Utifrån regleringsbrevet och med utgångspunkt i vad regeringen anför i prop. 2004/05:150 Svenska miljömål - ett gemensamt uppdrag, framför allt avsnitt 21.4.3, samt med utgångspunkt från delmålet om hållbart nyttjande under miljö- kvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv har utvärderarna tillsammans med beställa- ren arbetat fram syfte och mål med utvärderingen. Utvärderingen har en samhälls- vetenskaplig ansats, vilket innebär att det naturvetenskapliga perspektivet exklude- ras i denna utvärdering, något som kan vara bra att hålla i minnet inför fortsatt läsande.
Syftet med utvärderingen är i första hand att ge underlag till en nationell vägled- ning för landskapstrategier som Naturvårdsverket ska arbeta fram under 2008. Mer preciserat är målen med utvärderingen är att ge en bild av hur de sju pilotlänen arbetat med framtagandet av regionala landskapsstrategier. Vidare ska det utgöra ett kunskapsunderlag för framtagandet av en vägledning för regionala landskaps- strategier där utvärderingen utgör ett av flera underlag för hur det fortsatta vägled- ningsarbetet med regionala landskapsstrategier kommer att utformas.
Frågeställningar
De tre huvudsakliga frågor som utvärderingen kommer att besvara visas i punkt- form här nedan. Den första punkten utgår från arbetsformer och processer inom länsstyrelserna i samtliga pilotlän men även mellan den berörda länsstyrelsen och dess externa nationella/regionala/lokala aktörer i länen.
• Vilka arbetsformer och arbetsprocesser har varit framgångsrika? Vilka framgångsfaktorer och hinder kan identifieras?
• Hur har begreppen ”helhetssyn på landskapet” och ”en balans mellan
bevarande och hållbart nyttjande” använts och tolkats i pilotlänens arbe-
te med de regionala landskapsstrategierna? Vilka framgångsfaktorer och hinder kan identifieras?
• Vilka erfarenheter kan sammantaget dras av pilotlänens arbete?
Genomförande och metod
Av frågorna ovan framgår att utvärderingen tagit sikte på arbetsformer och arbets- processer. Därmed har utvärderingen karaktären av en processutvärdering. Dock har vi inte följt arbetet över tid utan genom djupintervjuer försökt få en bild av hur pilotlänen arbetat under tiden för uppdraget.
Utvärderingen har också ett samhällsvetenskapligt perspektiv vilket i det här fallet inneburit att vi har försökt få en bild av roller och funktioner i och mellan olika organisationer och personer som berörs av projektet. Detta görs lämpligast med en kvalitativ metod – vilket innebär att man försöker tränga ned på djupet i ett fåtal frågor, lämpligast med hjälp av intervjumetodik. Med detta angreppssätt är det också svårt att dra generella slutsatser, däremot medger det en fördjupad förståelse för ett, i det här sammanhanget, relativt oprövat fenomen.
Urval och metod
De personer som kan förväntas ha den bästa kunskapen om pilotprojektens genom- förande är, som vi ser det, projektledarna själva varför utvärderingen också avgrän- sats till att omfatta dessa personer. Dessa verkar inom en ram som dels består av länsstyrelsen som organisation och dels bestående av det regeringsuppdrag som de utför. Därför har också utvärderingen tagit fram en intervjumall – (bilaga 2) som i huvudsak hämtat inspiration från regeringsuppdraget. Mallen omfattar teman som arbetsform, involverande, helhetssyn på landskapet, balans mellan bevarande och nyttjande samt framgångsfaktorer och hinder med arbetet för vart och ett av tema- na. Genom att följa intervjumallen har utvärderarna försäkrat sig om att samtliga intervjuer tagit upp samma områden – dock har de intervjuade projektledarna getts stort utrymme att utveckla sig fritt kring varje tema.
Ytterligare en del i datainsamlingen har genomförts i form av en gruppintervju med samtliga projektledare. Detta skedde i januari 2008 och i samband med det presen- terade länen sina respektive projekt under tio minuter vardera. En intervju med Naturvårdsverkets projektledaren för framtagande av vägledningen har också ge- nomförts – detta i syfte att verifiera delar av resultaten.
Bakgrund
Hållbar utveckling har varit ett grundläggande mål för EU sedan 1997. Begreppet utgår från ett ömsesidigt stärkande och beroende mellan sociala, miljömässiga och ekonomiska frågor och Europaparlamentet menar att detta, för att fungera, också kräver att den politiska sammanhållningen stärks inom alla områden. Exempelvis bör tillväxtpolitik och miljöpolitik hitta gemensamma riktningar. 14
Teoretiska modeller visar att resultaten av pilotprojekt blir bättre om olika enheter ingår i arbetet15. Just samordningstanken och långsiktiga planer inom ramen för regional utveckling har vägletts av olika begrepp under årtionden. Exempelvis så försvann länsplaneringen under 1980-talet och ersattes med projekt. Projekten var tidsmässigt avgränsade och kunde inkludera flera olika aktörer. Projekten hade tydliga mål och kunde avslutas när dessa var uppnådda.
Med EU:s strukturfonder kom programmen. Många gånger samordnade de olika pågående projekt. Programmen sorterade projekten i insatsområden och åtgärder. Mål ställdes upp och långsiktiga uppföljningar genomfördes. Strukturfondspro- grammen ställde ytterligare krav på politiken. Arbetet skulle inte genomföras av enskilda aktörer – inte ens enbart av aktörer från den offentliga sektorn. Istället skulle EU, nationella och regionala offentliga aktörer samt privata och ideella or- ganisationer samordna sitt arbete i partnerskap, både när det gällde genomförande och finansiering.
Efter introduktionen av strukturfonderna har den svenska regionala utvecklings- politiken fått många fler program.16
Genom strukturfonder och andra program har förståelsen för hållbar utveckling, sektorsövergripande arbete och delaktighet blivit en del av arbetet. De regionala tillväxtavtalenvar först ut. Med tillväxtavtalsprogram kunde kommuner och regio- ner själva slå fast vad man ville åstadkomma och sedan låta strukturfondspro- grammen medfinansiera de egna prioriteringarna. Sedan dess har vi sett program för regional tillväxt (RTP), för regional utveckling (RUP), för mängder av struktur- fondsinsatser, för regeringens särskilda prioriteringar, för storstädernas utveckling och tillväxt, för landsbygdsutveckling (LBU) och så vidare. LBU och liknande arbeten kan, med utgångspunkt från regleringsbrevet till pilotlänen (bilaga 1), sägas ha gemensamma utgångspunkter med landskapsstrategiarbetet.
I samband med regionalt utvecklingsarbete har kritik framförts när det gäller för- mågan att arbeta tvärsektoriellt och med lokal förankring17. Exempelvis kan näm- nas Statskontorets rapport 18om sektorisering inom offentlig förvaltning. Här fram-
14
EU dokument P6 TA (2007) 0014
15
Rendahl (1996) (Balogun & Hailey (1999 (Wenell, 2004).
16
Uppföljning RUP2007
17
går att de klagomål på sektorisering och så kallad ”stuprörspolitik” från bland annat regional nivå inte alltid är särskilt väl underbyggda av fakta. Istället verkar det i många fall handla om vilka intressen som ska bestämma dagordningen och vilka som vill ha tolkningsföreträde när olika intressen ställs mot varandra.
När det gäller lokal förankring19 finns en distinktion mellan fyra begrepp: • information där staten förser medborgare med upplysningar,
• konsultation där medborgare har möjlighet att lämna synpunkter på för- slag,
• partnerskap som baseras på jämlika relationer och ett ömsesidigt utbyte, och
• lokal mobilisering där medborgare går samman för att tillsammans för- söka göra sin röst hörd.20
Kunskapssammanställning Stockholms Universitet
Stockholms universitet fick i samband med arbetet med Naturvårdsverkets vägled- ning ett uppdrag att ta fram ett internationellt underlag till hur man ska hantera landskap i det 16:e miljömålet21. Sammanställningen pekar bland annat ut att det inte finns någon gemensam beskrivning och definition av vad landskap är, dess karaktär och vad det ska innehålla. Definitionen av landskapet och en karaktärise- ring av enheter är en kritisk bit. Landskap är ett vardagsbegrepp som har olika innehåll på olika håll. Frågan om hur en karaktärisering av de olika delarna av svenska landskap ser ut och hur en indelning ska göras är fortfarande inte löst. Under ett samtal med Margaretha Ihse på Stockholms universitet berättar hon att forskningen i dag tar mer hänsyn till landskapsdimensionen. För tio år sedan var forskarkonferenserna nästan helt utan inslag av landskapsperspektivet medan det i dag finns hela sessioner och mängder av posters22 på temat. Det är fortsatt viktigt med forskning på de metoder som används när man går från miljöarbete i ett litet område till att arbeta i ett större geografiskt område. I dag saknas arbeten som ex- plicit lyfter fram vilka metoder man använt för att organisera ett större landskaps- avsnitt. Den teoretiska grunden kan dock sägas vara stabil men man saknar ändå forskning med koppling till socioekologiska system och beroendet av omkringlig- gande sociala institutioner.
Ihse berättar vidare att om man jämför några länder framgår att Sverige ligger långt fram, vilket syns i svensk lagstiftning. Sverige ligger också långt framme när det gäller en dynamisk rumslig modell samt i förmågan att anlägga ett historiskt per- spektiv. England har genom att jobba med ett antal försöksområden kommit längre med beskrivningar av landskap. Även Holland har kommit långt i sitt arbete men
19
I rapporten används begreppet involverande och ibland även begreppet underifrånperspektiv för att beskriva lokal förankring
20
OECD 2001
21
Kunskapssammanställning Stockholms universitet, Margaretha Ihse 2007.
22
har i sin tur fokus på att bevara resterna av ett försvinnande landskap medan det i Sverige fortfarande finns funktionella delar att bevara. I det fortsatta arbetet med landskapet menar Ihse att det blir viktigt att visa vilka metoder som använts och vilka som fungerat bra under genomförandet.
5 Resultat
Detta kapitel inleds med en deskriptiv del där projektledarnas beskrivning av re- spektive projekt kort redogörs. Därefter följer resultaten som i huvudsak baserade på intervjuerna med projektledarna. Genom citat från intervjuerna (kursiverade) lyfts också utsagor som belyser gemensamma bilder från samtliga län – eller avvi- kande åsikter från ett eller ett fåtal län. Citaten är inte refererade till respektive län eftersom syftet inte är att peka ut vilket län som säger vad – poängen är att ge en bild av hur pilotlänen arbetat med de teman som intervjuerna berört.
Kapitlet är uppdelat i fem avsnitt. Underrubrikerna känns igen från de teman som intervjumaterialet samlats in kring (jfr bilaga 2). Först beskrivs kortfattat varje läns projekt, därefter presenteras resultaten utifrån ett antal teman:
• arbetssätt
• involverande av andra aktörer • helhetssyn på landskapet
• balans mellan bevarande och nyttjande.
Beskrivning av projekten
Här nedan redogörs i korthet för hur respektive projektledare beskrivit huvuddra- gen i den projektorganisation som byggdes upp i respektive län och kring arbetet med de regionala landskapsstrategierna (RLS).23 Den övergripande bilden åskåd- liggörs också i tabellform där projektets syfte, interna arbetsgrupper, projektleda- ren, projektplan, utvalt landskapsavsnitt och externa aktörer framgår.
Dalarna – fyra kommunala delprojekt
De personer som ingick i projektledningsgruppen för projektet stod bakom Dalar- nas intresseanmälan. Projektet hade fokus på biologisk mångfald. Projektet hade starkt stöd från länsledningen och i juni 2006 anställdes en extern projektledare på heltid. Projektledaren arbetade även fram projektplanen. Därefter sammankallades en intern arbetsgrupp som representerade fem olika enheter. Dessa hade, via re- spektive enhetschef, anmält intresse redan innan projektet startade. I gruppen in- gick också en person med GIS-kompetens (geografiska informationssystem). För- utom att bidra med sakkunskap hade arbetsgruppen också intresse av att arbeta sektorsövergripande. Inledningsvis ingick också näringslivsenheten i arbetsgrup- pen.
23
Tabell 2. Projektorganisation Dalarna
Projektets delar Kort redogörelse för respektive del
Syftet Hitta metoder för ett hållbart nyttjande och bevarande av naturresurser i skogsbygd
Intern organisation Projektägare från miljöenheten med starkt engagemang för projektet. Styr- grupp om tre personer. Intern arbetsgrupp från fem enheter
Projektledare Heltidsprojektanställd landskapsarkitekt, tillträdde juni 2006
Från intresseanmälan till projektplan
Intresseanmälan med fokus på biologisk mångfald, reviderades till ett bredare perspektiv utifrån arbetsgruppens önskemål
Utvalt landskapsavsnitt Fyra geografiskt sammanhängande kommuner som drev var sitt delprojekt – skogsavsnitt, övergångszoner, naturvårdsbränning, kultur- och jordbruks- landskapet.
Externa aktörer Aktörer från många olika samhällssektorer i respektive delprojekt
Några i arbetsgruppen kritiserade projektplanens inriktning mot biologisk mång- fald, de menade också att den uteslöt helhetssyn och underifrånperspektiv. Planen reviderades så att merparten av deltagarna i arbetsgruppen såg nyttan av att delta i projektet. Detta i sin tur ledde till en engagerad arbetsgrupp. Näringslivsenheten fann dock ingen lämplig ingång i projektet och kom senare att hoppa av. I Dalarna utsågs ett landskapsavsnitt om fem kommuner där inga tidigare natur- vårdsinsatser genomförts. Därefter kontaktades kommunerna – dels för att se om det fanns befintliga projekt att arbeta vidare med, dels med förhoppning om att skapa ett engagemang så att projekten kunde fortleva efter att piloten avslutats. Fyra kommuner genomförde var sitt delprojekt, som pågick under perioden janua- ri– oktober 2007. Delprojekten omfattade ca tre månader operativt arbete vardera och överlappade varandra över tid så att högst två projekt var igång samtidigt. I en kommun kontaktades biosfärområdena för att man där skulle få idéer till ett delpro- jekt. Utöver det utformades delprojekten genom en dialog mellan kommunen, pro- jektledaren och andra aktörer som jord- och skogsägare med flera. Arbetet i delpro- jekten kom att omfatta skogsavsnitt, övergångszoner, naturvårdsbränning, kultur- landskapet och jordbrukslandskapet. Projektmedlen har i huvudsak använts för att finansiera projektledaren.
Västra Götaland – att nyttja, bevara och besöka
Intresseanmälan skickades in av chefen för naturvårdsenheten. När detta gjordes var utgångspunkten att projektet skulle kopplas till ett biosfärområde, något man såg som en parallell till landskapsstrategin. Den som på länsstyrelsen var ansvarig för det området kom också att bli huvudprojektledare samt delprojektledare för infrastrukturprojektet. Utöver detta skapades ytterligare två delprojekt.
Tabell 3. Projektorganisation Västra Götaland Projektets delar Kort redogörelse per del
Syfte Sammanföra olika intressenters syn på bevarande, nyttjande och tillgäng- liggörande av värdena till en regional landskapsstrategi och att utvärdera arbetet
Huvudsaklig intern orga- nisation
Naturvårdsenheten äger de tre delprojekten. Delprojektledare från vatten- vårds-, naturvårds- och lantbruksenheten
Projektledare Befintlig projektledare blir delprojektledare. Ny huvudprojektledare från naturvårdsenheten, på halvtid i april 2006.
Från intresseanmälan till projektplan
Intresseanmälan blev första projektplanen med fokus på biosfärområde. Redan då fanns tankar om dela upp strategin i tre avsnitt och skapa tre konkreta delprojekt inom biosfärkandidatområdet.
Utvalt landskapsavsnitt Delar av tre kommuner och dess kuststräcka mot Vänern. Med stor kon- centration av områden med höga natur-, kultur- och rekreationsvärden. Externa aktörer Olika aktörer i varje delprojekt
Delprojektens geografiska yta kom att omfatta delar av tre kommuner samt deras kuststräcka mot Vänern. Fokus i delprojekten kan kort sammanfattas som
• stränder, skär och skydd samt utveckling av friluftsområden i Vänerskär- gården
• ett hållbart infrastrukturprojekt i hela biosfärkandidatområdet
• delprojektet Kålandsö, där fokus är att bevara, nyttja och utveckla natur-, kultur – och friluftslivsvärden.
Syftet i projektet är förutom det som är skrivet i tabellen ovan också vilken roll
länsstyrelse och övriga aktörer kan spela vid framtagandet och tillämpningen av en sådan strategi. Samt vilken betydelse regionala landskapsstrategier har för tillämpningen av konventionen om biologisk mångfald via det 16:e miljömålet och landskapskonventionen.
Den första huvudprojektledaren blev hårt belastad och valde istället att enbart vara delprojektledare. I april 2006 ersattes projektledarrollen av en person från natur- vårdsenheten, som har arbetat halvtid med projektet. Ännu hade ingen konkret projektplan formulerats och under våren uppstod oenighet om projektets totala inriktning. Bland annat framfördes kritik om den vaga kopplingen till det sextonde miljömålet i några delprojekt. Den slutgiltiga projektplanen togs fram i juni 2006 av projektledningsgruppen. Projekten var då konkretiserade och utgick från en gemensam mall.
I september kallades till ett upptaktsmöte där kommunen, länsstyrelsen och några andra organisationer var representerade. Delprojektledarna kom att driva det opera- tiva arbetet och huvudprojektledaren hade en stödjande funktion. Arbetet har skett i en öppen dialog med såväl myndighets- som privatpersoner och målet har varit att sammanföra olika intressenters syn på bevarande, nyttjande och tillgängliggörande av värdena till en regional landskapsstrategi, Man har försökt finna bra samarbets- former mellan intressenter, skapa en öppen process och sprida kunskap mellan olika grupper.
Projektmedlen har delfinansierat projekten och projektledarens tid.
Kalmar – rikt odlingslandskap i två kommuner
I Kalmar län ansvarade samhällsutvecklingsenheten initialt för projektet. Projektet har sin utgångspunkt i ett rikt odlingslandskap och behoven att uppmärksamma och helst göra något åt den negativa utvecklingen i länets inland vad gäller en situation med färre jordbruksföretag, en åldrande lantbrukarkår och minskad areal åker- och betesmark. Den intresseanmälan som gjordes definierade fokus på projektet och också vilka två kommuner som skulle involveras. De båda kommunerna Emma- boda och Torsås som ingick i projektet deltog i de inledande diskussionerna kring projektets upplägg och hade möjlighet att påverka dess inriktning. Att dessa kom- muner valdes som landskapsavsnitt berodde på att de tidigare inte fått så mycket uppmärksamhet från länsstyrelsen genom att inga större naturvårds- eller kultur- miljövårdsprojekt hittills pågått i kommunerna. Landskapsstrategiarbetet fick då karaktären av en nystart.
Av olika skäl har man sedan projektstart varit tvungen att flytta ansvarsfrågan till en annan enhet och att finna nya projektledare. Länsledningens engagemang för projektet har varit vag. Totalt har de varit fyra olika projektledare i Kalmarprojek- tet. Den siste projektledaren tilldelades projektledarrollen under senvåren 2007. Projektledaren har arbetat ca 20 procent i projektet och mot slutet gått upp till ungefär en halvtid.
För att få inspel till projektet och därmed skapa delaktighet kring arbetet inbjöds ett stort antal aktörer till stormöten, sammanlagt sex möten i de båda kommunerna. Detta resulterade i två externa arbetsgrupper i varje kommun, där fokus kom att handla om turism- respektive lantbruksfrågor. Projektet har också haft svårt att fokusera till få frågeställningar och effekten har blivit att frågeställningarna har spretat åt flera håll.
Tabell 4. Projektorganisation i Kalmar
Projektets delar Kort redogörelse per del
Syfte Beaktande av Smålands skogs- och mellanbygdsproblematik – med särskild koppling till miljömålet Ett rikt odlingslandskap.
Intern organisation Samhällsutvecklingsenheten ägde projektet. Miljö och lantbruksenheten medverkade. Övertogs av naturenheten.
Projektledare Fjärde projektledaren i ordningen – tillträdde sommaren 2007
Från intresseanmälan till projektplan
Bred intresseanmälan. Ingen projektplan, intresseanmälan utgör det styrdokument de har
Utvalt landskapsavsnitt Två små kommuner, därtill två administrativa gränser Externa aktörer Bjöd in väldigt brett till dialog, sex stormöten
Målbilden var att få landskapsstrategin att fungera parallellt med arbetet mot mil- jömålet om ett rikt odlingslandskap. Ett regionalt miljömål i länet är att öka arealen betesmark med tio procent. I projektområdet ville man dock öka det med tjugo
procent, eftersom arealen betesmark är betydligt lägre där jämfört med resten av länet. Strategin avsåg att behandla de övergripande förutsättningarna för att nå detta specifika mål samt möjligheterna att upprätthålla odlingslandskapets värden i övrigt.
Projektet handlade i stor utsträckning om process och om att skapa dialog med medborgarna i de två kommunerna som ingick.
Arbetet har fungerat bra och konfliktfritt ute i de båda kommunerna. Dock har det interna arbetet inte fungerat lika väl. Bland annat har man av olika anledningar bytt projektledare tre gånger och inte förrän mot slutet av projektet har engagemanget i länsledningen stärkts. ”Det har varit lite problematiskt. Det har ju funnits några
personer som har varit med från början och tur är väl det, att det funnits någon form av kontinuitet. Någon som har vetat vad utgångspunkterna har varit över huvud taget”.
Projektet finansierade en person med GIS-kompetens under senare hälften av 2007. Länsstyrelsens planfunktion kom att anslutas till arbetet under samma tid.
Skåne – på delegation till kommunal nivå
Strategiavdelningen gjorde en intresseanmälan och därmed togs också en projekt- beställning fram. Miljöavdelningen kom att äga projektet och så sent som i decem- ber 2006 tillsattes en projektledare som inte tidigare varit involverad i projektet:
Jag fick ju ta över det här upplägget att lägga ut jobbet på kommunerna, det var