utvecklingen, såväl i tillväxt- regioner som i regioner i balans eller med svag utveckling. Tillgång till bostäder i en god boendemiljö har blivit en viktig regional utvecklings- och tillväxtfaktor. Regional samverkan beträffande boendefrågorna behöver därför utvecklas. I detta sammanhang är samverkan med regional utvecklings-, närings- och transportpolitik särskilt viktig. Att regionalt underlag om boendefrågor övervägs i arbetet med de regionala tillväxtpro- grammen och de regionala utvecklingsprogrammen är nödvändigt.
• En stark drivkraft för samarbete har visat sig vara, att genom förbättrade kommunikationer vidga förutsättningarna för näringsliv och arbetsmarknad och därmed förstora de lokala arbetsmarknadsregionerna. Medborgarnas önskemål om boende i goda livsmiljöer, även förhållandevis långt från arbets- eller studieort, har däremot inte ännu beaktats i tillräcklig utsträck- ning i planeringen mellankommunalt och regionalt. Nära