Effektiv Regional e-‐utveckling
-‐ en forskningsutblick
Effektiv Regional e-‐utveckling
– en forskningsutblick
Julia Kaidalova, Ulf Seigerroth
Forskningsmiljön för Informationsteknik,
Tekniska Högskolan i Jönköping
Innehållsförteckning
1 INLEDNING 1 1.1 BAKGRUND 1 1.2 SYFTESBESKRIVNING 4 1.3 GENOMFÖRANDE 5 1.3.1 HUVUDSAKLIGA PROJEKTFASER 5 1.3.2 INFORMATIONSINSAMLING 5 1.4 DISPOSITION 72 UTMANINGAR I BEFINTLIGA E-‐UTVECKLINGSINITIATIV 9
2.1 SAMVERKANSOMRÅDEN FÖR E-‐UTVECKLING 9
2.2 SAMMANHÅLLEN VÄRDEKEDJA VID REGIONAL E-‐UTVECKLING 10
2.3 REGIONAL E-‐UTVECKLING PÅ FLERA NIVÅER MED FLERA INTRESSENTER 11
2.4 ATT FÅNGA REGIONAL E-‐UTVECKLINGSINITIATIV 12
2.5 STYRNING VID REGIONAL E-‐UTVECKLING 12
2.6 ANSVARSFÖRHÅLLANDEN VID REGIONAL E-‐UTVECKLING 13
2.7 AFFÄRSMODELL FÖR REGIONAL E-‐UTVECKLING 14
2.8 INCITAMENTSSTRUKTURER FÖR REGIONAL E-‐UTVECKLING 15
2.9 EGENSKAPER HOS OFFENTLIG SEKTOR 16
2.10 INFRASTRUKTURELLA FÖRUTSÄTTNINGAR VID REGIONAL E-‐UTVECKLING 16
2.11 FÖRÄNDRINGSARBETE I OFFENTLIG SEKTOR 17
3 REGIONAL E-‐UTVECKLING I OFFENTLIG SEKTOR 18
3.1 NÅGRA UTGÅNGPUNKTER 18
3.2 UTVECKLING AV OMRÅDEN OCH BEGREPP INOM REGIONAL E-‐UTVECKLING 19
3.2.1 E-‐GOVERNMENT OCH E-‐GOVERNANCE 19
3.2.2 INTEROPERABILITET I E-‐GOVERNMENT 22
3.2.3 E-‐PARTICIPATION 24
3.2.4 SAMVERKAN OCH E-‐SAMVERKAN I OFFENTLIG SEKTOR 26
3.2.6 E-‐TJÄNSTELEVERANS INOM OFFENTLIG SEKTOR 28 3.3 EGENSKAPER HOS OFFENTLIG SEKTOR OCH UTMANINGAR 29
3.3.1 EGENSKAPER HOS OFFENTLIG SEKTOR 29
3.3.2 UTMANINGAR I OFFENTLIG SEKTOR 31
3.4 VERKSAMHETSARKITEKTUR OCH REGIONAL E-‐UTVECKLING 33
3.4.1 EA OCH RAMVERK FÖR INTEROPERABILITET 35
3.4.2 EA OCH RAMVERK FÖR E-‐PARTICIPATION 35
3.5 OLIKA STÖD FÖR REGIONAL E-‐UTVECKLING 39
3.5.1 INNEBÖRD AV STÖD VID REGIONAL E-‐UTVECKLING 39
3.5.2 STÖD FÖR E-‐GOVERMENT OCH E-‐GOVERNANCE 42
3.5.3 STÖD FÖR E-‐PARTICIPATION 44
3.5.4 STÖD FÖR HANTERING AV INTEROPERABILITET INOM E-‐GOVERNMENT 46
3.5.5 STÖD FÖR SAMVERKAN OCH E-‐SAMVERKAN 49
3.5.6 STÖD FÖR SAMVERKANDE E-‐INNOVATION INOM OFFENTLIG SEKTOR 50
3.5.7 STÖD FÖR E-‐TJÄNSTELEVERANS INOM OFFENTLIG SEKTOR 52
4 FÖRÄNDRINGSARBETE I SAMBAND MED REGIONAL E-‐UTVECKLING 54
4.1 FÖRÄNDRING OCH REGIONAL E-‐UTVECKLING 55
4.2 NÅGRA RÅD FÖR ATT LYCKAS MED FÖRÄNDRING 56
4.2.1 FÖRBEREDELSER OCH SKAPA FÖRUTSÄTTNINGAR 57
4.2.2 IMPLEMENTERING AV FÖRÄNDRINGAR 57
4.2.3 MANAGEMENT OCH STÄNDIGA FÖRBÄTTRINGAR 58
5 SAMMANFATTANDE DIAGNOS AV REGIONAL E-‐UTVECKLING 59
5.1 FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR REGIONAL E-‐UTVECKLING 59
5.2 UTMANINGAR FÖR REGIONAL E-‐UTVECKLING 61
5.2.1 BEROENDEFÖRHÅLLANDEN MELLAN UTMANINGAR 61
5.2.2 TEORIGRUNDNING AV IDENTIFIERADE UTMANINGAR 63
5.3 SAMMANFATTANDE VÄRDERING OCH UTVECKLINGSBEHOV 65
5.3.2 UTVECKLINGSBEHOV BASERAT PÅ UTMANINGAR 67
5.3.3 UTVECKLINGSBEHOV BASERAT PÅ FÖRÄNDRING 68
5.3.4 ÖVRIGA UTVECKLINGSBEHOV 69
5.4 BEROENDEFÖRHÅLLANDEN MELLAN UTVECKLINGSBEHOV 70
6 REKOMMENDATIONER OCH SLUTSATSER 77
6.1 REKOMMENDATIONER 77
6.1.1 PRINCIPIELLA REKOMMENDATIONER 77
6.1.2 SPECIFIKA REKOMMENDATIONER 81
6.2 SLUTSATSER OCH AVSLUTANDE REFLEKTION 89
REFERENSLISTA 91
1 Inledning
1.1 Bakgrund
IT har idag en framträdande roll i många olika sammanhang i vårt samhälle. Vi blir mer och mer beroende och påverkade av olika former av IT-‐baserad infrastruktur i såväl vårt vardagsliv som i vår yrkesmässiga gärning. Många av de IT-‐baserade tjänster och möjligheter som finns idag betraktas mer och mer som en naturlig del av vårt leverne och de förutsätts mer eller minde oreflekterat som en del av en samhällelig infrastruktur. Ungefär på samma sätt som vi ser på vägnät, sophämtning, barnomsorg, utbildning etc. I takt med denna utveckling har också kommuner, landsting och myndigheter tagit konsekvenserna av de nya möjligheter och krav som ett mer IT-‐baserat samhälle innebär. Medborgare och enskilda tillhör alltmer en generation som är uppvuxna med IT som en naturlig del av livet och deras tröskel för att tillgodogöra sig ny teknik och ta till sig nya tillämpningar blir successivt lägre. Dagens samhälle med sina medborgare ställer krav på moderna kommuner, landsting och myndigheter och att dessa kan tillhandahålla e-‐tjänster av olika slag på ett sammanhållet sätt i olika värdekedjor där såväl kommuner, landsting och myndigheter utgör olika sammanlänkade delar i dessa värdekedjor. e-‐ utveckling är därför ett område som vuxit fram som något som inte kan hanteras enskilt av kommuner, landsting och myndigheter. e-‐utveckling är något som för att möta framtidens krav bör göras i samverkan vilket också kommer ställa nya krav på sättet att tänka om e-‐utveckling, hur man organiserar sig, vad som är lämpliga affärsmodeller och hur e-‐utveckling skall genomföras, bara för att nämna några områden där man behöver tänka till och i vissa fall tänka helt nytt.
e-‐tjänster och e-‐utveckling har i många sammanhang blivit ett konkurrensmedel och en nationell trend. Detta ställer dock också krav på såväl organisation, infrastruktur, tjänster, verksamhetsprocesser och kompetens på olika sätt. Det är inte bara en utmaning i att ha fungerande e-‐tjänster och IS/IT infrastruktur. Verksamhets-‐ processer behöver anpassas och kompetensen hos personal behöver utvecklas, såväl på tjänstemannasidan som politiker. Denna kompetensutveckling handlar dock inte bara om att lära sig teknik utan, kanske framför allt, att ta till sig och utveckla nya arbetssätt, principer för samverkan och ansvarsförhållanden i värdekedjor som innefattar betydligt fler aktörer än vad man tidigare varit van vid. Det finns i dagsläget många olika initiativ på olika nivåer som på ett eller annat sätt kan betraktas som e-‐initiativ, se t ex ”Digitala vägen till morgondagens välfärd – handlingsplan för eSamhället 2013-‐2015” med en kategorisering av 32 olika e-‐ initiativ som skall skapa ett enklare, öppnare och effektivare samhälle, se Figur 1 nedan. e-‐initiativ kan dessutom återfinnas på regional nivå inom och mellan kommuner, på regional nivå mellan kommuner och/eller regioner, på nationell nivå och även på EU-‐nivå, se t ex Digital agenda som idag finns för EU, Nationell nivå samt att den i flera fall även blivit beslutat på kommunal nivå. Till denna bild skall också tilläggas myndigheter och landsting som i olika konstellationer och på olika sätt är involverade i olika e-‐initiativ.
Figur 1: Digitala vägen till morgondagens välfärd – handlingsplan för e-‐samhället 2013–2015 (e-‐utvecklingsrådet, 2013)
Sammanställningen av de 32 olika e-‐initiativen är gjord av SKL (Sveriges Kommuner och Landsting) och i relation till dessa e-‐initiativ konstaterar SKL att:
”Det är få kommuner, landsting och regioner som själva har kompetens eller resurser att driva den angelägna verksamhetsutveckling som e-‐förvaltning innebär och skapa lösningar för e-‐tjänster.” (SKL)
”Skillnaderna i olika förutsättningar kan överbryggas med gemensam kraftsamling och ökad kommunal samverkan. Det är avgörande att det blir en nationell uppslutning kring gemensamma spelregler och viss IT-‐infrastruktur så att inte enskilda kommuner, landsting och regioner behöver hantera olika förutsättningar för olika verksamhetsområden.” (SKL)
Bland kommunerna i Jönköpings län har man gjort olika insatser för att hänga med i den utveckling som efterfrågas genom en gemensam satsning i form av ett e-‐ utvecklingsråd. Detta e-‐utvecklingsråd skall genom sitt uppdrag bland annat:
E-utvecklingsråd i Jönköpings län
Enklare(vardag(för( privatpersoner(och(f(öretag( Smartare(och(öppnare(förvaltning( stödjer(innovation(och(delaktighet( Högre(kvalitet(och(effektivitet(i( verksamhetenMin(ärendeöversikt Öppna(data Effektiv(it<drift
Mina(uppgifter E<arkiv E<handel
Mina(meddelanden Dela(öppna(lösningar Digital(kommunikation(som(huvudkanal
Mina(fullmakter Servicejämförare Erkännande(av(föräldraskap Tillgång(till(modern(och(öppen(it< infrastruktur(för(lärande Enklare(och(effektivare( skoladministration Digitala(lärresurser(anpassade( till(varje(elevs(lärande En(gemensam(ingång(för( företagare Enklare(hantering(av(ekonomiskt( bistånd( Jämföra(servicenivå(till(företagare Förenkla(matchning(för(jobb Digital(informationsöverföring(av( uppgifter(om(nyanlända Digital(beräkningstjänst(för( miljöbalkstaxa( Digitalisering(av(gemensam( bygglovsprocess Geodata Digitalisering(av(detaljplan<(och(fastighetsbildningsprocess Medborgardialog(med(stöd(av(it Elektroniska(val(och(digitalisering(av(valadministration
Digital(delaktighet nämndadministrationDigitalisering(av(
E<legitimation Bredband Gemensam(it<arkitektur
Informationssäkerhet De mo kr ati ( oc h( de la kti gh et Str uk tu re lla (fö r< uts ätt ni ng ar fö r(e <tj än ste r(i ( of fe ntl ig (se ktor Ge me ns amma ( fu nk tio ne r oc h( tjä ns te r Sk ol a( oc h( lä ra nd e Nä rin gs liv (o ch ( ar be te Sa mh äl lsb yg gn ad , tr an sp or te r(o ch ( mi ljö
• Aktivt arbeta med e-‐förvaltningsområdet i Jönköpings-‐regionen i syfte att öka nyttan för medborgare/näringsliv/föreningar och inre effektivisering i medlemmarnas organisationer. Genom samverkan och samfinansiering ska utvecklingen inom e-‐förvaltningsområdet kunna gå snabbare och ge bättre effekter för e-‐utvecklingsrådets medlemsorganisationer.
• Definiera en gemensam strategi och lämpliga utvecklingsområden inom e-‐ förvaltning.
• Inventera lämpliga samarbetsprojekt inom e-‐förvaltning i regionen samt initiera och följa upp projekten.
• Vara samtalspart inom e-‐förvaltning med SKL och andra organisationer i syfte att utveckla e-‐förvaltningsområdet och delta i projekt.
• Arbeta med gemensam kompetensutveckling inom e-‐förvaltning. Denna ska vara målgruppsanpassad för exempelvis tjänstemän, teknikspecialister eller politiker.
• Samverka med andra liknande projekt, t ex e-‐hälsa och säker webb i syfte att uppnå synergier och nyttja deras lösningar.
• Skapa dialog med näringslivet inom e-‐förvaltningsområdet
Bland medlemmarna i e-‐utvecklingsrådet och andra tjänstemän och politiker har det beskrivits exempel på förväntade effekter av e-‐utveckling i regional samverkan. Exempel på vittnesmål om förväntade fördelar är:
”Det stärker regionen som helhet att kommunerna kommer närmre varandra” ”Skalbarhet, lägre kostnad, standardisering, högre kvalitet genom gemensamma
arbetssätt, processer, metoder och verktyg” (en sammanfattning av flera
vittnesmål)
”Synkronisering av gemensamma krav mot leverantörer” ”Samordning av regelverk”
”Fler att dela på kostnader”
”Dela på spetskompetens och annat intellektuellt kapital”
”Medborgare känner igen sig mellan kommuner och på sikt även mellan
regioner”
Några vittnesmål om utmaningar som också beskrivs är:
”Det kräver en anpassning till att delvis uppge självständighet för att vinna
fördelar”
”Olika riktning, takt och tempo för olika deltagare kommer behöva tillåtas” ”Prissättning och nyttokalkyler, brist på att se samverkan i ekonomiska
modeller”
”Enas kring en gemensam målbild och att sluta upp kring målbild”
”Att införa nya arbetssätt i organisationerna och genomföra omställning” ”Styrnings-‐ och ansvarsförhållanden”
1.2 Syftesbeskrivning
Uppdraget för denna rapport avser att inom ramen för ett VINNOVA-‐projekt bidra med forsknings-‐ och utvecklingsinsatser för att uppnå målet att skapa en nationell ”Guide för effektiv regional e-‐utveckling” (e-‐utvecklingsrådet, 2013). Detta innebär att denna rapport också kommer att ingå med vissa omarbetade delar i den nationella guiden.
Uppdragets syfte är att kartlägga lämpliga former för samverkan inom avseende e-‐ utveckling mellan kommuner. Resultatet av denna kartläggning, slutsatser och analyser presenteras i denna rapport och skall användas som referens till den nationella guiden.
Uppdraget till högskolan har inneburit att på en övergripande nivå att bidra till en nationell vägledning genom att beskriva svårigheter och förslag till lösningar för regional e-‐utveckling mellan kommuner, regioner, myndigheter, landsting och medborgare.
Områden för e-‐utveckling med avseende på verksamhetsstödjande IS/IT och som belyses med analys, slutsatser och kommentarer i uppdraget är:
• Vad är lämpliga samarbetsformer inom kommun, mellan kommuner, regioner, myndigheter, landsting och medborgare avseende:
o Samverkans-‐ prioriterings-‐ och beslutsmodell avseende utveckling av IS/IT stödd verksamhet (e-‐utveckling)
o Inventering av processavsnitt/tjänster/funktioner/förvaltningar som är relevanta i sammanhanget e-‐utveckling
• Kunskapsinventering avseende relevanta områden för e-‐utveckling, t ex e-‐ tjänster, e-‐participation, IT Governance, interoperabilitet, IS/IT-‐arkitektur • Utgöra strategiskt stöd vad avser utveckling av och samordning av e-‐
utveckling
1.3 Genomförande
Detta arbete har genomförts som uppdragsforskning där forskare har genomfört ett specifikt utvärderingsuppdrag som finansierats av VINNOVA via Jönköpings kommun. Uppdragsgivare för denna utvärdering är Jönköpings kommun IS-‐IT avdelningen inom Stadskontoret i Jönköpings kommun. Uppdragstagare är Tekniska Högskolan (JTH) vid Högskolan i Jönköping (HJ). Ansvarig från JTH är Docent Ulf Seigerroth. Utvärderingen har utförts av: Docent Ulf Seigerroth, JTH och Fil. Mag. Julia Kaidalova, JTH.
1.3.1 Huvudsakliga projektfaser
Projektet har genomförts baserat på fyra huvudsakliga faser:
• Scoping och informationsinsamling: Indelning, avgränsning och fokusering av aktuellt projekt. Identifiering av lämpliga personer att intervjua angående former för samverkan, samverkansmodeller, interorganisatorisk e-‐utveckling etc.
• Kunskapsinventering: Inventering och beskrivning av nuvarande kunskapsläge avseende e-‐government, e-‐governance, e-‐participation, e-‐ tjänster, interoperabilitet tjänsteorientering och verksamhetsarkitekturer (Enterprise Architecture, EA).
• Analys och konceptutveckling: Insamlat material och genomförd
kunskapsinventering analyseras för att ge rekommendationer för regional e-‐ utveckling. I analysen ingår också att genomföra en värdering och identifiera utvecklingsområden och rekommendationer med sikte på regional e-‐
utveckling.
• Avrapportering: Framtagning av denna slutrapport innehållande en värdering och verksamhetsdiagnos avseende e-‐utveckling i samverkan. Rapporten innehåller också rekommendationer avseende e-‐utveckling i samverkan.
1.3.2 Informationsinsamling
Parallellt med arbetet med denna rapport har det också, delvis tillsammans med högskolan, tagits fram en ”Guide för effektiv regional e-‐utveckling” (e-‐ utvecklingsrådet, 2013). Kopplat till denna guide har det gjorts en inventering och beskrivning av olika e-‐initiativ som finns i Sverige idag (ibid). Denna inventering och informationsinsamling har också utgjort underlag för denna rapport. I arbetet med den nationella guiden har också medlemmar av e-‐utvecklingsrådet och andra representanter inom regionen varit delaktiga. Det har även genomförts olika seminarium med tjänstemän och politiker i Jönköpings län, SKL och deltagare på Offentliga rummet 2013 vilket också utgjort underlag för denna rapport. Vid inventeringen har det varit ett antal olika uppgiftslämnare som på olika sätt bidragit till såväl den nationella guiden och denna rapport (intervjuer, möten, seminarier etc.). Dessa uppgiftslämnare har varit Landstinget Jönköpings län, Center för eHälsa i Samverkan (CeHis), Landstingen i Jönköpings län, Sveriger Kommuner och
Landsting (SKL), Center för eSamhället (CeSam), Region Jönköping, e-‐delegationen, Regionförbundet Östsam, Tieto, IT-‐forum, Västsvenska kommunalförbundens samorganisation (Västkom), Höglandets IT, e-‐utvecklingsrådet i Jönköpings län, Definitivus AB, Sambruk Kommunal Verksamhetsutveckling, Regionförbundet Kalmar län, Länsstyrelsen Örebro Län, CeSam Blekinge, CeSam Skåne, eVäster-‐ botten.
Information för denna rapport har samlats in på olika sätt och informations-‐ underlaget har kommit från olika typer av källor. Det har genomförts ett antal intervjuer via besök eller telefon (e-‐utvecklingsrådet, 2013), se bilaga 6. Vi har deltagit på olika möten som t ex e-‐utvecklingsrådet. För att adressera forskningsfronten relaterat till e-‐utveckling har också olika litteratursökningar och litteraturgenomgångar genomförts. Förutom traditionell forskningslitteratur har också andra rapporter och utredningar utgjort underlag för denna rapport. Exempel på dylika rapporter är, It i människans tjänst -‐ en digital agenda för Sverige (Näringsdepartementet, 2011), Nationell eHälsa – strategin för tillgänglig och säker information inom vård och omsorg (Nationell eHälsa, Regeringen 2010) och CeSam som har tagit fram två dokument som beskriver strategier och prioriteringar, Strategi för eSamhället (strategi för eSamhället, 2011) och Handlingsplan för eSamhället (Handlingsplan för e-‐samhället, 2013). Förutom detta har också olika webplatser i form av hemsidor etc. varit till stor hjälp i detta arbete. I Figur 2 nedan presenteras en sammanfattning av olika e-‐initiativ i Sverige och delvis hur de förhåller sig till varandra som har tagit fram i samband med guiden för nationell e-‐ utveckling (e-‐utvecklingsrådet, 2013).
Figur 2: En översikt över olika nationella initiativ inom e-‐utveckling och hur de påverkar de regionala samarbetena (e-‐utvecklingsrådet, 2013)
1.4 Disposition
I detta avsnitt presenteras struktur och innehåll i denna rapport samt hur olika delar i rapporten förhåller sig till varandra. På en övergripande nivå är rapportens struktur enligt Figur 3 nedan.
Figur 3: Disposition av rapport
FFF" Närings* departementet" Social* departementet" SKL" Samtliga"regioner" och"lands8ng" Socialstyreslen," vårdföretagarna," famna" CeHis" CeSam" Strategi"för"" eSamhället"(2012)" Handlingsplan"för"" e*samhället" 2013*2015"" Na8onell"" eHälsa"(2010)" CeHis"handlingsplan"" 2013*2018"(2012)" Bredbands*" strategi"för" Sverige"(2009)" En"digital"" agenda"för"" Sverige"(2011)" Socialstyreslen," vårdföretagarna," famna" Socialstyreslen," Vårdföretagarna," Famna" Digitaliserings* kommissionen" PTS" Komunal" eHälsa" Strategi"för"en"digitalt" samverkande" statsförvaltning" (2012)" E*leg." nämnden" Bredbands* forum" E*delega* 8onen" Olika"departement" Olika"strategier"kring" digitalisering"och"IT" för"olika"områden" (ex."miljö,"kultur)" Strategier" Vägledningar" E*tjänster" Ramavtal" " " " Skola" Näringsliv"och"arbete" Samhällsbyggnad," Transport"och"Miljö" Kultur"och"fri8d" Demokra8"och"delak8ghet" Mål"&"Strategier" Vägledningar" Stödmedel" " " " " Bredband" Mål"&"Strategier" Signatärsskap" " " " " " Bl.a."Digitalt"Innanförskap," Jämställdhet," Skola"och"undervisning," Digital"kompetens," Entreprenörskap"och"" företagsutveckling" " Mål"&"Strategier" Mjuk"infrastruktur" Vägledningar" Na8onella"system"&"tjänster" S8mulansmedel" " " Vård"och"Omsorg" Vägledningar" E*tjänster" mm." " " " " Ur"kommunalt"perspek8v:" Öppna"data"" Gemensamma"" digitala"tjänster"" Informa8ons*" säkerhet" Olika"strategier"kring" digitalisering"och"IT" för"olika"områden" (ex."miljö,"kultur)" Ini$a$v''(ex.'kommissioner,'' program,'na$onella'' samarbetsorganisa$oner)' Ini$a$vtagande' Organisa$oner' Påverkan'på'' det'regionala'' samarbetet' Fokus>' områden'' Na$onella'strategier'och' handlingsplaner' Vinnova" Olika"departement" 1. Inledning pekar ut behovet av analys av 2. Utmaningar i befintliga e-utvecklingsinitiativ 3. Regional e-utveckling i offentlig sektor 4. Förändringsarbete i samband med regional
e-utveckling 5. Sammanfattande diagnos av regional e-utveckling 6. Rekommendationer och slutsatser pekar ut relevanta områden för pekar ut relevanta områden för visar på behovet av att hantera utgör underlag för utgör underlag för
Kapitel 1 ger en inledning och sätter scenen för innebörden av regional e-‐utveckling. I detta kapitel ges också en projekt-‐ och uppdragsbeskrivning. Kapitel 1 syftar också till att peka ut och motivera övriga delar i denna rapport.
Kapitel 2 beskriver olika utmaningar som identifierats genom den inventering och analys som gjorts av olika e-‐initiativ i Sverige. Detta avsnitt syftar därför också till att skapa en utvecklad förståelse för det som idag i aktuella e-‐utvecklingsinitiativ av olika aktörer uppfattas som utmaningar samt vad vi som externa utredare kunnat identifiera som utmaningar.
Kapitel 3 är en teoretisk genomgång och konceptuell begreppsstrukturering av områden som via inledningar och utmaningar (kapitel 2) pekats ut som relevanta områden att hantera vid regional e-‐utveckling. Detta avsnitt visar också på hur dessa olika områden behöver hanteras på ett strukturerat och sammanhållet sätt för att bidra till regional e-‐utveckling.
Kapitel 4 är sedan en konsekvens av att e-‐utveckling bör betraktas som verksamhetsutveckling. Kapitel 4 beskriver förändringsarbete kopplat till e-‐ utveckling och ger praktiska råd för hur denna typ av förändringsarbete kan och bör hanteras.
Kapitel 5 är sedan ett kapitel som baserat på övriga kapitel presenterar en diagnostiserande analys av tidigare kapitel. Kapitel 5 lyfter fram olika utvecklingsbehov som idag föreligger kopplat till regional e-‐utveckling på kort och på längre sikt.
Kapitel 6 presenterar sedan avslutningsvis olika rekommendationer för tidigare presenterade utvecklingsbehov. I detta avsnitt görs också en slutreflektion avseende föreliggande projekt.
2 Utmaningar i befintliga e-‐utvecklingsinitiativ
Det finns som tidigare beskrivits i avsnitt 1 ovan i dagsläget ett antal olika initiativ på olika nivåer som på ett eller annat sätt kan betraktas som e-‐initiativ, SKL:s 32 initiativ, digitala agendor, etc. e-‐initiativ återfinns dessutom på olika nivåer som t ex lokal nivå inom och mellan kommuner, på regional nivå mellan kommuner och/eller regioner, på nationell nivå och även på EU-‐nivå. I denna rapport har beskrivits hur e-‐utveckling använts som samlande begrepp för olika IS/IT-‐ och verksamhets-‐ utvecklingsinriktade aktiviteter i offentlig sektor. Parallellt med denna rapport har det också, som beskrivits tidigare, tagits fram en ”Guide för effektiv regional e-‐
utveckling”. Kopplat till denna guide har det gjorts en inventering av olika e-‐initiativ
som finns i Sverige idag (e-‐utvecklingsrådet, 2013). Denna inventering och informationsinsamling har också legat till grund för denna del av föreliggande rapport, se avsnitt 1.3.2 samt bilaga 5 för beskrivning av vilka aktörer och källor som utgjort informationsunderlag. Utöver denna inventering har det också som underlag för dessa utmaningar genomförts seminariedagar med medlemmarna i e-‐ utvecklingsrådet, andra inbjudna tjänstemän och politiker från Jönköpings län. Syftet med dessa dagar har bland annat varit att identifiera och diskutera olika utmaningar och fördelar med regional e-‐utveckling i samverkan.
Inventeringen, tillsammans med intervjuer och resultat av olika seminariedagar (Jönköpings län, SKL, Offentliga rummet 2013) har sedan utgjort underlag för att identifiera vad som kan uppfattas som utmaningar kopplat till regional e-‐utveckling. Vissa av nedan presenterade utmaningar har i olika sammanhang uttryckts explicit medan andra utmaning är av mer implicit natur och härledda som en konsekvens av olika förutsättningar. I denna rapport är fokus på regional e-‐utveckling vilket innebär att det delvis också finns överlappande relationer mellan olika begrepp och områden som tidigare beskrivits i avsnitt 1 ovan och därmed också mellan olika utmaningar.
En förutsättning för beskrivningarna av utmaningarna nedan är att det vid några tillfällen refereras till vad som kalla livscykel för e-‐utveckling. Livscykeln för e-‐ utveckling består i denna rapport av tre faser (planering, etablering och genomförande) och dessa faser har olika innebörder. Planering handlar om att sätta spelplanen för kommande samverkan: målsättningar, beslutsprocess, forum, juridiska aspekter, mandat, associationsform och budgetprocess. Etablering handlar sedan om att manifestera dessa delar genom avtal och att starta upp arbetet. Genomförande bör sedan hanteras såväl operativt som att se till vad som kommer behövas på längre sikt, d v s ett rekursivt omtag på livscykeln med faserna planering, etablering och genomförande.
2.1 Samverkansområden för e-‐utveckling
I de e-‐initiativ som inventerats är det tydligt att det är olika typer av samverkansområden som varit och är aktuella. Dessa olika samverkansområden kan delas upp i två huvudsakliga kategorier beroende på vad det är som man samverkat om. Aktuella samverkansområden har i undersökta fall i huvudsak varit aktiviteter eller objekt enligt Tabell 1 nedan. I denna beskrivning har även gjorts
vissa tolkningar där liknande varianter av samverkansområden samlats in under ett och samma begrepp, t ex under ett område som support finns även begrepp som, stöd, helpdesk, felanmälan etc.
Tabell 1: Sammanställning av samverkansområden
Aktiviteter Objekt
Utveckling Digital agenda
Drift/underhåll IT-‐strategi
Förvaltning e-‐tjänster
Support e-‐hälsa
Inköp/upphandling e-‐learning/IT i skola
Samhällsbyggnad IS/IT-‐infrastruktur (bredband etc.)
Verksamhetsprocesser Verksamhetsprocesser
Standards
Specifika små temaområden
Ett område som inte uttrycks explicit bland dessa samverkansområden är verksamhetsprocesser. Det förekommer dock implicit på flera ställen och uttrycks i samband med antingen aktiviteter eller objekt som ett viktigt område. Dessa samverkansområden handlar om olika saker och har därmed olika egenskaper och förutsättningar som kommer att påverka hur det är möjligt att samverka eller påverka hur man måste samverka för att hantera föreliggande samverkansområden på lämpligt sätt.
Utmaning 1: Att identifiera aktuella samverkansområden i form av aktiviteter
och/eller objekt och ta hänsyn till egenskaper och förutsättningar hos dessa områden för kommande samverkan.
Vilka är aktuella och lämpliga samverkansområden?
Vilka egenskaper och förutsättningar har respektive samverkansområde som kommer att påverka tilltänkt samverkan?
Hur kan/kommer dessa egenskaper och förutsättningar påverka kommande samverkan?
Hur kan dessa egenskaper och förutsättningar hanteras på lämpligt sätt?
2.2 Sammanhållen värdekedja vid regional e-‐utveckling
Som en konsekvens av avsnitt 2.1 ovan framträder ytterligare en utmaning i att även kliva in bakom nuvarande befintliga arbetssätt och att i samverkansambitionerna även ta sig an olika verksamhetsprocesser och ett helhetsgrepp över hela värdekedjor. Ett exempel på detta kan ses i e-‐delegationens arbete där de beskriver sin arbetsdomän som inkluderar såväl systemstrukturer, myndigheter, kommuner och olika brukare i en total samverkansmodell, se exempelbeskrivning i Figur 4 nedan.
Figur 4: Exempel på värdekedja för samverkan enligt e-‐delegationen
Verksamhetsprocesser och värdekedjor kommer att kunna omfatta många olika aktörer och där några exempel på aktörer på övergripande nivå är: medborgare, kommun, region, myndighet, landsting, regering och EU. Inom respektive av dessa aktörsgrupper kan det sedan dessutom finnas olika undergrupper som också kan utgöra agerade delar i en värdekedja. Dessa olika aktörer utgör inte bara en processdimension avseende hur olika aktörer interagerar för olika syften. Dessa olika aktörer manifesterar också olika nivåer och där det i en verksamhetsprocess eller värdekedja samtidigt kommer att finnas aktörer på olika nivåer som förväntas att samverka på olika sätt.
Utmaning 2: Att ta ett helhetsgrepp över hela värdekedjor som även involverar
brukardimensionen.
Vilka verksamhetsprocesser ingår i aktuell värdekedja?
Vilka är de viktiga egenskaperna för aktuella verksamhetsprocesser? Vilka aktörer ingår i aktuell värdekedja?
Vilka intressenter berörs av aktuell värdekedja?
2.3 Regional e-‐utveckling på flera nivåer med flera intressenter
Under inventeringen av olika e-‐initiativ har det allt tydligare vuxit fram ett behov av att inte bara hantera regional e-‐utveckling mellan två enskilda parter på samma nivå, vilket också indikerats i föregående avsnitt ovan. Det har snarare visat sig att det är angeläget att kunna hantera flera parter samtidigt och att dessa kan vara av olika storlek (t ex storlek på kommun) och befinna sig på olika nivåer (t ex medborgare, kommun, region, myndighet, landsting). En nivå av samverkan är mellan kommuner men detta inkluderar t ex olika nivåer som förvaltningar, tjänstemän, nämnder och politisk ledning. Skall ett värdekedjeperspektiv dessutom anläggas så tillkommer ytterligare intressenter i form av regioner, myndigheter, medborgare, landsting och näringsliv.
Utmaning 3: Att under regional e-‐utveckling tillåta och kunna hantera flera olika
intressenter och olika nivåer och skapa en win-‐win-‐situation över hela värdekedjor.
Vilka intressenter är aktuella givet aktuella samverkansområden?
Vilka specifika förutsättningar gäller för dessa intressenter och hur kan/kommer dessa påverka aktuell samverkan?
Hur kan dessa förutsättningar hanteras på lämpligt sätt?
2.4 Att fånga regional e-‐utvecklingsinitiativ
Det har också visat sig att e-‐initiativ kan initieras på olika sätt och därmed också samverkan. Ett sätt att starta samverkan har varit att det funnits någon form av behov och/eller förslag från medborgare, myndigheter eller näringsliv. Det har också förekommit fall där medborgare, myndigheter eller företag har gett förslag på lösningar eller tjänster som underlag för samverkan. En tredje variant är när det uppkommer interna behov eller förslag. Förslagsgivare kan i dessa fall t ex vara kommuner, förvaltningar eller enskilda tjänstemän. Det kan också finnas fall där någon part har en färdig tjänst eller komponent som tillåts att tillgängliggöras för flera parter och som på så sätt blir ett underlag eller förutsättning för samverkan.
Utmaning 4: Att på lämpligt sätt kunna fånga olika e-‐utvecklingsinitiativ och behov
av samverkan.
På vilka olika sätt kan samverkan initieras? Hur kan dessa initiativ lämpligen fångas?
2.5 Styrning vid regional e-‐utveckling
Styrning har på många sätt visat sig vara ett angeläget område. Samtidigt som det är angeläget är det också ett komplicerat område att närma sig. Styrning kan i huvudsak ske på tre olika sätt, 1) målstyrning som följer upp resultat, 2) handlingsstyrning som styr och reglerar via formulerade regler och policys, och 3) värderingsstyrning som via kultur och värderingar skapar gemensamt handlande. Vad gäller målstyrning är grundprincipen att det finns någon form av vision, mål och strategi som pekar ut var man vill nå och att man sedan styr, koordinerar och följer upp sin verksamhet baserat på dessa mål. Vid regional e-‐utveckling är just detta en av utmaningarna genom att e-‐utveckling inte är en enskild isolerad företeelse med endast en eller ett fåtal aktörer. Istället är e-‐utveckling något som involverar flera intressenter (medborgare, kommun, region, myndighet, landsting etc.) och på olika nivåer (lokal, regional och nationell) (se avsnitt 2.2 och 2.3 ovan). Dessa olika dimensioner regleras bland annat av lagstiftning som är gemensam men också specifik lagstiftning, t ex kommunallagen. Det finns dessutom dimensioner av politisk styrning och myndighetsutövning som heller inte alltid går hand i hand. På tvärs över allt detta finns det sedan samordnade strategiska målsättningar gällande specifika områden, t ex den digitala agendan. Digital agenda finns på EU-‐nivå och vi har i Sverige vår egna nationella digitala agenda. Den nationella digitala agendan har sedan i vissa fall ”tagits” på regional och kommunal nivå men att sedan verkligen
översätta densamma och göra den i operativ på aktuell nivå är inte lika utbrett. Vad gäller beslutsordning för regional e-‐utveckling presenteras ett förslag på detta längre fram i Figur 7 i form av vad som bör hanteras på olika nivåer.
Styrning handlar i många avseende om planerings-‐, budget-‐, besluts-‐ och uppföljningsprocesser och när, var och hur dessa skall genomföras. Kopplat till dessa områden är det dessutom två olika cykler som behöver synkroniseras med varandra, politik (politiker) och förvaltning (tjänstemän). På samma sätt som att IS/IT och verksamhet inte kan hanteras helt frikopplat från varandra är även förvaltning och politik två sidor av samma mynt som är i starkt beroendeförhållande till varandra och som behöver hanteras därefter. Dessa områden och cykler finns även de på olika nivåer och som också behöver hanteras i harmoni med varandra.
Utmaning 5: Att definiera lämpliga styrningsprinciper för regional e-‐utveckling. Vilka samverkansområden är aktuella?
Vilken fas av livscykeln för e-‐utveckling befinner man sig i? Vilka styrningsprinciper är lämpliga på olika nivåer?
Vilka styrningsprinciper är lämpliga för olika delar av värdekedjan (verksamhets-‐ processer)?
Vilka förhållanden råder mellan politik och förvaltning i aktuellt fall? Vilka ansvarsförhållanden bör gälla i aktuellt fall?
Vad är lämplig organisationsform för dessa styrningsprinciper?
2.6 Ansvarsförhållanden vid regional e-‐utveckling
Ett centralt område för e-‐utveckling i samverkan har visat sig vara ansvarsförhållanden. Det har på många olika sätt framkommit att det finns många frågetecken relaterat till vem som skall eller bör ansvara för vad, hur och när. Det kan t ex vara olika ansvarsförhållanden som är lämpliga beroende på olika samverkansområden, olika delar av värdekedjan eller beroende på nivå (se Tabell 1 ovan). Vad gäller aktivitetsorienterade samverkansområden så kan det råda olika ansvarsförhållanden beroende på vilken aktivitet det är fråga om, t ex om det är fråga om utveckling, drift eller förvaltning. En fråga som blir aktuell i samband med ansvarsförhållanden är systemägarskap och innebörden av systemägarskap relaterat till respektive samverkansområde, del av värdekedja och nivå. I sammanhanget av systemägarskap är det således aktuellt och också inbegripa verksamhetsprocesser och processägarskap i relation till systemägarskap och ansvarsförhållanden. På objektsidan av samverkansområden kommer också ansvarsområden bli en relevant fråga. Vad är lämpliga ansvarsförhållanden vad t ex gäller tjänster, produkter och infrastruktur. Det kan också råda olika ansvarsförhållanden beroende på i vilken fas av livscykeln (planering, etablering och genomförande) som aktuellt e-‐utvecklingsinitiativ befinner sig i. Ett ytterligare område som framträder som problematiskt är att det i flera avseenden är externa aktörer i form av systemleverantörer som formar framväxten av EA (verksamhets-‐
arkitektur) i offentlig verksamhet. I detta läge finns en risk att uppdragsgivaren (offentlig verksamhet) delvis tappar kontrollen över sina arkitekturfrågor och det sker en inlåsning där externa IS/IT-‐leverantörer sätter villkoren för den arkitekturella framväxten.
Utmaning 6: Att definiera lämpliga ansvarsförhållanden vid regional e-‐utveckling
avseende olika samverkansområden (se Tabell 1 ovan).
Vilka samverkansområden är aktuella?
Vilken fas av livscykeln för e-‐utveckling befinner man sig i?
Vilka verksamhetsprocesser (del av värdekedja) berörs av aktuella samverkansområden?
Vilka ansvarsförhållanden bör gälla i det specifika fallet?
2.7 Affärsmodell för regional e-‐utveckling
För regional e-‐utveckling har finansieringsform eller affärsmodell pekats ut som ett område för särskild uppmärksamhet. Vid en genomgång av olika e-‐initiativ i Sverige visar det sig att det har använts och används många olika sätt för att finansiera olika e-‐initiativ. Det är rimligt att anta att finansieringsformerna för e-‐utveckling kommer att variera och att de kommer behöva tillåtas att variera beroende på de specifika förutsättningar som gäller den specifika situationen. Det är dock möjligt att konstatera att det kan vara fruktbart att se till olika finansieringsalternativ för regional e-‐utveckling beroende på var man befinner sig i livscykeln. I detta fall är det möjligt relatera till tidigare presenterade faser i livscykeln för e-‐utveckling i samverkan planering, etablering och genomförande. Beroende på vilken fas man befinner sig i så kommer det vara möjligt och troligen nödvändigt med olika finansieringsformer. Generellt kan sägas att man i tidiga faser av livscykeln har tillämpat enklare former för finansiering medan senare faser har haft behov av mer utvecklade och över tid hållbara former för finansiering. I de flesta fall har finansiering i huvudsak varit inriktad mot att kostnadstäckning för olika e-‐ utvecklingsinitiativ. Olika principer som tillämpats är t ex, rak fördelning av kostnader, proportionell fördelning eller fördelning av kostnader efter grad av användande. Det är rimligt att anta denna kostnadstäckande syn behöver utvecklas mot att mer se till e-‐utvecklingsinitiativ som investeringar där olika verksamhets-‐ nyttor skall realiseras. En vidareutveckling av detta synsätt för e-‐utveckling vore att tillämpa finansieringsmodeller som också tar sig an olika former för att hantera nyttorealisering.
Avsnitt 2.4 ovan har visat sig att e-‐initiativ kan initieras på olika sätt vilket också kan ställa krav på olika finansieringsformer; externt behov och/eller förslag från medborgare, myndigheter eller näringsliv; medborgare, myndigheter eller företag ger förslag på lösningar eller tjänster; erbjudanden om färdiga lösningar, tjänster eller komponenter eller interna behov eller förslag och där förslagsgivare kan vara kommuner, förvaltningar eller enskilda tjänstemän. Dessa olika varianter av initiering kommer behöva klargöras avseende olika finansieringsformer, dels under initiering men också i relation till vilken fas av livscykeln som man befinner sig i för
samarbetet. Olika aktörer och olika delar av e-‐utvecklingsinitiativen kommer över tiden att befinna sig i olika faser vilket också kommer kräva specifik hantering. Ett exempel på detta är hur så kallade sena entréer skall hanteras. Med sena entréer avses aktörer som t ex vill vara med och nyttja en nu fungerande e-‐tjänst men man var inte med under utvecklingen och tog därmed inte heller någon del av utvecklingskostnaderna.
Utmaning 7: Att identifiera lämplig affärsmodell och former för finansiering
beroende på samverkansområde och vilken fas man befinner sig i livscykeln.
Vilka samverkansområden är aktuella?
Vilken fas av livscykeln för e-‐utveckling befinner man sig i? Hur har aktuellt e-‐utvecklingsinitiativ initierats?
Vilken/vilka affärsmodeller är lämpliga i aktuellt fallet?
2.8 Incitamentsstrukturer för regional e-‐utveckling
Vad är det då som skall få olika aktörer att delta i olika regionala e-‐ utvecklingsinitiativ? Det är uppenbart att det måste finnas någon form av incitamentsstruktur för detta. I Sambruk har detta diskuterats på olika incitamentsstrukturer och slutsatsen var att ja, man kan göra signifikanta kostnads-‐ besparingar men det går inte alltid snabbare att gemensamt ta fram och implementera en tjänst, produkt eller infrastruktur. De argument och fördelar som framhålls idag i olika sammanhang kan delas upp i 4 kategorier; 1) Ekonomi, 2) Kvalitet, 3) Kunskapshantering och 4) Återanvändning. Vad gäller ekonomi är det rimligt att anta att det kommer att bli billigare att samordna regional e-‐utveckling i stället för att göra samma sak på många olika ställen. En annan dimension av ekonomi är skalbarhet och att man i samverkan är medveten om och utvecklar lösningar som uppfyller skalbarhet. I och med detta förhållningssätt framförs också fördelar att det kommer att bli billigare. Kvaliteten kommer också att kunna öka genom att man tar fram mer heltäckande lösningar som är variantoberoende genom att många måste enas en viss lösning. Detta kommer också att skapa förutsättningar för en högre och mer generell kvalitet. Kunskapshantering och erfarenhets-‐ överföring innebär att man genom samverkan kommer att dela, överföra och utveckla kunskap mellan olika aktörer och att detta kommer att utveckla det delade intellektuella kapitalet i offentlig sektor. Med återanvändning avses sedan att inte behöva uppfinna hjulet på nytt utan att det är möjligt att återanvända befintligt intellektuellt kapital i olika former, kunskap, kompetens, produkter, tjänster, arbetssätt, metoder, verktyg etc.
Utmaning 8: Att identifiera och implementera lämpliga incitamentsstrukturer för
regional e-‐utveckling.
Vilka incitament finns för att delta i aktuellt e-‐utvecklingsinitiativ?
Vilka incitament behöver realiseras för att skapa motiv att delta i aktuellt e-‐ utvecklingsinitiativ?
2.9 Egenskaper hos offentlig sektor
Det har uttalats i flera sammanhang att det i offentlig sektor i vissa avseenden finns en inneboende ovilja till att samverka och samarbeta och att detta förhindrar och försvårar många processer som t ex innovation och e-‐utveckling, se också avsnitt 3.3 nedan för vidare beskrivning av detta påstående. Några av orsakerna till att det skulle vara på detta vis beskrivs nedan utifrån 3 huvudsakliga kategorier, 1) Organisatoriska, 2) Kulturella och 3) Strategiska (Sörensen & Torfing, 2012). Detta har historiskt sett starkt påverkat och kommer att behöva hanteras för att skapa större möjligheter för innovation och e-‐utveckling inom offentlig sektor. Det finns idag exempel på lösningar där denna problematik har kringgåtts på olika sätt men frågan är om det även är hållbara lösningar även för framtiden?
Utmaning 9: Att övervinna och hantera egenskaper, traditioner och kultur som
förknippas med offentlig verksamhet.
Vilka hinder för regional e-‐utveckling och samverkan finns det? Hur kan dessa hinder överbryggas eller elimineras?
2.10 Infrastrukturella förutsättningar vid regional e-‐utveckling
Infrastrukturella förutsättningar är en väsentlig del som på olika sätt beskrivits som något som behöver vara på plats vid e-‐utveckling i samverkan. I samband med detta har det också visat sig att det kan vara olika typer av förutsättningar som krävs i olika skeden av livscykeln för e-‐utveckling. Av dessa förutsättningar finns det de som måste vara på plats tidigt medan andra förutsättningar inte behöver vara på plats förrän i ett senare skede. Ett exempel på förutsättningar som behöver vara på plats tidigt är spelplan och spelregler för samverkan och att dessa definieras och manifesteras genom någon typ av överenskommelse. Infrastrukturella förut-‐ sättningar kan vara ”hårda” (t ex IS/IT-‐infrastruktur) och ”mjuka” (t ex kunskap och erfarenheter) och inom ett kontinuum där emellan. Exempel på olika infrastrukturella förutsättningar är; nätverk, system, metoder, modeller, ramverk, verktyg, arbetssätt, best practices, kunskap, erfarenheter, normer. Vissa av dessa förutsättningar kan dessutom vara av mer tyst natur medan andra är explicita och påtagliga.
Utmaning 10: Att skapa lämpliga infrastrukturella förutsättningar för regional e-‐
utveckling.
Vilka infrastrukturella förutsättningar behövs för regional e-‐utveckling? Hur kan dessa infrastrukturella förutsättningar skapas?
I vilka skeden av livscykeln behövs vilka infrastrukturella förutsättningar? På vilka nivåer behövs vilka infrastrukturella förutsättningar?
2.11 Förändringsarbete i offentlig sektor
Förändring och förändringsledning har i flera sammanhang påtalats som ett angeläget område även om det inte är ett unikt ämne för regional e-‐utveckling. Tidigare har det argumenterats för att e-‐utveckling skall betraktas som en form av verksamhetsutveckling som skall inkludera båda sidorna av samma mynt på ett samordnat och sammanhållet sätt, d v s teknik och verksamhet. Detta innebär också att e-‐utveckling i många avseenden handlar om förändring och i detta specifika fall handlar det om förändring i samverkan i offentlig sektor. Tidigare har också olika egenskaper för offentlig verksamhet presenterats (se avsnitt 2.9 ovan) och att det kan finnas vissa hinder som behöver övervinnas. En viktig dimension av förändring är att det i de allra flesta fall handlar om att förändra människors beteenden i något avseende. Vi som människor finns nästan uteslutande med i alla situationer och människor är ofta den stora utmaningen att hantera vid förändring. Vi som människor är också känsliga och vi behöver på olika sätt visa hänsyn till individer och få med oss individer på olika nivåer i förändringsarbete. I och med detta presenteras förändring och förändringsledning i ett separat kapitel nedan (kapitel 4).
Utmaning 11: Att skapa lämpliga förutsättningar för förändring och att genomföra
dessa förändringar.
Vilka hinder för förändring föreligger? Hur kan dessa hinder lösas?
