Allmännyttan och MKB sedan 2011 – med tudelat uppdrag

Den nuvarande lagstiftningen för allmännyttan bottnar i den statliga utredning om allmännyttans villkor som initierades 2005 efter de två anmälningarna till EU- kommissionen. Den statliga utredningen, som tillsattes av den socialdemokratiska regeringen 2005 och leddes av Michael Koch, syftade bland annat till att analysera utrymmet för att bedriva en nationell bostadspolitik inom EU-medlemskapets ramar. Särskilt skulle villkoren och förutsättningarna för de allmännyttiga och kommunala bostadsbolagen analyseras. Enligt kommittédirektiven skulle utredningens förslag ta hänsyn till ”intresset av att slå vakt om kärnan i den svenska bostadspolitiken inklusive grunderna för allmännyttans och de kommunala bostadsföretagens roll” (Regeringen 2005). I direktiven fanns alltså en strävan efter att bevara den svenska bostadspolitiska modellen. Efter att utredningen tillsatts skedde emellertid ett regeringsskifte i Sverige. Från den nya regeringen kom 2007 två tilläggsdirektiv till utredningen. Det ena av dessa gav utredaren större möjligheter att kunna föreslå förändringar som var nödvändiga för att en harmonisering med EU-rätten skulle kunna ske. I tilläggsdirektivet slår regeringen fast att det finns ett behov av att reformera såväl allmännyttans villkor som hyresmarknaden som

I april 2008 lämnade utredningen över betänkandet EU, allmännyttan och hyrorna (Regeringen 2008) till riksdagen. Två förslag gällande de kommunala bostadsaktiebolagens framtid lades fram i utredningens betänkande. Utredaren konstaterade att Sverige stod inför ett vägval och att valet mellan de två förslagen borde föregås av samhällelig och politisk debatt. Det ena förslaget innebar att de kommunala bostadsbolagen skulle bli affärsmässiga, vilket innebar att bolagen skulle drivas utan vad som EU-rättsligt ses som stöd och att de på sikt skulle ge så hög vinst som möjligt med hänsyn till de risker som kommunerna väljer att ta i verksamheten. Det andra förslaget var att de kommunala bostadsaktiebolagen skulle bli självkostnadsstyrda, det vill säga inte behöva gå med vinst utan bara ha krav på sig att täcka sina kostnader. I betänkandet skriver man dock om det andra förslaget att ”det är osäkert om – men inte uteslutet att – denna modell skulle godtas vid en EU-rättslig prövning” (Hedman 2008:26). Förutom dessa två alternativa modeller föreslog utredningen också att den normerande rollen för kommunala bostadsbolags hyror, det vill säga bruksvärdesprincipen, skulle avskaffas. Utredningen kom fram till att bruksvärdesprincipen sannolikt inte är förenlig med EU-rätten eftersom ”den innebär att en aktör på en marknad styr de ekonomiska villkoren för sina konkurrenter” (Hedman 2008:31).

Regeringen hade alltså enligt utredaren att välja mellan att antingen låta allmännyttan spela på samma marknad som övriga bostadsbolag, eller ett alternativ med självkostnadsstyrda bostadsbolag som utredaren själv såg som osäkert. Något förslag om att låta delar av allmännyttans verksamhet definieras som en SGEI-tjänst och därigenom ge möjlighet för undantag från statsstödsreglerna lämnade utredaren inte.

I remissrundan som följde förespråkade Fastighetsägarna Sverige, som främst företräder privata fastighetsägare, det första förslaget, medan flera andra av utredningens remissinstanser riktade kritik mot båda förslagen och menade att EU-rätten av utredaren tolkats felaktigt. Bland annat presenterade SKL (Sveriges Kommuner och Landsting), som företräder de kommunala bostadsbolagens ägare, ett eget förslag. Allmännyttiga bostadsbolag kan enligt SKL drivas så affärsmässigt som möjligt utan att syftet är vinstmaximering. I den så kallade SKL-modellen hävdades att kommuner skulle kunna ge uppdrag av allmänt intresse till sina bolag och vid behov göra avkall på avkastningskraven utan att detta strider mot EU-rättens statsstödsregler. De uppdrag som skulle kunna definieras som SGEI-tjänster skulle bland annat kunna vara åtgärder som främjar integration och social sammanhållning eller främjar ett varierat utbud av bostäder. Genom

att definiera dessa bostadspolitiska åtgärder som SGEI-tjänster skulle kommuner även fortsatt kunna använda sina allmännyttiga bolag som ett verktyg i bostadspolitiken vad gäller till exempel integration, social sammanhållning, tillväxt och regional utveckling, menade SKL. Medlemsorganisationen SABO (Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag), som företräder de allmännyttiga bostadsbolagen, avstyrkte i sitt remissyttrande båda de förslag som utredningen lämnade. Enligt SABO arbetade redan bolagen affärsmässigt samtidigt som de tog ett samhällsansvar. Affärsmässigheten i den svenska modellen rymdes enligt dem inom EU-rätten. Enligt SABO:s tolkning av EU-rätten får åtgärder vidtas så länge det på viss sikt kan förväntas bli minst lika lönsamt att vidta åtgärden som att avstå från den. Även Hyresgästföreningen avstyrkte de båda förslagen med hänvisning till att tolkningen av EU-rätten var felaktig. Enligt Hyresgästföreningen riskerade båda förslagen att öka boendesegregationen och stärka utanförskapet bland stora grupper. Såväl SABO, SKL som Hyresgästföreningen menade att risken var uppenbar för att den svenska modellen skulle urholkas och att resultatet kunde bli en svensk social housing.

Kritiken från SABO och Hyresgästföreningen ledde till de två organisationerna formulerade ett eget förslag i en gemensam skrivelse (SABO och Hyresgästföreningen 2009). Förslaget formulerades av organisationerna som en kompromiss mellan olika intressen och organisationerna tog därmed vissa avsteg från sina tidigare krav på självkostnadsprincip och normerande hyressättning. Förslagets huvuddrag var att allmännyttiga bostadsbolag skulle drivas enligt affärsmässiga principer med avkastningskrav för att vara förenliga med EU-lagstiftningen, men att en begränsning för av vinsten till ägaren, det vill säga kommunerna, infördes. I skrivelsen föreslog man också att kommuner ska kunna ge uppdrag av allmänt ekonomiskt intresse till sina egna eller till privata bostadsbolag utan att behöva meddela EU-kommissionen. Exempel på kommunala uppdrag av allmänt ekonomiskt intresse kan vara att främja integration och social sammanhållning, skrev man i förslaget.

Det kom att visa sig att detta gemensamma förslag skulle få stor betydelse. Beredningen av remissvaren resulterade i Departementspromemorian Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag – överväganden och förslag (Regeringen 2009). I denna promemoria fanns ett förslag till lag, baserat på den gemensamma skrivelsen från SABO och Hyresgästföreningen. SKL avstyrkte förslaget i ett remissyttrande, där man bland annat skriver att promemorian ”avfärdar en modell som bygger på tjänster av allmänt ekonomiskt

verktygen för att kunna fullgöra bostadsförsörjningen. SABO och Hyresgästföreningen hade visserligen synpunkter men de båda organisationerna var överens om att förändringarna hade lett till att hotet om social housing var undanröjt (Pagrotsky 2010:54). Fastighetsägarna förklarade sig i stort vara positiva till förslaget.

I regeringens proposition 2009/10:185 föreslås lagändringarna i enlighet med förslaget från SABO och Hyresgästföreningen. Den svenska allmännyttans verksamhet betraktades av utredaren inte vara av sådan samhällsvikt att den kan kategoriseras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, enligt EU:s definition. Regeringen skriver dock i propositionen att det framöver ”inte går att utesluta möjligheterna att använda reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på bostadsförsörjningsområdet” (Regeringen 2010:25).

Lag (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag trädde i kraft den 1 januari 2011. Enligt den nya lagens 1§ ska ett kommunalt bostadsaktiebolags huvudsakliga uppgift vara att i allmännyttigt syfte förvalta fastigheter med hyresrätter, främja bostadsförsörjningen i kommunen och erbjuda hyresgästerna inflytande. Med boendeinflytande avses enligt propositionens författningskommentar (Regeringen 2010:83) såväl inflytande över den egna lägenheten som gemensamt inflytande i frågor som berör flera hyresgäster tillsammans, till exempel frågor om trygghet i boendet. Med inflytande i bolaget tas som exempel att hyresgästerna ska ges möjlighet att nominera en viss andel av bolagets styrelseledamöter.

Lagen slår i 2§ fast att ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag ska bedriva verksamheten enligt affärsmässiga principer trots de bestämmelser som finns i kommunallagen som klargör att näringsverksamhet inom kommuner och landsting endast får bedrivas om den drivs utan vinstsyfte (Lag (1991:900) 2 kap 7§).

De allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen ska bedriva verksamheten enligt affärsmässiga principer och åläggas marknadsmässiga avkastningskrav, vilket innebär ett avsteg från självkostnadsprincipen och förbudet mot att driva företag i vinstsyfte i kommunallagen (1991:900). (Regeringen 2010:1)

Affärsmässigheten består förutom i kraven på avkastning även i att kommunen inte ska skjuta till medel för att täcka underskott i verksamheten, att kommunen ska ta ut marknadsmässiga borgensavgifter och räntor på lån från bolagen samt att kommunen kan bli skyldig att upphandla bostadsförsörjningsåtgärder som inte utförs i egen regi enligt Lagen om offentlig upphandling.

De allmännyttiga kommunala bostadsbolagens hyresnormerande funktion ersattes med en normerande roll i de kollektivt förhandlade hyrorna. Med detta menas att normen istället ska utgå från lägenhetshyror som har förhandlats kollektivt, oavsett om dessa lägenheter ägs av kommunala bostadsbolag eller av privata fastighetsägare.

Lagen mottogs med varierade reaktioner. SABO menade att Sverige nu får ”hållbara regler för allmännyttan i Sverige” medan SKL i ett cirkulär gällande den nya lagstiftningen stod fast vid sin tidigare kritik. Fastighetsägarna, som alltså ansåg sig vara nöjda med den nya lagen, drog tillbaka sin anmälan till EU-kommissionen från 2005. Kommissionen, som hade avvaktat Sveriges hantering av frågan, avslutade ärendet utan att något beslut om huruvida Sveriges modell stred mot lagstiftningen eller inte hade fattats.

MKB Fastighets dåvarande VD Sonny Modig skrev i bolagets årsredovisning för 2011 att lagen är verkningslös när det gäller problematiken med ”obalansen på bostadsmarknaden”. Modig menade att lagstiftningen är en fortsättning på ”stigberoendet” i svensk bostadspolitik; att tidigare beslut i svensk bostadspolitik sätter gränser för att kunna fatta omdanande beslut i dag, trots att förutsättningarna har förändrats. I den intervju jag gjorde med Modig när projektet började berättade han att han såg färre möjligheter för nybyggnation med den nya lagen. Samtidigt väcktes tankar på två spektakulära projekt, ett torn i Törnrosen som skulle vända utvecklingen i Rosengård, och ett torn i Augustenborg som skulle bygga vidare på den utveckling som skett med Ekostaden Augustenborg. Men nybyggnationen i MKB under denna tid var låg. Företaget fick kritik från politiskt håll för att det byggdes för lite och i för få delar av staden. Man var långt ifrån att uppnå det politiska mål på 500 bostäder per år som var utstakat av politikerna. När Modigs förordnade gick ut 2013 valde styrelsen att inte förlänga hans anställning. Terje Johansson tillsattes 2014 som ny VD. Johansson kom från det allmännyttiga bostadsbolaget i Halmstad, och hade där kommit att bli förknippad med en hög grad av nyproduktion.3

Allmännyttan och MKB idag

I debatten framförs ofta att allmännyttans andel av bostäder minskar. Studerar vi statistik från SCB ser vi att allmännyttans andel av det totala beståndet har minskat från 25 % till runt 17% sedan 2000-talet, framförallt som ett resultat av försäljning till hyresgäster, men denna minskning skedde framförallt endast i Stockholm. I många kommuner under 2000-

talet handlade istället minskningen av allmännyttans bestånd om att försöka få bukt med dålig ekonomi till följd av problem med tomma lägenheter, genom att riva delar av beståndet eller sälja till någon privat fastighetsägare (Boverket 2008:106). Av de bostäder som ombildades eller såldes under 2000-talet låg tre fjärdedelar i Storstockholm. I Göteborg har försäljningen varit mycket liten och avstannade helt 2009. I Malmö hade det fram till 2016 inte sålts några kommunala bostäder sedan 2004. Som statistiken visar har MKB:s andel av beståndet varit i stort sett oförändrat under perioden 1998–2015.

1998 2005 2012 2015

Stockholm 29 25 17 14

Göteborg 29 28 28 26

Malmö 14 15 15 14

Figur 1: Tabell över allmännyttans andel av hushållen i de tre storstäderna 1998–2015. Källa: SCB.

2014–2015 hände det något drastiskt på svensk bostadsmarknad. En latent bostadsbrist aktualiserades på ett smärtsamt vis genom flyktingkrisen 2015 och många kommuner fick nu plötsligt stora bostadsunderskott. Kommunerna ställde nu krav på allmännyttorna att bygga. Bostadsbyggandet började stiga snabbt och för första gången på många år byggdes det nu fler hyresrätter än bostadsrätter. Studerar vi Malmö och MKB ser vi också att nyproduktionen satte ordentlig fart 2014. Det politiska målet på 500 färdigställda bostäder per år uppnåddes under 2015. Till skillnad från tidigare ser vi också att nybyggnationen idag är mer spridd över hela staden, vilket bygger vidare på företagets vision av att vara verksamma i hela Malmö.

0 100 200 300 400 500 600 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Färdigställda bostäder i MKB 2011-2016

Figur 2: Färdigställda bostäder i MKB 2011–2016. Källa: MKB.

I många kommunala bostadsbolag står man emellertid i en ekonomisk situation som gör det svårt att finansiera denna nybyggnation i större skala, inte minst till befolkningsgrupper med mindre inkomster. För att finansiera nybyggnationen har vi därför sett en ny våg av försäljning av kommunala bostäder runt om i landet. Denna gång inte genom ombildning utan framförallt till privata fastighetsägare för fortsatt uthyrning. Framförallt har försäljningen handlat om miljonprogramsbestånd. Idag sker de flesta försäljningar därmed inte av politisk anledning utan ekonomisk. När de kommunala bostadsbolagen måste agera enligt affärsmässiga principer krävs ekonomiska incitament för ombildning eller försäljning. Ett sådant incitament kan vara att bolaget behöver pengar i kassan till underhåll eller nybyggnation.

MKB har emellertid haft en god ekonomisk situation under de senaste åren med ett resultat efter finansiella poster på mellan 200 och 400 Mkr. Att sälja för att finansiera nyproduktionen har inte bedömts vara nödvändig. Däremot gjordes 2016 en större försäljning av beståndet i Örtagård och delar av Törnrosen för att förverkliga stadsutvecklingsprojektet Culture Casbah, vilket innebar ett resultat efter finansiella poster på över 900 mkr. Jag återkommer till detta projekt senare i texten.

Den stora vågen av nybyggnation i allmännyttan under senare år har därför, på grund av den parallella försäljningen och en motsvarande ökning av byggnation inom andra upplåtelseformer, inte lett till någon ökning av allmännyttans bestånd, utan snarare en minskning från 18 till 17 procent av det totala beståndet. Vi ser också av ovanstående tabell att allmännyttans andel är mycket skiftande från kommun till kommun. Vad gäller MKB har företaget, trots att man är stadens största fastighetsägare, traditionellt sett aldrig har varit en stor aktör sett till andel av det totala beståndet. Malmö har en andel allmännytta som ligger under genomsnittet i landet och i nivå med många mindre kommuner. Förklaringen till detta går att hitta i den tidigare beskrivna historiska striden mellan de olika falangerna i socialdemokratin, där den kooperativa sidan varit stark vilket har lett till en stor andel bostadsrätter. MKB har emellertid varit, och är fortfarande, den dominerande aktören på hyresmarknaden i staden med drygt 22 000 lägenheter och en marknadsandel på 32%.

Figur 3: Bostäder i Malmö efter ägarkategori 2013-2016. Källa: SCB.

Det är framförallt allmännyttans utveckling i termer av bostadsförsörjning som stått i fokus under de senaste åren. Men parallellt sker också en diskussion kring det så kallade samhällsansvaret. Exempelvis är MKB ett av få bostadsföretag inom som godtar nya hyresgäster som uppbär försörjningsstöd. Övriga hyresföretag har uthyrningspolicies som stänger ute hushåll med låga inkomster eller är beroende av bidrag (Grander 2015a). En konsekvens av detta, och andra faktorer såsom upplåtande av andrahandskontrakt till stadens socialtjänst och kommunens svar på den ökade flyktinginvandringen 2015-2016, är att allmännyttan i Malmö har fått en prägel av residualisering, det vill säga en koncentration av inkomstfattiga i allmännyttans bestånd. I MKB bor det 9 gånger fler hushåll som tillhör den mest inkomstfattiga decilen jämfört med i den mest inkomstrika decilen. I Stockholm är motsvarande faktor 2,5 och i Göteborg 3,5 (Salonen 2015a).

Diskussioneb om samhällsansvar har aktualiserats i samband med den aktuella lagstiftningen, där begreppet är stadfäst. Vad innebär det allmännyttiga samhällsansvaret? Hur ska det allmännyttiga och därmed samhällsnyttiga ansvaret utvecklas i ljuset av krav på affärsmässighet? 14% 15% 15% 15% 29% 29% 29% 30% 15% 15% 15% 15% 39% 39% 40% 38% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2013 2014 2015 2016 Bostäder efter ägandekategori, Malmö 2013-2016