Riksrevisionen och Ekonomistyrningsverket om styrningen av den elektroniska förvaltningen

Riksrevisionen har vid två olika tillfällen, med drygt tio års mellan-rum, granskat styrningen av den elektroniska förvaltningen.

Riksrevisionen 2004 – Vem styr den elektroniska förvaltningen?

År 2004 genomförde Riksrevisionen en granskning av regeringens och myndigheternas arbete med att införa elektronisk förvaltning.¹

1 RiR 2004:19, Vem styr den elektroniska förvaltningen?

Handling C, KSAU 2017-05-16 86 av 341

Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag SOU 2017:23

90

Granskningen visade att det fanns allvarliga brister i förutsätt-ningarna för införandet av elektronisk förvaltning vilket, enligt Riks-revisionen, drabbat såväl medborgarna och företagen som myndig-heterna själva.

Regeringen hade tillämpat en mycket återhållsam formell mål- och resultatstyrning av enskilda myndigheters införande av elektro-nisk förvaltning. Därmed hade myndigheterna fått stor handlings-frihet att själva utveckla e-förvaltningen. Regeringen hade främst använt styrmedel av stödjande karaktär, bland annat med hjälp av Statskontoret.

Granskningen visade att denna styrning hade fått ett begränsat genomslag hos myndigheterna. Regeringen hade inte i tillräcklig omfattning skapat nödvändiga förutsättningar för myndigheternas utveckling av elektroniska tjänster. Det saknades myndighetsspeci-fika mål och återrapporteringskrav, något som myndigheterna efter-lyste.

Arbetet med att undanröja de legala hindren för införandet av e-tjänster hade också gått mycket långsamt. Bristen på samordning var, enligt Riksrevisionen, en viktig förklaring till varför e-förvaltningen fått så svagt genomslag i styrningen av enskilda myndigheter.

Riksrevisionen bedömde att det fanns risk för betydande nega-tiva konsekvenser för utvecklingen av den elektroniska förvaltning-en om inte problemförvaltning-en åtgärdades. Riksrevisionförvaltning-en konstaterade dock att regeringen hade vidtagit ett antal åtgärder för att utveckla sin styrning av den elektroniska förvaltningen, exempelvis genom att inrätta Nämnden för elektronisk förvaltning och Delegationen för utveckling av offentliga e-tjänster. Dessa åtgärder hade dock, enligt Riksrevisionens bedömning, inte varit tillräckliga för att lösa de pro-blem som hotade reformen och möjligheterna att ta till vara refor-mens potential. Riksrevisionen rekommenderade därför regeringen att överväga lämpliga åtgärder för att mer systematiskt arbeta med införandet av den elektroniska förvaltningen.

Riksrevisionen rekommenderade bland annat att regeringen skulle klargöra vad som förväntades av respektive myndighet för att under-lätta myndigheternas prioriteringar. Riksrevisionen rekommenderade också att det skulle skapas tydliga förutsättningar för myndigheternas arbete med den elektroniska förvaltningen. Framför allt gällde detta legala förutsättningar.

Handling C, KSAU 2017-05-16 87 av 341

SOU 2017:23 Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag

91

Riksrevisionens slutsats var att det inte var bättre service till med-borgarna som hade varit den primära drivkraften när fallmyndig-heterna utvecklat e-tjänster, utan den interna kostnadseffektiviteten.

Riksrevisionen 2016 – Den offentliga förvaltningens digitalisering – En enklare, öppnare och effektivare förvaltning?

Riksrevisionen genomförde 2016 återigen en granskning av e-för-valtningen. Slutsatsen av granskningen var att de offentliga aktörerna huvudsakligen inte driver utvecklingen i enlighet med regeringens mål och att de kan göra mer för att utveckla e-förvaltningen. Riks-revisionen menade att regeringen kan ge bättre förutsättningar för e-förvaltningen. Regeringen har inte skapat de institutionella förutsätt-ningarna som krävs för att statliga myndigheter, kommuner och landsting ska kunna ta sitt ansvar och uppfylla målet om en enklare, öppnare och effektivare förvaltning. Riksrevisionen sade att för att de positiva effekterna av e-förvaltning ska kunna realiseras krävs ett institutionellt ramverk som möjliggör digitalisering. Riksrevisionen framhöll att regeringen ansvarar för att utforma de institutionella förutsättningarna, bl.a. organisationsstruktur, regelverk och styr-ning. Utan tillräckliga förutsättningar är det dock svårt för statliga myndigheter, landsting och kommuner att driva den digitala utveck-lingen framåt.

Granskningen visade också att regeringen har utrett det institu-tionella ramverket flera gånger under 15–20 års tid men inte tagit till vara den kunskap som byggts upp. Ingen har helhetsansvaret och ansvarar för att lösa problem på en högre nivå, till exempel finansier-ing av förvaltnfinansier-ingsgemensamma projekt, rättsliga förutsättnfinansier-ingar för att utveckla e-tjänster och förvaltningsgemensamma standarder.

Riksrevisionen konstaterade också att ett antal utredningar och studier sedan tidigt 2000-tal har pekat på problemen i mötet mellan digital teknik och gällande lagstiftning men granskningen visade att problemen finns kvar. Det tar tid att utreda juridiska frågor och för att komma runt problemen har e-tjänster byggts upp utifrån juri-diska vägledningar och utan praxis. Det har lett till att olika aktörer har olika uppfattning om de rättsliga förutsättningarna och att den rättsliga grunden för vissa e-tjänster är osäker. Granskningen visade också att huvudproblemen för Mina meddelanden, e-arkiv och öppna data, handlar om personuppgiftsansvar och sekretess.

Handling C, KSAU 2017-05-16 88 av 341

Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag SOU 2017:23

92

En annan fråga som Riksrevisionen lyfte fram var de offentliga aktörernas it-system som försvårar utvecklingen av e-förvaltningen, både inom och mellan offentliga organisationer. It-systemen är i många fall föråldrade och bygger dessutom på olika standarder och format. Det innebär bl.a. att de offentliga aktörerna är inlåsta i gamla system. Att byta it-system kräver dels stora investeringar i hård- och mjukvara, dels ett arbete med att flytta information från ett system till ett annat.

För att kunna utveckla en effektiv e-förvaltning bör systemen bygga på gemensamma standarder och kunna hantera olika tekniska format. Det saknas gemensamma specifikationer och format för de offentliga aktörernas it-system. Exempelvis saknas det gemensamma standarder för hur de offentliga aktörerna ska samla in och publicera öppna data, vilket resulterar i att det finns en mängd olika sätt att hantera öppna data. Det försvårar i sin tur för andra organisationer att använda offentliga data på ett effektivt sätt.

Riksrevisionen konstaterade att bristande finanisering är ett huvudproblem som statliga myndigheter, landsting och kommuner tar upp som hinder för digitalisering. Problemen med finansiering har tre aspekter: det finns inte medel inom verksamheten till att starta och driva e-förvaltningsprojekt, att gemensamma e-förvalt-ningsprojekt saknar tydlig finansiering och att det för Mina medde-landen, e-arkiv och öppna data har varit en kortsiktig finansiering som inte har gynnat utvecklingen.

Enligt Riksrevisionen hindrar den nuvarande styrningen utveck-lingen av e-förvaltningen. Regeringens val att styra e-förvaltningen genom att delegera ansvaret till kommittéer, råd och statliga myndig-heter har till viss del gynnat utvecklingen, framför allt har E-dele-gationens vägledningar använts av de offentliga aktörerna för att ut-veckla e-tjänster. Den tillämpade styrningen medför dock att de offentliga aktörerna inte har någon instans till vilken de kan lyfta de problem som de möter, eftersom det inte finns någon mottagare för e-förvaltningsfrågor. Riksrevisionens iakttagelser summeras på föl-jande sätt:

 Regeringen har satt upp höga mål för Sverige som digital nation.

 Ansvaret för it-politik, e-förvaltning och digitalisering har pend-lat mellan olika departement.

Handling C, KSAU 2017-05-16 89 av 341

SOU 2017:23 Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag

93

 Regeringen har huvudsakligen styrt e-förvaltningen genom att delegera ansvaret till statliga myndigheter och kommittéer.

 Sedan 1990-talet har det gjorts många utredningar som upprepar samma problematik: att det är viktigt med samverkan för att ut-veckla e-förvaltningen, att det finns en brist på gemensamma stan-darder och problem med att utveckla e-tjänster utifrån gällande lagstiftning.

 Regeringens styrning av e-förvaltningen är kritiserad för att vara kortsiktig och fragmenterad.²

Riksrevisionen konstaterade att många offentliga aktörer vill ha en starkare styrning av den offentliga förvaltningens digitalisering. De frågar efter en tydligare målbild för hur de ska arbeta med digitali-seringen. Regeringen behöver, enligt Riksrevisionen, prioritera digi-taliseringen genom att ge uppdrag och resurser och se till att pro-blemen gällande lagar och förordningar hanteras. Konsekvensen av den tillämpade styrningen är att de offentliga aktörerna arbetar var för sig med att utveckla e-tjänster och att de försöker lösa samma problem på varsitt håll. Riksrevisionen rekommenderade att

Regeringen bör stärka greppet om e-förvaltningen och besluta vilka frågor som är strategiskt viktiga och som bör prioriteras. Regeringen bör sedan ge den offentliga förvaltningen uppdrag och förutsättningar att genomföra prioriterade områden.

Det saknas en mottagare för de problem som de offentliga aktörerna möter i arbetet med e-förvaltning. Regeringen bör utse en aktör som

”äger” e-förvaltningsfrågan och som har mandat att hantera bristande förutsättningar, t.ex. gemensamma standarder, finansiering och gällande lagstiftning.

Regeringen bör på ett samlat sätt utreda vilka författningsändringar som behövs för att kunna skapa en digital förvaltning.

Regeringen bör ta fram en nationell strategi för arbetet med öppna data som tydligt anger vilken typ av information som är strategiskt viktig att publicera som öppna data, hur arbetet ska finansieras samt i vilket for-mat det ska publiceras.

2 RiR 2016:14, Den offentliga förvaltningens digitalisering – En enklare, öppnare och effekti-vare förvaltning? s. 21.

Handling C, KSAU 2017-05-16 90 av 341

Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag SOU 2017:23

94

Regeringen bör uppdra åt Riksarkivet att ta fram en nationell strategi för införandet av e-arkiv i den offentliga förvaltningen.

Regeringen bör ha som krav att offentlig posthantering ska ske digi-talt, antingen genom Mina meddelanden eller annan e-tjänst.³

Ekonomistyrningsverket om styrningen av e-förvaltningen Ekonomistyrningsverket lämnade 2016 sin första delrapport enligt uppdraget att ge stöd till regeringens satsning på e-förvaltning.⁴ När det gäller statsförvaltningens digitalisering konstaterade Ekonomi-styrningsverket att det finns flera förbättringsområden, bland andra är förbättrad styrning och uppföljning ett sådant. Enligt analysen är det tydligt att digitalisering inte finns ”på kartan” på det sätt som är önskvärt utifrån regeringens uttalade ambitioner om att Sverige ska bli bäst i världen på att ta tillvara digitaliseringens möjligheter. Eko-nomistyrningsverket menade att detta delvis beror på att styrmedlen inte används i tillräckligt stor utsträckning och på att uppföljningen inom området är ofullständig.

Ekonomistyrningsverket anförde att det inte är den formella ut-formningen av vare sig den svenska förvaltningsmodellen eller re-sultatstyrningen som sådan som hindrar digitaliseringen från att få genomslag i statsförvaltningen. Problemet hänger snarare ihop med hur riksdagen och regeringen – inom ramen för denna modell – har valt att tillämpa sin styrning av förvaltningen.⁵

Även den fundamentala frågan om myndigheternas kompetens och förmåga att ta tillvara digitaliseringens möjligheter lyftes fram.

Att prata om, och ställa krav på, digitalisering om myndigheterna sak-nar förutsättningar att bedriva verksamhetsutveckling på ett effektivt och kvalitativt sätt riskerar att leda till att det önskade resultatet inte kan nås.⁶

Ekonomistyrningsverket konstaterade att myndigheternas utveck-ling (och i samverkan mellan aktörer) ofta utgår från ett

3 RiR 2016:14, Den offentliga förvaltningens digitalisering – En enklare, öppnare och effekti-vare förvaltning? s. 9f.

4 Regeringsbeslut 2015-04-09, N2015/3210/EF, Uppdrag att ge stöd till regeringens satsning på e-förvaltning.

5 ESV 2016:25, Delrapport Statsförvaltningens digitalisering, Uppföljning och analys.

6 ESV 2016:25, Delrapport Statsförvaltningens digitalisering, Uppföljning och analys, s. 39.

Handling C, KSAU 2017-05-16 91 av 341

SOU 2017:23 Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag

95

spektiv. Det är interna effektiviseringar eller interna kvalitetsaspek-ter som styr utvecklingen i stället för en utveckling för att skapa tjänster och processer som ger medborgar- och samhällsnytta.

Ekonomistyrningsverket bedömde att de flesta myndigheterna i dagsläget befinner sig på en relativt låg mognadsnivå när det gäller digitalisering och därför behöver stöd.

4.1.2 E-delegationen

I sitt betänkande Organisering av framtidens e-förvaltning bedömde E-delegationen att

den svenska förvaltningsmodellen med relativt självständiga myndig-heter och kommunalt självstyre är så fast etablerad att inte ens e-för-valtningen kan frigöra sig från den. Erfarenheter visar att det i stället är viktigt att hitta former för en funktion som bygger på samarbete, med-inflytande och koordinering snarare än styrning.⁷

Därför föreslog E-delegationen att samordningen av de gemen-samma e-förvaltningsfrågorna skulle föras in i en medlemsorganisa-tion liknande Arbetsgivarverkets kollegiemodell. För att stärka sam-verkan med den statliga och kommunala sektorn borde den nya organisationen upprätta ett särskilt samarbetsorgan med den kom-munala sektorn.

E-delegationen föreslog att en utredare skulle utses för att utfor-ma regler och andra beslut som skulle krävas, föreslå former för sam-ordningen inom hela den offentliga sektorn och lämna förslag på de uppgifter som skulle tillföras funktionen. Vidare föreslog delegatio-nen, för att undvika avbrott, att E-delegationens mandat skulle fort-sätta till dess en ny organisation kunde överta den nya verksamheten.

4.1.3 Digitaliseringskommissionen

I sitt slutbetänkande⁸ i december 2016 anförde Digitaliseringskom-missionen att Sverige behöver en myndighet för digitalisering. En myndighet som kontinuerligt och långsiktigt skulle kunna arbeta med digitaliseringsfrämjande arbete i form av kunskapsuppbyggnad,

7 SOU 2013:75, Organisering av framtidens e-förvaltning, betänkande av E-delegationen, s. 13.

8 SOU 2016:89, För digitalisering i tiden, slutbetänkande av Digitaliseringskommissionen.

Handling C, KSAU 2017-05-16 92 av 341

Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag SOU 2017:23

96

omvärldsanalyser, policyutveckling och stöd för utveckling av kom-petens för det digitala samhället. Dessutom skulle myndigheten ha möjlighet att vara operativ genom att driva projekt. Kommissionen slog fast att det nu är

dags att lägga fast en stabil och långsiktig organisation för att främja digitaliseringen av Sverige.⁹

För att digitaliseringens möjligheter skulle kunna användas i såväl offentliga verksamheter som i näringsliv, civilsamhälle och av indivi-der borde myndigheten ha ansvar för det kontinuerliga statliga enga-gemanget med följande uppdrag;

– systematisk kunskapsuppbyggnad om samtidens och framtidens sakfrågor,

– analys för att identifiera nytta, värde och utmaningar, – stöd för myndigheter och kommuners utvecklingsarbete, – utveckling av strategisk samverkan, samt

– framtagande av policyunderlag av olika slag.

Kommissionen anförde att digitaliseringen gör att det offentliga blir alltmer beroende av samverkan med företag för innovationer och att gemensamt utveckla produkter och tjänster. Därför behöver staten, landstingen och kommunerna vidareutveckla arbetssätt och proces-ser för att kunna hantera många aktörer med olika intressen. Kom-missionen argumenterade att en myndighet skulle kunna ha ett an-svar för att ta initiativ till och underlätta sådan samverkan inom olika områden och se till att nödvändig kunskapsuppbyggnad, samverkan och åtgärder kommer till stånd.¹⁰

4.1.4 Sammanfattande reflektion

Ända sedan 2004 har Riksrevisionen påtalat att det saknas en tydlig styrning från regeringen när det gäller e-förvaltningen. Även brist på samordning mellan ansvariga myndigheter påtalades tidigt. Ett

9 SOU 2016:89, För digitalisering i tiden, slutbetänkande av Digitaliseringskommissionen.

10 SOU 2016:89, För digitalisering i tiden, slutbetänkande av Digitaliseringskommissionen.

Handling C, KSAU 2017-05-16 93 av 341

SOU 2017:23 Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag

97

cennium senare konstaterade Riksrevisionen att ingen har tagit det helhetsansvar som behövs samt att det saknas ett institutionellt ram-verk för att möjliggöra digitalisering. Riksrevisionen påtalade även att det har saknats långsiktig finansiering, vilket inte har gynnat ut-vecklingen.

Ekonomistyrningsverket instämmer i att det är bristen på styrning från regeringen som har varit avgörande för utvecklingen. Myndig-heterna har inte haft ett användarperspektiv för att skapa medborgar- och samhällsnytta utan har fokuserat på interna effektiviseringar.

E-delegationen förespråkade en funktion som bygger på sam-arbete, medinflytande och koordinering snarare än styrning men Digitaliseringskommissionen avslutade sitt arbete 2016 med att före-slå att det skulle skapas en myndighet för digitalisering.

Utredningen menar att valet att delegera ansvaret för arbetet med e-förvaltning till myndigheterna har gjort att Sverige har halkat efter jämförbara länder när det gäller den digitala förvaltningen. Reger-ingen har inte förtydligat vilka uppdrag myndigheterna har när det gäller digitalisering.