Ett annat sätt att mäta konflikt i riksdagen är att granska hur partierna agerar i riksdagens kammare. Ett sådant mått är hur partierna voterar, ett annat är de yttranden som riksdagen be- slutar att ge regeringen till känna (tillkännagivanden). Bägge måtten säger en del om konfliktnivån, men de är också för- knippade med förbehåll som gör att det är svårt att sätta ett enkelt likhetstecken mellan ökad förekomst och konfliktnivå, än mindre polarisering.
Anders Sundell (2013, 2015) har studerat de samarbets- mönster som framträder i riksdagens öppna databas för vote- ringar. Detta ger »hårda data« för när partierna tycker olika. Sundell (2013) visar att blockpolariseringen var stark under mandatperioden 2006–2010 och att Sverigedemokraterna då oftast röstade med regeringen (Alliansen). Under 2014/2015 var det återigen vanligast att Sverigedemokraterna voterade med regeringen, en regering som nu bestod av Socialdemo- kraterna och Miljöpartiet.
Inom ramen för SNS Demokratirapport 2017 (Lindvall m.fl. 2017) genomfördes mot denna bakgrund en omfattande ge- nomgång av riksdagens voteringsdata. Allmänt gäller att i de flesta fall har regeringens förslag också blivit riksdagens beslut. Av studien framgår att de borgerliga partiernas samarbete under alliansregeringarna (2006–2014) kännetecknades av att de fyra partierna agerade som en sammanhållen enhet. Både tidigare och senare har det dock funnits olikheter i hur de fyra partierna röstat. En konsekvens av detta har varit att sedan 2014 har Sverigedemokraterna inte på ett enkelt sätt kunnat avgöra voteringarna genom att antingen stödja det rödgröna blocket eller Alliansen. Voteringsmönstren kan inte heller lika enkelt som under alliansregeringarna beskrivas i vänster- eller högertermer.
Det förtjänar att nämnas att internationell forskning pekar på att det finns ett betydande inslag av partistrategi rörande
17. Det är till och med möjligt att studien av konflikter i eU-nämnden något underskat- tar graden av konflikt eftersom ledamöterna vet att deras inlägg och uttalanden i nämnden skrivs ned och blir offentliga (Abrahamsson 2009).
vilka frågor som partierna faktiskt voterar om. Statsvetaren Simon Hug (2010) har visat att det är vanligt att det finns en skevhet (eng. bias) i vilka beslut som avgörs genom voteringar på grund av att partierna gör taktiska val om/när de vill vi- sa enighet respektive oenighet med andra partier. Benägen- heten att begära votering skiljer sig också markant mellan olika partier. Anders Sundell (2015) drar slutsatsen att regeringen känner till de andra partiernas ståndpunkter och argument när de väljer att votera. Det är säkert korrekt. Dessutom är det nog så att också övriga partier väljer vilka frågor de begär omröstning om, troligtvis för att visa att andra partier bildar en så kallad ohelig allians i en specifik fråga. Denna typ av data, slutvoteringar, kan vara av värde för att belägga polarisering och faktisk konfliktnivå. Men de ger samtidigt inte hela bilden av riksdagens beslutsfattande (Lindvall 2017). Däremot går det att visa att de olika partigrupperna i riksdagen nästan alltid står enade i dessa slutvoteringar. Endast en bråkdel av leda- möterna (mindre än 0,5 procent) röstar emot partilinjen eller avstår från att rösta (Willumsen och Öhberg 2017).
En mindre del av alla riksdagsärenden avgörs genom vo- tering. Vanligast är att riksdagen fattar beslut genom ackla- mation, det vill säga att kammaren godkänner förslaget utan omröstning. När kammaren ska fatta beslut i ett ärende frågar talmannen om kammaren säger ja till utskottets förslag till beslut. Är det ingen ledamot som opponerar sig konstate- rar talmannen att svaret är ja och bekräftar beslutet med ett klubbslag. Detta sätt att arbeta och fatta beslut möjliggörs av att förslagen är förberedda i ett utskott där partierna redan har deklarerat hur de ställer sig till det specifika förslaget. Riks- dagspartierna har också ingått en överenskommelse om att minska tiden som ägnas åt voteringar i riksdagen (Bolin och Larue 2016, s. 324). Lindvall m.fl. (2017, s. 146) uppskattar att endast cirka 25 procent av alla riksdagsbeslut fattas genom voteringar.
Bergman och Jacobsson (2017) ger genom ett exempel från utbildningsutskottet 2011 också en antydan om viljan att begära votering. År 2011 inlämnades totalt 118 reservationer rörande 11 utskottsbetänkanden från utbildningsutskottet. I utskottet var det vanligast att Socialdemokraterna reserverade sig mot regeringens (Alliansens) förslag, men i slutvoteringar- na var det vanligare att både Vänsterpartiet och Miljöpartiet röstade mot regeringen. Socialdemokraterna avstod ofta från att begära votering.
Ett annat kvantitativt mått för att bedöma konfliktnivån i riksdagen är att studera frekvensen av tillkännagivanden (Bolin och Larue 2016). Ett tillkännagivande innebär att riksdagen gör ett uttalande om att man vill se att regeringen vidtar en åtgärd, tillsätter en utredning och (allt oftare) åter- kommer med ett lagförslag. Ett tillkännagivande är konsti- tutionellt inte strikt bindande, men politiskt är det svårt för
regeringen att i längden gå emot en majoritet i riksdagen. Konstitutionsutskottet uttalade efter en uppföljning 2006 att även om tillkännagivanden sannolikt fått en mer krävande karaktär borde regeringen – med några undantag – kunna hantera dessa inom två till tre år (Konstitutionsutskottets be- tänkande 2005/06:kU34).
Vi kan följa utvecklingen över tid tack vare en databas upp- rättad av statsvetaren Thomas Larue. Databasen innehåller en tidsserie över hur många tillkännagivanden som riksdagen beslutat om sedan 1971. Många tillkännagivanden görs av en enig riksdag eller i samarbete mellan regeringspartierna och något eller flera av oppositionspartierna. Vi fokuserar här på dem som riksdagen antar utan stöd av regeringspartierna, de som Niklas Bolin och Thomas Larue benämner motgångs- tillkännagivanden (se Bolin och Larue 2016). Dessa tillkänna- givanden kan sägas utgöra en av flera möjliga indikationer på en regerings parlamentariska styrka. Figur 3.1 redovisar antalet och andelen motgångstillkännagivanden (i förhållande till det totala antalet tillkännagivanden). En första iakttagelse är att såväl antalet (enligt staplarna) som andelen (enligt den mörk- lila linjen) sådana tillkännagivanden har ökat betydligt efter det att alliansregeringen hade egen majoritet under perioden 2006–2010 och minoritetsregeringarna tog vid.
Under perioden 2006–2010 var det ovanligt att riksdagen beslutade att ge regeringen något till känna. För efterföljande regeringar, även Reinfeldts minoritetsregering 2010–2014, har läget varit ett annat. Löfvens regeringar från 2014 har levt med ett aldrig tidigare skådat antal motgångstillkännagivan- den från oppositionspartierna i riksdagen. Andra regeringar som i absoluta tal legat på höga nivåer är Palmes S-regering inför valet 1976 samt de borgerliga Fälldinregeringarna inför valen 1979 och 1982. Hur ofta denna typ av tillkännagivanden antas hänger uppenbarligen ihop med det parlamentariska lä- get. I likhet med alliansregeringens första period avtog bruket av tillkännagivanden drastiskt under perioden 1995–1998 när först Ingvar Carlsson och sedan Göran Persson regerade med stöd över blockgränsen från Olof Johanssons Centerpartiet. Oavsett nivå under perioden finns det också en tendens till att antalet tillkännagivanden ökar under en valperiod och når kulmen inför valår.
Figur 3.1 ger sammanfattningsvis en god schematisk bild av regeringens styrka. Regeringspartier med egen majoritet, eller som på andra sätt har ett stabilt parlamentariskt stöd, riskerar sällan att få ett motgångstillkännagivande riktat mot sig. Re- geringar med en svagare parlamentarisk ställning och som är beroende av stöd från andra partier får finna sig i att riksdagen ibland pekar ut en annan färdriktning än den regeringspar- tierna önskar. De senaste regeringarnas svaga parlamentariska ställning har förmodligen bidragit till bilden av svensk politik som konfliktfylld och polariserad. Sverigedemokraterna ingår
i den opposition som via dessa motgångstillkännagivanden demonstrerar att regeringen inte har majoritet och »beställer« annan politik. Det är till och med möjligt att partiet driver på för att visa att det faktiskt har inflytande. Sverigedemokrater- na är drivande, men det är också andra oppositionspartier. Ett exempel på det sistnämnda är Miljöpartiet som – trots en överenskommelse om stöd till Perssons regering i många frågor – under valperioden 2002–2006 möjliggjorde 62 av de 80 motgångstillkännagivanden som riksdagen beslutade om. Vad säger då de partipolitiska konflikterna i utskott och kammare om hur graden av polarisering förändrats i Sverige? Utifrån de indikatorer som vi redovisat ovan har alltså kon- fliktnivån i riksdagens utskott och voteringar tenderat att öka. Detta gäller inte minst efter Reinfeldts majoritetsregering under perioden 2006–2010. Även de mer långsiktiga analy- serna av utskottsbetänkanden (Loxbo och Sjölin 2017) och
8 812 22 30 50 1 2 48 19 31 41 0 7 9 1414 30 191715 9 17 30 1 1 1 1 8 10 915814 20 38 2 24 2426 39 54 48 97 72 47 61 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 1971 1972 1973 1974 1975 1975/76 1976/77 1977/78 1978/79 1979/80 1980/81 1981/82 1982/83 1983/84 1984/85 1985/86 1986/87 1987/88 1988/89 1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/2000 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07-2009/10* 2010/11 2011/12 2012/13 2013/14 2014/15 2015/16 2016/17 2017/18 2018/19 2019/20 Antal och andel motgångstillkännagivanden
Figur 3.1 Oppositionspartierna ger regeringen »till känna«. Antal och andel tillkännagivanden antagna utan regeringspartiernas stöd, 1971–2020.
Kommentar: Antal (staplar och siffror) och andel (linje) tillkännagivanden antagna utan regeringspartiernas stöd för riksmötena 1971–2019/20. * Under allians- regeringen 2006–2010 beslutades endast två motgångstillkännagivanden. Källa: Bolin och Larue (2016). Redovisningen uppdaterad i augusti 2020 utifrån Thomas Larues databas över tillkännagivanden.
konflikter i eU-nämnden (Karlsson och Persson 2018) visar att det knappast är så att opposition och konflikt håller på att tyna bort i Sverige. Partiagerande som sänder tydliga signaler om oenighet – genom tillkännagivanden och voteringar – har tvärtom blivit vanligare. Den ökade konfliktnivån kan, men behöver inte nödvändigtvis, vara ett uttryck för en starkare ideologisk polarisering. Vi återvänder till detta efter att ha analyserat hur riksdagsdebatterna utvecklats över tid.
Debattklimatet
Nästa steg i vår analys av polariseringen i riksdagen berör riksdagsdebatterna: Vad diskuteras och hur diskuterar man? Att analysera debatter är ingen enkel sak. Språkbruk föränd- ras över tid, men betyder det att skiljelinjer fördjupas eller försvagas? Ord som uppfattades vara värdeladdade, stötande eller eldfängda i går behöver inte nödvändigtvis ha samma laddning i dag. Vi kommer inte helt att lösa problemet med att urskilja vad som enbart är förändrat språkbruk och vad som är politiska konfliktlinjer. Inte heller har vi kunnat identifiera någon omfattande systematisk forskning om det förändrade språkbruket hos partierna, särskilt inte i riksdagen.18 Vi gör
därför ett eget försök att fånga debatten över tid. I detta försök tittar vi först närmare på tidigare forskning.
En första fråga är om vi borde bygga också denna analys på studier av hur medier och väljare uppfattar debatten i riks- dagen. Peter Esaiasson och Nicklas Håkansson (2002) har i boken Besked ikväll! studerat kampen om kontrollen över den politiska opinionsbildningen. Författarnas slutsatser tyder på att journalisters makt och inflytande över information som förmedlas till medborgare har ökat. En annan slutsats som dras är dock att journalister ofta har relativt vaga föreställning- ar om vilket innehåll som är viktigast och hur information ska väljas ut och sedan presenteras för medborgarna (Esaiasson och Håkansson 2002). Detta bidrar till ett samspel där ingen av parterna (journalisterna eller politikerna) ensamma kon- trollerar informationsflödet utan det sker en ständig växelver- kan (se också Johansson och Nygren 2019).
En annan källa kunde vara det material som partierna själva producerar. Nicklas Håkansson (1999) hade i sin avhandling
Valretorik: Om politiskt språk i partipropagandan exempelvis
fokus på att ringa in de ideologiska och retoriska karaktärs- dragen i den politiska debatten under flera valrörelser. Fråge- ställningarna var bland annat: Antar representanterna positiv eller negativ ton? Ligger fokus på motståndarens eller den egna politiken? Målas verkligheten upp med mörka eller ljusa färger? I analysen framträder att oppositionspartier är mer negativa och polemiska än regeringspartierna. Utöver det framkommer bland annat att regeringspartier oftare diskute-
18. Statsvetaren Hanna Bäck med medförfattare har dock visat att det inför riksdagsdebatter sker ett urval inom partierna av vilka ledamöter som kommer till tals, både utifrån kön (Bäck, Debus och Müller 2014) och utifrån vilka ledamöter som kan förväntas vara kritiska till det egna partiets position på ett visst politikområde (Bäck, Baumann och Debus 2019).
rar och presenterar sin egen politik medan oppositionspartier tenderar att i högre grad fokusera på förslagen från regerings- partierna (Håkansson 1999).
Ett snarlikt resultat presenteras av Anders Sundell på fors- karbloggen Politologerna. Han har analyserat artiklar publi- cerade på dN Debatt. Den övergripande slutsatsen är att le- damöter i opposition i debatterna genomgående har en mer negativ ton än de som tillhör partier som stödjer regeringen (Sundell 2019a). På samma sätt använder riksdagsledamöter i opposition i sina anföranden ett mer negativt språk än de som tillhör regeringspartierna (Sundell 2019b). Petrus Olander och Eitan Tzelgov har också studerat hur ledamöterna pra- tar. Med hjälp av programmet Wordfish har de systematiserat hur ekonomiska begrepp som jobb, ansvar, arbetsmarknad och etablering används i förhållande till ord med en kulturell dimension, som hatbrott, extremism, religion och demokrati. När det gäller den senare kategorin är det främst ledamöterna från Sverigedemokraterna som använder dessa begrepp. Men den övergripande slutsatsen är att även ledamöterna från övri- ga partier numera ägnar mer talartid åt dessa frågor (Olander och Tzelgov 2019).
Vi tar med oss dessa resultat och väljer här, som de senast nämnda forskarna, att gå direkt till källan, det vill säga till de- batter i riksdagen som finns återgivna i riksdagens protokoll. Det förs många typer av debatter i riksdagen, exempelvis i sam- band med betänkanden, interpellationer och frågestunder. En typ av debatt som har varit viktig under hela enkammarriksda- gen har varit den mellan partiledarna. Dessa partiledardebat- ter har också haft lite olika former och talarordningar, men de förs mellan ledande företrädare. De får därför här tjäna som ett underlag för vårt försök att fånga debattklimat och möjlig polarisering över tid. Verkar avstånden mellan partierna öka? Hur förändras tonläget och vilka konfliktlinjer manifesteras?