Allmännytta i gränssnitt : Samhällsansvar och affärsmässighet i MKB Fastighets AB

(1)

Allmännytta i gränssnitt

Samhällsansvar och affärsmässighet i

MKB Fastighets AB

Följeforskningsrapport

Juni 2018 Martin Grander

(2)

Innehållsförteckning

1. Inledning ... 5

1.1. Följeforskningsuppdraget ... 6

1.2. Studiens upplägg, metod och material ... 8

1.3. Textens disposition ... 10

DEL 1 ... 11

Allmännyttan och MKB - i gränssnittet mellan samhällsansvar och affärsmässighet ... 11

2. Allmännyttan och MKB Fastighets AB ... 12

2.1. En historisk tillbakablick 1933–2011 ... 12

Från barnrikehus till allmännytta ... 14

MKB bildas ... 15

Miljonprogrammet ... 16

Miljonprogrammets kris ... 18

Malmös kris blev MKB:s kris ... 20

Omdaningarnas decennium ... 24

Affärsmässighet och socialt ansvar – MKB:s vändning ... 25

2.2. Allmännyttan och MKB sedan 2011 – med tudelat uppdrag ... 30

Allmännyttan och MKB idag ... 34

3. Allmännyttans samhällsansvar ... 38

3.1. Social hållbarhet och samhällsansvar ... 38

Allmännyttan - ett företagande med samhällsansvar ... 39

Tre nivåer av samhällsansvar ... 39

3.2. Integration och social sammanhållning ... 42

Social integration och systemintegration ... 42

Social sammanhållning och segregation ... 44

En analysmodell för integration och social sammanhållning ... 46

3.3. Att mäta samhällsansvar: integration och social sammanhållning på flera samhälleliga nivåer . 48 4. Allmännyttans affärsmässiga ansvar ... 49

4.1. Affärsmässiga principer ... 49

Värdering och krav på avkastning ... 50

5. Samhällsnytta på affärsmässiga villkor? ... 53

5.1. Hur möter allmännyttan krav på affärsmässighet? ... 53

5.2. Affärsmässighet i tid och rum ... 54

5.3. Studier av sociala investeringar i fastighetsföretag ... 56

Sociala investeringar: Från samhällsekonomiska kalkyler… ... 57

…till företagsmässiga kalkyler ... 59

5.4. Sociala investeringar med företagsnytta: att främja integration och social sammanhållning? .. 64

DEL 2 – Sociala investeringar i MKB Fastighets AB ... 66

6. En studie av fyra satsningar i MKB Fastighets AB ... 67

7. Bosociala utvecklingsgruppen ... 68

7.1. Bosociala utvecklare – en bakgrund ... 68

Vad ligger i ett namn? ... 68

7.2. Följeforskningen ... 69

Syfte och frågeställningar ... 70

Datainsamling och metod ... 70

7.3. Resultat ... 70

BU-rollens historia ... 70

BU:s roll och uppdrag ... 73

Vad gör en bosocial utvecklare? ... 75

Visioner, möjligheter och utmaningar ... 77

Sociala värden av bosocialt utvecklingsarbete ... 80

7.4. Sammanfattande slutsatser ... 85

8. Greenhouse i Augustenborg ... 89

(3)

8.2. Augustenborg – MKB:s första egenbyggda område ... 92

Ekostaden Augustenborg ... 97

Greenhouse Augustenborg ... 99

8.3. Resultat: Integration mellan det gamla och det nya Augustenborg. ... 102

Attityder till Augustenborg ... 103

Attityder till hållbar livsstil och odling ... 105

Attityder till Greenhouse ... 106

Möten mellan boende Greenhouse och övriga Augustenborg ... 109

8.4. Hur bidrar Greenhouse till integration och social sammanhållning? ... 110

9. Bokalerna i Örtagård ... 113

9.1. Örtagård – MKB:s kontinuitet i Rosengård ... 113

Bokalerna ... 116

9.3. Resultat ... 119

Hur bidrar Bokalerna till integration och social sammanhållning? ... 119

10. Holma torg, Växthuset och vägen mot Holmastan ... 125

10.2. Holma – Malmös sista miljonprogramsområde ... 128

Holmastan ... 131

Holma torg och Växthuset ... 132

10.3. Resultat: ... 133

Etableringen av Växthuset och torgets utveckling ... 133

Hur bidrar Holma torg till integration och social sammanhållning? ... 138

Mot Holmastan ... 141

11. Mot en social investeringsplanering? ... 145

11.1. Sociala värden i de fyra satsningarna ... 146

11.2. Socioekonomisk utveckling i tre geografiska områden ... 149

Utbildningsnivå och förvärvsfrekvens ... 150

Levnadsvillkor och ekonomisk ojämlikhet ... 151

Hushållens sammansättning ... 153

Flyttmönster inom staden ... 155

Trygghet och oro för brottslighet ... 156

Socioekonomiskt index ... 157

Har satsningarna påverkat den socioekonomiska utvecklingen? ... 159

11.3. Företagsekonomiska värden ... 164

NKI och Serviceindex ... 165

Kostnader för skötsel och drift ... 167

Kostnader för skadegörelse, klotter, brand och städning ... 169

Förvaltningskostnadsindex ... 172

11.4. En social investeringsplanering ... 173

Socioekonomiska lyft – företagsekonomiska vinster? ... 174

Samband mellan socioekonomisk utveckling och företagsmässig vinst ... 177

Figurer ... 182

(4)

(5)

1. Inledning

De kommunala allmännyttiga bostadsbolagen har efter att ha levt ett ganska undanskymt liv kommit att hamna i rampljuset i den bostadspolitiska debatten under de senaste åren. I många städer har en eskalerande brist på hyresrätter, ökade sociala klyftor i städerna och hårdare konkurrens inom fastighetsbranschen har fått många att vända blicken mot de allmännyttiga bostadsbolagen. Vilken roll kan de spela på den samtida bostadsmarknaden, både när det gäller bostadsförsörjningen och när det gäller att skapa mer socialt hållbara städer?

I regeringsformens första kapitel, andra paragrafen, står det att läsa att ”särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning”. Denna paragraf illustrerar något som vi i Sverige idag förmodligen är ensamma om – statens ansvar för att säkra rätten till bostad genom det som kallas en generell bostadspolitik, en politik som inte delar upp bostadskonsumenterna efter inkomst eller levnadsvillkor. Den generella bostadspolitiken, som etablerades 1945, har kommit att förkroppsligas i de kommunala allmännyttiga bostadsbolagen som fick i uppgift att trygga kommunernas bostadsförsörjning genom ’goda bostäder för alla’. De kommunala allmännyttiga bostadsaktiebolagen kom att bli den generella bostadspolitikens galjonsfigur, med uppgift att erbjuda hyresbostäder av hög kvalitet till allmän nytta och svara mot de bostadspolitiska målsättningarna om ”goda bostäder för alla” och en allsidig hushållssammansättning i kommunerna. Bolagen skulle drivas enligt självkostnadsprincip och fick förmånliga lånevillkor vilka skapade incitament för bostadsbyggande. De kommunala bostadsbolagen har sedan dess haft ett särskilt socialt ansvar, vilket har accentuerats efter implikationerna av miljonprogrammets utveckling. Allmännyttans fördelaktiga ställning på den svenska hyresmarknaden kom sedermera att synas i sömmarna. Efter regeringsskiftet 1991 försvann de fördelaktiga finansieringsmöjligheter som de kommunalt ägda bostadsbolagen tidigare haft. De allmännyttiga bolagen skulle bli mer affärsmässiga och följa samma spelregler som de privata bostadsbolagen på hyresmarknaden. 2011 instiftades en ny lag för allmännyttan, Lag (2010:897) om Kommunala Allmännyttiga Bostadsaktiebolag. Lagen ställer ökade krav på affärsmässighet vid sidan av det allmännyttiga och samhällsnyttiga uppdraget. Enligt lagen ska verksamheten i allmännyttiga bostadsbolag bedrivas utifrån affärsmässiga principer och marknadsmässiga avkastningskrav ska ställas på bolagen av ägaren. Detta innebär att den verksamhet som sker i bolagen måste bedömas vara företagsekonomiskt

(6)

försvarbar. Den nya lagen drevs igenom med hänvisning till EU:s konkurrenslagstiftning. Allmännyttiga bostadsbolag måste drivas utifrån samma förutsättningar som privata bolag på bostadsmarknaden, för att inte snedvrida konkurrensen. Balansgången mellan samhällsansvar och affärsmässighet väckte frågor hos allmännyttiga bostadsföretag runt om i landet. Hur skulle det dubbla uppdraget genomföras? SABO (Sveriges Allmännyttiga bostadsföretag) sjösatte forskningsprojektet Nyttan med Allmännyttan för att belysa den nya situationen och därigenom också bostadsbolagens framtid.

I Malmö har MKB Fastighets AB (i det kommande kallat MKB) under en längre tid arbetat aktivt med frågan om samhällsansvar och affärsmässighet. Man har haft ambitionen att vara en aktör som ligger långt framme i utvecklingen när det gäller att kombinera det samhällsnyttiga uppdraget med affärsmässiga principer. Företaget har under en tid dessutom satsat speciellt på projekt som rör sig just i denna skärningspunkt. Efter att 2011 års lagstiftning trätt i kraft vände sig MKB till Malmö högskola för att få frågan om allmännyttans affärsmässighet och samhällsansvar belyst på lokal nivå.

1.1. Följeforskningsuppdraget

I april 2013 undertecknades avtal mellan MKB och Malmö högskola gällande följeforskning av verksamhet i MKB. Avtalet innebär att författaren – inom ramen för arbetet med en doktorsavhandling – skulle följa, studera och analysera fyra så kallade sociala investeringar genomförda av MKB. Forskningsprojektet inleddes september 2013 och avslutades i december 2017.

Bakgrunden till studien är bland annat Lag (2010:879) om kommunala allmännyttiga bostadsaktiebolag som trädde i kraft den 1 januari 2011. Lagen ställer alltså nya krav på affärsmässighet i kommunala allmännyttiga bostadsbolag. Samtidigt har allmännyttan även fortsatt ett allmännyttigt ansvar, i vilket ingår ett lagstadgat samhällsansvar. Utifrån denna skärningspunkt mellan samhällsansvar och affärsmässighet har syftet med studien varit att följa och analysera MKB:s arbete med fyra utvalda sociala investeringar utifrån ett samhällsnyttigt och företagsnyttigt perspektiv. De satsningar som valts ut är Bokalerna i Örtagård, Holma torg, Greenhouse i Augustenborg samt Bosociala utvecklingsgruppen. Satsningarna har av MKB definierats som olika typer av sociala investeringar. Med detta avses att insatserna för det första syftar till att skapa ett socialt värde för boende och besökare i områdena och därmed bidrar till samhällsnyttan. För det andra ses de som

(7)

kostnader för samhället genom minskat utanförskap, men också på företagsnivå genom minskade kostnader för skadegörelse, ökad attraktivitet och höjda marknadsvärden. Utgångspunkten är att denna kombination av målsättningar kan vara avgörande för huruvida allmännyttan lyckas med sitt allmännyttiga uppdrag. Sambandet mellan sociala och ekonomiska värden ska därmed enligt avtalet belysas utifrån det som kallas för ett socialt investeringsperspektiv, som bland annat Kommission för ett socialt hållbart Malmö (Malmö stad 2013) lyfter fram som en av två övergripande rekommendationer för det framtida arbetet för ett socialt hållbart Malmö. Ett socialt investeringsperspektiv kan i korthet beskrivas som att sociala investeringar betraktas som jämställda med investeringar av mer materiell natur, men också att en investering av social karaktär som innefattar en merkostnad jämfört med en normal investering vid investeringstillfället skapar vinster på längre sikt.

Centralt i sociala investeringar och därmed också för forskningen i detta uppdrag är två aspekter av värden. För det första behövs det analyseras vilka sociala värden som skapas i en social investering, det vill säga det som brukar talas om som samhällsnytta. För det andra behöver det analyseras vilka företagsekonomiska värden som skapas, mer specificerat som hur en investering i ett område kan påverka exempelvis fastighetsvärden i såväl det befintliga som det nyproducerade bostadsbeståndet.

Det primära syftet med studien är alltså att följa och analysera de utvalda sociala investeringarna utifrån såväl sociala värden som företagsekonomiska värden. Syftet kan konkretiseras i följande huvudsakliga frågeställning för studien:

Vilken är samhällsnyttan och företagsnyttan i de sociala investeringar som MKB Fastighets AB genomför?

Ett antal underställda frågeställningar kan vidare kopplas till syftet och den övergripande frågeställningen. Dessa tre frågeställningar kommer också vara vägledande för textens disposition.

1) Vilka sociala värden skapas i de utvalda satsningarna?

2) Vilka företagsmässiga värden skapas i de utvalda satsningarna?

3) Vilka lärdomar kan dras av de sociala investeringarna sett till framtida satsningar i MKB och i allmännyttan i stort?

(8)

För det första behöver de sociala värdena i satsningarna analyseras. Vilka är de samhällsnyttiga målen med satsningarna? Vad innebär satsningarna i praktiken? Hur genomförs de? Vad får de för samhällsnyttiga konsekvenser? Efter att ha analyserat de sociala värdena kan de företagsekonomiska värdena analyseras och sättas i relation till de sociala värdena. Det blir grunden i studiens andra frågeställning. Vilket är det företagsnyttiga utfallet av de sociala investeringarna på kort och lång sikt? Hur kan man mäta och sätta de företagsekonomiska värdena i relation till de sociala värdena? För det tredje kan studiens resultat sättas i relation till den kontext som utgörs av utvecklingen av den allmännyttiga bostadssektorn. Hur kan man förstå arbetssättet utifrån allmännyttans förändrade roll i dagens samhälle? Kan arbetssättet utgöra en modell för morgondagens allmännytta?

Denna text utgör studiens huvudsakliga rapport. Framgent kan resultatet också komma att förädlas till artiklar av vetenskaplig karaktär som berör sociala frågor kopplat till bostaden och i synnerhet kommunala bostadsaktiebolag.

1.2. Studiens upplägg, metod och material

Syftet med studien har alltså varit att analysera fyra sociala investeringar i MKB. Projektets studieobjekt har emellertid förändrats något över tid. Studien av de bosociala utvecklarna har varit oförändrad, resterande studieobjekt har justerats över de år som forskningen pågått. Vid projektstarten 2013 var tanken att stadsutvecklingsprojektet Culture Casbah i Örtagård & Törnrosen skulle vara ett eget spår i forskningen. Detta projekt var vid denna tidpunkt i en intensiv fas och planerad byggstart låg inom tidsramen för forskningsprojektet. Mycket arbete lades därför i följeforskningen av Culture Casbah-projektet. Projektet kom dock att stanna upp. Då fattades tillsammans med uppdragsgivaren beslut om att istället lägga fokus på erfarenheterna av Bokalerna för att kunna använda resultatet som beslutsunderlag för Culture Casbah. Projektet tog emellertid inte ny fart förrän 2016, och då som ett projekt ägt av ett nytt stadsutvecklingsbolag, Rosengård Fastigheter. Törnrosen och delar av Örtagård såldes till detta företag. Bokalerna och närliggande fastigheter i Örtagård ingår således inte längre i MKB:s bestånd. Datainsamlingen och mycket av analysen för Bokalerna och området var emellertid färdigställd vid försäljningen, varför denna rapport trots detta lyfter fram utvecklingen i Örtagård med fokus på Bokalerna.

(9)

Holma Torg. Studien nådde även här emellertid en punkt där en inledningsvis intensiv utveckling av Holmastan kom att stanna upp och övergå i kommunens detaljplanearbete, varför fokus lades på Holma torg och dessutom det gemensamma Växthus som uppfördes i samband med de nya husen.

Greenhouse Augustenborg fanns inte med som ursprungligt studieobjekt. I samband med utvecklingen av Culture Casbah kom uppdragsgivaren och uppdragstagaren emellertid överens om att inkludera även Augustenborg i studien. Forskningen kom således att fokusera på tre olika delområden: Augustenborg, Holma och Örtagård. Dessutom studerades de bosociala utvecklarna alltså som ett överliggande raster.

Såväl kvantitativa som kvalitativa metoder har använts i studien. Material till studien har samlats in genom intervjuer, gruppintervjuer, deltaganden i möten och workshops, genom enkätstudier samt genom observationer. Totalt har ett femtiotal personer intervjuats eller deltagit i fokusgrupper. Merparten har varit anställda på MKB, resterande intervjupersoner har varit anställda inom Malmö stad, akademin samt boende i de områdena. Fyra enkätstudier med boende har genomförts, tre i Holma och en i Augustenborg.

Från SCB har ett stort statistiskt material avseende befolkningsutvecklingen och den socioekonomiska utvecklingen i de studerade områdena erhållits. Dessutom har ett omfattande statistiskt material erhållits från MKB i form av förvaltningskostnader, intäkter och fastighetsvärden för de studerade bostadsområdena och två kontrollområden. Dessutom har studien tagit del av material från MKB:s kundenkäter. Kombinerat utgör detta statistiska material basen för de analyser mellan samhällsnytta och affärsnytta som görs i studien. Utöver detta har ett stort antal texter, rapporter och andra sekundärdata analyserats. Följeforskningen spänner således över ett stort empiriskt material och på detta följer flera metodologiska implikationer. Dessa har varit av olika art beroende på de olika delstudierna, varför de metodologiska spörsmålen kommer att utvecklas något i respektive delstudier, som utgör del två av denna rapport.

Studien har således haft ett tvärvetenskapligt perspektiv där samhällsvetenskap och fastighetsekonomi har förenats. Utgångspunkten har dock varit av samhällsvetenskaplig karaktär och det är också där tyngdpunkten i rapporten ligger.

(10)

1.3. Textens disposition

Texten är uppdelad i två huvudsakliga delar. I den första delen tecknas först en bild av allmännyttans och MKB:s historiska utveckling samt dess roll och funktion på den nationella respektive lokala bostadsmarknaden. Syftet med denna del av rapporten är att påvisa den särprägel som allmännyttan har när det gäller samhällsansvar, men också att gestalta den gradvisa förskjutning som har skett från en subventionerad och förfördelad aktör på den svenska bostadsmarknaden till en aktör som jämställs med privata aktörer på hyresmarknaden och verkar på en konkurrensutsatt marknad under affärsmässiga principer. Denna utveckling är nödvändig för att förstå allmännyttans eventuella särprägel idag avseende det dubbla uppdraget kring affärsnytta och samhällsnytta som ligger till grund för MKB:s sociala investeringar. I kapitel 3–5 beskrivs också de teoretiska utgångspunkterna för rapporten, först när det gäller sociala värden, sedan när det gäller företagsekonomiska värden och slutligen en tänkbar kombination av de båda.

Dessa sociala investeringar och dess effekter står i fokus i rapportens andra del. I varsitt delkapitel beskrivs i kapitel 7–10 de fyra sociala investeringarna utifrån sitt innehåll och utifrån de sociala värdena som de genererar. Dessa värden kategoriseras och diskuteras utifrån tre kriterier för integration och social sammanhållning.

I kapitel 11 sker sedan en fördjupad analys utifrån ett socialt investeringsperspektiv i tre steg. Den inleds med ett delkapitel där en summerande analys av samhällsnyttan i satsningarna görs. Detta följs av en studie av socioekonomisk utveckling i de utvalda bostadsområdena i relation till satsningarna. Slutligen görs en analys av förvaltningskostnader i samma områden. Ambitionen att hitta samband mellan dessa tre steg för att eventuell kunna dra några slutsatser huruvida de sociala insatserna också påverkar företagsekonomiska värden i MKB Fastighets AB. Rapporten avslutas med några reflektioner och sammanfattande slutsatser.

(11)

DEL 1

Allmännyttan och MKB - i gränssnittet mellan

samhällsansvar och affärsmässighet

(12)

2. Allmännyttan och MKB Fastighets AB

För att kunna beskriva MKB:s arbete med sociala investeringar i ljuset av dagens lagstiftning och samhälleliga förhållande krävs att den svenska allmännyttan och MKB sättas in i en kontext. De svenska kommunala bostadsaktiebolagen, eller allmännyttan som de har kommit att kallas, har nämligen en tämligen unik karaktär och historia jämfört med modeller för offentligt ägda bostäder i de flesta andra länder. Enligt svensk lagstiftning har kommunerna ett bostadsförsörjningsansvar. Vad bostadsförsörjningsansvaret innebär har diskuterats och tolkas olika från kommun till kommun, men i stort sett kan ansvaret sägas motsvara ett kommunalt uppdrag att se tillgodose befolkningens efterfrågan på bostäder.

Ett av kommunernas allra viktigaste verktyg för uppfyllandet av bostadsförsörjningsansvaret är de allmännyttiga bostadsbolagen, vars verksamhet regleras i lag (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. Det är frivilligt för kommunerna att ha ett kommunalt bostadsbolag, dock har när denna rapport skrivs 277 av 290 kommuner allmännyttiga bolag eller en kommunal bostadsstiftelse1_{. Ett allmännyttigt}

kommunalt bostadsbolag är per dagens definition ett aktiebolag som en kommun (eller flera kommuner gemensamt) har det bestämmande inflytandet över och som i allmännyttigt syfte:

1. i sin verksamhet huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt,

2. främjar bostadsförsörjningen i den eller de kommuner som är ägare till bolaget, och

3. erbjuder hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i bolaget. Ovanstående definition av de kommunala bostadsaktiebolagen är hämtad från den lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 2011. Allmännyttans karaktär har emellertid förändrats sedan de första bolagen grundades på 1930-talet. En historisk tillbakablick är därför nödvändig.

2.1. En historisk tillbakablick 1933–2011

Den svenska allmännyttan och MKB Fastighets AB måste förstås i ljuset av bygget av den svenska välfärdsmodellen. De första offentligägda bostadsbolagen, ägda eller kontrollerade av kommunerna, bildades i mitten av 1930-talet som ett resultat av politiska ambitioner.

(13)

Den finansiella krisen i början av 1930-talet ledde till att riksdagen 1933 beslutade om lån och bidrag till nybyggnation av bostäder i städer och större samhällen samt till förbättring och nybyggnad av bostäder på landsbygden. Med satsningen ville man få fart på landets ekonomi. Samma år tillsattes också Bostadssociala utredningen. Den pågick i 15 år, 1933– 1947, och lade grunden för efterkrigstidens bostadspolitik. Utredningen resulterade redan 1935 i att de så kallade ”barnrikehusen”, det vill säga hus enbart avsedda för familjer med många barn, började byggas (Regeringen 1945). Staten införde speciella lån för uppförandet av billiga hyreslägenheter åt större barnfamiljer som var ”mindre bemedlade”. Flera kommuner utvecklade egna bostadsbolag för barnrikehusen, men i många fall kom barnrikehusen att byggas och förvaltas av privata aktörer eller bostadskooperativa organisationer.

I Malmö byggdes barnrikehus av MKB:s föregångare Stiftelsen Solgårdar. Stiftelsen bildades 1936 av representanter från Hyresgästföreningen, som ett direkt resultat av den bostadssociala utredningens förslag om statligt stöd till kommunala barnrikehus. Socialdemokraten Axel E Svensson, sedermera MKB:s första ordförande, var en nyckelperson i utvecklingen. Det var Svensson som i sin roll i Malmö stadsfullmäktiges drätselkammares tredje avdelning med ansvar för bostadsfrågan, såg till att regeringens stöd för barnrikehus kom att förvaltas av kommunen, trots att HSB visade stort intresse för att uppföra barnrikehusen (Aunér 2009:18). HSB såg den statliga politiken som ett sätt att öka kommunernas inflytande och stänga ute kooperationen. Därför försökte HSB få inflytande i Stiftelsen Solgårdar som Malmö stadsfullmäktige beslutade att bilda för att bygga barnrikehus. HSB fick emellertid ingen plats, och Svensson blev själv stiftelsens första ordförande. Denna händelse kom att bli en av många konflikter mellan olika falanger som kom att prägla socialdemokratin i Malmö under lång tid framöver. Axel E Svensson kom att företräda den kommunsocialistiska falangen i partiet, vilken senare kom att bli framgångsrik i byggnationen av Augustenborg. Svensson var av uppfattningen att kooperationen framförallt värnade om den del av arbetarklassen som fått det så pass bra att de kunde betala för en insatslägenhet, och att de inte tog de svaga gruppernas parti (Aunér 2009; Billing och Stigendal 1994).

Stiftelsen Solgårdar fick fyra tomter i Malmö att förfoga över, på vilka 144 lägenheter kom att uppföras på adresserna Nobelvägen 119–121 (Sorgenfri) och Lundavägen 57–59 (Rostorp). Husen färdigställdes under 1937–1939.

(14)

Från barnrikehus till allmännytta

Andra världskriget kom att förändra svensk välfärd och bostadspolitik. Brist på varor, material och en allmän ekonomisk nedgång gjorde att bostadsbyggandet tappade fart i början av kriget. Bostadsbristen gjorde sig återigen påmind till följd av en snabb befolkningstillväxt och nya många hushåll som bildades då sänkt giftasålder fick många unga vuxna att lämna hemmet för att starta egna hushåll. Bostadsbyggandet kom igång igen under slutet av kriget, men inte i tillräcklig omfattning för att kompensera för de ökande hushållen, industrialismens konsekvenser av ökad inflyttning till städerna och det stora antal krigsflyktingar som också började komma till Sverige.

Den bostadssociala utredningens första slutbetänkande 1945 innehöll ett antal förslag på lösningar. Erfarenheterna från barnrikehusen ledde till att Bostadssociala utredningen rekommenderade att man övergav den selektiva inriktningen på särskilda grupper. Istället förespråkades en generell bostadspolitik, där bostäderna som kommunerna stod för skulle vara allmänna, det vill säga tillgängliga för alla. Kravet på att barnrikehusen endast fick bebos av barnrika familjer med begränsade ekonomiska resurser togs bort. Möjligen berodde detta på den stigmatisering som kom att drabba barnrikehusen och de familjer som bodde där. Åsberg gör en intressant jämförelse mellan barnrikehusen och miljonprogrammens bostadsområden:

Stigmatiseringen av barnrikehusen kan ses som en förelöpare till det som kom att hända miljonprogrammet. Det visade också fa-rorna med en bostadspolitik av social housing-modell, som ensidigt fokuserar på ekonomiskt utsatta grupper. (Åsberg 2010:8)

Den nya bostadskris som kom att infinna sig under andra världskriget ledde till att Solgårdarna i Malmö, liksom övriga landet, kom att få en marginell betydelse. Trångboddheten var mycket stor och Sverige hade de högsta hyrorna i världen sett till hushållens betalningsförmåga (Aunér 2009:26). Den bostadssociala utredningens första betänkande 1945 var därför en välkommen förändring för storstäderna. Nu skapades förutsättningar för kommunerna att bilda kommunala bostadsföretag med fördelaktiga lånevillkor för storskaligt bostadsbyggande.

Tillsammans med statens ekonomiska stöd till bostadsbyggandet kom de allmännyttiga bostadsbolagen som nu började bildas att bli huvudinstrumenten för genomförandet av den statliga bostadspolitik som lades fast efter krigsslutet. ”Goda bostäder åt alla” blev det övergripande målet för bostadspolitiken och ett viktigt inslag i välfärdspolitiken.

(15)

Allmännyttiga bostäder skulle från och med nu vara tillgängliga för alla, inte bara för vissa speciella grupper (Boverket 2008:12).

Staten lade nu mycket stor vikt vid kommunernas uppdrag att bygga och förvalta bostäder. De statliga bostadsstöden som efter lades fram efter Bostadssociala utredningen var särskilt gynnsamma för allmännyttiga bostadsbolag. Resultatet blev att så gått som alla kommuner etablerade kommunala allmännyttiga bostadsbolag under perioden 1945–1950. Bostadsproduktionen tilltog kraftigt. Och syftet med allmännyttan blev inte bara att skapa bostäder:

Bostadspolitiken kom också att göras till en integrerad del av statens ekonomiska politik, inklusive arbetsmarknadspolitiken. Förutom att bygga bostäder av sociala skäl, för att förbättra bostadsstandarden och råda bot på bostadsbristen, skulle man också bygga för att möjliggöra en effektiv tillverknings- och exportindustri. Det skulle byggas på de ställen där det fanns behov av arbetskraft för att industrin skulle kunna expandera. De allmännyttiga bostadsföretagen blev viktiga instrument i hela denna sociala, ekonomiska och geografiska strukturomvandlingsprocess som kom att karakterisera Sverige under flera årtionden fram till början av 1970-talet. (Boverket 2008:13)

MKB bildas

Malmös politiker tog emot den bostadssociala utredningens slutbetänkande med öppna armar. Frågan om att bilda ett kommunalt bostadsföretag kom upp som en motion i kommunfullmäktige i september 1945. En grupp ledd av Axel E Svensson kom att driva frågan under en tid framöver och beslut fattades sedermera att verka för att ett sådant företag skulle bildas. I protokollet från fullmäktige går det att läsa att ”det tänkta fastighetsbolaget skulle sörja för en sund planering av byggnadsverksamheten, så att denna icke såsom medendels tidigare bedreves helt slumpvis”…samhället borde tillse, att de funnes goda bostäder i tillräcklig omfattning… Dess största uppgift på detta område vore dock att åstadkomma ett förbilligande av bostadskostnaderna”. (Aunér 2009:23)

Bildandet av det allmännyttiga Malmö Kommunala Bostadsaktiebolag drevs igenom i Malmö kommunfullmäktige den 19 november 1946 av Socialdemokratiska arbetarepartiet, trots starka protester från högerpartierna. Motståndet var anmärkningsvärt i den tid som präglades av ett politiskt samförstånd i Malmös kommunalpolitik, där politiska beslut i stor utsträckning fattades av ett enigt fullmäktige och föregicks av partiöverskridande politiska diskussioner (Billing och Stigendal 1994:249).

(16)

MKB fick i uppgift att ”med äganderätt förvärva fastigheter eller erhålla tomter upplåtna med tomträtt och därå uppföra hyreshus samt förvalta sådana hus ävensom idka annan i samband därmed stående verksamhet.” Verksamheten startade den 1 april 1947. Företaget kom inledningsvis att förvalta barnrikehusen som tidigare drivits av Stiftelsen Solgårdar, men redan vid styrelsens andra sammanträde beslutades om att området som kom att heta Augustenborg skulle reserveras för att kunna upplåtas till MKB för nybyggnation.

Malmös befolkning fortsatte att växa snabbt under 1950 och 1960-talen och nyproduktion kom snart att hamna i fokus för bolaget. MKB fick snabbt i uppdrag att bygga stora och moderna bostadsområden för den arbetande befolkningen. Augustenborg var det första egna bostadsområdet som byggdes. Under MKB:s första år var kommunsocialisternas starka ställning i socialdemokratin avgörande för den snabba framväxten av det kommunala bostadsbeståndet. Kommunsocialisternas starka ställning i partiet varade dock bara några år. I Billing och Stigendals avhandling (1994) beskrivs hur den socialdemokratiska hegemonin har satt sin prägel på samhällsbyggandet i Malmö och fått återspeglingar i bostadsförsörjningen, men också hur den kommunsocialistiska falangen i slutet av 1940-talet tappade mark till förmån för den kooperativa HSB-falangen. HSB stärkte sin ställning 1949 genom att kommunfullmäktige beslutade om att inrätta en lånefond för mindre bemedlade personer för att låna till insatsen för en bostadsrätt. Nu kom nybyggnationerna att till stor del också bli bostadsrätter, som då var prisreglerade. MKB fortsatte emellertid att bygga stora områden. Efter Augustenborg följde bland annat Lorensborg, Segevång och Östra Sorgenfri, där Malmös tidigare barnrikehus nu fanns i MKB:s regi.

Miljonprogrammet

Trots satsningen på allmännyttan och det ökade bostadsbyggandet blev bostadsbristen i landet ett stort problem under 1960-talet. Stora barnkullar sammanföll med en omfattande invandring och omflyttning. Regeringen beslutade därför 1965 om det så kallade miljonprogrammet för att lösa problematiken. Under 10-årsperioden 1965–1974 skulle det byggas en miljon bostäder i landet. Förutom att avskaffa bostadsbristen och förbättra bostadsförhållandena hade regeringen identifierat ett behov av att bygga storskaligt i storstadsområden och i orter med växande näringsliv. Genom att ställa upp med de förutsättningar som krävdes för att man skulle kunna bygga 100 000 bostäder årligen under tio år markerade regeringen en vilja och beredskap för att lösa krisen. Under en stor del av

(17)

De kommunala bostadsbolagen, HSB och Riksbyggen blev de största aktörerna i den satsning som skapade drygt 1 000 000 bostäder varav 65 procent var lägenheter i flerbostadshus (Johansson 2012:45; Åsberg 2010:13).

Skånska Cementgjuteriet i Malmö blev en central aktör i framtagandet av industriella byggmetoder. Skånska Cementgjuteriet (numera Skanska) hade under 1950-talet utvecklat prefabricerade byggelement med den så kallade allbetongmetoden. Elementen sattes på plats med hjälp av rälsbundna lyftkranar, vilket effektiviserade byggprocessen enormt. Under miljonprogrammet blev Skånska Cementgjuteriet ett av de ledande byggföretagen och betydelsen av deras metoder kan inte underskattas för att miljonprogrammets kvantitativa mål uppnåddes. MKB:s dåvarande VD Sture Nyström underströk miljonprogrammets beroende av industriellt byggande: "Vi klarar troligen inte den av statsmakterna angivna målsättningen om inte byggnadsprocessen industrialiseras". (Nyström, citerad i Stigendal 2016:210)

I Malmö påbörjades byggnationer i Östra Sorgenfri och Rosengård 1 (Törnrosen) redan 1963, det vill säga innan riksdagens beslut om miljonprogrammet. Under miljonprogramseran byggde sedan MKB stora bestånd i Malmös utkanter med hjälp storskalig byggteknik, prefabricerade huselement och likartad arkitektur. Malmö blev något av en experimentbädd för Skånska Cementgjuteriets industrialiserade metoder. I Kroksbäck samarbetade Skånska Cementgjuteriet med MKB kring en helt ny typ av byggsystem med färdiga rumsenheter, trapphus och hisschakt. Och det var effektivt. På en arbetsvecka kunde fyra arbetare bygga en våning med tio 3-rumslägenheter (Billing och Stigendal 1994). Områdena Lindängen, Kroksbäck och Holma byggdes alla under åren 1964–1975. Även övriga Rosengård uppfördes under denna tid: Herrgården 1967, Örtagården 1968–1969 och Kryddgården 1968–1971.

Till skillnad från byggnationen av Augustenborg tillämpades i miljonprogramsbygget totalentreprenad, det vill säga att planeringen helt överläts åt byggherrarna. Privata, kommunala och kooperativa byggherrar kom att ta ungefär lika stora delar av miljonprogramstomterna. Billing och Stigendal (1994) menar att detta kom att innebära att byggnationen av Rosengård och andra miljonprogramsområden i hög grad präglades av kapitalintressen, vilket innebar att byggnationen utformades för att ge högsta möjliga avkastning och att bostadssociala värden i stort sett saknades.

(18)

Bostadsbristen berodde inte bara på att befolkningen växte snabbt. I Malmö revs ett stort antal bostäder i kvarteren kring Lugnet och Caroli i den innerstadssanering som ansågs vara nödvändig (se t ex Aunér 2001 och Billing och Stigendal 1994). De boende i dessa kvarter erbjöds via den kommunala bostadsförmedlingen bostäder i MKB:s nya bostadsområden. Miljonprogramsområden blev således en väldigt blandad boendemiljö, berättar Bertil Aunér i sin bok om MKB: ”Här fanns svenska ”Medelsvensson”-familjer, invandrare och svenskar med sociala problem” (Aunér 2001:32). MKB växte snabbt till den dominerande aktören på hyresmarknaden i Malmö.

Miljonprogrammets kris

Genom miljonprogrammet blev de allmännyttiga bostadsbolagen landets dominerande förvaltare av flerfamiljshus. De allmännyttiga bolagens huvuduppgift var att lösa den snabbt uppkomna bostadskrisen. Och det fungerade. Bostadsköerna försvann och så gott som alla som sökte bostad fick en bostad. Bostadskrisen ebbade dock ut under tidigt 1970-tal. Invandringen avstannade och behovet av bostäder hos de unga hushållen var mättat. Samtidigt inföll ekonomisk stagnation och kris som drabbade produktionen och bostadsbyggandet (Stigendal 2011:25). Miljonprogramsbostäderna blev de första som drabbades genom stora vakanser i bostadsbeståndet. Redan innan miljonprogrammet var avslutat valde många att flytta därifrån. Flera flyttade till egnahem eftersom boendeformen gynnades skattetekniskt (Birgersson et al. 1999:26 ff). Att ett stort antal lägenheter i allmännyttan blev vakanta drabbade många av de allmännyttiga bostadsbolagen hårt. De saknade ekonomiska reserver för att kunna hantera hyresförluster (Boverket 2008:14). Många hade byggt fastigheterna med allmännyttans förmodliga lånevillkor, närmare bestämt hundraprocentig belåning. Det krävdes nu snabba insatser för att fylla de tomma bostäderna.

En allt högre andel av lägenheterna – för det var framförallt bostäder i flerfamiljshus som blev vakanta – kom att befolkas av hushåll som hade det svårt ekonomiskt samt av invandrare och flyktingar. Att så många invandrare kom att flytta in i miljonprogramsbostäderna förklarar Mats Pemer och Elisabeth Lilja (2010) i sin rapport Boendesegregation – orsaker och mekanismer på följande sätt:

Samtidigt skedde i Sverige en förändring från huvudsakligen arbetskraftinvandring till flyktingimmigration. Fram till tidigt 1970-tal var sysselsättningen högre bland invandrare än för infödda svenskar, men sen dess har siffran blivit mycket lägre. De

(19)

de nya stora områdena med kommunalt ägda bostäder, särskilt om de var beroende av allmänt stöd för sitt boende. Man kan inte heller bortse från att kommunerna hade incitament att fylla de lediga lägenheterna. Genom de bostadspolitiska instrumenten bostadsförmedling och förturssystem kom de nyanlända i stor utsträckning att styras dit. En kombination av immigrationspolitik, bostadspolitik och kommunal markanvändningspolitik synes ha spelat en viktig, men oavsedd, roll för att initiera och stärka boendesegregationen. (Lilja och Pemer 2010:20)

Miljonprogramsområdena kom alltså – oavsiktligt – att börja utvecklas till en av polerna i de idag segregerade städerna. En skillnad mot tidigare stadsbebyggelse, som brukar benämnas kvartersstaden, var att miljonprogramsområdena var större än de tidigare kvarteren och ofta byggdes utanför stadskärnan. Gatunäten i områdena anpassades till bilismen och det fanns ofta en avsaknad av kommersiell verksamhet. Staden var funktionsuppdelad i enlighet med ett funktionalistiskt synsätt (Billing och Stigendal 1994:201). Funktionsuppdelningen medförde att det i miljonprogramsområdena ofta saknades möjligheter till möten och sociala aktiviteter i områdena.

Trots föreställningen om att de bostäder som byggdes inom miljonprogrammet var hyresrätter i likformiga höghus så bestod emellertid så mycket som en tredjedel av småhus. Parallellt med flerbostadshusen växte stora villaenklaver upp på pendlingsavstånd utanför städerna. I Malmö kom många av dem att hamna i kranskommunerna. Många av dem som hade råd valde att köpa villa eller bostadsrätt hellre än att flytta in i miljonprogrammets flerbostadshus. De dåvarande skattereglerna gjorde det dessutom fördelaktigt att flytta dit, vilket Bengt-Owe Birgersson (2008) skriver om i en historik över bostadspolitiken. Skattesubventionerna för egnahemsägare, tillsammans med den snabba inflationen under perioden 1975–1985, gjorde det mer lönsamt för de hushåll som hade möjligheter att låna pengar att bygga en egen villa än att hyra en nyproducerad lägenhet:

Den snabba inflationen under perioden 1975–1985 bidrog på detta sätt till att skapa olika förutsättningar för hushåll med respektive utan eget kapital. Under en period fick ägare till småhus med höga löner en negativ ränta, betalt för att bo. Då skedde en mycket stor förmögenhetsomfördelning i samhället, främst till dem som ägde småhus, men också till bostadsrättshavare. (Birgersson 2008:5)

Det uppstod således två tydliga segregationspoler och de utvecklades åt varsitt håll. Den ena polen kom att bestå av människor i småhus. Förutom att de bodde i områden som bara bestod av småhus så hade den stora förmögenhetsomfördelning som Birgersson nämner gjort dem betydligt rikare. Den andra polen kom att bestå av enbart flerfamiljshus där det

(20)

blev allt mer stigmatiserande att bo. Före miljonprogrammet hade byggandet präglats av det grannskapstänkande som förespråkades av Bostadssociala utredningen, vilket i Malmö kom att förkroppsligas i Augustenborg (se kap 8). Med grannskapsenheten hoppades planerarna kunna ge upphov till en vi-känsla och motverka totalitära politiska ideal. En sådan vi-känsla var det inte längre tal om i miljonprogramsområdena. Där förväntades man främst konsumera. Områdena var inte tänkta att utgöra mötesplatser där man skulle umgås, utveckla sociala relationer eller befrämja en demokratisk anda.

Malmös kris blev MKB:s kris

Krisen fick uppenbara effekter även i Malmö, där var femte lägenhet stod tom när miljonprogrammet var avslutat 1974. I MKB uppenbarades problemet när rapporter kom att det fanns svårigheter att hyra ut lägenheter i den tredje etappen (Kryddgården) av Rosengård 1970. De nationella orsaker som tidigare berörts gällde även i Malmö. Arbetskraftsinvandringen minskade och färre unga hushåll hade behov av bostäder. Eller så hade de inte råd. Den ekonomiska tillväxten som blomstrat i Malmö under 1960-talet förbyttes under slutet av 1970-talet i en begynnande avindustrialisering som började med en kris för tillverkningsindustrin. Parallellt med krisen för tillverkningsindustrin skedde nationella politiska och ekonomiska omstruktureringar. Devalverings- och företagsskattepolitik (se Dannestam 2009:114) gjorde att kommunens kassa minskade. Men framförallt tappade kommunen skattekraft till följd av en minskad befolkning. Många malmöbor var lockade av tanken på ett egnahem. Eftersom boendeformen gynnades skattetekniskt (Birgersson et al. 1999:26 ff) fanns det plötsligt möjlighet för familjer med någorlunda ekonomiska resurser att bo i eget hem med en liten gräsplätt att sköta om. I Malmö byggdes dock knappt några villor alls. Många besvikna familjer väntade på egnahem, men fick göra så förgäves då politiken var bestämd kring att det nu moderna utbudet av flerfamiljshus i staden skulle tillgodose behoven hos de flesta Malmöbor. Resultatet blev att många välbeställda familjer valde att lämna Malmö och flytta till kranskommunerna. Vellinge, Bjärred, Lomma och Staffanstorp satsade alla på utveckling av villa- och radhusområden. Det samlade resultatet var att Malmös nettoinflyttning ersattes av en nettoutflyttning på 33 000 personer mellan 1970 och 1980 (Billing och Stigendal 1994: 30).

Kommunen hade tidigare hoppats på att den planerade kommunsammanläggningen 1972 skulle lösa problemet. Svedala, Burlöv och skulle införlivas i Malmö kommun, men de

(21)

klara sig utan den utökade befolkningsökning och skattekraft som en sammanslagning skulle innebära. Parallellt ökade kommunens flyktingmottagande och i slutet av 1980-talet ökar befolkningen igen. Men ökat flyktingmottagande, minskad skattekraft, och ökade sociala kostnader för personer som förlorat sina arbeten i samband med avindustrialiseringen skapade påfrestningar på kommunens ekonomi och segregationens symtom började yttra sig allt starkare. Behovet av en nationell politik och åtgärder för att stärka den sociala sammanhållningen och minska segregationens negativa effekter var alltså redan nu aktuellt.

En reaktion på miljonprogrammets kris 1974 kom med en ny lagstiftning om bostadspolitik. I denna skärptes kraven på finansiering för allmännyttiga bostadshus. Nu blev det ett krav på att bostadsbolaget skulle ägas av kommunen. Samtidigt infördes det i lagen att allmännyttans hyror skulle utgöra norm för hyressättningen i de privatägda hyresfastigheterna, enligt den så kallade bruksvärdesprincipen. I lagen 1974 fastslogs också att ett bostadspolitiskt mål var att förbättra den yttre miljön och skapa en ”allsidig sammansättning av hushåll”, det vill säga att skapa bostadsområden med olika hushållstyper. Målet kan ses som en kritik mot de storskaliga miljonprogrammen och ligger också i linje med det som i dagens planeringsideal kallas blandstaden. Bostadspolitiken i den nya lagstiftningen kom också att i högre grad handla om att utveckla boendeinflytandet. Utflyttningen under avindustrialiseringens första decennier drabbade MKB hårt. Vid mitten av 1970-talet stod över 2 000 lägenheter i MKB:s regi tomma. Samtidigt fortsatte kommunerna att bygga, trots att problemen uppdagats – något som kom att utgöra grunden för den kris som MKB kom att hamna i (Aunér 2001:33). De nybyggda miljonprogramsområdena fick snabbt dåligt rykte och drabbades av vakanser, oroligheter och stölder. Den ekonomiska krisen i företaget ledde till att underhållet i fastigheterna blir eftersatt. MKB ansågs vara ”den sista utvägen” när det gällde att bo (Aunér 2001:39). De tomma lägenheterna och en ineffektiv uthyrningsfunktion fick MKB att göra stora hyresförluster under mer än ett decennium. Samtidigt förvärrades krisen av att bolaget fortsatte bygga stora bostadsområden, bland annat i Holma och Bellevuegården. Detta trots kunskap om problem med bristande efterfrågan, påpekar Aunér. Motivet var politiskt: att undvika ytterligare arbetslöshet bland byggnadsarbetarna i staden. Bolaget blödde ekonomiskt och stat och kommun går in med kapitaltillskott under flera år för att rädda bolaget från konkurs. Totalt betalades nära 400 miljoner under perioden 1975–1982.

(22)

De ekonomiska problemen för MKB fortsatte under den djupa nationella krisen på 1980-talet. Malmös industri hade under en lång tid kännetecknats av en storskalig produktion av lågteknologiska varor som främst var avsedda för lokal konsumtion. Framförallt var Teko-industrin, byggnads- och bryggeriverksamheten viktiga aktörer (Dannestam 2009:114; Billing och Stigendal:314 ff.; Billing 2000:11). Flaggskeppet i industristaden Malmö var emellertid Kockums. Här tillverkades civila och militära fartyg och ubåtar. Varvsindustrin i Västra hamnen stod för en stor del av arbetstillfällena i staden. Malmö var därmed tungt beroende av de få storföretag som anställde stora volymer arbetare. Avindustrialiseringen fick därmed drastiska konsekvenser. Teko- och byggnadsindustrin genomgick en mycket kraftig tillbakagång, mot bakgrund av bl.a. den globala omstruktureringen av tillverkningsindustrin (Billing & Stigendal 1994:314–328). Företag som Skånska Cementgjuteriet och Malmö strumpfabrik, som tidigare varit viktiga aktörer, decimerades kraftigt. En spiral av företagsnedläggningar drabbade många medelstora företag (Dannestam 2009:113). Samtidigt drabbade en den internationella varvskrisen Sverige och Malmö. Kockums drabbades hårt. I början av 1980-talet skedde en successiv avveckling av verksamheten som togs över av statliga Svenska Varv. 1987 beslutade Svenska Varv att lägga ner den civila fartygsproduktionen. Beslutet brukar beskrivas som det symboliska slutet på den industriella epok som präglat Malmö under 1900-talet.

Många av de bostäder som byggdes för förvärvsarbetande på Kockums eller inom teko-industrin kom nu att huseras av arbetslösa och flyktingar, vilket fick MKB att stärka sitt bostadssociala arbete. I en intervju som Aunér gör med Magne Larsson, tidigare styrelseordförande i MKB, berättas att man satt sig i ett dåligt förhandlingsläge med kommunen på grund av de stora kapitaltillskott man tagit emot. I gengäld var det svårt att säga nej när kommunen ville att MKB skulle anställa personer med bristande kompenes eller ”sociala svårigheter”. På samma sätt kunde man inte säga nej till ”problemfamiljer” som inte fick bo hos privata hyresvärdar (Aunér 2001:38). På så sätt hamnade företaget i en negativ ekonomisk spiral. Många anställda med otydliga arbetsuppgifter och ett stort ansvar för att upplåta bostäder till problemhushåll, där de sociala myndigheterna inte heller alltid betalde hyran.

Det var inte bara MKB som hade denna typ av utmaningar. I spåren av avfolkningen i miljonprogramsbostäderna kom 1980-talet att förändra fokus för många av de kommunala allmännyttiga bostadsbolagen – från bostadsbyggande till förvaltning. Det krävde ett nytt

(23)

företagen var tvungna att hårdare kontrollera och pressa sina utgifter. Energibesparing blev en stor fråga för 1980-talets allmännytta. Samtidigt lade man en hel del resurser på fysisk förnyelse för att göra områdena mera attraktiva (Boverket 2008:14).

MKB var samtidigt ett bolag som sköttes bristfälligt. Aunérs intervjuer visar på en stark centralstyrning med stort ägarinflytande och en negativ företagskultur med medarbetare som inte var stolta över sitt jobb och inte kände sig delaktiga. Vidare präglades företaget av en teknik-dominans där fastigheterna och inte hyresgästerna var utgångspunkt för förvaltnings- och underhållsbehov. Hyresgästerna hade en svag ställning och inget att säga till om. Den totala bilden av MKB var mycket negativ. Detta förvärrades också av an intern skandal, där ledningen misstänktes för ekonomiska oegentligheter.1983 kulminerade denna skandal, då VD åkte i häkte och hela styrelsen avgick. Alla byggprojekt stoppades och företaget var i gungning.

En ny styrelse och företagsledning tillsattes 1983. Genom en rad insatser, inte minst kopplat till Haqvin Svensson, som blev anställd som ekonom och tog ett stort ansvar vid sidan av VD Sten-Gunnar Månsson (Se Aunér 2001), lyckades MKB vända utvecklingen. Ekonomin blev ordnad genom fortsatt byggstopp och omstrukturering av lån. En decentraliserad fastighetsförvaltning infördes för att skapa närhet till hyresgästerna. Organisationen lämnade den tidigare specialistprägeln till förmån för en generalistorganisation. Samtidigt startade Malmö stad ett nytt allmännyttigt bostadsbolag, Bunkeflobyggen, för att skapa mer konkurrens till MKB. Detta bolag ägdes gemensamt av Malmö stad och Riksbyggen. 1984 förvärvade Bunkeflobyggen 3 000 lägenheter från MKB, bland annat Rosengård 1, som efter köpet fick namnet Törnrosen. 1987 uppvisar MKB ett positivt resultat. För första gången sedan 1970 går man inte med förlust. Ett samlat grepp togs om de tomma lägenheterna genom en fokusering på fyra områden som ansågs speciellt problematiska: Rosengård 2 (Örtagården), Rosengård 3 (Kryddgården), Lindängen och Holma. Man övervägde att sälja bestånden eller delvis riva dem, vilket skedde i andra orter runt om i landet vid tidpunkten. Beslut togs 1988 att sälja delar av Kryddgården till NCC och hela beståndet i Lindängen till Convexa. Framförallt försäljningen av Lindängen skapade stora tillskott i MKB:s kassa. Försäljningen av Lindängen beskrivs i litteraturen som en grundplåt för att kunna vända utvecklingen genom att möjliggöra de åtgärder som MKB sedan gjorde. Örtagården och Holma behölls. Båda områdena ansågs ha goda förutsättningar och bedömdes vara värda att rusta upp.

(24)

Beträffande Holma var ett argument för att behålla området den kommande bron till Köpenhamn.

Omdaningarnas decennium

Även om MKB började vända utvecklingen skulle kommunen leva i hårda tider under hela 80- och 90-talen för att kulminera 1994, då kommunens ekonomi uppvisade ett miljardunderskott. Samtidigt förändrades förutsättningarna radikalt för allmännyttan under 1990-talet. När den borgerliga regeringen tillträdde 1991 var ett av de första besluten att avskaffa bostadsdepartementet, som hade inrättats 1974, och fördela bostadsfrågorna på övriga departement. De fördelaktiga subventioner, skatteregler och finansieringsmöjligheter som de kommunalt ägda bostadsbolagen tidigare haft togs nu bort. De allmännyttiga bolagen skulle bli mer affärsmässiga och se på sina boende som kunder, för att betona att de boende har olika preferenser och behov. Bolagen skulle följa samma spelregler som de privata bostadsbolagen. De kommunala bolagen hade tidigare haft stark uppbackning från staten som tagit de ekonomiska riskerna: ”Inte ens tomma lägenheter utgjorde något avgörande hot, eftersom man kunde få stöd för att klara det också”, skriver Boverket (Boverket 2008:16).

Efter förändringen i lagstiftningen stod de allmännyttiga bolagen nu inför betydligt större utmaningar. Utan det generella stödet till bolagen hade staten inte längre någon egentlig anledning till att stödja eller locka kommunerna att ha kvar sina allmännyttiga bostadsbolag. Förändringarna skedde parallellt med 90-talets intågande lågkonjunktur. Arbetslösheten steg, inflationen var låg och räntenivåerna ökade kraftigt. Bostadsbyggandet sjönk till historiskt låga nivåer. Förändringen i politiken och lagen blev startskottet för en stor förändringsprocess för allmännyttan, bland annat genom att privata aktörer kom att få allt större inflytande på fysisk planering (Stockholms läns landsting 2006:46). Det blev också startskottet för de avyttringar som skett av allmännyttan, framförallt i Stockholm, sedan 1990-talet.

Samtidigt framstod konsekvenserna av miljonprogrammet som mer och mer problematiska. Fastigheterna blev nedgångna och de sociala effekterna av funktionsuppdelningen alltmer synliga. Delar av miljonprogramsområdena kom i många segregerade städer att representera den ena segregationspolen. Situationen krävde att bostadsbolagens förnyelsearbete blev kontinuerligt och inte projektbundet. Detta krävde en ny organisation, nya arbetssätt och ett nytt förhållningssätt till hyresgästerna. MKB och

(25)

Förvaltnings AB Framtiden i Göteborg var två av aktörerna som började arbeta med dialogmodeller:

Man började ta utgångspunkt i dem som bodde i området och utgå från deras behov, önskningar och aktiva medverkan i förnyelsearbetet. Man gick ifrån det tidigare hierarkiska sättet att arbeta. ”Huschefer” med eget totalt resultatansvar för 100 till 300 lägenheter blev den helt centrala personalgruppen. Man satsade mycket på deras kompetensutveckling och på att rekrytera personer med rätt social kompetens. De skulle befinna sig ute i områdena, i kontinuerlig och direkt kontakt med de boende. Man talade om att övergå från att förvalta bostäder till att skapa ett bra boende. (Boverket 2008:15)

Eftersom 1990-talets förändring i lagstiftning innebar att de privilegier som de allmännyttiga bostadsbolagen tidigare hade haft lyftes bort var det under en tid oklart vad som definierade ett allmännyttigt bostadsbolag. Den ”affärsmässiga allmännyttan” var svårtolkad. År 2002 kom så för första gången en särskild lag om allmännyttan, den så kallade allbolagen2_{(Lag (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag). I denna lag}

fastställdes två villkor för att ett bostadsbolag skulle godkännas som allmännyttigt. För det första skulle företaget drivas utan vinstsyfte och för det andra skulle dess verksamhet huvudsakligen vara att förvalta hyresbostäder. Ett allmännyttigt bostadsbolag behövde nu inte längre vara ägt av en kommun. Bolaget kunde lika gärna vara privat eller kooperativt ägt så länge det inte drevs i vinstsyfte och huvudsakligen förvaltade hyresbostäder. I de fall det var en kommun som ägde eller hade det bestämmande inflytandet över bolaget blev det per definition allmännyttigt. Dessa bolag kom följaktligen att enbart kallas för kommunala bostadsbolag.

Affärsmässighet och socialt ansvar – MKB:s vändning

Svängningen mot det affärsmässiga i allmännyttans förkroppsligades i Malmö. 1990 anställdes Allan Karlsson som VD för MKB. Under de kommande åren kom Karlsson, tillsammans med Haqvin Svensson att drastiskt förändra MKB Fastighets AB. Organisationen förändrades radikalt. Utgångspunkt togs i hyresgästerna. Deras behov blev centralt för servicen. Boendet skulle inte bara omfatta de fyra väggarna som omslöt lägenheten, utan allts som hörde till det dagliga livet (Aunér 2001). Husvärdar blev en central yrkesgrupp och blev ansvariga för all kontakt med hyresgäster. Med husvärdarna

2_{Även den nuvarande lagstiftningen kallas ofta allbolagen, vilket lett till en del förvirring. I en del}

(26)

gick man från ett fokus på specialister till generalister. Yrkesgrupper som målare (MKB var med 60–70 målare stadens största målerifirma), snickare och trädgårdsarbetare försvann och ersattes av inköp av motsvarande tjänster från entreprenörer. Husvärden kunde själv besluta om arbetsuppgifter och fick eget budgetansvar. Ledorden blev ”helt, rent och snyggt”. De olika områdena krävde olika strategier, varför man valde att inte ha en generell utan en differentierad husvärdsmodell. En husvärd i Rosengård kom att ansvara för ett mindre antal lägenheter än i en husvärd i centrum. Flera intervjupersoner i Aunérs bok berättar om skillnaderna i förvaltning mellan olika områden. Centralt för utvecklingen blev också satsningen på självförvaltning som ett sätt att göra de boende mer engagerade i sina bostäder och sina områden genom att involvera dem i arbetet mot ett mindre hyresavdrag.

I och med satsningen på att sätta hyresgästen i första rummet satsades också stort på vad som kom att kallas socialt ansvar. Begreppet kom emellertid att handla om en annan typ av socialt ansvar än tidigare, då man med socialt avsåg att erbjuda bostad till individer som inte blev accepterade av privata hyresvärdar. Nu kom man att sats på mycket på de som bodde hos MKB. Husvärdarna initierade satsningar som hyresgästerna efterfrågade. På Bellevuegården startade man en skola för att locka fler barnfamiljer till området. När arbetsförmedlingen flyttade från Rosengård startade MKB tillsammans med Malmö Nyföretagarcenter en egen arbetsförmedling.

Man kan alltid ifrågasätta om vi som bostadsföretag ska ta den här typen av initiativ, men jag säger så här: Är det något som bägge parter vinner på? Varför inte? Om inte hyresgästerna får möjlighet till sysselsättning, och vi inte tar initiativ, och ingen annan gör det heller, då är vi en dålig bostadsförvaltare. Vi måste göra något. Stig Andersson, citerad i Aunér (2001:92).

Vidare satsades på en företagsgrupp med syfte att skapa nätverk mellan företagen i Rosengård. Enligt Stig Andersson skapades en profil i stadsdelen och medborgarna fick framtidstro.

Under Allan Karlssons ledarskap fortsatte den goda ekonomiska utvecklingen. 1993 redovisades ett resultat på närmare 80 miljoner. Tio år tidigare var resultatet minus 18 miljoner. När krisen börjar ebba ut stod Malmö återigen inför en bostadsbrist. Malmös befolkning har ökat sedan slutet av åttiotalet framförallt som ett resultat av den ökade flyktinginvandringen, något som också kom att bidra till att Malmö började få en betydligt

(27)

Under 90-talet stavades den stora byggnationssatsningen Potatisåkern – ett storskaligt projekt i attraktivt läge på Limhamnsvägen med utsikt över Öresund. Man attraherade nya kundgrupper med nya produkter. Anseendet växer – MKB får respekt hos kundgrupper ”som tidigare betraktade oss som paria”, berättar Haqvin Svensson för Aunér (sid 28). Det andra kommunala bostadsbolaget Bunkeflobyggen, stod inför dålig ekonomi 1994 och kommunen ålade MKB att köpa företaget och tog därmed över fastigheterna på Rosengård 1. Törnrosen hamnade därmed åter i MKB:s bestånd och rustades upp.

I slutet av 1990-talet började också Malmös omvandling. Öresundsbron började byggas 1995 och Regeringen gav klartecken för högskolan, som invigdes 1998. Malmös befolkningssammansättning ska nu komma att bli ännu yngre. Några år senare stod Malmö värd för bomässan Bo01. Området, som uppfördes i det gamla varvsområdet i Västra hamnen, blir en viktig del i Malmös identitetsförändring. MKB bidrog genom uppförandet av 69 nya lägenheter med modern standard och nydanande arkitektur. Samtidigt börjar man komma i takt med underhållet av ytterområdena och ytterligare stärka sitt bostadssociala arbete. I samarbete med kommunen påbörjas arbetet med Ekostaden Augustenborg. I stadens sökande efter och skapande av Malmös nya identitet har MKB varit högst engagerade. De nya produkter som introducerades under 90-talet har i många fall varit ett led i att attrahera nya grupper till det kommunala bolagets bostäder.

Vi ser således att MKB har följt Malmös utveckling väl. Från att ha förkroppsligat den lokala välfärdsstatens ideal i Augustenborg blev Malmös industriella nedgång också en nedgång för MKB, som nu blev förknippat med lägenheter för ”dem som inte fick något annat”, berättar en av mina intervjupersoner. I symbios med Malmös upphämtning under slutet av 1990-talet byggde man upp företaget med ”nya produkter”. En viktig anledning till att MKB lyckades resa sig från krisen är enligt många av dem som Bertil Aunér har intervjuat att kommunen har lämnat bolaget i fred. Styrelsens arbete förändrads så att företaget, inte politiken, sattes i fokus. Ett exempel på detta är när den borgerliga majoriteten vann valet 1985. Den nya styrelsen i MKB ifrågasatte ledningen i företaget. Ledningen lyckades emellertid vinna styrelsens förtroende och hade under de kommande decennierna stort förtroende och en stor handlingsfrihet. Nyckeln har varit att det har funnits ett blocköverskridande samförstånd i styrelsen. ”Vi har haft turen att ha människor i styrelsen som har förstått att det här inte är en politisk nämnd utan en bolagsstyrelse. Här vinner man inte med 3–2 eller 5–4 utan genom att övertyga om den bästa lösningen”,

(28)

berättar Magne Larsson (citerad i Aunér 2001:80). Detta samförstånd kan sägas ha fortsatt under även 2000-talet.

Allan Karlsson slutade i MKB år 2000 och efterträddes av Lars Birve. Under hans tid som VD kom MKB att bygga vidare på bilden av ett socialt bostadsföretag som samtidigt tog plats i skapandet av det nya Malmö. Ett särskilt socialt åtagande för MKB kom att bli Herrgården, det område i Rosengård som vid byggnationen uppläts till privata hyresvärdar och under 1990-talet varit föremål för flera ägarbyten. Delar av beståndet kom att hamna i händerna på oseriösa fastighetsägare och 2006 beslutade Malmö stad att använda sin kommunala förköpsrätt för att köpa Landsfiskalen, sex fastigheter på Von Rosens väg, och att sälja dessa vidare till det kommunala bostadsbolaget. Flera andra fastigheter i Herrgården kom även fortsatt att förvaltas av så kallade slumvärdar, inte minst av det skandalomsusade norska riskkapitalbolaget ACTA, fram till att de köptes 2012 av Victoria Park.

MKB:s nybyggnation skedde under 2000-talet främst i västra hamnen, en strategi för företagets expansion som också fortsatte under Sonny Modigs tid som VD 2007–2013. Sonny Modig tillträdde efter en turbulent tid i MKB. Sydsvenska Dagbladet hade 2005 uppdagat att företaget i 20 år fört register kring sina hyresgäster samt bostadssökande som man inte ville ha som hyresgäster. I pärmar, kallade ”svarta listan” fanns kommentarer kring bostadssökande attribut, sjukdomar eller brottsregister, uppgifter som tagits fram i samverkan med polisen. Registret bedömdes vara olagligt men ledde inte till åtal, däremot ledde den nationella uppmärksamheten till ett lagförslag kring en skärpning av bostadsförsörjningslagen. Händelsen skadade MKB:s varumärke, inte minst det bosociala arbetet, men samtidigt var MKB vid denna tid välskött och hade en stark ekonomi. Satsningen på det bostadssociala arbetet tog ny fart. I början på 2010-talet tillsatte företaget en CSR-ansvarig för att arbeta speciellt med de sociala frågorna och så småningom anställdes också flera personer för att leda projekt av social karaktär, inte minst den så kallade Bosociala utvecklingsgruppen som startades upp 2013. Företaget började också arbeta med de fysiska miljöerna i vissa områden för att skapa bättre möjligheter för integration och social sammanhållning. I Örtagård påbörjades 2008 arbetet med Bokalerna och tankar kring ett landmärke i Rosengård började skissas på av MKB-anställda.

Malmös utveckling sedan 80-och 90-talens ekonomiska kris har som bekant inte varit odelat positiv. Stora sociala skillnader har framtonat i staden. Om MKB i symbios med

(29)

hushåll genom sina ”nya produkter” har man nu också fått se de ökade sociala klyftorna på nära håll, i de bostadsområden som ofta kallas socialt utsatta. Sedan 1990-talet har ett stort antal satsningar för att minska skillnaderna gjorts av kommunen. MKB har i sitt arbete varit engagerade många av dessa satsningar för att bidra till ett mer socialt hållbart Malmö. Malmö var den enda stad i Sverige som fick stöd av EU:s första URBAN-program 1994 och 1999. Därpå påbörjades den nationella storstadssatsningen, där fyra av Malmös stadsdelar var utpekade. 2003 startade kommunstyrelsen den omfattande satsningen ”Välfärd för alla” (VFA). Utvärderingarna visar att inga av dessa satsningar har varit särskilt lyckosamma nr det gäller att komma tillrätta med de ökande klyftorna. 2010 tillsatte därför Malmö stad den så kallade Kommission för ett socialt hållbart Malmö, som hade i uppgift att identifiera orsakerna till skillnader i hälsa och föreslå mål och åtgärder för att komma tillrätta med skillnaderna. Slutrapporten presenterades 2013. MKB tog sig Kommissionens arbete och de rekommendationer och perspektiv kring sociala investeringar som arbetet mynnade ut i – ett perspektiv som ger uttryck för ett nytt tänkande om ekonomin – och använder sedan dess begreppet för att beskriva ett antal av sina projekt och verksamheter i staden. Under 2015 arbetade MKB med en utökad satsning i tre utvalda områden: Rosengård, Holma och Sorgenfri. Målet med satsningarna var ökad kundnöjdhet, ökad sysselsättning, bättre skolresultat vilka i sin tur kopplades till minskade driftskostnader och ökat fastighetsvärde. Samtidigt har det under 2010-talet skett ytterligare förändringar i allmännyttans ramförutsättningar på nationell nivå som hade bäring på just det ekonomiska tänkandet.

Allmännytta på affärsmässiga principer

Det statliga stödet till de kommunala bostadsbolagen hade alltså upphört under 1990-talet. Under en tid blev det vanligare att kommunerna särbehandlas sina kommunala bostadsbolag. Detta blev emellertid snart också problematiskt på grund av EU-rättens konkurrens- och statsstödsregler. Den svenska modellen för allmännyttan blev anmäld till EU-kommissionen 2002. Privata bostadsbolag, företrädda av Fastighetsägarna Sverige genom den Europeiska Fastighetsägarorganisationen EPF (The European Property Federation), menade att de statliga stöden till de kommunala bostadsbolagen stod i strid med EU:s konkurrensbestämmelser. Genom de statliga stöden hölls de allmännyttiga hyrorna nere och eftersom de hade en normerande funktion enligt bruksvärdesprincipen menade de privata aktörerna att de statliga stöden till allmännyttan inte bara snedvred konkurrensen utan också skapade skeva spelregler, trots att privata och allmännyttiga bolag