Den första aspekten av förhandlingens övergripande kontext utgörs av sko-lans styrning, som jag här benämner lärares vertikala autonomi (i motsats till lärares begränsningar från brukarna som jag benämner horisontell autono-mi).81 Med vertikal autonomi menas i vilken grad läraren är styrd av direktiv uppifrån; från skolverk, andra statliga myndigheter, politiker och andra in-stanser.82 Ju mindre utförlig och ju mindre entydig denna styrning är, desto
81 Diskussionen om vertikal och horisontell autonomi är härledd från ett i grunden institutionellt argument om kommuners autonomi i förhållande till staten (jämför Fredriksson 2010).
82 I kapitel 4 analyseras styrdokumenten i sig medan resonemangen här rör styrningen på ett övergripande plan.
större vertikal autonomi får läraren. Med horisontell autonomi menas i vad mån lärarens handlingsfrihet är kringskuren av andra intressenter i det omgi-vande samhället: föräldrar, näringsliv och grupperingar av skilda slag och denna aspekt behandlas i nästa avsnitt. Den sammantagna graden av hand-lingsfrihet för läraren är i detta perspektiv summan av den vertikala och hori-sontella autonomin. Den vertikala och horihori-sontella autonomin hänger ihop; inte minst kan den horisontella autonomin starkt påverkas av den vertikala styrningen.
Formellt var styrformerna för den svenska skolan tidigare starkt legalby-råkratiskt inspirerade (Jarl, Kjellgren & Quennerstedt 2007, s 30-35). I regel utgår man också från att skolan även i praktiken tidigare fungerade efter ett närmast legalbyråkratiskt ideal (Lindensjö & Lundgren 2000/2006, s 163-164; Pierre 2007, s 11-14).83
Med legalbyråkrati menas att beslutsfattare fattar beslut (mestadels i form av lag) medan förvaltningen utan förvanskning eller onödig fördröjning verk-ställer besluten genom tillämpning av lagarna. Förvaltningstjänstemannen blir, stiliserat, en kugge i ett maskineri, som genomför det han anmodas utan att själv påverka besluten annat än genom sin expertis att navigera inom relevanta lagrum (Proeller & Schedler 2005, s 697-699). Max Weber84 själv karaktäriserade detta som att byråkraten skulle utföra sin tjänst ‖sina ira et studio‖, utan vrede och iver (Weber 1919/1977, s 59). Uttrycket är träffande. Om man metodiskt och utan känslor utför en uppgift är den per definition frikopplad från värden och värdekonflikter.
Utfallet i sig blir utan betydelse för tjänstemannen så länge reglerna har efterlevts. När politikern – maskinskötaren ställt in rattarna på ett visst utfall åstadkommer förvaltningen – maskinen också detta. Det bör framhållas att Weber själv inte ansåg att beskrivningen var med verkligheten överensstäm-mande utan betraktade den legalbyråkratiska modellen som en idealtyp eller normativ utgångspunkt85 för ett förvaltningssystem som bevarade statens legitimitet i den rationaliserade, ‖avförtrollade‖ (entzäuberte) världen. I verk-ligheten, påpekar Weber, tenderar byråkratier att utvecklas till en självständig kraft i samhället, vilket strider mot grundläggande antaganden i det legalby-råkratiska idealet (Weber 1919/1977). En byråkrati av detta slag bygger på att förvaltningen är styrd av regler som är entydiga och precisa, att det finns
83 Gunnar Richardsson har dock påpekat att svensk skola åtminstone sedan 1919 års undervisningsplan har haft starka inslag av målstyrning (Richardsson 2004, s 110). Detta talar väl för att bilden av tidigare svensk utbildning inte bör drivas till en legalbyråkratisk idealtyp.
84 Den tyske sociologen Max Weber (1864-1920) brukar betraktas som en av de första förgrundsgestalterna ifråga om att analysera en legalt – rationell byråkrati.
85 Att utgångspunkten är normativ betyder inte att Weber själv såg legalbyråkratin som önskvärd; han karaktä-riserade det rationella samhället som ‖eine Polarnacht von Finsternis und Härte‖ (Weber 1919/1977, s 87).
regler för i princip alla situationer som kan uppkomma, att det är självklart vilken regel som skall tillämpas i en given situation och att tjänstemännen har expertis inom sitt område, vilket underlättas av en långt driven arbetsdelning (Zöller 2001). I princip gäller detta både myndighetsutövning och service.86
Under 1970-talet kom statens möjlighet att styra utvecklingen inom olika områden att starkt ifrågasättas av såväl politiker som förvaltningsforskare. Tidigare hade man i regel antagit att förvaltningen även i praktiken fungerade legalbyråkratiskt och att den i huvudsak utförde det som det politiska syste-met ålagt den. I och med the Great Society87 kom allt större sociala program att skisseras och förvaltningens omfång ökade således under efterkrigstiden i de flesta länder. Härigenom ställdes också högre krav på förvaltningen och ett större intresse riktades också emot den. Detta ledde med tiden till att den gängse bilden av förvaltningen som legalt rationell kom att ifrågasättas.
En viktig faktor bakom den förändrade synen på förvaltningen var Aaron Wildavsky och Jefferey L. Pressmans bok med titeln Implementation: How
Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland som publicerades
1973. Författarna analyserade ett större federalt projekt som sjösatts för att komma till rätta med arbetslösheten i minoritetsgrupper i bland annat Oak-land utanför San Fransisco i Kalifornien. Tvärt emot hur en legalbyråkrati borde fungera visade det sig att projektet förändrats och förhindrats från fattandet av det politiska beslutet till själva genomförandet (Pressman & Wildavsky 1973; även Sannerstedt 1997, s 15 f). Av de före 1966 på federal nivå skisserade projekten (budgeterade till 23 miljoner dollar i dåtidens pen-ningvärde), hade 1969 enbart 3 miljoner spenderats.88 Misslyckandet berodde delvis på implementeringsledet. Lokala aktörer såg sina egna intressen hotade och försökte motverka projektet eller få det att ändra inriktning. Författarna kunde identifiera ett antal vetopunkter89 som beslutet var tvunget att passera för att förverkligas. Det räckte att en vetopunkt inte utförde åliggandena för
86 Ofta görs skillnad mellan myndigheters serviceproduktion och deras myndighetsutövning, så tillexempel i förvaltningslagen (SFS 1986:223). Ifråga om skolan brukar framhållas att lärarens enda myndighetsutövande uppgifter rör beslut mot enskilda, till exempel att sätta betyg och bevilja ledighet (Fredriksson 2010, s 17). Den klara åtskillnaden mellan service och myndighetsutövning är dock knappast tillämplig i studien. Betygen som sätts grundar sig till exempel på ämnesstoff och arbetsmetoder som aktörerna har förhandlat fram.
87 Termen syftar på det som på svenska kallas ‖det starka samhället‖ eller ‖från vaggan till gravensamhället‖. 88 Det som huvudsakligen skisserats var en flygplatshangar med tillhörande faciliteter, hamnterminaler, vägar och annan infrastruktur och ett 30 tunnland stort industriområde – samt en stor summa pengar (cirka 1,5 miljoner dollar) till företagslån. Av de fysiska projekten hade enbart industriområdet kommit till stånd när författarna genomförde sin studie. Företagslånen hade till två tredjedelar betalats ut, men enbart skapat 43 arbetstillfällen (Pressman & Wildavsky 1973, s 4ff).
89 Vilka aktörer som är vetopunkter i denna studie kan inte definieras teoretiskt eftersom det är en empirisk fråga om vilka av aktörerna som har tillräcklig makt.
att projektet skulle gå i stå eller ändra inriktning (Pressman & Wildavsky 1973).
Många liknande fall uppmärksammades. Ett allt större akademiskt intres-se kom därför att riktas mot förvaltningen som fenomen och olika teorier om hur förvaltningen egentligen fungerade lades fram. De politiska beslutsfattar-na uppmärksammade problemen och började utforma förvaltningspolitiken efter nya riktlinjer.90 Den politiska högern drog dock inte samma slutsatser som den akademiska vänstern av rapporterna. Istället för ökade resurser kom man till slutsatsen att denna typ av projekt helt enkelt inte kunde genomföras (Rothstein 2002, s 71- 76). Staten uppfattades i vissa grupper vara problemet istället för lösningen.
Som ett svar på den nyliberala ideologin började även icke nyliberala po-litiker och samhällsvetare förändra sin syn på förvaltningen. Det tycktes inte heller för dem vara gångbart att utforma förvaltningen efter legalbyråkratiska riktlinjer. Man kan säga att det empiriska konstaterandet att förvaltningen inte fungerade efter normen, på sikt ledde till att normen förändrades (Winter 1994, i synnerhet kapitel 3). Den legalbyråkratiska modellen hade i sig också kommit att ifrågasättas även utöver en korrigering till vad verkligheten tyck-tes kräva. Dess särskilda problem tycktyck-tes snarast vara en del av modellen och inte skönhetsfläckar som kunde avlägsnas med huvuddragen bibehållna. Ett exempel är skillnaden mellan mål- och formrationalitet. Precis som Weber själv påpekade är legalbyråkratin formrationell men inte med nödvändighet målrationell. Det är med andra ord inte säkert att tjänstemännen, genom att handla strikt efter regelverket, uppnår de mer övergripande målen med orga-nisationen (Rothstein 1997, s 58). Sådana dysfunktionella förvaltningar fram-stod som vanliga och i behov av reformer.
Det slutliga politiska resultatet blev en blandning av olika strategier av olika filosofisk-politisk härstamning. Förutom ifrågasättandet av statlig in-blandning i allmänhet lanserades olika sätt att reformera förvaltningen. Re-gelstyrning ersattes ofta med målstyrning, decentralisering av olika slag91 blev ett vanligt sätt att förändra stagnerande förvaltningar. Marknadsutsätt-ning och privatisering ansågs få förvaltMarknadsutsätt-ningar att effektivisera och fokusera. Synen på tjänstemannen som statens oväldige ämbetsman tonades ned (Peters 2001, s 348-366).
90 Det bör påpekas att den amerikanska förvaltningen, som Pressman och Wildavsky studerade, inte i lika stor utsträckning som den europeiska präglats av de legalbyråkratiska idealen rättssäkerhet och laglighet i proces-sen, utan haft ett starkare fokus på effektivitet och utfall. Otvivelaktigt har dock studier av det amerikanska systemet haft stort inflytande på västeuropeisk förvaltning och härigenom även på skolan i Sverige. 91 Som bland andra Christopher Pollitt (2005, s 373-375) har påpekat är decentralisering ett samlingsbegrepp på en heterogen samling reformer; följaktligen används begreppet på många olika sätt i litteraturen.
De beskrivna reformstrategierna gäller i hög grad även den svenska sko-lan (Berg 1999, s68). De viktigaste förändringarna av den svenska skosko-lan brukar sägas vara kommunalisering, decentralisering, marknadisering, mål- och resultatstyrning och ökat brukarinflytande (Fredriksson 2010; Lindensjö & Lundgren 2000/2006, kapitel 7; Jarl, Kjellgren & Quennerstedt 2007, s 35-44). Sammantaget har dessa utvecklingslinjer påverkat förutsättningarna för studien, genom att arenan där förhandlingen sker har utformats i medveten kontrast mot en legalbyråkrati. Det innebär att de olika aktörerna på arenan är bemyndigade att själva påverka verksamheten utifrån de nationella styrdo-kumenten och den styrning som finns inom organisationen skolan.92
Ovanstående resonemang rör styrningen generellt men samma sak gäller värdefrågor i den svenska skolan. Utbildningsvetaren Ann Quennerstedt har påpekat att värdefrågor och -konflikter tidigare hanterades och debatterades på riksnivå i stor utsträckning. Under 1990-talet tystnade denna debatt allt-mer och fokus flyttades snarare till kvalitetsdiskussioner om måluppfyllelse (Qunnerstedt 2006, s 211). Värdekonflikterna kan knappast ha försvunnit när debatten tystnade. Snarare tyder resonemanget på att de sipprar ner genom skolsystemet till dess att de hamnar på klassrumsnivå och måste hanteras av de där verksamma aktörerna.93 Det är detta som gör att förhandlingen rycker i förgrunden som en viktig praktik. Hade värdekonflikten hanterats på en hög-re nivå hade maktstruktuhög-ren på skolgolvet varit av en annan typ.
Läraren verkar dock inte i ett vakuum utan ingår såväl i en hierarki på den enskilda skolan som i en plattare horisontell organisation. Den direkta rela-tionen till brukarna är ämnet för nästa avsnitt. Men även om fokus i avhand-lingen i första rummet är läraren och hennes förhållande till brukarna finns många andra relationer av betydelse. Ibland skulle lärare kunna lyfta frågan eller konflikten till lärarlaget. Ibland skulle det kunna innebära att vissa defi-nitioner är omöjliga på grund av gemensamma beslut på skolan. Ibland skulle rektor kunna fatta beslut, antingen över huvudet på läraren eller på uppma-ning av denne.94 Slutligen kan det naturligtvis innebära att det på sikt skapas en skoldiskurs. I avhandlingen studeras liknande arrangemang inte på annat sätt än när de dyker upp som empiri, det vill säga i relation till förhandlingen eller som delar i förhandlingen.
92 Förvaltningens och aktörernas förhållande till politiken är i mycket en fråga om teoretiskt perspektiv. Åtminstone ur ett rationalistiskt (till skillnad från exempelvis ett systemteoretiskt) perspektiv förväntas för-valtningen utföra det politikerna beställt, och bland annat rektor ses som en garant för att detta sker (Rapp 2001, s 86).
93 Må vara att kommunerna i vissa fall agerar i frågorna (Qunnerstedt 2006, s 211). 94 För en diskussion om rektors roll, se Nihlfors (2010, s 495-500, 505).