6.1 Kommun, region och stat
6.1.1 Bristande samordning mellan nivåer och sektorer
På lång sikt är bebyggelsestrukturen en nyckelvariabel för att skapa förutsättningar för en begränsad biltrafik och en konkurrenskraftig och kostnadseffektiv kollektiv- trafik och goda förutsättningar för gång- och cykeltrafik. I översiktliga planer som regionplan, kommunplan, generalplan, översiktsplan och olika former av politiska handlingsprogram och policydokument har målet om en bebyggelseutveckling som leder mot en hållbar stadsutveckling varit central. Detta till trots har utvecklingen i flertalet städer och stadsregioner varit den motsatta.
En rad utredningar, nationella, regionala och lokala, har sökt lösningar på stor- städernas trafikproblem, men mycket lite har resulterat i konkreta åtgärder. I början av 1990-talet tillsatte regeringen en förhandlingsman för var och en av de tre stor- stadsregionerna. Målet var att regionernas miljösituation och tillgänglighet skulle förbättras samt att bättre förutsättningar skulle skapas för regionernas utveckling.53 Bakgrunden till denna åtgärd var storstadsregionernas oförmåga att inom rådande planeringssystem och splittrade administrativa indelning finna en gemensam lös- ning. I mindre städer är problembilden något mindre komplex, men bristande sam- ordning mellan aktörer på olika nivåer är även här uppenbar. Det är anmärknings- värt att i många kommuner handläggs markanvändnings- och trafikfrågor av två olika nämnder. Miljöfrågor handläggs av en tredje.
Bristande samordning mellan beslutsnivåer och mellan sektorer men uppenbar- ligen också mer eller mindre uttalade intresse– och målkonflikter är en förklaring till den nuvarande utvecklingen. Bristande kunskap om vitala samband mellan sek- torer och mellan nivåer och avsaknaden av modeller för att hantera dessa är en an- nan.
6.1.2 Vägverket analyserar inte konsekvenserna av väginvesteringar
I syfte att avlasta städer från genomfartstrafik har exempelvis Vägverket byggt för- bifarter i ett antal städer i landet. En konsekvens har blivit att tillgängligheten till nya markområden kraftigt förbättrats, främst i anslutningen mellan förbifartsleden och de vägar som ansluter till den gamla stadskärnan. Här etableras olika verksam- heter för vilka god biltillgänglighet har hög prioritet. Förbifarten avsedd för långdi- stanstrafik med relativt hög hastighet har efter en tid omgärdats av starkt trafikge-
53
Statens institut för kommunikationsanalys. 2001. Planering av storstädernas transportsystem. SIKA Rapport 2001:2. s.33.
64
nererande verksamheter och andelen lokaltrafik ökar successivt.54 Förbifarten bi- drar till en utglesning av staden och skapar en barriär mellan stadens olika funktio- ner som försämrar förutsättningarna för gång- och cykeltrafik och ökar den totala trafikmängden. I Vägverkets analyser av nya trafikinvesteringar beaktas inte dessa markanvändningskonsekvenser. Kommunerna betraktar i många fall förbifarten som en infrastrukturresurs för kommunens expansion.
Ovanstående exempel illustrerar en konflikt mellan Vägverkets uppdrag och kommunens ambition att utveckla kommunens serviceutbud och arbetsmarknad. Exemplet illustrerar även en konflikt i den kommunala praktiken mellan att utveck- la kommunens attraktivitet som bostads- och verksamhetsort och de nationella transport- och miljöpolitiska målen.
6.1.3 Icke förenliga mål
Enligt regeringens bedömning (kapitel 2.2) skall transportsystemet vara ett medel för att uppnå ett stort antal övergripande samhällsmål. En del av dessa är förenliga medan andra uppenbarligen är mer eller mindre i konflikt med varandra och främst kanske relativt de miljöpolitiska målen. Transportsystemet ska bland annat ge människor ökade möjligheter att välja boende, arbete och fritid och det ska vidga människors arbetsmarknad. Ett långsiktigt ekologiskt hållbart Sverige är samtidigt inte möjligt att uppnå utan en hållbar transportpolitik. Att vidga människors ar- betsmarknad medelst transportsystemet är mot bakgrund av strukturomvandlingen inom näringsliv och offentlig service en angelägen uppgift för att bibehålla en hög sysselsättning i landet och detta skall främst förverkligas genom utveckling av kol- lektiva trafiksystem. Erfarenheten från liknande satsningar i olika delar av världen är dock att de med stor sannolikhet leder till ett ökat resande med bil under förut- sättning att vägnätet har en relativt god framkomlighet, vilket enligt Svenska mil-
jömål – delmål och åtgärdsstrategier är en förutsättning för regional utveckling
och livskraft i hela landet.
Utan några som helst anspråk på en fullständig genomgång av alla politiskt be- slutade mål som berör markanvändning och trafikpolitik kan dock på goda grunder antas att bland dessa finns ett antal mål som inte omedelbart är förenliga.
6.1.4 Kommunerna har tolkningsföreträde av miljömålen
I och med Plan- och bygglagen stärktes det kommunala planmonopolet jämfört med 1947 års byggnadslagstiftning liksom demokratiseringen av planprocessen. I kombination med införandet av en översiktsplan utan rättsverkan tolkar Hagson55 denna förändring som att kommunernas ointresse av centrala regler som preciserar planbeslutens innehåll vann gehör och att demokratiseringen av planprocessen i fråga om vem som skall få delta och i vilken ordning besluten skall tillkomma for- maliserades. Tillspetsat säger Hagson ”att det i och med plan- och bygglagen blir
54
Hagson, A, Mossfeldt, L. 2001. Markanvändningsförändringar till följd av förbifarter. Rapport 2001:5 Sammanfattning, Tema Stad & Trafik, Chalmers tekniska högskola. Göteborg.
55
Hagson, A. 2004. Stads- och trafikplaneringens paradigm. Tema Stad & Trafik. Chalmers tekniska högskola. Göteborg. s.275.
65
mindre intressant vad kommunen beslutar – bara besluten kommit till i demokra- tisk ordning”.
Effekten av utökat kommunalt planmonopol, icke styrande översiktsplaner och begränsad tid att genomföra detaljplaner har – tvärtemot intentionerna i Plan- och bygglagen – medfört att kommunerna upprättar detaljplaner för enstaka projekt. Boverket talar till och med om ”lappverk av små detaljplaner”. Den statliga utred- ningen Förslag till svensk klimatstrategi konstaterade att ”Plan- och bygglagen kan idag, vid en godvillig tolkning, sägas stödja klimatfrågan och klimatpolitiken. La- gens ramkaraktär och uppenbara tolkningsutrymme för kommuner ger emellertid inte stöd för den långsiktiga klimatpolitiken.” 56
I Proposition 2001 / 02:20, Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transport-
system gör regeringen bedömningen att:
”Investeringar i infrastruktur bör planeras utifrån ett brett samhällsperspektiv och samordnas med utvecklingen inom andra samhällssektorer. Senast 2010 bör fysisk planering och samhällsbyggande grundas på program och strategier för hur ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur kan åstadkommas så att bilanvändningen kan minska och förutsättningarna för miljöanpassade och re- surssnåla transporter förbättras.”57
Enligt Plan- och bygglagen är det en kommunal angelägenhet att planlägga mark och vatten. Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplaner. Infrastruktur kan inte byggas i strid med gäl- lande detaljplan. Kommunerna är genom det s.k. planmonopolet härigenom garan- terade ett högst betydande inflytande på infrastrukturplaneringen.58
Regeringen föreslår i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärds-
strategier (prop. 2000/01:130) att plan- och bygglagen skall ses över i syfte att ge
lagen en utformning som bättre främjar en långsiktig hållbar utveckling.59
De övergripande beslutade transport- och miljöpolitiska målen rymmer innebo- ende motsättningar och prioriteringen mellan dessa görs i stor utsträckning på den kommunala nivån. Konsekvensbedömningar av planförslag görs med nuvarande lagstiftning inte relativt någon form av konkretisering av och prioriteringen mellan de centralt beslutade politiska målen.
6.1.5 Vad ger framgång i miljöarbetet?
Utifrån en analys av planeringen i ett antal undersökta städer i Europa har SIKA identifierat följande framgångsfaktorer med sammanfattande kommentarer:60
56
Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet 2000. Förslag till svensk Klimatstrategi. Klimatkommit- téns betänkande. SOU 2000:23 april 2000.
57
Regeringens proposition 2001 / 02:20, Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem. S.132.
58
Regeringens proposition 2001 / 02:20, Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem. S.134
59
Regeringens proposition 2001 / 01:130, Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem. S.134
60
Statens institut för kommunikationsanalys 2001. Planering av storstädernas transportsystem. SIKA Rapport 2001:2
66
Tydliga roller och en tydlig ansvarsfördelning
Det tycks underlätta om flera planeringsnivåer sammanfaller och om samma myn- dighet ansvarar för både planering av markanvändning och transporter eller som i Oslo och Helsingfors där regionplanen är styrande för den kommunala planeringen. ”I Sverige är kopplingen mellan planeringen av markanvändning och transporter svag.”
Gemensam problembild
Erfarenheter från flera städer är att ju större problemen är desto lättare tycks det vara att komma fram till gemensamma strategier och lösningar. ”En hög ”eländes- nivå” kan alltså vara en framgångsfaktor.”
Förankrade mål och strategier
I Sveriges storstäder byggs det enligt SIKA för närvarande inte mindre infrastruk- tur än i andra storstäder, snarare tvärtom. Det är heller inte bristande ekonomiska resurser som gör att planeringen i våra storstäder varken är framgångsrik eller ef- fektiv, kanske är det i stället bristen på förankrade mål och strategier som är mest påtaglig.
Statlig medverkan
Enligt SIKA är statens medverkan viktig, dels för att säkerställa finansiering men också för att tillhandahålla lagstiftning, nationella mål och strategier, kunskap, me- toder och verktyg.
Det är uppenbart att flera av dessa framgångsfaktorer inte är för handen vid ut- vecklingen av svenska städer och stadsregioner. I rapporten Effekter av externeta-
blerad handel, särskilt dagligvaruhandel, på trafikarbete och miljö – En kunskaps- översikt 61 konstateras bl.a att ”Hållbara transporter och god tillgänglighet för alla
kräver en kraftfull reformering av den fysiska planeringen. Sveriges plan- och bygglag är unik i och med det så kallade planmonopolet. Danmark, Finland, Hol- land, Norge, Storbritannien, norra Tyskland är exempel på länder som har en mycket starkare ställning för regionala organ och staten i den fysiska planeringen. Orsaken är att många frågor inte är lokala. Externhandel är exempel på verksamhet med regional verkan. I flera av de nämnda länderna finns också restriktioner mot externetablering av handel. Svenska allmänna råd och handböcker för stads- och trafikplanering måste ändras om bostadsnära butiker skall uppstå och utvecklas. Det rådande paradigmet att bygga ut svenska städer som en arkipelag av ”utifrån- matade” bostadsområden förhindrar uppkomsten av bostadsnära handel. Handel har i alla tider och i alla kulturer uppstått spontant längs huvudgator på grund av stort antal potentiella kunder dels inom gångavstånd dels i form av genomfartstra- fik.
Efter att Vägverket och Boverket på regeringens uppdrag undersökt hur de na- tionella målen för bl.a. tillgänglighet, säker trafik, långsiktig hållbarhet och god
61
Hagson, A. 2003. Effekter av externetablerad handel, särskilt dagligvaruhandel, på trafikarbete och
67
byggd miljö skall få bättre genomslagskraft i trafik- och bebyggelseplaneringen konstateras att det behövs en förändrad syn på planering, mer kunskap, användbara planeringsmetoder och bättre samordning mellan sektorer.”62
62
Vägverket 1999. Genomslagskraft för nationella mål i trafik- och bebyggelseplaneringen. Vägverkets publikation nr. 1999: 13. Borlänge.
68