Utifrån kommuners skyldigheter inom VA som är beskrivna i lagen om allmänna vattentjänster (SFS 2006:412) medför det att kommuner är regimaktören i Sverige samt har ett naturligt monopol i VA-frågor. Kommunen äger och förvaltar majoriteten av Sveriges VA-anläggningar och det görs antingen genom direkt kommunal förvaltning eller via kommunalägt VA-bolag (Svenskt Vatten, 2016). De flesta hushåll i Sverige är uppkopplade mot det kommunala VA-nätet men det finns, som tidigare nämnt, många fastigheter som inte är det i dag. De allra flesta av de fastigheter som inte är anslutna har enskilda VA-anläggningar med brunnar och enklare avloppsreningssystem. Efterfrågan och möjligheten att koppla upp dessa fastigheter mot det kommunala systemet skiljer sig såklart från kommun till kommun och är starkt kopplat till var fastigheterna ligger, om de ligger för sig själva eller om det är fler fastigheter inom ett närliggande område. Ju längre ut från stadskärnan man kommer, desto svårare och mer kostsamt blir det att låta bygga VA-ledningar dit. De flesta kommuner har en VA-plan att följa där det framkommer hur en eventuell utbyggnad av det kommunala VA-nätet ska ske. Denna VA-plan görs ofta tillsammans med en detaljplan över övrig utbyggnad och exploatering av nya områden (RES5; RES6; RES7). Just av den anledningen kan många privatpersoner uppleva kommunen som byråkratiskt, men att det bygger på att kommunen bland annat måste veta hur många de ska dimensionera VA-anläggningen för innan utbyggnad kan ske (RES5; RES6; RES7). På Värmdö, som nämnt tidigare, råder det en tilltagande efterfrågan på kommunalt VA, men alla kan inte bli uppkopplade samtidigt utifrån deras nuvarande
Diskussionen kring vad det är som hindrar en snabbare utbyggnad av det kommunala VA-nätet är delad. Kommunen uttrycker det själva som:
”Resurser får man väl säga. Hur många projekt kan man ha igång samtidigt? Vi bygger för ungefär 200 miljoner kr per år och det går väl att öka det men jag tror att man tappar kontroll om man är överallt hela tiden. Vi tycker att vi har fått någorlunda kontroll där vi är.” (RES6)
Man motiverar alltså utbyggnadstakten med att det är brist på resurser och att de helst inte har för många projekt igång samtidigt, för att kunna bibehålla kontrollen av VA-utbyggnaden (RES6; RES7). En respondent menar att problemet inte är resurser i monetära termer, i och med att verksamheten inte är anslags- eller skattefinansierad utan att den är avgiftsfinansierad (RES12). Med det menas att man tar in de avgifter som krävs för att genomföra den planerade utbyggnaden. Respondenten menar istället att den dröjande åtgärdstakten främst är en ledarskaps- och organisationsfråga och menar på att åtgärdstakten inte är motiverad och att kommunen borde ha ansvarat för utbyggnaden i Aspvik (RES12). Då VA-verksamheten är avgiftsfinansierad bör man klara av att ha flertalet projekt igång samtidigt då den finansierar sig själv. Resurserna i form av till exempel antal anställda anpassar man efter behovet. I litteraturen finner vi att en socioteknisk landskaps- eller regimnivå som ständigt påverkas av yttre makrofaktorer oftast har en låg förändringstakt i förhållande till de övriga nivåerna, precis som i fallet med Aspvik (Geels, 2002; Geels & Schot, 2007). Bristen på vatten kan vi betrakta som en yttre omständighet och en makrofaktor som är utom den enskilde individens kontroll. Hur många som flyttar ut till Värmdö permanent och därmed ökar efterfrågan på dricksvatten och sanitet är svårt för den enskilde att påverka.
När kommunen väl beslutat om utbyggnad av kommunalt VA kommer samtliga fastigheter i det berörda området så småningom att få betala en anläggningsavgift. Denna avgift är en engångsavgift som ska täcka kostnaden för att anlägga den allmänna VA-anläggningen (Svenskt Vatten, 2017b). Kommunen behöver inte få tillstånd från samtliga fastighetsägare till att anlägga VA, utan kan ”tvinga” även de som inte önskar kommunalt VA att betala denna anläggningsavgift. I Värmdö kommun har det varit väldigt sällan som man mött motstånd från fastighetsägare att betala denna avgift (RES6.) I deras fall är denna kostnad i skrivande stund ungefär 256 000 kr och kommunen poängterar att de informerar många år innan att detta kommer ske och till vilken kostnad för de berörda fastighetsägarna. Bristen på vatten i området tros vara en tillräckligt stor faktor att inte motsätta sig denna avgift (RES6). En annan faktor som kan vara avgörande förutom storleken på anläggningsavgiften och behovet av en sådan anläggning är den ekonomiska statusen i området. Värmdö har relativt sätt exklusiva områden med välbärgade invånare med goda ekonomiska förutsättningar att klara en sådan avgift (Ekonomifakta, u.å.).
Enligt Grönvalls (2018) forskning hade man funnit att flera regimaktörer varit mindre motiverade att exploatera och bebygga mer avlägsna delar av kommunen. Detta för att det då medför ansvar
och skyldigheter att förse området med kommunalt VA vilket kan vara kostsamt och medföra höjd VA-taxa för de boende. Detta dementeras delvis av Värmdö kommun som anser att kostnaden inte är kommunens, utan hänvisar just till VA-taxan och att utbyggnaden finansierar sig självt (RES7). De menar dock att om exploateringar i mer avlägsna områden inte sker, är det av andra anledningar och att VA-frågan aldrig varit en faktor till minskad exploatering (RES6).
4.1.1 Samverkan
Vid nedgrävandet av VA-ledningar finns det ofta intressen och ekonomiska fördelar att samtidigt utföra andra arbeten som fibernedläggning, lägga ned elkraftskablar, fjärrvärme, förbättra vägar och övrig infrastruktur. Det är något som kommunerna eftersträvar i den mån det är möjligt (RES5; RES6; RES7). Det är samhällsekonomiskt mer lönsamt och effektivt att kunna genomföra dessa åtgärder samtidigt då de olika aktörerna delar på kostnader samt att fastighetsägare slipper störas av grävningar och andra olägenheter vid flera tillfällen. Det är med andra ord en så kallad ”win- win” situation för samtliga inblandade. Flera respondenter menar dock att denna samverkan är ett branschproblem och något som behöver förändras då den innebär bortkastade resurser och pengar (RES1; RES2; RES5; RES8; RES9; RES10). Problemet argumenteras vara att det inte är någon som förmår att koordinera denna samverkan och det finns ingen tydlig affärsmodell i dag där det framgår vem som ska betala till vem bland annat (RES1; RES8). En samarbetspartner uttrycker det:
” […] har varit med om många gånger att det inte fungerar och inte finns någon som pratar emellan. Det fördyrar schakten att göra det flera gånger, vilket är ett tydligt problem. Problemet är att det inte finns någon som orkar driva det, ingen projektledare som orkar samordna en samverkan.” (RES8)
En annan bidragande faktor till en icke fungerande samverkan påstås vara alla de tillstånd som måste sökas av varje part, framförallt vid kommunala arbeten (RES2). En process som kan ta lång tid och kanske inte alltid är synkat tidsmässigt och gör att utförandefaserna sker vid olika tillfällen. För Vattenfalls del (elkraftsleverantör och ledningsägare) skiljer sig denna samverkan från kommun till kommun då de har avtal med vissa kommuner, andra inte (RES2). Vattenfall blir då ofta tillfrågad att vara med och samverka i samband med VA-utbyggnad. Projektansvarig på Vattenfall uppskattar problemen med samverkan till cirka hälften av tillfällena då kommunen varit beställare. Han påpekar dock att kommuner blivit bättre på att ordna och koordinera detta men att skillnaden mellan olika kommuner är stor (RES2). Ett annat möjligt hinder till samverkan beskrivs kunna vara att vissa aktörer vid tillfällen saknar tillräckliga resurser för arbetet och att det därför sker vid olika tillfällen trots att det i slutändan blir dyrare för de boende (RES5).
4.1.2 Lagen om allmänna vattentjänster och dess praktiska betydelse
Om fastighetsägare inom Värmdö kommun kräver att få bli anslutna till det kommunala VA-nätet görs detta endast om fastigheten ligger i närhet till det befintliga ledningsnätet. Om det istället är områden med flera fastigheter blir det oftast en uppvaktning genom att man går till politiken och för politisk dialog om beslut att få VA till området. Värmdö kommun förklarar att de är politiskt styrda och kan inte påbörja projekt utan ett politiskt beslut. Undantaget är då 6 § i lagen om allmänna
vattentjänster åberopas. (RES6). Enligt 6 § har kommunen skyldighet att ordna vattenförsörjning
eller avlopp i ett större sammanhang, för ett område, om det behövs med hänsyn till människors hälsa och miljön och behovet ska tillgodoses snarast (SFS 2006:412). Om aktuellt, prövas beslutet av mark- och miljödomstolen och de kan antingen besluta om att en utbyggnad inte behövs, då området klarar sig själv i dessa frågor eller att behov föreligger i enlighet med 6 §. I det fallet har då kommunen skyldighet att lösa detta, normalt inom två år från att beslut tas. Värmdö kommun har varit med om både dessa fallen (RES6). Det är oftare bristen på vatten framför avlopp som är den avgörande och viktiga faktorn i frågan (RES6). Här poängteras dock vikten av att tidigt ha en tydlig VA-plan om hur man prioriterar att bygga och i vilken takt det ska ske. Detta för att minska risken för att 6 § åberopas och att kommunen får en dom i att ansluta de mer avlägsna områden före prioriterade (RES6; RES7). Enligt Värmdö kommuns VA- och renhållningschef är det just 6 § som man behöver titta på och eventuellt förändra för att få till en effektivare utbyggnad av VA- nätet, både ekonomisk och tidsmässigt (RES6). Respondenten exemplifierar detta med att det är en del kommuner som tappar sin kontroll över planeringen om de måste utgå från att någon önskar VA och åberopar lagen (RES6).
4.1.3 Lagen om offentlig upphandling och dess praktiska betydelse
Till skillnad från privata aktörer har kommuner och andra organisationer som är finansierade av allmänna medel lagen om offentlig upphandling (LOU) (SFS 2016:1145) att följa vid upphandling av varor, tjänster och entreprenader som överstiger ett visst tröskelvärde. Kraven som bland annat ställs är att myndigheten, i det här fallet kommunen, är skyldig att lämna ut upphandlingsunderlagen och utannonsera inköpen eller tjänsten som sökes och sedan utvärdera alla anbud samt ansökningar som de får in (SFS 2016:1145). Vinnaren i upphandlingen väljs baserat utifrån ’bästa förhållanden mellan pris och kvalitet’, ’kostnad’ eller ’pris’ (SFS 2016:1145). Just upphandling är något som initiativtagaren och entreprenören bakom Aspviksmodellen påpekar som ett stort problem för kommuner och uttrycker det:
” […] jag vet om hur dyra projekt som kommunen har drivit och för att det ska vara kostnadsrationellt skulle de behöva öka VA-taxan med 20–30 %. Det kommer de tvingas till att göra om de inte ändrar affärsmodellen […] det är den kommunala upphandlingens problematik, vilket i sig utgör ett eget kapitel.” (RES1)
Man konstaterar att kommuner har en svag upphandlingsfunktion, bristande kostnadskontroll och att det är medborgarna som i slutändan står för kostnaden (RES1). Fördelen med att undgå att ta hänsyn till LOU bekräftas även av en samarbetspartner i Aspviksprojektet (RES5). Aspviksmodellens initiativtagare beskriver VA-branschen i dag som icke fungerande konkurrensmässigt och menar att det inte är organisationsformen (privat, kommunalt, statligt) som utgör effektiviteten. Man konstaterar att det istället är den transparenta konkurrensutsattheten där man faktiskt ser resurserna på ett affärsmässigt sätt som bör vara avgörande (RES1).
Värmdö kommun bekräftar att de alltid följer LOU och påpekar samtidigt att de undersöker hur man kan uppnå en effektivare VA-utbyggnad (både tidsmässigt och ekonomiskt) och hantering av VA-nätet i hur man upphandlar entreprenader (RES6; RES7). De har till exempel upprättat längre ramavtal för att undgå mycket av upphandlingsprocessen, spara tid och snabbare initiera nya projekt. Tidigare har de upphandlat entreprenader vid varje enskilt tillfälle. Enligt deras uppfattning är långa ramavtal ett nytt fenomen inom VA-branschen och de prövar nu att ha en entreprenad över åtta år för att senare utvärdera vad ett sådant längre samarbete har medfört. Förhoppningsvis ska detta öka effektiviteten och minska kostnaderna (RES6; RES7).
Ett problem som vi blivit varse kopplat till LOU är något byggexploatören JM vittnat om. De menar att ofta i samband med nya exploateringar erbjuder de sig att samtidigt bygga och finansiera en VA-anläggning som sedan kommunen får ta över kostnadsfritt då den ingår i den exploatering som JM bekostar. Vissa kommuner vågar inte låta JM utföra entreprenaden, utan istället vill de hellre att den upphandlas enligt LOU. Med andra ord upphandlar kommunen en entreprenad som ansvarar för VA-utbyggnaden och därefter får JM ändå stå för kommunens kostnad. (RES9)
4.1.4 VA-tjänster via samfällighet och privata aktörer
Förutom kommunala projekt finns projekt kopplade mot samfälligheter och privata aktörer. En materialleverantör uppskattar deras arbeten till 70 % mot kommun och 30 % mot samfälligheter och privata aktörer (RES5). En kan anta att de kommunala projekten oftast är större en de privata. Enligt en av Aspviksprojektets materialleverantörer dyker projekt oftast upp i kommunal ägo eller genom att en samfällighet efterfrågar deras produkter (RES3). Man menar att det ofta är konsulter som söker upp dessa arbeten. Liksom i Aspvik är det ofta fastighetsägare eller boende som är delägare i en samfällighet som har en idé och ett behov av VA, som emellertid saknar erforderlig kunskap. Det är då en utomstående konsult som är mer insatt behövs och kommer in i bilden (RES3).
4.1.5 Missanpassningar och det kritiska gränsskiktet
Utifrån identifierade missanpassningar inom VA har vi sammanställt dessa i tabell 4.1 nedan och det är från dessa missanpassningar som leder in på motiven bakom Aspviksprojektet, beskrivet i efterföljande kapitel. Missanpassningarna är identifierade utifrån den empiriska insamlingen bestående av intervjuer samt övriga använda referenser i denna rapport.
Tabell 4.1 Observerade missanpassningar inom VA på Värmdö
Tekniska Sociopolitiska Affärsmodell
Saltvatteninträngning. Gap mellan utbud och efterfrågan.
Avsaknad av fungerande samverkan.
Brist på fungerande avlopp med korrekt reningsprocess.
Kommunens ansvar. Stelbent och komplex process.
Svåra geologiska förhållanden (skärgårdsmiljöer).
VA-plan. Brist på kostnadskontroll.
6 § vattentjänstlagen. Ineffektiv konkurrens.
Kommunal upphandling (LOU).
Brist på vatten av god kvalité.
Som beskrivet tidigare finns det alltså ett gap mellan utbud och efterfrågan för kommunalt VA på Värmdö. De områden som inte är integrerade och uppkopplade beskrivs som den lokala nivån, se figur 4.1. Aspviksmodellen kan undersökas och analyseras som en del av det kritiska gränsskiktet där man genom den modellen har lyckats integrera slutanvändarna på en lokal nivå mot det kommunala VA-nätet.
Figur 4.1 Aspviksmodellen: innovation i det kritiska gränsskiktet (egen konstruktion med inspiration från Blomkvist et al., 2020, p. 5).
Om vi återgår till diskussionen kring utbyggnadstakten av det kommunala VA-nätet kan vi identifiera fenomenet i litteraturen där balansen mellan utnyttjandet av regimaktörens tjänster och intäkter över gränsskiktet måste finnas (Blomkvist et al., 2020). Alltså måste VA-utbyggnaden generera en balans mellan intäktsströmmar och utnyttjande, detta för att det ens ska bli aktuellt för Värmdö kommun (regimaktören) att kunna integrera Aspviks boende nedströms (lokala nivån). Det är denna problematik som en respondent beskriver vara en ledarskaps- och organisationsfråga och inte en fråga om brist på resurser (RES12). Vi kan därför i detta fall inte se att det råder någon obalans mellan intäktsströmmar och utnyttjandet av regimaktörens tjänster, utan att problemet istället är något annat. Vid det kritiska gränsskiktet krävdes det istället någon form av lokal innovation som för att möjliggöra nedströms integrering av de boende i Aspvik, vilket blev Aspviksmodellen.