Planera med miljömål!
Falun &
Borlänge
Boverket Naturvårdsverket
Hur kan frågor om jord- och skogsbruk hanteras i översiktsplaneringenoch vilket underlag kan användas för detta?
Planera med miljömål!
Fallstudie Falun & Borlänge
– skogs och odlingslandskapet
diskuterar kommunens och översiktsplanens roll i dessa frågor och hur indikatorer kan användas för att följa upp miljömål för skogs- och odlingslandskapet. I rapporten redogörs också för tester av olika under-lag om jord- och skogsbruk och vilka förbättringar av dessa som skulle behövas utifrån planeringsarbetets behov.
Fallstudien är genomförd inom ramen för ett idé- och metodutvecklings-projekt, SAMS - Samhällsplanering med miljömål i Sverige, som drivits av Boverket och Naturvårdsverket i samverkan med flera kommuner och regionala myndigheter. De kommunala fallstudierna utgör kärnan i SAMS. Ett nära samarbete mellan miljöexperter och planerare genom hela planeringsprocessen har varit en grundtanke i projektet.
De samlade erfarenheterna från SAMS sammanfattas i rapporterna
Planera med miljömål! En vägvisare samt Planera med miljömål! En idé-katalog.
Boverket Naturvårdsverket
ISBN: 91-7147-632-6 Best.nr: 5106
ISBN: 91-620-5106-7 ISSN: 0282-7298
skogs- och odlingslandskapet
fallstudie
F allstudie F alun & Bor länge Planera med miljömål!Planera med miljömål!
Fallstudie Falun/Borlänge, skogs- och
odlings-landskapet
2
© BOVERKETOCH NATURVÅRDSVERKET 2000
BOKENKANBESTÄLLASFRÅN:
Boverket Naturvårdsverket
Publikationsservice Kundtjänst
Box 534, 371 23 Karlskrona 106 48 Stockholm
Fax 0455-819 27 Tel 08-698 12 00 publikationsservice@boverket.se Fax 08-698 15 15 www.boverket.se kundtjanst@environ.se www.miljobokhandeln.com www.environ.se Boverket Naturvårdsverket ISBN: 91-7147-632-6 Best.nr: 5106 ISBN: 91-620-5106-7 ISSN:0282-7298 UPPLAGA: 800 ex.
TRYCK: Lenanders Tryckeri AB
OMSLAG: AB Typoform
GRAFISKFORM, INLAGA: Jefferson Communication AB
SÖKORD: Borlänge kommun, Falu kommun, indikatorer,
komunal översiktsplanering, miljömål, nationella miljö-kvalitetsmål, odlingslandskapet, SAMS-projektet, skogslandskapet S v a n e n m ä r k t t r y c k s a k M L i c e n s n u m m e r 3 4 1 1 4 5 I LJ Ö M ÄR K T
Fallstudien har genomförts gemensamt av Falu kom-mun och Borlänge komkom-mun. I båda komkom-munerna har stadsbyggnadskontoren och miljökontoren sam-verkat. Fallstudien har handlat om miljömål och indikatorer i odlings- och skogslandskapet. I Bor-länge har arbetet fokuserats på odlingslandskapet medan Falun i första hand har arbetat med skogs-frågor. I båda fallen har arbetet skett i nära samver-kan med länsstyrelsen, som bl a biträtt med GIS-analyser.
Fallstudieansvariga har varit Steve Johnson, Stads-byggnadskontoret Borlänge kommun, och Mats Reutherborg, stadsbyggnadskontoret Falu kommun. I jordbruksstudien har därutöver Sören Nyström och Karin Blidberg, båda miljökontoret i Borlänge kom-mun, medverkat. Skogsstudien har främst genom-förts av Per-Erik Sandberg (fram till våren 1999) och Anna Perols (från oktober 1999), båda miljö-kontoret Falu Kommun. Därutöver har även Kris-tina Harsbo, miljökontoret Falun och Tony Svens-son, stadsbyggnadskontoret Falun medverkat.
Kontaktperson på länsstyrelsen Dalarna har varit Lars Ingelström, planenheten. GIS-analyserna har gjorts av Anders Hagland och Greger Öström, läns-styrelsen samt personal från kommunerna. I jordbruksstudien har Hans Lillpers, lantbruksenheten medverkat. Under arbetets gång har samråd skett eller information lämnats till Skogsvårdsstyrelsen, LRF, politiska organ samt jordbrukare och skogsä-gare i de berörda områdena.
Huvudförfattare till de olika rapportdelarna är Mats Reutherborg (Del A), Steve Johnson och Karin Blid-berg (Del B), Anna Perols (Del C) och Anders Hag-land (Bilaga 1).
Ett stort antal personer från Naturvårdsverket och Boverket har medverkat vid diskussioner kring stu-dien och angränsande frågor. Bland annat har tema-studierna för ”Miljömål och fysiska strukturer” res-pektive ”Strategiska miljöbedömningar” genomfört seminarier i Borlänge. Bland de som stött oss i ar-betet kan särskilt nämnas vår kontaktperson vid Na-turvårdsverket Anders Lind samt Ulrik Westman, Naturvårdsverket, och SAMS-projektets huvud-konsult Ulf Ranhagen.
I anslutning till fallstudien har ytterligare några del-projekt inom SAMS genomförts. Dels har en studie av ”ekologiska fotavtryck” genomförts av Ulrik Westman och Rickard Sånnek, dels har Sara Ohls-son gjort ett examensarbete om förutsättningar för bioenergiodling. Dessa projekt avrapporteras sepa-rat och har inte varit möjliga att samordna med fallstudiearbetet.
Inom fallstudien har två delstudier genomförts, om miljömål och indikatorer i odlings- respektive skogs-landskapet. Dessa sammanfattas och kommenteras gemensamt i rapportens Del A. Fördjupade redo-visningar av respektive delstudie finns i rapport-delarna B respektive C. I Bilaga 1 redovisas läns-styrelsens erfarenhet av digitala analyser.
4
Verkens förord
Allt fler människor i världen är överens om att vi måste uppnå en hållbar utveckling. Hållbar utveck-ling är ett brett begrepp som omfattar såväl ekolo-giska som sociala och ekonomiska aspekter. Men vad menar vi egentligen – hur kan det konkretiseras och hur kan vi veta att vi verkligen rör oss i rätt riktning? Denna rapport beskriver det praktiska ar-betet och erfarenheter från att använda miljömål och indikatorer i fysisk planering i en av åtta fall-studier på kommunal respektive regional nivå. Fallstudierna har genomförts av kommunerna
Bur-löv, Helsingborg, Trollhättan, Stockholm (två fall-studier), Borlänge, Falun och Storuman samt av Regionplane- och trafikkontoret i Stockholm med
stöd av respektive länsstyrelse i Skåne, Västra
Götalands, Stockholms, Dalarnas och Västerbott-ens län inom ramen idé- och
metodutvecklings-projektet SAMS – Samhällsplanering med miljömål i Sverige. Gemensamt för de olika fallstudierna är att de har varit en del av det inledande skedet i en planeringsprocess, där tonvikten har legat på att ta fram nya kunskapsunderlag och utveckla metoder för att hantera miljöfrågor på ett bättre sätt. Exem-pel på arbetssätt och redskap som har provats i stu-dierna är bl a olika former för tidig dialog med med-borgare och beslutsfattare, strategisk miljö-bedömning som en del av planprocessen samt geo-grafiska informationssystem.
SAMS-projektet har pågått i tre år under ledning av Boverket och Naturvårdsverket och avslutades i sep-tember 2000. SAMS har medfinansierats av EU:s
miljöfond LIFE och Sida. Sweco/FFNS har deltagit som huvudkonsult. Inom ramen för SAMS har stu-dier även genomförts i samverkan med de sydafri-kanska kommunerna Port Elizabeth och Kimberley. En ledstjärna för att arbeta med miljömål i plane-ringen är att sträva efter ett nära samarbete mellan miljöexperter och planerare i planeringsprocessen. Detta samspel har varit en grundtanke i projektets organisation och arbetssätt. Miljöexperter och pla-nerare på olika nivåer har samverkat i såväl styr-grupp och projektledning från Boverket och Natur-vårdsverket, i referensgrupp som i samtliga del-studier.
Erfarenheterna från projektet SAMS har samman-ställts i rapporterna Planera med miljömål! En
väg-visare och Planera med miljömål! En idékatalog.
Rapporten Planera med miljömål! En vägvisare är en teoretisk, övergripande beskrivning av arbetet och lärdomarna i projektet. Den kompletteras av
Planera med miljömål! En idékatalog som tar fasta
på konkreta exempel på hur planering kan bidra till en hållbar samhällsutveckling. Projektets övriga del-studier redovisas utförligt i separata publikationer samt på Internet, www.environ.se/sams. En över-sikt över samtliga projektrapporter finns slutet av denna rapport.
Karlskrona och Stockholm i september 2000
Innehållsförteckning
Sammanfattning ... 9
Summary ... 11
SAMS – Samhällsplanering med miljömål i Sverige ... 13
DEL A: SAMMANFATTNING OCH GEMENSAMMA
SLUTSATSER ... 15
1. Bakgrund ... 17
1.1 Falun och Borlänge ... 17
1.2 Fallstudiens samband med övrig planering i kommunerna ... 18
2. Frågeställningar ... 19
2.1 Jord och skog i kommunernas planering ... 19
2.2 Syfte med fallstudien ... 19
2.3 Avgränsning ... 20
2.4 Metod ... 20
3. Resultat – slutsatser ... 21
3.1 Kommunens och översiktsplanens roll ... 21
3.2 Indikatorer ... 22
3.3 Planeringsunderlag, GIS och informationsförsörjning ... 25
DEL B: ODLINGSLANDSKAPET I FALUN/BORLÄNGE 27
4. Odlingslandskap i förändring ... 29
4.1 Odlingslandskapet i Dalarna ... 29
4.2 Odlingslandskapet i Falun/Borlänge ... 29
4.3 Nuvarande tendenser ... 29
4.4 Jordbruket och EU-stöden ... 30
6
5. Fallstudie ”Odlingslandskapet” ... 33
5.1 Syfte ... 33 5.2 Avgränsning ... 33 5.3 Genomförande ... 336. Miljömål för odlingslandskapet ... 35
6.1 Nationella miljökvalitetsmål relevanta för studien ... 35
6.2 Miljökvalitetsmål nr 9 ... 35
6.3 Diskussion om lokala miljökvalitetsmål ... 37
6.4 Lokala miljömål ... 37
7. Antaganden ... 39
8. Relevant och tillgänglig information ... 41
8.1 Blockkartor och IAKS-register ... 41
8.2 Djurhållningsregister ... 41
8.3 Ekonomiska kartan ... 42
8.4 Satellitkartor ... 42
8.5 Markkarteringsuppgifter ... 43
8.6 Historiska kartor ... 43
9. Förslag till indikatorer ... 45
9.1 Markslag, markanvändning och naturtyp ... 45
9.2 Kantzoner ... 45 9.3 Ekologisk odling ... 45 9.4 Djurhållning ... 45 9.5 Kulturmiljövärden i odlingslandskapet ... 45 9.6 Planindikatorer ... 45
10. Delstudie Dalsjö ... 47
10.1 Bakgrund ... 47 10.2 Analys ... 47 10.3 Slutsatser ... 4711. Delstudie Sellnäs ... 49
11.1 Bakgrund ... 49 11.2 Analys ... 49 11.3 Slutsatser ... 4912. Delstudie Östansjö ... 51
12.1 Bakgrund ... 5112.2 Analys ... 51
12.3 Slutsatser ... 51
13. Jämförelse mellan studerade delområden ... 53
13.1 Analys med blockkartor och IAKS -register ... 53
13.2 Naturbetesmark ... 53
13.3 Ettåriga/fleråriga grödor ... 53
13.4 Analys av kantzoner i ekonomiska kartan ... 54
13.5 Markkartering ... 54
13.6 Ekologisk odling ... 54
13.7 Areal mark där EU-stöd inte har sökts ... 54
13.8 Slutsatser ... 55
14. EU-stöd, blockkartor och miljömålen ... 57
15. Förslag till tänkbara forsknings- och utvecklingsprojekt 59
DEL C: SKOGSLANDSKAPET I FALUN/BORLÄNGE .... 61
16. Skogslandskapet ... 63
16.1 Bakgrund i Dalarna ... 63
16.2 Skogslandskapet i Falun ... 63
16.3 Skogen i Borlänge ... 64
17. Frågeställningar ... 65
17.1 Syftet med fallstudien ”Skog” ... 65
17.2 Geografisk avgränsning av fallstudien ... 65
17.3 Genomförandet ... 66
18. Miljömål ... 67
18.1 Lokala miljömål ... 67
18.2 Regionala miljömål ... 68
18.3 Skogsvårdsstyrelsens naturvårdsanalys ... 68
18.4 De nationella miljökvalitetsmålen och Falun/Borlänge ... 69
19. Fördjupningsstudien runt Rogsjön ... 73
19.1 Översyn av vattenskyddsområdet ... 73
19.2 Landskapsekologisk planering ... 73
19.3 Markägarmedverkan och information ... 73
8
20. Roller och ansvar inom skogsbruket ... 77
20.1 Aktörer, lagstiftning och ansvar ... 77
20.2 Aktörer i fallstudien ...78
20.3 Certifiering av skogsbruket ...78
20.4 Kommunens roll ... 79
21. Översiktsplanen och vattenskyddet ... 81
22. Indikatorer ... 83
23. GIS och digitala kartor ... 85
Referenser och lästips ... 87
Rapportlista ... 89
Bilagor
Bilaga 1. Digitala analyser i SAMS. Anders Hagland, länsstyrelsen i Dalarna
Hittills har kommunal översiktsplanering till stor del varit exploateringsförberedande och handlat om loka-lisering av anläggningar av olika slag. I framtiden bör fokus i ökad utsträckning ligga på förvaltning och ut-veckling av de resurser som redan finns, såväl natur-resurser som byggd miljö. Kommunen behöver då ha en mer aktiv roll när det gäller utvecklingen i odlings-och skogslandskapet. Översiktsplanen är ett instru-ment för att uttrycka kommunens vilja i dessa frågor. Fallstudien har genomförts i samverkan mellan miljö-kontoren och stadsbyggnadsmiljö-kontoren i Falun och Bor-länge. Syftet med fallstudien kan sammanfattas i nedanstående tre punkter. Under varje punkt redo-visas de viktigaste slutsatserna.
1. Att belysa kommunernas möjligheter att påverka
utvecklingen i odlings- och skogslandskapet och översiktsplanens roll i detta arbete.
• Kommunen har idag en svag och otydlig roll när det gäller uppfyllandet av miljömål.
• En nära samverkan mellan flera olika aktörer krävs för att brukarna inte ska få motstridiga budskap om hur miljömålen ska beaktas. • Förändringar i lagstiftningen kan behövas för att
stärka översiktsplanen som instrument för att uppnå miljömål.
• EU-stödets utformning har avgörande betydelse för att uppnå miljömål i odlingslandskapet.
Sammanfattning
• Ökat kommunalt engagemang för uppfyllande av miljömål ställer krav på ökade resurser. Störst resursbehov finns ofta i de befolknings- och där-med resursmässigt minsta kommunerna.
2. Att söka indikatorer som kan användas för att
följa upp miljömål i odlings- respektive skogsland-skapet.
• Att beskriva tillstånd och förändringar i odlings-och skogslandskapet ställer stora krav på data-tillgång. Man är därför av resursskäl främst hän-visad till indikatorer som grundas på data som redan finns insamlade för annat ändamål. • Det är lättare att finna data som kan utnyttjas
som indikatorer i odlings- än i skogslandskapet. • Ett antal förslag till indikatorer har tagits fram
och redovisas i fallstudierapporten.
3. Att visa hur planeringsunderlag och redovisning i
översiktlig planering kan utvecklas för hantering av miljömål bl a med stöd av GIS, och diskutera ansvar för informationsförsörjning.
• Blockkartor för EU-stöd, ekonomiska kartan, kulturhistoriska kartor och satellitbilder har en potential att utvecklas till värdefulla planerings-underlag. Ytterligare utveckling krävs dock för att materialet ska vara användbart för kommu-nal planering.
10
• GIS är ett näst intill nödvändigt redskap för att rationellt hantera information om odlings- och skogslandskapet.
• De planeringsunderlag som behövs för att ta fram olika indikatorer bör produceras av staten och inte av enskilda kommuner, dels för att detta är rationellt, dels för att de flesta kommuner sak-nar resurser och kompetens att göra detta.
• Behovet av allmänna kartor med ”inbyggd intel-ligens” när det gäller t ex miljökvaliteter kan för-väntas öka i takt med att den kommunala plane-ringen blir mer ”förvaltande”.
• En utveckling av markanvändningsskikten i främst ekonomiska kartan skulle möjliggöra vid-gad användning inom samhällsplaneringen.
Summary
So far, municipal comprehensive planning has largely been a question of preparing development projects, i.e. the location of structures and facilities of various kinds. In future, there should be greater emphasis on managing and developing existing resources, both natural resources and the built environment. This means that municipalities will have to play a more active part in the development of forest and agri-cultural areas. Comprehensive plans are a suitable vehicle for the municipalities’ intentions in this respect.
The case study was carried out jointly by the En-vironmental and Urban Planning Departments in Falun and Borlänge. The aims of the study are sum-marized below. The main conclusions are presented under each item.
1. To investigate the municipalities’ scope for
in-fluencing the development of forest and agricultural areas and the role of comprehensive plans in this context.
• At present, municipalities have a small and ill-defined role when it comes to efforts to achieve environmental objectives.
• Close cooperation between several players is necessary in order to strengthen the function of comprehensive plans as tools for achieving environmental objectives.
• Legislative amendments may be necessary in or-der to strengthen the function of comprehensive
plans as tools for achieving environmental ob-jectives.
• The implementation of EU aids is crucial to the achievement of environmental objectives in agricultural areas.
• Greater involvement by municipalities in the achievement of environmental objectives will require increased resources. The greatest needs often exist in municipalities with the smallest po-pulations, which also have the smallest resources.
2. To identify indicators that can be used to monitor
progress on environmental objectives in forest and agricultural areas, respectively.
• Large quantities of data are required to describe current states and changes in forest and agri-cultural areas. In view of their limited resources, munici-palities are therefore obliged to consider indicators based on data that have already been collected for other purposes.
• More data are available for indicators relating to agricultural areas than to forest areas.
• Several indicators have been proposed and are presented in the case study report.
3. To demonstrate how planning data and
docu-ments for comprehensive plans can be developed for the management of environmental objectives, in
12
particular with the help of GIS, and to discuss the responsibility for information services.
• The ”block maps” used for the purposes of EU aids, economic maps, cultural and historical maps and satellite images have potential as useful planning input, but such material must be developed before it can be used for municipal planning purposes.
• GIS is a virtually indispensable tool for rational management of information about agricultural and forest areas.
• The planning data that are needed for the purposes of indicators should be produced by central government rather than by individual munici-palities, both for reasons of efficiency and because most municipalities lack the necessary resources and know-how.
• The need of general maps with built-in intelli-gence, for example maps incorporating environ-mental characteristics, is likely to increase as the management element of municipal planning increases.
• Enhancing land use map layers, especially in economic maps, would make such maps more useful in the context of spatial planning.
SAMS – Samhällsplanering med miljömål i Sverige
SAMS-projektet har syftat till att utveckla metoder för att behandla miljömål i samhällsplaneringen, med tonvikt på den kommunala översiktsplaneringen. Ge-nom fallstudier och konkreta exempel har projektet visat hur den fysiska planeringen kan bidra till att nå beslutade miljömål och formulera lokala mål för håll-bar samhällsutveckling från miljösynpunkt. Grund-tanken om ett kontinuerligt samarbete mellan miljö-vårdsexpertis och planerare genom hela planerings-processen har format arbetsorganisation och arbets-sätt på såväl central och regional som lokal nivå.
Fallstudier i kommuner och regioner
Inom SAMS har bedrivits åtta fallstudier runt om i Sverige. Gemensamt för dem alla är att metodutveck-lingen har kopplats till pågående planarbete. Medver-kande kommuner och deras nyckelfrågor har varit:
• Burlöv: En god livsmiljö genom minskad
mil-jöpåverkan från trafiken.
• Helsingborg: Förbättrade villkor för cykel- och
kollektivtrafik för att motverka bilismens miljö-påverkan.
• Trollhättan: Lokal anpassning av det nationella
miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.
• Stockholm:
– Biologisk mångfald i Nationalstadsparken. – Bedömning av miljökonsekvenser vid fördjupning
av översiktsplanen.
• Falun+Borlänge: Planeringsanpassade miljömål
och indikatorer för jord- och skogsbruk.
• Storuman: Scenarier för hållbar utveckling i en
mycket glest bebyggd kommun.
Den regionala planeringsnivån representeras av:
• Regionplane- och trafikkontoret i Stockholms
län: Strategisk miljöbedömning i regionplanering.
Tre teman inom SAMS
Som komplement till fallstudierna har särskilt viktiga frågeställningar studerats i tre temastudier.
• Miljömål och fysiska strukturer
Temastudien behandlar hur miljömål och indikatorer kan användas i den fysiska planeringen med särskild inriktning på hur olika fysiska strukturer svarar mot målen.
I anslutning till denna temastudie har två fördjup-ningsstudier genomförts. Den ena handlar om stra-tegier för regional vattenförsörjning och den andra behandlar sambandet stad-land med fokus på miljö-vänlig energiförsörjning.
• Strategisk miljöbedömning (SMB)
Temastudien behandlar användningen av miljömål och indikatorer i SMB i den fysiska planeringen, främst kommunal översiktsplanering och regional fy-sisk planering.
14
• Geografiska informationssystem (GIS)
Temastudien behandlar hur GIS som analysverktyg kan användas för att bättre åskådliggöra och hantera planeringsanpassade miljömål och indikatorer i fy-sisk planering.
En fördjupningsstudie om GIS-baserade kartor som verktyg för att förbättra diskussioner och samråd i planeringen har genomförts inom temastudien.
Ytterligare studier
Inom ramen för SAMS har även studier utförts i samarbete med planerare och miljövårdare i två syd-afrikanska kommuner, Port Elizabeth och Kimberley. Resultaten från SAMS redovisas i de två samman-fattande rapporterna Planera med miljömål! En
vägvisare och Planera med miljömål! En idé-katalog, samt i slutrapporter från respektive fall-,
tema- och fördjupningsstudie. Dessutom har några exempel på hållbarhetsfrågornas behandling i kom-munala över-siktsplaner analyserats i en särskild delstudie, samt resultatet av ett antal expertuppdrag publicerats.
Falu och Borlänge kommuner med studerade delområden redovisade. I odlingslandskaps-studien har tre delområden studerats: Sellnäs och Dalsjö i Borlänge kommun och Östansjö i Falu kommun. I skogsstudien har främst området kring Faluns ytvattentäkt Rogsjön studerats.
Del A
Sammanfattning och
gemen-samma slutsatser
1.1 Falun och Borlänge
Falun och Borlänge utgör tillsammans ett regionalt centrum i Dalarna. Kommunerna, som är befolk-ningsmässigt lika stora, har tillsammans drygt 100 000 invånare. Avståndet mellan städerna är ca 2 mil. På senare år har samarbetet mellan kommunerna blivit allt intensivare. Detta samarbete har bl a omfattat fysisk planering och miljöarbete. Båda kommunerna har väl utvecklade miljöbokslut och erfarenhet av att arbeta med indikatorer, eller ”nyckeltal”. Det var därför naturligt att de båda kommunerna gick in i SAMS-projektet med en gemensam fallstudie. Uti-från vår nuvarande planeringssituation och de geo-grafiska förutsättningarna har vi valt att i fallstudien studera miljömål och indikatorer i skogs- och odlings-landskapet.
1.1.1 Falun
Falun har en lång historia som är direkt kopplad till upptäckten av den väldiga kopparfyndigheten. Gru-van blev under lång tid landets viktigaste industriella arbetsplats. Gruvans storhetstid inföll under 1600-talet. Falun var under den tiden en av landets största städer och hade stor betydelse för den svenska eko-nomin. Gruvbrytningen pågick oavbrutet till 1992 då den sista salvan laddades och avfyrades i gruvan. Den långa perioden av gruvdrift har naturligtvis gett karaktär åt Falun och dess omgivningar men också gett svårläkta miljöskador.
Under 1900-talet kom Falun alltmer att utvecklas till länets administrativa centrum med läns- och lands-tingsförvaltningar med länssjukvård m m. I Falun
finns också ett väl differentierat näringsliv med många små och medelstora företag. Under 1990-talet har Falun fått vidkännas en kraftig åderlåtning av arbets-tillfällen, framför allt genom neddragningar inom den statliga och landstingskommunala sektorn.
Det moderna Falun är en ytstor kommun på 2 054 km2. Av kommunens yta är 84 % skog , 3 %
odlings-mark, 2 % tätorter och 11 % sjöar. Tillståndet i skogs-landskapet är därmed en viktig fråga för kommu-nens översiktsplanering. Kommunen har idag en be-folkning på ca 54 500 invånare, varav 35 700 bor i Falu tätort. Falun har en livskraftig landsbygd med flera större tätorter som är viktiga stödjepunkter för sina omland.
1.1.2 Borlänge
Borlänges tidiga historia är redan i förhistorisk tid kopplad till koloniseringen av landskapet längs Dalälvsdalgången. Den bördiga sedimentslätten längs älven blev tidigt en rik jordbruksbygd. Denna prägel bibehölls ända till industrialiseringsprocessen tog fart på 1870-talet. Domnarvets jernverk (numera SSAB) och Kvarnsvedens Pappersbruk blev de två stora dominerande industrierna. I samband med industria-liseringen växte tätorten och sedermera stadsbild-ningen Borlänge fram ur den från början genuina bondbyn med ett 15-tal gårdar. Trots en växande stadsbildning har tätortens omland behållit en tydlig jordbruksprägel.
Industrialiseringen satte stark prägel på staden och ledde till en hög miljöbelastning på luft, mark och
18
vatten. I samband med stålkrisen under 1970-talet och etableringen av vägverket, banverket och hög-skolan har den industriella prägeln minskat och nä-ringslivet omstrukturerats. En rad mindre och medel-stora IT-företag har satt sin prägel på kommunen och ett informationssamhälle håller på att växa fram. Borlänge är till ytan länets minsta kommun med 584 km2. Fördelningen är 35 % skog, 15 % odlad mark
och resten i huvudsak tätbebyggelse och sjöar och vattendrag. I Borlänge bor 47 500 invånare varav 40 000 i själva tätorten. Markanvändningen inom jord- och skogsbruk har stor betydelse för såväl bio-logisk mångfald som för befolkningen i tätorten.
1.2 Fallstudiens samband med övrig
planering i kommunerna
Som redan nämnts var grunden för SAMS-projektet redan lagd i båda kommunerna genom tidigare arbe-ten med miljöprogram/Agenda21-program och ge-mensam översiktsplanering. I båda kommunerna har också den fysiska planeringen och miljöplaneringen kommit att närmas allt mer. Förutom SAMS-projek-tet arbetar kommunerna för närvarande tillsammans i ett annat projekt. Syftet med detta är att lägga en metodmässig grund för att slå ihop respektive kom-muns miljöprogram och översiktsplan, med de na-tionella miljökvalitetsmålen som grund. Detta pro-jekt omfattar alla miljökvalitetsmål och fallstudien inom SAMS-projektet kan ses som en fördjupning inom områdena odlings- och skogslandskap. Erfa-renheterna från båda projekten skall sedan utnyttjas i kommande översiktsplanering och arbete med miljö-program/miljöbokslut. I Falun har revideringen av den kommuntäckande översiktsplanen påbörjats med denna inriktning och i Borlänge skall erfarenheterna i första skedet utnyttjas i arbetet med någon fördju-pad översiktsplan. En första ansats till hur detta kan ske har gjorts i den för kommunerna gemensamma fördjupade översiktsplanen för Vassbo och Fågel-myra, som varit föremål för samråd vintern 99/00.
2.1 Jord och skog i kommunernas
planering
En hållbar utveckling måste grundas på väl funge-rande ekosystem. Tillstånd och produktionsförmåga i jord- och skogsbruk är då centralt. Det handlar om möjligheterna till uthållig försörjning med livsmedel, skogsråvara och bioenergi samt om biologisk mång-fald.
Hittillsvarande översiktsplanering har till stor del va-rit exploateringsförberedande och därmed handlat om lokalisering av anläggningar av olika slag (vägar, bo-stadsområden etc). I framtiden bör fokus i ökad ut-sträckning ligga på förvaltning och utveckling av de resurser som redan finns, såväl naturresurser som byggd miljö. I detta perspektiv behöver kommunen bättre kunskap om, och ha en mer aktiv roll när det gäller de areella näringarna. Översiktsplanen är ett instrument för att uttrycka kommunens vilja i dessa frågor.
Idag har kommunerna förhållandevis små möjlighe-ter att påverka vad som händer inom jord- och skogs-bruk. På senare tid har dock plan- och bygglagen förändrats och fått en ökad betoning av hållbar sam-hällsutveckling. Även i t ex miljömålspropositionen (1997/98:145) lyfts fysisk planering fram som red-skap för att uppnå miljömål.
Såväl Falun som Borlänge har länge arbetat med miljöbokslut och lokala miljömål. Svårigheterna har dock varit stora att hitta relevanta mått eller nyckel-tal vad gäller biologisk mångfald som ju är ett
grund-2. Frågeställningar
läggande mål för ekologisk hållbarhet. Under SAMS-arbetets gång har även de nationella miljökvalitets-målen tillkommit vilket ytterligare ökar kommunernas behov av att utveckla metoder för miljöfrågornas hantering i den kommunala pla-neringen.
Mot ovanstående bakgrund har kommunerna valt att ägna fallstudien främst åt hur odlings- och skogsland-skapet kan hanteras i översiktlig planering. Principer och allmänna frågor har diskuterats gemensamt me-dan arbetet med odlings- respektive skogslandskap i första hand studerats i Borlänge respektive Falun. I båda fallen har arbetet genomförts i samverkan med länsstyrelsen och med stöd av SAMS-projektets cen-trala resurser.
I en särskild PM har länsstyrelsen redovisat erfaren-heter av digitala analyser inom fallstudien (Bilaga 1).
2.2 Syfte med fallstudien
Studierna av odlings- respektive skogslandskap har bedrivits parallellt och med i huvudsak gemensamt syfte. Tyngdpunkten har dock legat lite olika i de båda studierna. Det gemensamma syftet med fall-studien kan uttryckas på följande sätt:
• Kommunens och översiktsplanens roll: att utifrån en beskrivning av nuvarande rollfördelning och utvecklingstendenser vad gäller jord och skog, bely-sa kommunernas möjligheter att påverka utvecklingen och översiktsplanens roll i detta arbete.
20
• Indikatorer: att utgående från redan tillgänglig in-formation söka indikatorer som kan användas för att följa upp miljömål i odlings- respektive skogslandskapet.
• Planeringsunderlag, GIS och
informationsförsörj-ning: att exemplifiera hur planeringsunderlag och
redovisning i översiktlig planering kan utvecklas för hantering av miljömål, bl a med stöd av GIS, samt att diskutera ansvar för informationsförsörjning. Den gemensamma redovisningen i den här rapportde-len följer denna indelning. Syftet finns sedan utvecklat i de olika delstudierna.
I respektive delstudie redovisas även nationella, re-gionala och lokala miljömål, bl a som underlag för diskussionen om indikatorer.
2.3 Avgränsning
Vad gäller såväl odlings- som skogslandskap finns både produktions- och miljömål uppsatta. Fallstudien har i första hand behandlat miljömålen.
Metodik och datatillgång för att studera miljömål blir självklart olika beroende på vilket geografiskt om-råde som studeras. I fallstudien har utgångspunkten varit att söka en metodik som i princip skall gå att tillämpa kommuntäckande. Därmed har alla meto-der som bygger på fältstudier tidigt uteslutits och ar-betet koncentrerats på vilken information som kan hämtas ur befintliga datakällor.
De begränsade resurser som varit tillgängliga inom fallstudien har medfört att vissa intressanta frågor endast belysts översiktligt. Det gäller bl a frågan om hur scenarieteknik och planindikatorer kan använ-das i praktisk planering. Vidare har det inte varit möjligt att inom fallstudien ha en omfattande dialog med de aktörer som idag har störst inflytande över utvecklingen i odlings- respektive skogslandskapet.
2.4 Metod
Metodiken vid de genomförande studierna av odlings- och skogslandskapet finns redovisade i Del B respektive C. I odlingslandskapsstudien har tre delområden studerats: Sellnäs och Dalsjö i Borlänge kommun och Östansjö i Falu kommun. I skogs-studien har främst området kring Faluns ytvatten-täkt Rogsjön studerats.
3.1 Kommunens och
översikts-planens roll
3.1.1 Allmänt
Den fysiska planeringens roll för att de nationella miljökvalitetsmålen ska uppnås. Det har betonats i olika sammanhang, bl a i miljömålspropositionen. I våra kommuner har vi också upplevt hur den fy-siska planeringen och miljöplaneringen alltmer inte-greras, och vi arbetar nu med att samordna eller slå ihop den kommuntäckande översiktsplanen med mil-jöprogrammet i respektive kommun. Mot denna bak-grund får översiktsplanen en ny roll, den blir ett ”för-valtande” instrument snarare än ett instrument som begränsas till att uttrycka kommunens vilja när det gäller den byggda miljöns utveckling. Frågor som rör tillståndet i vatten, jord och skog får därmed en större tyngd än i traditionell översiktsplanering.
Jord- och skogsbruksfrågor är en arena som hittills har dominerats av andra aktörer, i första hand jord-och skogsbrukets organisationer. När nu kommu-nerna i ökad utsträckning kan förväntas engagera sig för att kommunens ”territorium” ska utvecklas på ett sätt som leder mot miljömålen uppstår frågan om vilken roll kommunen då har i förhållande till andra aktörer.
Frågan är komplex och kan naturligtvis inte besvaras uttömmande inom ramen för fallstudien men här re-dovisas några av de tankar som vuxit fram under arbetets gång:
• Kommunen har bättre förutsättningar, och en skyldighet, att anlägga ett sektorsövergripande syn-sätt och därmed göra avvägningar mellan olika in-tressen, vilket inte gäller sektorsaktörerna. Ett ex-empel på detta kan vara intresset att hålla ett kultur-landskap öppet, som kan komma i konflikt med regel-systemen inom jordbrukspolitiken.
• Kommunen kan ha en högre ambitionsnivå i miljö-arbetet än sektorsmyndigheterna, i alla fall inom vissa geografiska områden. Man måste då hitta vägar som gör att kommunen kan få ett reellt inflytande. • Kommunens agerande får inte vara sådant att det upplevs som ”konkurrerande” till sektorsansvarigas aktiviteter utan arbetet måste ske i samverkan. Så bör t ex kommunernas Agenda 21-arbete ske i nära samverkan med sektorsintressenterna när frågor som rör jord och skog hanteras.
Översiktsplanen är en av flera möjligheter för kom-munen att utöva inflytande över utvecklingen i jord och skog. Det som skiljer den från andra instrument är att den har en legal status och en process där alla intressenter givits möjlighet att påverka innehållet. Den är också en överenskommelse mellan stat och kommun vad gäller vissa intressen. Det är inte minst den sistnämnda rollen som gör översiktsplanen in-tressant. I planprocessen kan t ex skogsvårdsstyrelsen och kommunen komma överens om hur vissa frågor ska hanteras och hur kommunen skall komma in i beslut som rör skogliga frågor.
22
3.1.2 Skogslandskapet
Översiktsplanens koppling till skogslandskapet finns idag i första hand genom miljöbalkens hushållnings-bestämmelser och i viss mån genom reglerna om områdes- och artskydd, miljöfarlig verksamhet m m. Skogsvårdslagen gäller parallellt med annan lagstift-ning och det innebär att i vissa avseenden så är sam-tidigt PBL, miljöbalken och skogsvårdslagen tillämp-liga på samma skogsavsnitt. Eftersom detta kan vara otydligt och svårbegripligt, för t ex den enskilde skogsägaren, är det viktigt med samsyn och enhetlig tolkning av både vad lagarna står för och hur de kan verka i samma riktning så att miljökvalitetsmålen uppnås.
Att kopplingen mellan t ex skogsvårdslagen och PBL är svag bidrar till att kommunernas möjlighet att ta ett ökat ansvar för miljömålens uppfyllande inom kanske 80–90 % av en ”normal” kommuns yta är begränsad. Det bör diskuteras om lagförändringar, t ex för att ge översiktsplanen ökad tyngd gentemot jord- och skogsbrukslagstiftningen, är ett effektivt sätt att ge kommunerna en möjlighet till ökat an-svarstagande.
3.1.3 Odlingslandskapet
Även när det gäller odlingslandskapet har kommu-nen en oklar roll. De viktigaste aktörerna är här jordbruksverket, länsstyrelsen och LRF. Av avgö-rande betydelse för hur jordbruket bedrivs är utform-ningen av EU-stödet till jordbruket. En jordbrukares bruttoinkomst består normalt till 30–60% av EU-stöd. Ett genomslag för miljömålen inom odlingslandskapet förutsätter därför att EU-stödet ”talar samma språk”.
3.1.4 Resurser
Ett ökat kommunalt ansvar ställer krav på resurser för att hantera dessa frågor, resurser som flertalet kommuner idag saknar. Vad gäller odlings- och skogslandskapet är det dessutom ofta så att de
befolk-nings-, och därmed resursmässigt, minsta kommu-nerna har att ”förvalta” de till ytan största landsbygds-områdena. Se även under avsnitt 3.3.3, ”Ansvar för informationsförsörjning”.
Slutsatser
• Kommunen har idag en svag och otydlig
roll när det gäller uppfyllandet av miljö-mål i odlings- och skogslandskapet.
• En mängd lagar och många olika aktörer
påverkar miljöfrågorna som gäller jord och skog. En nära samverkan krävs för att brukarna inte ska få motstridiga bud-skap om hur miljömålen ska beaktas.
• Man bör överväga förändringar i
lagstift-ningen för att göra översiktsplanen till ett mer aktivt instrument för att påverka ut-vecklingen i odlings- och skogslandskapet.
• EU-stödets utformning har en avgörande
betydelse för möjligheterna att uppnå miljömål i odlingslandskapet.
• Ett ökat kommunalt engagemang för
uppfyllande av miljömål i skogs- och odlingslandskapet ställer krav på ökade resurser. De största resursbehoven finns ofta i de befolknings-, och därmed resursmässigt, minsta kommunerna.
3.2 Indikatorer
3.2.1 Allmänt
Att följa upp miljömål i odlings- och skogslandska-pet ställer stora krav på tillgång till data. Uppföljningar av denna typ görs med hjälp av stickprov på natio-nell nivå, t ex riksskogstaxeringen, men dessa källor är alltför ofullständiga för att vara användbara för bedömning av utvecklingen inom en kommun. En huvudfråga i fallstudien har därför varit om det finns data (som samlats in i annat sammanhang) som även kan, eventuellt efter bearbetning, ge information om den biologiska mångfalden. Ett antal olika ansatser
har diskuterats och några har även testats praktiskt. Varje indikatoransats kan bedömas med följande ut-gångspunkter
:
a. Är indikatorn relevant, dvs säger den något om
den egenskap som skall studeras, i denna fallstu-die i första hand biologiska mångfald?
b. Är indikatorn tillgänglig, dvs är data åtkomliga
för att utnyttjas som indikator och vilken resurs-insats krävs för att få tillgång till data?
c. Produceras data periodiskt så att det är möjligt
att följa utvecklingen?
d. Vem bör känna ett ansvar för att ”producera”
indikatorn? Har kommunen kompetens att göra de bearbetningar och tolkningar som krävs? Fråga a har inte kunnat ägnas så mycket uppmärk-samhet. De diskuterade indikatorerna bygger mycket på vad som föreslagits i annat sammanhang eller på en egen bedömning av vilka egenskaper i landskapet som kan förväntas vara positiva för den biologiska mångfalden. Ansvar för informationsförsörjning dis-kuteras i avsnitt 3.3.
3.2.2 Tillgänglig information
En utgångspunkt har, som nämnts, varit att se om data som insamlats i annat sammanhang även kan, eventuellt efter bearbetning, utnyttjas som datakälla för indikatorer.
Följande källor har bedömts i studien av
odlings-landskapet (Del B):
– blockkartor för EU-stöd. Ett omfattande arbete har lagts ner på bearbetning och analys,
– djurhållningsregister, – ekonomiska kartan, – satellitkartor,
– markkarteringsuppgifter.
I skogsstudien har följande källor testats eller
disku-terats (Del C): – satellitbilder, – kulturhistoriska kartor, – ekonomiska kartan, – topografiska kartan, – landskapsekologisk plan.
3.2.3 Fältindikatorer
Vad gäller odlingslandskapet har inledningsvis ett antal hypoteser ställts upp om vilka egenskaper i landska-pet som kan förväntas vara positiva för främst den biologiska mångfalden. Mot denna bakgrund och uti-från de ovan refererade datakällorna föreslås föl-jande indikatorer1:
Markslag, markanvändning och naturtyp
•
andel mark med vallodling (fleråriga växter) iförhållande till totala arealen åkermark (D)
•
totala arealen odlingsmark (S)•
andel våtmarker och småvatten i förhållande till den totala arealen mark i avgränsat odlingsland-skap (S)•
andel naturbetesmark (alternativt andel natur-betesmark som får miljöstöd) i förhållande till totala arealen odlingsmark för avgränsat odlings-landskap (R)•
andel odlingsmark som inte uppbär EU-stöd i någon form (I, R)Kantzoner
•
kantzonslängd i meter per hektar odlingsmark (S)•
kantzonslängd i kilometer inom avgränsat odlingslandskap (S)•
summan av kantzonslängder multiplicerade med respektive värde 1–5 för ett avgränsatodlings-1 Indikatorerna redovisas enligt bedömd position i
DPSIR-mo-dellen för indikatorer (D=Driving Force=Drivkraft; P=Pressure= Påverkan; S=State= Tillstånd; I=Impact=Konsekvenser; R=Res-ponse= Åtgärd)
24
landskap (S, I)
•
kantzonslängd i meter av respektive värde 1–5 per hektar odlingsmark (S, I)Ekologisk odling
•
andel odlingsmark med ekologisk produktion i förhållande till totala arealen odlingsmark inom avgränsat område (D)•
andel odlingsmark som får stöd för ekologisk od-ling inom avgränsat område, t ex avrinnings-område, kommun eller län (R)Djurhållning
•
djurhållning i förhållande till åkermark inom av-rinningsområde, antal djur per hektar åkermark (D)Kulturmiljövärden i odlingslandskapet
•
antal åkerlador inom avgränsat odlingslandskap (S, I)•
antal odlingsrösen per hektar odlingsmark (S) När det gäller skogslandskapet har det varit svårare att finna relevanta indikatorer som kan grundas på redan tillgängliga data. Av ett antal översiktligt be-dömda ansatser föreslås:Levande skogar
•
areal skogsmark för naturvårdsändamål (R)•
areal och andel gammal skog (S)•
areal och andel äldre lövrik skog (S)Myllrande våtmarker
•
årligt antal tillstånd och dispenser för intrång i våtmarker (P)•
areal som markavvattnas inom skogsbruket (P)•
areal skyddad våtmark fördelat på skyddsform och våtmarkstyp (R)Därutöver redovisas i Del C även förslag till indi-katorer för Levande sjöar och vattendrag kopplat till vattenskyddsintresset i det studerade området.
För Levande skogar är det enbart arealen skyddad skog som lätt kan följas. Indikatorer som arealer/ andel gammal skog och äldre lövrik skog tillhör det som det för närvarande saknas data för på kommu-nens nivå och detaljeringsgrad.
3.2.4 Planindikatorer
I fallstudien har arbetet fokuserats på fältindikatorer, bl a eftersom det är sådana som båda kommunerna har ett direkt behov av i samband med att miljö-program/miljöbokslut samordnas med översiktspla-nering och kopplas till miljömålen. Från ren plaöversiktspla-nerings- planerings-synpunkt är frågan om planindikatorer, dvs att kunna utläsa förväntade framtida tillstånd i olika scenarier eller planalternativ, mycket intressant. Många av de redovisade fältindikatorerna kan sannolikt även an-vändas som planindikatorer. Här diskuteras några ansatser som skulle kunna testas i fortsatt arbete med våra kommuners översiktsplaner.
I odlingslandskapet skulle det kunna gälla t ex: – exploateringsåtgärders inverkan på biologisk
mång-fald
– framskrivning av odlingslandskapets förändring, med utgångspunkt från historiska data, kan t ex tydliggöra hot mot det öppna jordbrukslandskapet – konsekvenser för odlingslandskapet av
föränd-ringar i EUs stödsystem
I skogslandskapet skulle planindikatorer kunna an-vändas för att belysa t ex:
– blivande ”gammal skog”, dvs vilken skog som idag måste skyddas för att framtida mål om en viss mängd skog överstigande en viss ålder ska kunna uppnås
– konsekvenser av olika medelstilldelning för bil-dande av områdesskydd för naturvärden i skogs-bruket
3.3 Planeringsunderlag, GIS och
informationsförsörjning
3.3.1 Planeringsunderlag
Man kan konstatera att ingen av de praktiskt stude-rade ansatserna i nuläget bedöms som möjlig att di-rekt använda i normal kommunal verksamhet. An-tingen krävs tillgång till kvalificerad kompetens för omfattande databearbetningar och/eller är kostnaden hög för att få tillgång till materialet (t ex satellitbilder). Här kommenteras några av de underlag som studerats:
Blockkartor med tillhörande register
Blockkartorna ger en mycket god bild av den pågå-ende markanvändningen i odlingslandskapet. I förs-ta hand kan uppgifterna användas för jämförelse mellan olika områden och som indikation på graden av uppfyllelse av miljömål gällande biologisk mång-fald och långsiktig produktionsförmåga.
När det gäller kantzoner och möjligheten att an-vända blockkartan som redovisning av dessa så krävs
i dagsläget alltför omfattande bearbetningar för att få ut önskad information.
Blockkartorna med tillhörande register innehåller dock så mycket information av värde för samhälls-planeringen att de borde utvecklas för detta ändamål och redovisas årligen till kommunerna bl a för att ge en överblick över utvecklingen i odlingslandskapet.
Ekonomiska kartan
Inom fallstudien har ekonomiska kartan utnyttjats för att bedöma om kantzoner i odlingslandskapet kan kartläggas och värderas. Slutsatsen är att kartan idag inte är direkt användbar för detta ändamål. Arbets-insatsen för att komplettera kartan för hela kommu-ner är svår att motivera. Se dock under avsnitt 3.3.3.
Kulturhistoriska kartöverlägg
Inom skogsstudien har digitaliserade kulturhistoriska kartor testats. Den noggranna gradering av skogs-marken som gjordes i samband med storskiftet kan ge värdefull information för bedömning av dagens skogslandskap. De analyser som gjorts inom fall-studien har dock inte nått så långt att några definitiva slutsatser kan dras vad gäller indikatorer.
Satellitbilder
Inom fallstudien har digitala satellitbilder testats för att identifiera såväl kantzoner i odlingslandskapet som äldre lövskog och andra indikatorer i skogslandska-pet. Med den upplösning som använts i studien, 25x25 m, har bilderna inte visat sig användbara för-utom för att identifiera ”gammal skog”. Kostnaden för att få tillgång till bilderna är också hög. Man kan dock förvänta sig att upplösningen förbättras och kostnaden minskar i framtiden så att satellitbilder, direkt eller indirekt via allmänna kartor, blir ett an-vändbart planeringsunderlag. En stor fördel med bil-derna är att de ger goda möjligheter att följa föränd-ringar över tiden eftersom de produceras med korta tidsintervall.
Slutsatser
• Att med indikatorer beskriva tillstånd och
förändringar inom stora arealer, som är fallet när det gäller odlings- och
skogslandskapet, ställer stora krav på datatillgång. Man är av resursskäl därför främst hänvisad till tolkning och bearbet-ning av data som redan finns insamlade för annat ändamål.
• Det har varit lättare att finna data som kan
utnyttjas som indikatorer i odlingsland-skapet än i skogslandodlingsland-skapet.
• Ett antal fältindikatorer föreslås (se
huvudtext).
• Några olika ansatser till planindikatorer
har diskuterats, men inte kunnat testats inom ramen för projektet.
26
I Del B och C visas konkreta exempel på hur under-lag kan presenteras vad gäller de studerade områ-dena. För Rogsjöområdet visas också en ansats till hur vattenskyddsintresset kan uttryckas i en över-siktsplan.
3.3.2 Utnyttjande av GIS och digitala
kartor
GIS har använts som redskap i samtliga indikator-tester och bedöms som ett näst intill nödvändigt red-skap för att studera den typ av frågor som hanteras i fallstudien. Programvarorna förefaller nu så utveck-lade att önskade bearbetningar kan göras relativt en-kelt. De stora bristerna och problemen finns i första hand, som ovan beskrivits, i de databaser som an-vänts. Dessa, t ex blockkartor och ekonomiska kar-tan, har först krävt bearbetning för att göra de efter-frågade egenskaperna, t ex kantzonslängd, tillgäng-liga. Fallstudien har resulterat i konkreta förslag hur i första hand de allmänna kartorna skulle kunna ut-vecklas för att bli mer mångsidigt användbara. Dessa förslag finns redovisade i Bilaga 1, som tagits fram av länsstyrelsen Dalarna.
Mycket talar för att när markanvändningsplaneringen övergår till en mer förvaltande funktion och integre-ras med miljöplaneringen så ökar behovet av analy-ser med hjälp av kartor med inbyggd intelligens. Ut-vecklingen av geografisk informationsteknologi gör att relativt omfattande analyser tämligen lätt kan ut-föras.
3.3.3 Ansvar för informationsförsörjning
En slutsats för såväl odlings- som skogslandskapet är att det i nuläget krävs både kompetens och ekono-miska resurser i en omfattning som kommunerna inte har för att ta fram de studerade indikatorerna. Det bör därför i första hand vara staten som tar fram de underlag indikatorerna bygger på och tillhandahåller detta till kommunerna. De kan då även utnyttjas på regional nivå.
Mycket talar för att den officiella digitala ekono-miska kartan, som framställs av Lantmäteriverket, kompletterad med mer ”intelligens” skulle kunna vara ett användbart redskap för samhällsplanering med miljömål. Om markanvändningsskikten i denna utvecklas kommer kartan att kunna vara bärare av värdefull information för samhällsplaneringen. Detta kan till och med vara en förutsättning för att sam-hällsplanering med miljömål inom de studerade sektorerna ska kunna få ett genomslag i kommu-nerna. En sådan ”digital infrastruktur” borde många aktörer inom samhällsplaneringen kunna utnyttja utan stora kostnader. Förutom rationell produktion skulle detta också ge förutsättningar för en enhetlig kvalitet i sammanställningar på t ex regional och nationell nivå. Dessa frågor utvecklas ytterligare i Bilaga 1.
Slutsatser
• Såväl blockkartor för EU-stöd som
ekono-miska kartan, kulturhistoriska kartor och satellitbilder har en potential att utvecklas till värdefulla planeringsunderlag när det gäller miljökvaliteter i odlings- och skogs-landskapet. Ytterligare utveckling krävs dock för att materialet ska vara användbart för kommunal planering.
• GIS är ett näst intill nödvändigt redskap för
att rationellt hantera information om od-lings- och skogslandskapet.
• De planeringsunderlag som behövs för att
ta fram olika indikatorer bör produceras av staten och inte enskilda kommuner dels för att detta är rationellt, dels för att de flesta kommuner inte har resurser och kompe-tens att göra detta.
• Behovet av allmänna kartor med ”inbyggd
intelligens” när det gäller t ex miljökvaliteter kan förväntas öka i takt med att den kom-munala planeringen blir mer ”förvaltande”.
• Mycket talar för att Lantmäteriverket borde
utveckla markanvändningsskikten i främst ekonomiska kartan för att möjliggöra en vidgad användning av de allmänna kartor-na inom samhällsplaneringen.
Del B
4.1 Odlingslandskapet i Dalarna
Det småbrutna och delvis ålderdomliga odlingsland-skap som ger Dalarna sin särprägel, är hotat av sam-hällsutvecklingen i stort. Förändringen de närmaste decennierna kan bli drastisk enligt de trender som förutses. Framförallt gäller det mjölkproducerande enheter, vilka i Dalarna som helhet kan komma att minska från 500 mjölkproducerande gårdar idag till 50 gårdar om 15–20 år, med ett bibehållande av den totala produktionsvolymen! Förmodligen innebär detta att ingen mjölkproduktion kommer att ske i länet norr om Borlänge och Falu kommuner. Denna oer-hörda strukturrationalisering påverkas troligen rela-tivt lite av om mjölken produceras enligt KRAV-me-toder eller inte.
Det odlingslandskap vi har i Dalarna är skapat och vidmakthållet av ett jordbruk där vallodling och bet-ande djur och då framförallt kor har dominerat sät-tet att bruka jorden. Ett ”mulens landskap”. Om det tillämpliga nationella miljökvalitetsmålet ska ha gil-tighet i fråga om representativt odlingslandskap, och om trendframskridningen är trovärdig, krävs stora insatser och en omläggning av produktionsinriktning-en från mjölkkor till köttdjur för att behålla Dalarnas odlingslandskap i nuvarande skepnad. Eller finns det andra utvecklingsmöjligheter?
4.2 Odlingslandskapet i Falun/Borlänge
Odlingslandskapets karaktär i Falun/Borlänge skiljer sig markant mellan sedimentslätten i dalgångarna och moränmarkerna i höjdlägena. Längs Dalälven och runt sjön Runn domineras odlingslandskapet
fortfa-rande av stor öppenhet, större sammanhängande od-lingsarealer och större brukningsenheter. Delvis samma karaktär fortsätter en bit upp längs Svärdsjö-åns vattensystem i Falu kommun.
I höjdlägen där olika moränjordar dominerar, utgör odlingsområdena små öar i ett väldigt skogshav. Åt-skilliga gårdar, torp, finnbosättningar och fäbodar har redan återtagits av skogen. Ett landskap med vid-sträckta betes- och slåtterarealer har under hela 1900-talet gradvis beskogats alltmer.
I slättbygderna har det funnits en öppenhet för me-kanisering och nya driftsformer. I skogsbygderna har äldre brukningsformer dröjt sig kvar längre in i nu-tiden.
I studien har ingått tre till karaktären olika områden. Två av områdena, Dalsjö och Sellnäs, ligger på sedi-mentslätten i det öppna landskapet längs Dalälven. Det tredje området, Östansjö, ligger i ett randområde där skogsbygdsprägeln dominerar.
4.3 Nuvarande tendenser
Basen för jordbruket i slättområdet har varit och är mjölkproduktion. I varken Sellnäs eller Dalsjö finns tendenser till nedläggning eller spontan igenbuskning av åkermarken. I Östansjö är brukarintresset vikande. EU-stöd har dock motverkat större nedläggningar. I allmänhet medför strukturrationaliseringen intensi-vare skötsel och stordrift, vilket kan innebära nega-tiva konsekvenser för biologiska mångfalden och
30
markens produktionsförmåga. Specialiseringen av jordbruket motverkar kretsloppet av växtnäringsäm-nen inom jordbruket. Vi har fått handelsgödselbe-roende specialiserade spannmålsgårdar inom vissa regioner i landet och foderimporterande speciali-serade djurgårdar med stora överskott av stallgöd-sel inom andra områden, vilkas växtnäring läcker ut till miljön i stället för att kunna återanvändas. Forskning med studier av växtnäringsflöden i jord-bruket1 visar att det framför allt är genom minskad
tillförsel av växtnäring till jordbruket som man kan minska förlusterna från jordbruket. Detta är möjligt genom att öka recirkuleringen av växtnäring. På ”ekologiska gårdar” finns förutsättningar om man har både växtodling och djurhållning rätt anpassade på den egna gården eller mellan närliggande gårdar som samverkar.
Sett i ett europeiskt perspektiv talar mycket för att Sverige, och inte minst Dalarna, har bland de bästa förutsättningarna att idka jordbruk på ett miljö-anpassat vis, bl a på grund av att klimatet är gynn-samt med hänsyn till begränsning av skördeskador (inte så mycket ”skadeinsekter”).
Vad kommer denna nya fas i jordbrukets struktur-omvandling att innebära och finns det en alternativ-bild? Ser vi slutet på en epok med relativt småska-liga jordbruk med djurhållning och betande djur som den form av markbruk som skapat gårdagens och dagens odlingslandskap?
Vad innehåller det moderna jordbruket för möjlighe-ter och problem i en strävan att nå miljökvalitetsmå-len: bibehållen biologisk produktionsförmåga hos marken, gynnande av biologisk mångfald, bevarande av biologiska och kulturhistoriska värden i odlings-landskapet samt skydd av hotade arter och natur-typer och kulturmiljöer?
4.4 Jordbruket och EU-stöden
EUs gemensamma jordbrukspolitik innebär att han-deln med jordbruksprodukter är fri inom unionen och att pris- och stödpolitiken fastställs gemensamt av medlemsländerna. Politiken bygger på att prisni-vån hålls uppe med hjälp av gränsskydd och export-bidrag, på olika typer av miljö-, regional- och struk-turpolitiska åtgärder och på direkta bidrag till jord-brukarna.
Målen för den gemensamma jordbrukspolitiken är att:
• Öka produktiviteten i jordbruket.
• Ge jordbrukarna en skälig levnadsstandard. • Stabilisera marknaderna.
• Trygga livsmedelsförsörjningen.
• Ge konsumenterna livsmedel till rimliga priser. Ersättningarna till lantbrukarna är till stor del areal-och djurbaserade. De viktigaste ersättningsformerna inom EUs stödsystem sammanfattas nedan:
Arealersättningen syftar till att kompensera
jord-brukarna för sänkta priser och kan sökas av dem som odlar spannmål, oljeväxter, baljväxter eller olje-lin. Stödnivån i Falun-Borlängeområdet är ca 1 700 kr per ha.
Kompensationsbidraget syftar till att säkra ett
fort-satt jordbruk i områden med sämre produktions-förutsättningar. I Falun-Borlängeområdet uppgår stö-det till cirka 1 600 kr per stödenhet. En stödenhet kan utgöras av en stödberättigad djurenhet av nöt-kreatur, tackor eller getter. Stödet betalas ut endast under förutsättning att tillräckligt med mark, s k foder-areal, finns tillgänglig på gården. I Borlänge och i södra delen av Falu kommun får maximalt 20
mjölk-1 Artur Granstedt, agronomie doktor i växtnäringslära: DN Debatt
kor ingå bland de stödberättigade djuren. De stöd-enheter som överstiger 60 mjölkkor ersätts med ett reducerat belopp. Stödformen är således gynnsam-mare för de mindre företagen.
Miljöstöden består för närvarande av 14 olika
stöd-former, varav 11 är aktuella i Dalarna. Stöden kan beroende på stödform syfta till att bevara och för-stärka natur- och kulturmiljövärden i odlingsland-skapet, att förhindra omfattande nedläggning av jordbruksmark eller att främja miljövänliga pro-duktionsformer. För samtliga miljöstöd gäller att an-sökan omfattar en period på fem år, med undantag för våtmarker och småvatten där ansökan gäller en period på 20 år. Bland stödformerna kan nämnas Biologisk Mångfald – Betesmarker/Slåtterängar (1 000–ca 2 500 kr per ha), Natur- och kulturmiljöer (1 000 kr per stödpoäng), Öppet odlingslandskap (600–ca 1 000 kr per ha), Flerårig vallodling (850 kr per ha), Utrotningshotade husdjursraser (1 000 kr per djurenhet) och Ekologisk odling (900 kr per ha med tillägg på 600 kr per ha för ekologisk djurhåll-ning). Några av stödformerna kan kombineras på samma areal medan andra inte får kombineras. Ungefär halva EUs budget används till jordbrukspo-litiken. I Dalarna utbetalas totalt för de olika stöden cirka 170 miljoner kr årligen, vilket motsvarar 2 800 kr per ha åker. EU-stöden svarar för 20–60% av jordbrukarnas bruttointäkter i företaget.
Under år 2000 och 2001 sker en del förändringar av reglerna för EU-stöden. Förändringarna är ett led i reformeringen av EUs jordbrukspolitik. Interventions-priset på spannmål. Antalet miljöstöd minskar från 14 till 11 och reglerna ändras med avsikten att få ett system som är lättare att förstå och enklare att admi-nistrera. Miljöstöden ingår i ett samlat miljö- och landsbygdsprogram (LBU), där även kompensations-bidrag, investeringsstöd, startstöd, kompetensut-veckling, vidareförädlingsstöd och projektstöd för
utveckling av landsbygden ingår. Syftet med LBU-programmet är att uppnå en mer integrerad syn på landsbygdens utveckling och att stöden ska samverka för att uppnå avsedd effekt.
4.5 Aktörer med olika ansvar och roller
Naturvårdverket har det övergripande ansvaret för
miljöfrågorna.
Jordbruksverket har sektorsansvaret för
jordbru-ket, och med det ansvaret följer att i samråd med andra berörda myndigheter föreslå nationella miljö-kvalitetsmål så att intentionerna och miljömålen i Miljöbalken uppfylls. I Jordbruksverkets ansvar in-går också att upprätta föreskrifter och allmänna råd utifrån sådana författningar i Miljöbalken, som di-rekt berör jordbruket.
Länsstyrelsen har i uppdrag att i samverkan med
kommuner, företrädare för näringen och andra be-rörda regionala organ utarbeta regionala miljökva-litetsmål. Länsstyrelsen svarar dessutom för tillstånds-prövningar, dispenser, viss tillsyn och tillsynsvägled-ning. Inom ramen för LBU-programmet har Läns-styrelsen ansvaret för att upprätta och genomföra länsprogram för kompetensutveckling av lantbrukare på miljöområdet. Med Länsstyrelsens ansvar för den regionala utvecklingen i länet följer också ett ansvar att verka för en levande landsbygd.
Kommunernas miljönämnd eller motsvarande
nämnd ansvarar för tillsynen enligt miljöbalken och djurskyddslagen. Det innebär i praktiken en stor kon-taktyta gentemot lantbruket i frågor som rör miljö-skydd, gödselhantering, hantering av bekämpnings-medel m fl frågeställningar som rör lantbruket. Inom djurskyddslagens ram är det djurhållarna som står under kommunal tillsyn. Andra kontaktytor är na-turvårdsärenden som berör öppethållande av land-skap, hållande av betesdjur m m.
32
I egenskap av företrädare för lantbrukarkåren har
LRF tagit ett allt aktivare ansvar för miljöfrågorna.
Bland annat genomför man i samverkan med fören-ingsrörelsen en nationell kampanj för egenkontroll bland medlemmarna/lantbrukarna. LRFs kommun-grupper utgör en värdefull samtalspartner för kom-munerna i tillsynsfrågor och planfrågor.
5.1 Syfte
Syftet med denna fallstudie är att:
• Utröna vilka möjligheter och tillvägagångssätt som finns för kommunerna att kunna följa och kunna påverka miljöutvecklingen inom odlings-landskapet med särskild inriktning på biologisk mångfald i landskapet och långsiktig biologisk produktionsförmåga hos marken.
• Försöka beskriva konsekvenser av alternativa utvecklingstendenser i jordbruket.
• Utgående från redan tillgänglig information hitta fält- och planindikatorer som i översiktsplane-ring-en kan användas för uppföljning av utveck-lingen mot miljömål i odlingslandskapet. • Belysa möjligheterna att använda GIS
(geogra-fiska informationssystem) för analys och presen-tation.
• Stämma av de mål och nyckeltal/indikatorer som finns i kommunernas miljöprogram, och som be-rör odlingslandskapet, mot de nationella miljö-kvalitetsmålen.
5.2 Avgränsning
Borlänge och Falun har inom kommunerna olika ty-per av odlingslandskap och brukningsförhållanden. Merparten av fallstudien inom odlingslandskapet för-läggs till Borlänge eftersom här finns en mer kon-centrerad jordbruksbygd på Tunaslätten. I denna
ur-gamla jordbruksbygd finns de idag typiska företrä-darna för modernt jordbruk, de specialiserade spann-målsgårdarna respektive djurgårdarna.
I fallstudien har valts att studera Dalsjöbygden som representant för tämligen renodlad spannmålsodling och Sellnäsbygden som representant för mjölkpro-duktion/djurhållning. Östansjöbygden i Falu kommun har valts för att representera en typisk småbrukar-bygd i skogslandskapet med ålderdomlig struktur, vilken har stora likheter med jordbruksbygden längre norrut i Dalarna.
De tre områdena har avgränsats med avrinningsom-råden för ytvatten som grund.
Studien har utnyttjat tillgängliga uppgifter om jord-brukets bedrivande som kan utläsas ur uppgifter som lämnas för att erhålla EUs bidragsstöd till jordbru-ket. Dessa är kopplade till s k blockkartor över od-lingsmarken.
Tillgängliga uppgifter om markkartering samt djur-hållningsregister har också använts. Vidare har Lant-mäteriets ekonomiska karta prövats som underlag för studier av kantzoner och till det kopplat förut-sättningar för biologisk mångfald.
5.3 Genomförande
Arbetet har utförts i fyra etapper:
Etapp 1. Förberedande planering, faktainhämtning
och måldiskussion.
34
Etapp 2. Analys och utveckling av blockkartornas
redovisning för Dalsjö och Sellnäs, komplettering av ekonomiska kartan för analys av kantzoner samt analys och redovisning av markkarteringsuppgifter.
Etapp 3. Kompletterande fältstudier utfördes för att
bedöma relevansen av analyserna gjorda på grund-val av kartor och registeruppgifter samt slutfördes studien av Östansjö.
6.1 Nationella miljökvalitetsmål
rele-vanta för studien
De övergripande målen för miljöpolitiken är Skyd-det av miljön, En hållbar försörjning och En ef-fektiv användning av energi och andra natur-resurser. I dessa övergripande mål ingår att den
bio-logiska mångfalden ska bevaras och att ekosystem-ens långsiktiga produktionsförmåga måste skyddas. Preciserade miljökvalitetsmål och delmål som berör nyttjandet av odlingslandskapet finns bl a i del-rapporterna ”Ett rikt odlingslandskap”, ”Levande sjöar och vattendrag”, ”Myllrande våtmarker”, ”Ingen övergödning”, ”Grundvatten av hög kvali-tet” och ”God bebyggd miljö”. Det miljökvalitets-mål som har störst betydelse för utvecklingen i odlingslandskapet är delmål 9, Ett rikt
odlings-landskap.
6.2 Miljökvalitetsmål nr 9: Ett rikt
odlingslandskap
Ett rikt odlingslandskap innebär att
odlingslandska-pets och jordbruksmarkens värde för biologisk pro-duktion och livsmedelspropro-duktion ska skyddas sam-tidigt som den biologiska mångfalden och kultur-värdena bevaras och stärks (prop. 1997/98:145):
• Åkermarken skall ha ett välbalanserat näringstill-stånd, bra markstruktur och mullhalt samt så låg föroreningshalt att ekosystemets funktioner och människans hälsa inte hotas.
• Odlingslandskapet brukas på ett sådant sätt att negativa miljöeffekter minimeras och den biolo-giska mångfalden gynnas.
• Den genetiska variationen hos domesticerade djur och växter bevaras och främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte. • Biologiska och kulturhistoriska värden i
odlings-landskapet ska skyddas och bevaras.
Delmålen ska göra miljökvalitetsmålet Ett rikt
od-lingslandskap tydligt och syfta till att få till stånd en
utveckling mot hållbarhet. Målen omfattar det land-skap som idag huvudsakligen används för jordbruks-produktion. Jordbruksverket understryker i sin re-dovisning av regeringsuppdraget att ett uthålligt jord-bruk är en avgörande förutsättning för att miljö-kvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap ska kunna uppnås. Jordbruksverket anser dock att hur det svenska jordbruket kommer att se ut i framtiden är en fråga som ligger utanför detta uppdrag (ur Jord-bruksverkets rapport till regeringen, hösten 1999.). Följande delmål föreslås av Jordbruksverket:
1. Åkermarkens tillstånd ska möjliggöra en effektiv
och långsiktigt hållbar produktion av säkra livsmedel utan att skada den omgivande miljön.
