Den symboliska handlingen

Den symboliska handlingen

Medborgarmakt och inflytande, en fallstudie av projektet

Niagara

Johan Persson & Kevin Sivnert

Kandidatsuppsats – Bachelor Thesis BY212C (20p) VT 2020

Stadsbyggnad, Statsutveckling och Planering Huvudområde: Byggd Miljö

Författare: Johan Persson och Kevin Sivnert Handledare: Martin Grander

Institution: Urbana Studier Fakultet: Kultur och Samhälle Malmö Universitet

2

The Symbolic Act Of Citizen Participation

3

Förord

Detta kandidatexamensarbete har genomförts vid fakulteten för Kultur och samhälle med inriktning Urbana studier. Arbetet har gjorts inom ramen för programmet Stadsbyggnad, Stadsutveckling och Planering vid Malmö universitet och motsvarar 20 högskolepoäng.

Vi skulle vilja rikta ett stort tack till vår handledare Martin Grander som under arbetes gång har kommit med värdefulla tankar och synpunkter på vårt arbete som både har inspirerat, utmanat och utvecklat vårt arbete. Vi skulle även vilja rikta ett stort tack till Johan Norming på Malmö universitetsarkiv som hjälpte till att få fram dokument angående projekt Niagaras interna processer.

Sist och minst skulle vi vilja tacka varandra då arbetet inte hade möjliggjorts utan en stor dos sarkasm, humor och flexibla arbetstider.

4

Sammanfattning

Ett återkommande tema inom den moderna stadsplaneringen är strävan efter en bättre koppling mellan stadens medborgare och planeringsarbetet, i synnerhet landar diskursen i att en effektivare medborgardialog krävs för att möta framtidens utmaningar. Vad vi uppfattar saknas i den här diskursen är en tydlig bild av hur mycket makt och inflytande en medborgare faktiskt kan eller ska sägas inneha i den rådande stadsplaneringsdiskursen och detta är något som vi ger oss an att försöka besvara i den här uppsatsen.

Hur vi valt att tackla detta är genom att anamma ett urbankritiskt synsätt som grundar sig i allas rätt till staden. Som teori har vi valt att använda oss av Sherry Arnsteins delaktighetsstege, kommunikativ planering, Rune Premfors tre demokratisyner och Bent Flyvbjerg syn på makt och rationalitet.

För att undersöka maktrelationerna på en fysisk nivå har vi valt att göra en djupgående fallstudie av Niagara där vi med hjälp av diskursanalyser och intervjumaterial har undersökt processerna kring Niagarabyggnaden för att slutligen försöka avgöra hur mycket makt som faktiskt kan sägas vara tilldelat medborgarna. Vad vår fallstudie av Niagara visade var att processen kring byggnaden var uppdelat i det vi valt att benämna som de externa och interna processerna. Där den externa är kopplad till planeringsprocessen som innefattade samrådet och den arkitekttävling som hölls, och den interna är kopplad till en större process ihop med medarbetarna på Malmö universitet (tidigare Högskola) som var en designprocess av byggnadens interiör.

Vår undersökning av framförallt Niagaras interna designprocess gav oss en tydlig bild av hur mycket inflytande medborgaren, eller i Niagaras fall medarbetare faktiskt kunde påverka planeringsprocessen. Vad vi landade i här var att om inte tydliga krav ställs på hur mycket medborgarna ska kunna påverka slutresultatet, så riskerar medborgarinflytande mångt och mycket att förvandlas till en ”symbolisk handling”. Där medborgardialogens existens riskerar att bli ett verktyg som skapar en illusion av att man kan påverka mer än vad som faktiskt är fallet. Slutligen för oss denna diskussion till det vi valt att benämna den ”nobla lögnen” där vi liknar den symboliska handlingen med en nobel lögn och att denna lögn varken kan ses som ”god” eller ”ond” utan

5

snarare kanske en nödvändighet för att skapa en fungerande stadsplaneringsdiskurs som driver planeringen framåt.

Nyckelord: Medborgardialog, medborgarinflytande, medborgarmakt, samråd, kommunikativ planering.

6

Abstract

A recurring theme in modern urban planning is the pursuit of a better connection between the citizens of the city and the planning work, especially the discourse lands in that a more effective citizen dialogue is required to meet the challenges of the future. What we perceive is lacking in this discourse is a clear picture of how much power and influence a citizen can actually or should be said to have in the prevailing urban planning discourse and this is something we try to answer in this essay.

How we have chosen to tackle this is by adopting an urban-critical approach that is based in everyone's right to the city. As theory, we have chosen to use Sherry Arnstein's participation ladder, communicative planning, Rune Premfors's three democracies and Bent Flyvbjerg's view of power and rationality.

In order to investigate the power relations on a physical level, we have chosen to do an in-depth case study of Niagara, where, with the help of discourse analyses and interview material, we have investigated the processes around the Niagara building to finally try to determine how much power can actually be said to be allocated to the citizens. What our case study of Niagara showed was that the process around the building was divided into what we chose to call the external and internal processes. Where the external is linked to the planning process which included the consultation and the architectural competition which was held, and the internal is linked to a larger process together with the staff at Malmö University which was a design process of the building's interior.

Our study of Niagara's internal design process, in particular, gave us a clear picture of how much influence the citizen, or in Niagara's case employees, could actually influence the planning process. What we landed in here was that unless clear demands are placed on how much citizens can influence the end result, then citizen influence risks a great deal to be transformed into a "symbolic act". Where the existence of the civil dialogue risks becoming a tool that creates the illusion that one can influence more than is actually the case. Finally, this discussion brings us to what we have chosen to call the "noble lie" where we resemble the symbolic act with a noble lie and that this lie can neither be seen as "good" nor "evil" but rather as a necessity for creating a functioning urban planning discourse that drives planning forward.

7

Keywords: Citizen participation, Citizen influence, Citizen Power, Consultation,

8

Innehållsförteckning

1. Inledning ... 10

1.1 Problemformulering och undersökningssyfte ... 10

1.1.1 Tidigare forskning / forskningsläget ... 12

1.2 Metod och metodologi ... 13

1.2.1 Metodologisk validitet ... 16

2. Verktygslådan ... 19

2.1 Begreppsdefinitioner ... 19

2.2 Teoretisk utgångspunkt ... 22

2.2.1 Kommunikativ och Rationell Planering ... 22

Rationell Planering ... 23

Kommunikativ planering ... 25

Kritik mot den kommunikativa planeringen ... 28

2.2.2 Arnsteins Delaktighetsstege ... 29

Kritik mot Arnsteins delaktighetsstege ... 32

2.2.3 Flyvbjergs Makt och Rationalitet ... 35

Makt ... 35

Rationalisering ... 36

Kritik mot Bent Flyvbjerg ... 37

2.2.4 Premfors Den starka demokratin ... 38

Den tunna demokratin ... 39

Den snabba demokratin ... 39

Den starka demokratin... 40

3. Fallstudie - Niagara ... 41

3.1 Bakgrund ... 41

3.2 Den externa processen ... 44

3.3 Den interna processen och Omtag Niagara ... 47

3.4 Analys av Niagara ... 53

3.5 Slutsatser och frågeställningar ... 59

3.6 Validering av vår undersökning av fallet Niagara ... 61

4. Övergripande analys ... 63

4.1 Den symboliska handlingen ... 63

9

5. Brister i arbetet och framtida forskning ... 71

6.Källor ... 72

6.1 Bildkällor ... 79

7.Bilaga ... 80

10

1. Inledning

1.1 Problemformulering och undersökningssyfte

Ett återkommande tema inom den moderna stadsplaneringen är strävan efter en bättre koppling mellan stadens medborgare och planeringsarbetet, i synnerhet landar diskursen i att en effektivare medborgardialog krävs för att möta framtidens utmaningar. Grundläggande blir därför att skapa en mer demokratisk stadsplanering genom att låta medborgarna själva vara delaktiga i planeringen som sker i dess närområde. Reglerna för hur denna dialog skall se ut återfinns i Plan och bygglagens samrådsbestämmelser. Trots relativt klara regelverk så anser vi att det saknas en tydlighet som visar på hur mycket medborgarna faktiskt får vara med och bestämma, det vill säga hur mycket makt som faktiskt kan tillskrivas medborgardialogen i slutändan. Lindholm, Costa och Wiberg (2015) kritiserar bland annat att de rådande samrådbestämmelserna tillåter kommunerna att bjuda in till samråd vid en tidpunkt då det kan ses för sent att få sina åsikter implementerade i planeringen. De tillägger även att de som faktiskt väljer att delta i samråden ofta är en priviligierad och homogen samhällsgrupp som endast representerar sina egna intressen. En grundtanke med vår studie är att behandla begreppet medborgardialog och dess praktiska inflytande av planeringsprojekt, men även begreppet makt och dess relation till just medborgardialogen. Studien tar bakgrund i bland annat den kommunikativa planeringsteorin som Patsy Healy (2007) väljer att beskriva som en interaktiv och förklarande process som betonar beslut och handling men samtidigt inhämtar kunskap från vardagslivet. En utgångspunkt blir här att de kommunikativa processerna är inkluderande och att alla som är delaktiga får vara med och påverka. Teorin tar sin grund och bygger vidare på Jürgen Habermas teori om kommunikativ handling och dess förnuft. Vars utgångspunkt det återfinns ett fokus på kvalitativa och tolkande undersökningar till motsats från de tidigare logiska och deduktiva. Det som prioriteras är en förståelse för det unika framför det större sammanhanget (Nyström & Tonell, 2012).

Vi anser att den kommunikativa och inkluderande planeringsteorin rimligtvis kan ställas mot Sherry Arnsteins (1969) tankar om medborgardeltagande som en slags medborgarmakt. Hennes teorier mynnar ut i modellen ”Arnsteins

11

ladder of citizen participation” som i grund och botten handlar om frågan hur mycket medborgare kan få säga till om och även hur mycket makt deras synpunkter kan tilldelas. Arnstein menar på att det finns avgörande skillnader mellan att delta i en process och att ha den nödvändiga makten för att påverka utfallet av processerna.

Därför blir syftet med vår undersökning att kritiskt granska och undersöka medborgardialogens faktiska möjlighet att påverka och förändra inom den rådande stadsplaneringsdiskursen. Studien kommer att utföras genom undersökning och granskning av ett planeringsprojekt i Malmö, specifikt kommer studien att handla om hur medborgardialogen har använts under planeringsarbetet med Niagara-byggnaden som ägs av Akademiska Hus och hyrs av Malmö universitet. Anledningen till att vi valde just detta projekt är bland annat tillgänglighet av dokument och närhet till eventuella intervjupersoner. Projektets dokumenterade arbete med just medborgardialog och medborgarinflytande kommer att jämföras inte bara med de regler och bestämmelser som återfinns i plan och bygglagens samrådsbestämmelser, utan även kopplas till en större diskussion angående kopplingen eller kanske mer korrekt samspelet mellan makt och medborgerligt inflytande inom den moderna stadsplaneringen som bland annat Bent Flyvbjerg tar upp i sin bok Rationality and Power: Democracy in practice (1998). En av slutsatserna han når är att individer som innehar en maktposition inte aktivt behöver söka upp eller ta in ny kunskap då de själva definierar vad som ses som kunskap. Det vill säga att den som kontrollerar kunskapssynen i själva verket kontrollerar vad som ses som rationellt eller rätt (Flyvbjerg, 1998). I det här fallet kan dessa verktyg användas för att låta makthavarna styra verklighetsbilden för att smidigare få igenom sitt eget synsätt eller beslut. Då vårt syfte enbart beskriver vad vi hoppas uppnå med undersökning på ett ganska övergripande sätt, har vi valt att formulera två frågeställningar som på ett lättare sätt kan kopplas till våra valda undersökningsmetoder.

Hur har medborgardialogen sett ut i praktiken?

12

planeringsprocessen?

1.1.1 Tidigare forskning / forskningsläget

Medborgardialog har under de senaste två decennierna blivit ett populärt ämne inom den svensk stadsplaneringdiskursen. Till följd av detta finns det en hel del litteratur kopplat till begreppet, exempelvis från Lindholm, Costa, Wiberg med antologin: Medborgardialog - demokrati eller dekoration? (2015). Vad som återfinns i denna antologi och annan litteratur som diskuterar begreppet medborgardialog, är att begreppet är svårdefinierat. Exempelvis skriver Region Skåne i sin rapport angående medborgardialogens passande döpt Medborgardialog (2020): “Varken Sveriges kommuner och regioner (SKR) eller regionfullmäktige har antagit en definition av vad en medborgardialog är. Regionfullmäktige har heller inte tydliggjort i reglementet vilket tillvägagångssätt en medborgardialog ska ha, annat än att genomförandet kan ha ”olika former”” (Region Skåne, 2020).

Frågan om medborgarnas makt har också lyfts, av författare såsom Bent Flyvbjerg i sin bok Power and rationality: Democracy in practice (1998). Men frågan angående hur begreppet medborgardialog och dess faktiska makt att påverka planeringen anser vi fortfarande står relativt obesvarad. Något som för oss till relevansen av vår studie. Vi anser att vår studie behövs då det i dagsläget saknas tydlig kunskap om hur pass effektiv den moderna dialogdrivna kommunikativa planeringen faktiskt är på att inkludera och bemyndiga medborgarna i planeringsprocessen. Något som tidigare nämnts som en av grundtankarna, men även ett mål att aktivt arbeta för inom den moderna stadsplaneringen. Vi hoppas att genom studien kunna komma närmare svaret på frågan till om huruvida medborgardialogen i vårt valda fall, men även generellt kan ses som ett effektivt verktyg som arbetar för medborgarna. Intentionen må vara att ge större medborgerlig makt, men om verktygslådan given medborgarna sviktar, riskerar medborgardialogen i själva verket bli ett verktyg som fungerar mer som en symbolisk handling. Vars uppgift kan beskrivas som att skapa en illusion av medborgerlig makt och påverkan, för att på så vis möta minsta möjliga motstånd på vägen till projektets faktiska realisering.

13

1.2 Metod och metodologi

Vår undersökning går under den så kallade kvalitativa forskningen som bland annat John W Creswell (2014) beskriver som:

An approach for exploring and understanding the meaning individuals or groups ascribe to a social or human problem. The process of research involves emerging questions and procedures, data typically collected in the participant´s setting, data analysis inductively building from particulars to general themes, and the researcher making interpretations of the meaning of the data… Those who engage in this form of inquiry support a way of looking at research that honors an inductive style, a focus on individual meaning, and the importance of rendering the complexity of a situation (Creswell, 2014, s.4).

Vad Creswell menar med ovan citat är i grund och botten att den kvalitativa forskningsansatsen baseras på analyser och tolkningar av observationer, uttryck, utsagor, fallbeskrivningar och så vidare. Fokus ligger på hur och varför till skillnad från den kvantitativa forskningsansatsen där fokus ligger på hur många och hur ofta (Patel & Davidson, 2019). Han beskriver även att de som använder sig av denna ansats ofta stödjer ett sätt eller perspektiv att se på forskning där fokus läggs individuell mening och vikten av att förstå situationens komplexitet. Den kvalitativa forskningsansatsen följs enligt Creswell i många fall av en induktiv teoriutveckling. Med induktiv teoriutveckling menas teorier som tar sin utgångspunkt i data som det sedan dras generella slutsatser ifrån, där du i ditt arbete ägnar dig åt ett konkret problem som undersöks teoretiskt, experimentellt eller metodiskt (Patel & Davidson, 2019).

I vår undersökning kan det konkreta problemet sägas vara att vi efterfrågar tydlig vetskap om medborgardialogens verkliga effektivitet inom den moderna kommunikativa stadsplaneringen. Något som kommer att

14

undersökas metodiskt med hjälp av diskursanalyser och kompletterande intervju. Creswells definition av vad den kvalitativa forskningsansatsen innebär får även medhåll av Patel & Davidson (2019) som beskriver att den kvalitativa forskningen undersöker eller studerar ett fenomen som senare skall tolkas och analyseras verbalt. Därför anser vi att vår undersökning mycket väl kan beskrivas använda sig av en så kallad kvalitativ forskningsansats.

Vi har även i vårt sökande efter ökad förståelse valt att ta en närmare titt på den socialkonstruktivistiska forskningstraditionen. Som teoretisk ingång innebär socialkonstruktivismen i likhet med den kritiska urbanteorin att ett kritiskt förhållande sätt till självklar kunskap bör innehas. (Winther Jörgensen, 2000) Men även att verkligheten är socialt konstruerad och att det inte finns någon självklar kunskap (Fredriksson, 2014). Eller som Runa Patel och Bo Davidson (2019) uttrycker sig,

Synen på kunskap innebär att betrakta kunskap som en (re-) konstruktion av verkligheten och inte en avbild av verkligheten. Konstruktionen av kunskap antas ske i ett kollektivt, socialt samspel mellan människor där den sociala verkligheten är något som skapas och omskapas beroende på sammanhanget och som alltid är relativt (Patel & Davidson, 2019, s. 41).

Forskningsstrategin som vi har valt att använda oss av till vår undersökning bör rimligtvis gå under benämning fallstudie. En fallstudie definieras av Patel & Davidson (2019) som:

Fallstudie är en beteckning som innebär att vi gör en undersökning på en mindre avgränsad grupp. Ett ”fall” kan vara en individ, en grupp individer, en organisation eller en situation…Vid fallstudier utgår vi från ett helhetsperspektiv och försöker få så täckande information som möjligt (Patel & Davidson, 2019, s.76).

15

Författarna nämner även att det i fallstudier är vanligt med att information av olika karaktärer samlas in för att ge en så fyllig bild av det aktuella fallet eller fallen som möjligt. Något som även vi kommer att använda oss av i vår undersökning av projektet Niagara, då informationen som ligger till grund för resultatet kommer att inhämtas både genom diskursanalys av de dokument som är finns tillgängliga, men även från intervjuer med inblandade planerare och beslutsfattare. Till vår fallstudie kommer vi att använda oss av två kvalitativa metoder, nämligen diskursanalys och kvalitativ intervju. Tanken är att resultatet som uppstår när metoderna appliceras på fallet Niagara i ett senare skede kommer att analyseras och användas för att dra generella slutsatser angående vilken möjlighet medborgardialog har att påverka den rådande stadsplaneringsdiskursen. Vad vi vill uppnå med analyserna av materialet är att finna den bakomliggande meningen, eller med andra ord strukturen i materialet som sedan förhoppningsvis kan hjälpa till att besvara forskningsfrågorna (Rienecker & Stray Jörgensen, 2018).

Om vi börjar med diskursanalysen som kommer att vara den huvudsakliga informationskällan för undersökningen, så ämnar vi att använda den för att söka förståelse och undersöka hur projektets praktiska arbete med frågor som rör medborgardialog och medborgarinflytande faktiskt har sett ut. Arbetet kommer att gå ut på att samla in och genomföra en omfattande diskursanalys av den dokumentation som finns tillgänglig för Niagara. Den teoretiska kärnan bakom diskursanalysen återfinns i diskursteorin som beskrivs av Patel & Davidson (2019) som:

Diskursteori innebär att man betraktar den sociala verkligheten som uppbyggd av ett samspel mellan människor och att det är genom kommunikationen som den sociala världen utformas… Ordet diskurs betyder ungefär ett visst sätt att uppfatta, beskriva och förstå den sociala verkligheten som är skapad genom kommunikationen. Vi finner diskurser i det talade, skrivna eller tecknade språket samt i andra kommunikationsformer (Patel & Davidson, 2019, s.42).

16

Vad det betyder i grund och botten är att diskurserna speglar eller är en representation av sociala handlingar eller handlingsmönster. Rent praktiskt innebär en diskursanalys att forskaren studerar och analyserar hur produktionen och konsumtionen av kommunikationen (tal, skrift, tecken, bild) yttrar sig i handlingar eller handlingsmönster (Patel & Davidson, 2019).

Som komplement till diskursanalysen kommer vi som tidigare nämnt att använda oss av en kvalitativ intervju som definieras av Creswell ”A interview where the researcher conducts face-to-face interviews with participants, telephone interviews… These interviews involve unstructured and generally open ended questions that are few in number and intended to elicit views and opinions from the participants.” (Creswell, 2014, s.190). Vi upplever att hans definition ligger väldigt nära Patel & Davidsons (2014) tankar om den kvalitativa intervjun där de bland annat tar upp att kvalitativa intervjuer så gott som alltid har en låg struktureringsgrad, det vill säga att frågorna är skrivna på ett sätt som ger rum för intervjupersonerna att formulera egna svar. De beskriver att syftet med den kvalitativa intervjun är att skapa en uppfattning om intervjupersonernas egenskaper och beskaffenheter, man vill här få till en förståelse för personens livsvärld eller uppfattningar om diverse ämnen och fenomen. Något som gör att du aldrig i förväg kan formulera svarsalternativ för respondenten eller avgöra vad som är det ”rätta” eller ”sanna” svaret på en fråga. I vår undersökning kommer intervjun användas som ett komplement till diskursanalysen, som främst kan används till att belysa viktiga argument som kommer från diskursanalysen. Vi tror även att intervjun möjligtvis kan fånga upp en kunskap som är mer kopplad till verkligheten då den inte har filtrerats genom en formell och formaterade ”lins” eller med andra ord ”mall” som den här typen av dokument ofta är skrivna efter.

1.2.1 Metodologisk validitet

Valet av metoder för vår undersökning och dess medhavda styrkor har vi förklarat ovan, men vi inser även att dessa metoder kommer med en del begränsningar. Om vi börjar med diskursanalysen och dess begränsningar nämner bland annat Creswell (2014) att den här typen av metod ofta kräver

17

att forskaren behöver leta efter information på svårtillgängliga platser, då informationen som söks mycket väl kan ses som känslig eller sekretessbelagd. Här tillkommer även en risk att information som fås ut inte alltid är komplett, det vill säga att bilagor eller kompletterande dokument kan saknas när materialet hämtas ut eller införskaffas. En annan begränsning med metoden som i synnerhet gäller när officiell information och dokument likt planförslag, ställs mot eller jämförs mot vad Creswell (2014) beskriver som privat information såsom e-mails, brev eller dagböcker. Är att dokumenten är skrivna på olika sätt av personer som innehar olika perspektiv, värderingar eller uppfattningar angående vad som är viktigt att förmedla. Något som gör att forskaren ofta måste tolka informationen, vilket kan leda till att information kan försvinna någonstans under tolkningsarbetet. Något som för oss förföll sig tydligt när vi undersökte de interna processerna av projektet Niagara. Då vi uppmärksammade att där fanns dokument som inte var kompletta vilket gjorde att de blev svårare för oss att analysera utifrån ett helhetsperspektiv.

När det gäller begränsningarna med den kvalitativa intervjumetoden nämner Creswell (2014) i likhet med diskursanalysen att svaren som ges i mångt och mycket är indirekta och filtrerade genom respondentens perspektiv, värderingar eller uppfattningar om vad som är viktigt att förmedla. Om intervjuerna sker ansikte mot ansikte menar Creswell (2014) dessutom att det finns en risk att intervjuaren kan påverka hur respondenten väljer att svara. Det vill säga att det uppstår en risk att respondenten låser sig och inte ger underbyggde svar om den inte känner sig bekväm med intervjuaren eller frågorna som ställs. En annan tydlig svaghet kopplat direkt till vårt fall är att vi endast använder oss av en intervju. Hade fler intervjuer förts med andra personer med direkt anknytning till projektet Niagara så hade det hjälpt att understödja och stärka våra slutsatser och analys av projektet. Att vi inte hade fler intervjupersoner beror delvis på att projektet redan var genomfört och hade ett par år på nacken vid tidpunkten av vår undersökning, viket försvårade möjligheten för att komma i kontakt med berörda parter. Vidare så var Covid-19 pandemin som slagit hårt världen över ett ännu större hinder som gjorde vidare intervjuer svårare att genomföra.

18

Även vårt val att göra en fallstudie av Niagara kan kritiseras då en poäng kan göras att det finns andra projekt som mer tydligt utgett sig för att ha en tydlig vision av medborgarinflytande. Utöver det vi nämnt tidigare, att vi valde detta projekt för bland annat tillgänglighet av dokumenten och närhet till eventuella intervjupersoner, så var även det faktum att detta är en byggnad som vi studerat runt och i snart tre år en faktor. Vi hade även under dessa år blivit påverkade av den ombyggnation som visade sig vara Omtag Niagara och fick med det ett underliggande intresse för vilka processer som lett fram till detta skede. Men kanske framförallt så var den grundläggande tanken att i ett senare skede jämföra projektet Niagara med ett annat projekt som hade en mer uttalad vision för medborgardialog men samtidigt också stoltserade en vilja likt projektet Niagara att vara en ”symbolbyggand”. Detta projekt var Culture Cashbah. Men på grund av tidsbrist men framförallt på grund av Covid-19 framfart så blev vi tvungna att lägga denna idé på is och helhjärtat fokusera på fallet Niagara. Vi tror att hade vi fått möjligheten och mer tid blivit givet oss så hade jämförelsen med det nu skrotade projektet Culture Cashbah blivit en intressant sådan som hade stärkt helheten men kanske framförallt validiteten av den här uppsatsens analys och slutsatser.

19

2. Verktygslådan

I följande kapitel kommer vi att gå igenom de teorier och begrepp som vi använt oss av under vår undersökning. Dessa teorier och begrepp ser vi som en teoretisk verktygslåda som vi har använt oss av för att analysera och diskutera kring vårt valda ämne.

2.1 Begreppsdefinitioner

Medborgardialog

I skrivande stund saknas en samlad definition över vad begreppet medborgardialog innebär. Något som gör att begreppet har ett visst tolkningsutrymme då det är upp till varje kommun eller regionfullmäktige att själva bestämma regelverket för hur begreppet skall implementeras och användas inom planeringsarbetet. Region Skåne har exempelvis sedan 2012 valt att arbeta utefter 5 styrande principer för att nå framgång i en medborgardialog. • Ömsesidig dialog • Brett deltagande • Öppenhet • Kunskapsutveckling

• Koppling till den politiska beslutsprocessen

Syftet med regionens arbete för demokratiutveckling och medborgardialog beskrivs som att få fler samt olika perspektiv med i beslutsunderlagen, utveckla politikerrollen, öka Skånes legitimitet och stärka demokratin. Där de 5 styrande principerna tillsammans bildar en utgångspunkt för demokratiarbetet riktat mot medborgarna (Region Skåne, 2020). Vi har i vår undersökning valt att definiera medborgardialogen på samma sätt som SOU.

20

En medborgardialog är i grunden ett möte eller ett samtal mellan väljare och förtroendevalda eller mellan medborgare och tjänstemän. Medborgardialogerna är i regel initierade av de offentliga aktörerna, kommuner och landsting, och handlar om en aktivitet där individer, intresseorganisationer eller andra aktörer bjuds in att framföra synpunkter eller åsikter i en viss fråga och att delta i utformandet av ett särskilt beslut. (SOU 2016:5, s. 387–388).

Plan och bygglagen (PBL)

Plan- och bygglagen är den lag som reglerar bestämmelser kring planläggningen av mark och vatten och byggande i Sveriges kommuner. PBL reglerar huvudsakligen inte själva planeringen i sig utan rättare sagt de processer som leder fram till att planer senare kan antas. Lagen vars syfte beskrivs som: “Bestämmelserna syftar till att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer” (Plan- och bygglagen, kap 1 §1, 2010). Syftet beskriver ett övergripande mål som går ut på att planeringen ska bidra till en hållbar livsmiljö, och att detta uppnås genom att bland annat involvera invånarna i processen. Något som i sin tur kräver en viss transparens i planeringen. En grundtanke blir här att insynen möjliggör medborgarna att påverka planeringen (Plan och bygglagen, 2010).

Samråd

Hur PBL valde att säkerställa medborgardeltagandet var genom att lagstadga det obligatoriska momentet samråd. Vars syfte beskrivs som: “Samrådet ska syfta till att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och påverkan” (Plan och bygglagen, kap 5 §12, 2010). I samrådsbestämmelserna framgår det att kommunen är skyldig att under samrådet framföra bland annat planförslagets bakgrund och innebörd, samt vilka konsekvenser realiserandet av förslag förväntas få. Kopplat till samrådet

21

är plan och bygglagens krav på kungörelse, som skall anslås på kommunens anslagstavla och föras in i en ortstidning. Av kungörelsen ska det framgå:

1. Vilket område detaljplanen avser,

2. om förslaget avviker från översiktsplanen,

3. var förslaget finns tillgängligt och hur lång samrådstiden är,

4. att de som vill lämna synpunkter på förslaget ska göra det under samrådstiden, och

5. till vem synpunkter på förslaget ska lämnas. (Plan och bygglagen. kap 5 §11 D, 2010)

Ett tillägg som måste göras här är att formerna för hur samråd skall gå till inte är reglerade, förutom i fallet över vilka som ska delta. Det är inte heller reglerat hur länge eller i vilken fas av planeringen samrådet ska ske. Kommunen får själv anpassa omfattningen på samrådet till hur komplicerad planeringsuppgiften är i det enskilda ärendet (Boverket, 2020).

Deliberativ planering/demokrati

Deliberativ planering är ett relativt nytt och ett väldigt brett begrepp. Det är ett populärt begrepp att slänga sig med och använts friskt av flertal stora teoretiker inom den moderna stadsplaneringsdiskursen. Men innebörden av begreppet kan också skilja sig starkt.

En av de grundläggande tankarna för deliberativ planering är att man vill identifiera berörda personers viljor och åsikter för att kunna ge dessa personer möjligheten att komma till tals och påverka planbeslut (Healey, 1997). Det finns dock ett inbyggt etiskt problem med den här grundläggande tanken för den deliberativa planeringen, nämligen av att sätta ramarna för vem eller vilka som ses som berörda. Eller som Andreaz Strömgren (2007) beskriver det: “Ett givet problem är att avgränsa vilka som är ”berörda” eller inte. Vi är ju alla berörda av planfrågor som gäller bevarande- och exploateringsfrågor av omfattande, långsiktig och miljöstörande art” (Strömgren, 2007, s.47). Som tidigare nämnt så kan dock innebörden och användningen av begreppet deliberativ planering skifta mellan olika användare av begreppet. Exempelvis så ser teoretikern Jürgen Habermas det deliberativa samtalet mer som ett

22

möjligt komplement till den representativa demokratin (Habermas, 2002). Medan andra teoretiker så som Patsy Healey menar på att den deliberativa planeringen mer ska ses som ett eget demokratiskt spår som bör eftersträvas att stå på egna ben och inte bara som ett komplement (Healey, 1997).

2.2 Teoretisk utgångspunkt

För att utöka vår förståelse över undersökningens ämne har vi valt att använda oss av en kombination av olika teorier som vi anser knyter väl an till det undersökta ämnet. Tillsammans utgör dessa teorier undersökningens teoretiska ramverk. Först och främst har vi valt att ta avstamp eller rättare sagt anammat en vetenskapstradition som ligger väldigt nära Peter Marcuses tankar om det kritiska urbanteoretiska perspektivet som lyfts i hans bok From critical urban theory to the right to the city (2009). Tankarna och teorierna som lyfts i boken beskriver i grund och botten att ett kritiskt synsätt eller perspektiv bör förhålla sig till en utvärderande och ifrågasättande attityd snarare än ett accepterande av hur världen ser ut. Vad dessa tankar innebär i praktiken är att såväl negativa som positiva aspekter av ett fenomen lyfts fram och inte hålls i det dolda. Vidare menar Marcuse (2009) att målet med den kritiska urbanteorin som han förespråkar är att begära allas rätt till staden, samtidigt som han menar på att rätten till staden idag primärt innehas av de med politisk och ekonomisk makt. De moraliska ställningstaganden som här blir aktuella handlar om exkludering av rätten att påverka och influera. Något som onekligen kan kopplas och härleder oss till syftet för vår undersökning. Nämligen att undersöka medborgarnas faktiska makt att förändra och påverka inom den rådande planeringsdiskursen.

2.2.1 Kommunikativ och Rationell Planering

I följande avsnitt kommer olika teoretiska perspektiv för planering som är relevanta för vårt syfte och frågeställningar att redogöras. Framförallt är det den kommunikativa planeringsteorin som kommer att fokuseras på i nedan stycke, men det kommer även ges en beskrivning av den rationella planeringsteorin. Anledningen till att vi här väljer att även beskriva den

23

rationella planeringsteorin är då den till viss del kan anses vara grogrunden till utvecklingen av den kommunikativa planeringsteorin, som något förenklat kan sägas vuxit fram ur kritiken från den tidigare rationella planeringen. Genom att dela upp och beskriva teorierna separat och inom sin historiska kontext kan vi på ett enklare sätt visa och förstå hur de olika teorierna hänger samman, men även var de står emot varandra. För att förstå teoriernas uppkomst är det som tidigare nämnts viktigt att minnas den historiska kontexten eller bakgrunden, det vill säga de historiska händelser och skeenden som skapat grunden där teorierna kunde växa fram ur.

Rationell Planering

Den rationella planeringsteorins uppkomstkan sägas fått sin start eller rättare sagt vuxit fram under efterkrigstiden, när det andra världskriget förde med sig ett Europa i spillror med förändrade kartor såväl fysiskt som ekonomiskt och politiskt. Vad det andra världskrigets enorma förödelse och ödeläggande av städer även förde med sig var behovet av såväl återuppbyggnad som innovation och förbättring inte minst i de hårt drabbade städerna. Det stora ansvaret för den europeiska återuppbyggnaden axlades i mångt och mycket av dåtidens planerare. Som genom det enorma behovet av stabilitet under återuppbyggnadsfasen gavs större makt att förändra jämfört med tidigare. Dåtidens rationella planerare använde sig ofta av en kunskapssyn eller epistemologi som enligt bland annat Patsy Healey (2007) beskriver som positivistisk. Något kortfattat och förenklat kan den positivistiska kunskapssynen sägas innehålla en nästintill blind tro på vetenskap och rationalitet, där allt som sker kan förklaras med hjälp av statistik och fakta. Det vill säga att det måste finnas en sund vetenskaplig grund för att något skall kunna klassificeras som “kunskap”. Vad kravet på den vetenskapliga grunden för “kunskap” förde med sig var att det blev “experterna” som ägde rätten att skapa “kunskapen”. Där kunskap som skapades av experter och vetenskapsmän värderades som bättre eller mer korrekt än den “vanliga” medborgarkunskapen, då den trots allt var skapad av “experter” och fick ej ifrågasättas av de så kallade “icke” experterna. På grund av den rationella planeringens tilltro till att planeraren kan vara objektiv och på ett oberoende

24

sätt fatta rationella beslut i planeringsprocessen, benämns den ofta som expertplanering (Healey, 1997).

En grundtanke inom den rationella planeringsteorin är att samhället består av mycket komplexa system som enbart kan påverkas med hjälp av tillräcklig kunskap. Något som i sin tur innebar att en mycket stor del av arbetet gällande samhällsfrågor bestod av insamling av stora mängder av detaljerade data, som i sin tur används för att styra utvecklingen eller i vårt fall planeringen i en önskad riktning. Vilket i sin tur leder till att planering under den rationella planeringsteorin sågs som en kontinuerlig process, vars huvudsakliga uppgift var att övervaka och kontrollera dessa komplexa system (Hall, 1988). Den rationella planeringsmodellen utgår från att identifiera ett problem som sedan följs upp med målformuleringar och i ett senare skede avslutas med implementering, uppföljning och återkoppling. Den här typen av planeringsprocess styrs i regeln av en så kallad “top-down” planering, det vill säga att styrningen sker från högre till lägre nivåer (Khakee, 2000). Det finns alltså inom den rationella planeringsteorin in inbyggd och mycket stark tilltro om att det genom och med hjälp av vetenskapliga metoder det går att finna en absolut sanning om hur idealsamhället bör utformas och att det därför finns ett objektivt “bästa” sätt att planera (Allmendinger, 2009).

Det svenska exemplet

Efterkrigstiden rationella planeringsmodell hade förståeligt nog en stor påverkan på bostadsplaneringen runt om i världen och var även ett starkt dominerande inslag i den svenska bostadsplaneringen i synnerhet under perioden 1965–1974. Det kanske starkast lysande exemplet på den rationella planeringsmodellen i Sverige kan sägas vara Miljonprogrammet, som är namnet på det bostadspolitiska projekt som drevs under denna period i Sverige. Kort och gott var grundtanken i Miljonprogrammet att snabbt och effektivt möta upp Sveriges stora efterfrågan på bostäder samt att lösa den trångboddhet som funnits runt om i landet sedan efterkrigstiden (Jörnmark, u.å). Mycket av den kritik som har riktas mot Miljonprogrammet kan härledas tillbaka till den rationella planeringens praktik och teoretiska utgångspunkter. Framförallt är det den rationella planeringen och dess dominerande inställning till vetenskap och den “korrekta” kunskapen som har kritiserats.

25

Allmendinger (2009) lyfter fram kritiska röster mot den rationella planeringen med dess dominerande inslag av instrumentell rationalitet, vilket förutsatte att nästintill allt kunde översättas till matematiska modeller och formler. Under översättningen ses icke mätbara aspekter likt sociala och ekologiska frågor som mindre problematiska då det inte går att översätta till siffror, och ansågs därför inte värda att ta upp i beaktningen. På så sätt kom planeringen att reduceras till en specifik form av kunskap som exkluderade andra typer av resonemang. Något som åsidosatte andra sätt att tänka, vilket ansågs hota människors möjlighet att uttrycka sin fria vilja och ett individuellt handlande. Det vill säga att den rationella planeringen förutsätter att samhället fungerar och går att bryta ner i en logisk struktur, där det saknas förståelse över vad de intuitiva och spontana aspekterna som människan faktiskt kan bidra med (Allmendinger, 2009). Även Healey (2007) lyfter kritik mot den rationella planeringen och dess positivistiska synsätt och ifrågasätter om det verkligen går att skapa universella lösningar på samhällsproblem då bland annat förutsättningar skiftar från fall till fall.

Kommunikativ planering

Under efterkrigstiden och den följande rationella planeringsteorins dominans var som tidigare nämnts ”experternas” ord lag, det vill säga att endast deras kunskap var mer korrekt och användbar än de “vanliga” medborgarnas. Andra människors ord och kunskap blev obetydlig om man inte kunde titulera sig som expert. Något som föga förvånade skapade missnöje bland de ”vanliga” medborgarna. Ett missnöje eller reaktion som bland annat Allmendinger (2009) menar på starkt bidrog till ett skifte från en auktoritär och regelstyrd planering till en mer kommunikativ planeringsmodell under 1960 och 70-talet.

Den kommunikativa planeringen bygger på den tyske social-filosofen Jürgen Habermas teorier och tankar om perfekta samtalssituationer och kommunikativ rationalitet (Tahvilzade, 2015). Teorin innebär i korthet att samhället innehar ett kommunikativt förnuft, vilket gör det finns möjligheter att komma överens inom samhället. För att lyckas eftersträva detta förnuft är det viktigt att föra goda samtal med alla individer som befinner sig inom

26

samhället ramar (Forsberg, 2005). Det vill säga att Habermas menar på att det är möjligt som grupp att nå fram till ett “rationellt konsensus” genom att utforma ideala samtalssituationer (Healey, 1997). Den kommunikativa rationaliteten innebär även att objektiviteten till skillnad från den rationella planeringen inte skall komma ifrån planerare eller experterna, utan istället skapas utifrån diskursen som de involverade parterna tillsammans bygger upp (Allmendinger, 2009). Här finns även inom teorin en utgångspunkt eller rättare sagt ett fokus på kvalitativa och tolkande undersökningar till skillnad från den rationella planeringsteorins logiska och deduktiva. Det vill säga att förståelsen för den unika prioriteras framför det stora sammanhanget (Nyström & Tonell, 2012). Till skillnad från den traditionella planeringen är inte heller teorin målbaserad, utan kan istället karakteriseras av en föränderlig process som accepteras av alla inblandade och som kan förändras om det anses nödvändigt (Khakee, 2000). Synen på hur kunskap skapas eller konstrueras skiljer sig även den från det tidigare rationella planeringen. Där den kommunikativa planeringen förutsätter att all kunskap är socialt konstruerad, och där beslutsfattande och värdeskapande sker genom kommunikationsprocessen i sig (Foley, 1997). Till motsats från den rationella där kunskap konstrueras genom vetenskapliga undersökningar och experternas tolkningar av data.

Abdul Khakee beskriver i sin bok Samhällsplanering - Nya mål, perspektiv och förutsättningar (2000) att den kommunikativa planeringen i sin korthet kan summeras och kännetecknas av tio teser, där den kommunikativa planeringen är som följer:

· En interaktiv och förklarande process som betonar beslut och handling men som samtidigt tar hänsyn till kunskap från det vardagliga livet.

· En interaktion som sker mellan ett flertal obestämda grupper, där var och en har sin egen kunskapssyn.

· En planeringsform som innefattar en hänsynsfull dialog mellan olika grupper.

· En planeringsform som inte bara omfattar handlingsprogrammet utan skapar även utrymme för konflikt och problemlösning.

27

· En process som samlar in olika dimensioner av kunskap och förståelse.

· En eftertänksam process som intar en kritisk hållning genom att uppvisa förståelse och legitimitet.

· En interaktion som är öppen, alla får vara delaktiga och fatta beslut och kan liknas vid en demokratisk pluralism.

· En ömsesidig lärningsprocess.

· Språkets, idéernas, metaforernas, föreställningarnas och berättelsernas maktfaktor för att gemensamt förändra materiella villkor och etablerade maktrelationer.

· Inte en målbaserad process på det sättet att det givna målet kan ändras om nödvändigt

(Khakee, 2000, s.35).

Vi har i vår undersökning valt för att underlätta vår analys genom att använda dessa tio teser som en mall eller rättare sagt referensram för att undersöka om planeringsprojektet kan sägas gå under det kommunikativa planeringsidealet. Här skall dock tilläggas att varken vi eller Khakee själv ser dessa teser som ett måste där alla teser måste bockas av för att ett projekt skall gå under benämningen kommunikativ planering. Utan vad dessa teser gör är att ge en bild över vad som bör finnas med om ett projekt skall kunna gå under den så kallade kommunikativa planeringen.

Vidare så menar förespråkare av den kommunikativa planeringen som exempelvis Patsy Healey menar på att om den kommunikativa planeringen genomförs utefter en linje vars teoretiska ideal med inspiration från Habermas kan leda till att fler aktörer och människor lockas till att delta i formandet av platsens fysiska miljö, vilket i sin tur skulle kunna leda till en större och kraftigare förankring hos medborgarna och på så vis öka legitimiteten för utfallet av planeringsprocesser (Healey, 1997).

28

Kritik mot den kommunikativa planeringen

Det är dock långt ifrån alla som håller med Healey och Habermas olika syner om den kommunikativa planeringens effektivitet. Henecke & Khan (2002) menar bland annat att det i dagsläget finns tendenser att vissa grupper i samhället deltar mer aktivt än andra vid exempelvis samrådsmöte, vilket talar emot en ökad legitimitet av planeringsprocessens utfall. Chantal Mouffe (2008) menar i sin kritik av den kommunikativa planeringen att starkare grupper i samhället, som besitter exempelvis stor kunskap eller starkt ekonomiskt kapital alltid har ett övertag, vilket gör det lättare för dem att få upp frågor vid kommunikativa planeringstillfällen jämfört med svagare grupper. Mouffe får medhåll från Susan Fainstein som i sin kritik lyfter fram att det är naiv inställning att tro samtal leder till rättvisa och att alla kommer till tals och att de kommunikativa processerna ofta är utdragna och dess tidskrävande karaktär har en tendens att leda till ett försvagat intresse hos medborgarna att delta i processen, då de kan få en bild av att processerna stannar av och att ingenting händer. Något som i det långa loppet kan påverka trovärdigheten för de som initierar mötet (Fainstein, 2000).

För att bättre förstå Fainstein kritik måste vi först se på hur hennes definition av rättvisa ser ut. Fainsteins syn på rättvisa syftar till att samhällets resurser bör fördelas på ett sätt som gynnar de som är svagare och mest utsatta i samhället, det här istället för att ge lika mycket till en redan stark samhällsgrupp. ”Equity, as i employ the term, refers to a distribution of both material and nonmaterial benefits derived from public policy that does not favor those who are already better off at the beginning.” (Fainstein, 2010, s.35-36) Fainstein menar att utfallet av den kommunikativa planeringen som förs idag inte är rättvis enligt hennes definition, och hon menar också att man kan gå så långt som att säga att medborgardialogen endast är till för att få människor att känna sig medverkande i planeringsprojekt och på så vis legitimera projektet ur ett demokratiskt perspektiv. Till följd av det här lyfter Fainstein att demokrati aldrig bör överordnas rättvisa, hon menar att det är utfallet som ska vara rättvist inte enbart den deliberativa processen (Fainstein, 2010).

Vidare har även kritik mot Habermas och tankarna om den kommunikativa planeringen förts kopplat till eftersträvan om konsensus i det deliberativa eller

29

“goda” samtalet. Vilket innebär att medborgarna tvingas till något mer än att pröva politiska ståndpunkter och argument. Deras åsikter tvingas att kompromissas och likväl ett beslut att fattas. I de här fallen skapas en orättvisa i samtalet och en hegemonisk ställning (Young, 2003). Det har även framförts kritik mot möjligheten att åstadkomma det “goda samtalet”. Forsberg (2005) beskriver bland annat att det är svårt att föra samtal med många inblandade individer och parter då det alltid finns en risk för att samtalen leder till konflikt mellan olika grupper i samhället, att som planerare eller beslutsfattare stå mellan de allmännas intresse och särintressen och göra alla tillfreds blir en oerhört svår arbetsuppgift att lösa. Flyvbjerg (1998) lyfter kritik mot Habermas kommunikativa teori och menar på att den saknar förklaring angående hur den skall kunna appliceras i verkligheten. Han menar på att den kommunikativa planeringen förbiser hur makt påverkar planeringen som sker i verkligheten, och att det inte går att skapa förståelse för planering utan att placera analysen inom en maktkontext. Det vill säga att han saknar analyser som förklarar vilka maktrelationer som skapar hinder för den kommunikativa planeringen.

2.2.2 Arnsteins Delaktighetsstege

Idén om att använda medborgarnas kunskap och dess kompetens som ett komplement till planerarens för att skapa ett välgrundat planeringsunderlag genom medborgardeltagande är enligt Sherry Arnstein något som de allra flesta anser vara positivt. Något som hon väljer att beskriva som “The idea of citizen participation is a little like eating spinach: no one is against it in principle because it is good for you.” (Arnstein, 1969, s.216). Men samtidigt så väljer hon att poängtera att det finns kritiska skillnader mellan att praktiskt delta i medborgardialogen, och att faktiskt inneha makten att förändra resultatet av processen i slutändan. I egna ord beskriver hon det som “There is a critical difference between going through the empty ritual of participation and having the real power needed to affect the outcome of the process.” (Arnstein, 1969, s.216) För att sammanfatta och belysa hennes tankar och idéer angående kopplingen mellan medborgardeltagande och makt skapade

30

hon teorin “A ladder of citizen participation” där hon beskriver att det finns åtta nivåer av medborgardeltagande. Kategorierna är som följer:

1. Manipulation: Denna nivå syftar till den delen i planeringen där syftet är att “lära” medborgarna eller styra deras uppfattning till vad som kan anses som rätt. Det handlar inte om att skapa genuint medborgardeltagande utan snarare om att förstärka redan tagna beslut från makthavare/beslutstagare och få det att framstå som majoritetens vilja och beslut.

2. Therapy: Detta steg kan i viss mån ses som gruppterapi maskerat som medborgerligt inflytande. Då manipulationen sker på en större och med involverad skala, när medborgare bjuds in att delta i långdragna processer där det egentliga syftet att “bota” medborgarna från deras “felaktiga” åsikter och viljor, genom att erbjuda ett forum för medborgarinflytande, men där det slutgiltliga målet itne är att samla in infomration eller åsikter, utan snarare att ändra medborgarnas åsikter och viljor, för att efterlikna makthavarnas egna ambitioner eller stärka deras intressen.

3. Informing: Denna nivå syftar till att informera medborgarna om sina rättigheter, skyldigheter och alternativ kan ses vara ett viktigt första steg för att skapa en fungerande medborgardelaktighet. Mycket fokus läggs på att få ut information till medborgarna men om ingen kraft läggs på att ge medborgarna forum att ge återkoppling på informationen så har medborgarna i själva verket väldigt lite makt att påverka. Om informationen dessutom går ut till medborgarna i ett sent stadie, som ofta är fallet så minskar medborgarnas möjligheter att påverka planeringen ytterligare.

4. Consultation: Att bjuda in medborgarna att uttrycka sina åsikter kan ses som ett legitimt steg mot fullt deltagande. Men här krävs också fler möjligheter att yttra sig för att garantera påverkan i slutändan. Oftast

31

sker insamlingen av medborgarnas åsikter genom enkätundersökningar eller möten, men om det inte ges tydliga garantier att dessa åsikter eller tankar tas med i beslutsfattningen, så riskerar de att filtreras bort i slutändan.

5. Placation: Till viss del kan den här nivån ses som den första där medborgarna tilldelas en viss grad av inflytande i beslutsprocessen. I regel sker detta genom att makthavarna handplockar en andel “värdiga” medborgare som kan ses representativa för den stora massan. Men då “andelen” är i minoritet behåller makthavarna den beslutande demokratiska majoriteten, makthavarna behåller även rätten att rationalisera, det vill säga att avgöra om medborgarnas åsikter och tankar ses som “korrekta”.

6. Partnership: Det är på den här nivån som en faktisk omdistribuering av makten sker mellan medborgarna och makthavarna. Genom att dela planering och beslutsansvar via gemensamma styrelser eller planeringskommittéer, formuleras grundregler genom ett ge och ta förhållande, som efter implementeringen inte kan förändras utan en diskussion med den andra sidan.

7. Delegated Power: Den sjunde nivån syftar till när medborgarna sitter på den demokratiska majoriteten och beslutsmakten i ovan nämnda kommitteer eller styrelser. På den här nivån av stegen är korten det omvända. Då de är de tidigare makthavarna som behöver starta förhandlingsprocessen, snarare än bara vara de som besvarar kritik från medborgare, vid eventuella motstridigheter.

8. Citizen Control: På den sista eller rättare sagt högsta nivån på stegen, kräver medborgarna helt enkelt en grad av makt eller kontroll som garanterar inflytande och möjlighet till att påverka planering som sker i deras närhet. På den här nivån är planeringen så pass transparant att inga förändringar kan ske utan att medborgarna har haft något att säga till om det.

32 (Arnstein, 1969)

Dessa åtta nivåer har sedan delats in i tre kategorier som skall symbolisera och beskriva både hur medborgardeltagandet går till i praktiken, samt vilken makt den kan tillskrivas i planeringsprocessen. Grundidén för Arnsteins stege är att desto högre upp i stegen man kommer, desto mer makt har medborgaren att förändra och påverka planeringsprocessen. Stegens första två nivåer (manipulation och therapy) slås samman under kategorin Nonparticipation. Där Makthavarnas huvudsakliga mål kan sägas vara att “undervisa” sina medborgare för att på så sätt skapa stöd för sina beslut hos sedd medborgare trots dess rådande brist av delaktighet. Nästkommande tre nivåer (Informing, Consultation, Placation) kategoriseras i stegen som tokenism och visar på tre olika nivåer av möjligheter för medborgare att uttrycka sig och bli hörda. Här skall dock tilläggas att det i slutändan ändå är makthavarna som väljer huruvida men kanske framförallt, om medborgarnas tankar och åsikter skall tas med i beslutsprocessen. Något som enligt Arnstein gör att dessa nivåer kan liknas vid en symbolisk handling eller kanske rättare sagt ett symbolisk deltagande. Enligt Arnstein är det endast i de tre översta nivåerna (Partnership, Delegated Power, Citizen Control) som går under kategoriseringen “Citizen Power”, som medborgarna faktiskt har rätten eller makten att förändra och påverka planeringsprocessen. Dock skall här tilläggas att Arnstein själv anser det vara nästintill omöjligt att nå upp till dessa nivåer då staten i regel alltid innehar det slutgiltiga godkännandet eller kontrollen över planeringsprocessen (Arnstein, 1969).

Kritik mot Arnsteins delaktighetsstege

Kritiken mot Arnsteins stege kan sägas vara uppdelad i två läger. Där vi i det första lägret främst finner kritik mot Arnsteins visualiseringsmodell, det vill säga teorins formatering som just en stege. Modellen har fått utstå kritik från bland annat Noel Boaden et. al. (1980) i boken Planning and participation in practise: A study of public participation in structure planning. Boaden et. al. (1980) beskriver här bland annat att teorins visualisering som en stege skapar

33

eller drar tankarna mot en uppfattning om att stegen behöver klättras på, något som i sig kan skapa moraliska och etiska ställningstagande. Något förenklat betyder detta att de högre stegen tillskrivs eller innehar ett högt etiskt värde, medan vi på de lägre stegen finner ett lägre etiskt värde, vilket gör att dessa steg nästintill förefaller som oetiska. Boaden beskriver att det finns problem med det här synsättet och menar på att en strävan efter praktisk medborgarmakt inte alltid bör vara en självklarhet, då han menar att det finns flertalet historiska exempel som visar på att detta inte alltid är positivt. Vidare riktar även Boaden et.al. (1980) kritik mot Arnsteins stege för synen på deltagarna som en homogen och samlad grupp, och menar här på att det finns vissa skillnader och grupperingar inom de olika aktörsgrupperna. I vilket de menar på att medborgardeltagande mycket väl kan leda till en förflyttning av makt till allmänheten. Men att det här finns en risk att makten hamnar hos grupper eller aktörer som inte främjar allmänhetens bästa (Boaden et. al., 1980). Arnstein (1969) beskriver själv att varken medborgarna eller makthavarna i verkligheten består av likasinnade homogena block, utan att dessa grupper givetvis består av en mängd olika åsikter och intresse. Men försvarar sin användning av den förenklade synen på dessa grupper genom att påstå att det är såhär de olika grupperna ser på varandra i praktiken. Hon menar alltså att medborgarna (de som saknar makt att förändra) i själva verket liknar makthavarna med ett “system” eller rättare sagt en entitet som sitter på den beslutande makten, och att vi på den motsatta sidan finner att makthavarna som liknar medborgarna med en samlad grupp eller rättare sagt ett hinder för den framtida utveckling. Den andra typen eller lägret av kritiken mot Arnsteins stege ifrågasätter om den i originalutförande fortfarande är hållbar och går att applicera på dagens samhälle. Bland annat Pål Castell (2013) väljer att belysa att Arnsteins teorier uppstod i 1960-talets USA, som var ett samhälle präglat att inte bara klasskillnader utan även rasism och minoritetsförtryck. Där teorin skapades för att ifrågasätta de då rådande makt och samhällsstrukturerna för att öka de svaga gruppernas inflytande. Därför ställer sig Castell frågande till om Arnsteins teorier går att applicera på i nutid och på samhällen som skiljer sig från 1960-talet USA. Avslutningsvis beskriver Castell (2013) att anledningen till teorins genomslagskraft snarare

34

ligger i dess tydliga struktur och visualisering, istället för Arnsteins egentliga argument.

(Bild 1, ladder of citizen participation, Arnstein, 1969)

Den svenska kontexten

I svensk kontext används Arnsteins delaktighetsstege i reviderade versioner av bland annat Boverket och SKR (Sveriges kommuner och regioner), tidigare SKL (Sveriges kommuner och landsting). Om vi börjar med Boverkets version av stegen så består den av 4 nivåer som benämns som information, förankring, delaktighet och medbestämmande. Följer i princip Arnsteins original stege men är modifierad av Boverket så den blir uppdaterad och anpassad för de svenska förhållandena (Boverket, 2018). Den uppdaterade stegen används i regel för att kontextualisera medborgardeltagande inom svensk planeringspraxis och modell.

35

(Bild 2, Delaktighetstrappan beskriver grad av inflytande, Boverket, 2018)

SKR (Sveriges kommuner och regioner) har sedan 2007 övergett den klassiska steg eller trappmodellen för medborgarinflytande och använder sig numera av den egenutvecklade modellen Styrkarta för medborgardialog (SKR,2019). Som kan ses som en modernisering av Arnsteins stege för att bättre passa in både i tiden och den svenska politiska modellen.

(Bild 3, Styrkarta för medborgardialog, SKR 2019)

2.2.3 Flyvbjergs Makt och Rationalitet

Makt

I Bent Flyvbjergs bok Rationality and Power (1998) diskuterar Flyvbjerg förhållandet mellan just makt och rationalitet inom planeringssamhället. Han menar på att det finns en dissonans mellan de som besitter makt och de som besitter kunskap och uttrycker “power is knowledge” (Flyvbjerg, 1998). För att förstå vad Flyvbjerg menar med ”power is knowledge” måste det först förtydligas vad ordspråket anspelar på. Det anspelar på ordspråket ”knowledge is power” som filosofen Francis Bacon myntade. I korta drag syftar det till att ju mer kunskap man har desto mer makt kan man utöva ur en rationell ståndpunkt. Flyvbjerg vänder på det här uttrycket och säger istället ”Power is knowledge”. Med det här så menar Flyvbjerg att istället för att

36

samla in kunskap för att kunna göra beslut utifrån en rationell ståndpunkt, så kan de med makt själv välja vad som anses vara kunskap och rationellt. Han använder i sin text ett busstations förfarande i Danmark Aalborg som exempel för att belysa ett sådant makthändelseförlopp. Vidare så menar Flyvbjerg på att det inte bara är de som besitter makt som kan påverka den här ”makten över kunskap”, utan också andra parter kopplade till den direkta maktpositionen. Må det vara av politiska, sociala eller ekonomiska skäl för att nämna några. Med andra ord så kan makt innehas av många, vem som till och med. I Aalborg exemplet så lyfter han att ett bussföretag tillåts utöva väldigt mycket makt över staden tack vara sin ekonomiska styrka i staden men även av en så enkel anledning att den befintliga borgmästaren vid den tiden, som i det här fallet kan ses som den som innefattar mest makt, råkade ha jobbat som busschaufför tidigare i livet och hade därför en personlig kontakt med bussföretaget. Allt det här tillät bussföretaget i det här exemplet att få sin vilja igenom utan några egentliga ”vetenskapliga” grunder. Inga rationella argument behövdes läggas fram utan ren och skär påtryckning var allt som krävdes från deras sida. Man kan säga att de med makt i det här fallet inte bryr sig om kunskap eller rationalitet alls, utan använder istället kunskap och rationalitet som verktyg för att få den verklighet som den vill och för att ytterligare stärka sin egen maktposition. Man formar kunskapen och rationaliteten så att den passar ens egna vilja och tro. Det här istället för den mer självklara etiska vägen att gå, att låta kunskap och rationellt tänkande forma ens egna vilja och tro. Slutligen så menar Flyvbjerg på att det taktiska sättet de med makt väljer att skapa kunskap eller inte att visa kunskap för att få den verklighet den vill, är det kraftigaste verktyget de med makt har. Indirekt innebär det att den som använder det här ”verktyget” mest effektivt är den med mest makt.

Rationalisering

När Flyvberg pratar om rationalisering så menar han enkelt förklarat att man gör valet först och sedan ger valet en rationell förklaring. På det här sättet kan man vinkla verkligheten för att passa sin egen vilja. Ett väldigt tydligt exempel på det här tar Flyvbjerg upp i sin undersökning av en busstations placering i

37

Aalborg. I exemplet Aalborg så hade ett långt dokument framtagits för att styrka deras val av placeringen av en busstation i staden. Men i dokumentet togs det egentligen inte upp några rationella argument till varför placeringen i Aalborg var den bästa, utan den diskuterade istället förutsättningarna utifrån den förbestämda idén att den helt enkel bara skulle vara där och ingen annanstans. Det här första dokumenten för byggandet av busstationen fick mycket klagomål från medborgare att den inte tog upp andra potentiella placeringar för stationen. Det ledde till att ett nytt dokument togs fram för att förtydliga detta. Vad Flyvbjerg dock menar på är att informationen i det här dokumentet är väldigt vinklat för att passa deras ”förutbestämda” placering av busstationen. För att återkoppla till förra stycket så väljer de med makt i det här fallet att visa den kunskap som passar deras vilja och vänder ett blint öga till det som talar emot.

Det Flyvbjerg visar med fallet Aalborg är att ju närmare man är de som besitter politisk makt desto mindre rationellt tänkande och kunskap behövs för att få sin vilja igenom. Om ens planer och idéer stämde väl överens med borgmästarens i Aalborg, som i det här fallet besatt mest makt, så var rationellt tänkande inte lika viktigt. Det tillät en enklare och snabbare process i planeringen då den långdragna processen av att rationellt komma fram till lösningar i stort sett kunde klippas ut. Snabbare och enklare innebär dock sällan bättre, men sådant är fallet när ”power is knowledge”.

Kritik mot Bent Flyvbjerg

Mycket av den kritik som har riktats mot Flyvbjergs tankar och teorier i Rationality and power handlar enligt kritiker såsom Oren Yiftachel och John Forester om att han inte på ett tillräckligt sätt relaterar eller rättare sagt förankrar sina tankar och teorier inom tidigare forskning. Kritiken är i regel uppdelad i två läger. Om vi börjar med det första lägret där bland annat Yiftachel i sin kritik menar på att Flyvbjerg inte kopplar sina teorier och tankar till forskning inom den rationella planeringen med förespråkare såsom John Freidmann, Manuel Castells och Andreas Faludi. Yiftachel tillägger att Flyvbjerg förbiser eller rättare sagt underskattar begrepp som demokrati och rättvisas förmåga att lösa politiska konflikter, och istället använder sig av en

38

allt för dystopisk och generaliserad verklighet som bakgrund för sina teorier och tankar i Rationality and Power. I likhet med Yiftachel lyfter även John Forester i sin kritik att det saknas en tydlig koppling till tidigare forskning, men efterlyser här istället en koppling till de politiska aspekterna av stadsplanering. Exempelvis nämns för författare som Meyerson & Banfield, Wachs och Krumholz & Forester själv. Vidare efterlyser Forester en jämförelse mellan Aalborg och andra städer i världen där liknande scenario har spelats ut. Då han menar på att en jämförelse eventuellt skulle ge mer tyngd till Flyvbjergs tankar och teorier. I den andra ringhörnan eller i det andra lägret lyfts kritik från bland annat Andreas Faludi och Arnold Van der Valk där de menar på att Flyvbjerg i sin analys av Aalborg inte lyfter fram specifika riktlinjer eller verktyg för att motverka de problem som fanns. Viktigt att notera här är att Flyvbjerg själv aldrig har påstått sig vilja skapa åtgärder eller verktyg för att motverka de problem som lyfts i Rationality and power. Utan menar istället själv att syftet med boken är att belysa problem inom den rådande planeringsdiskursen. (Flyvbjerg, 2001)

2.2.4 Premfors Den starka demokratin

Rune Premfors (2000) skriver i sin bok “Den starka demokratin” om demokratins historia och utvecklingsmöjligheter. Han menar på att samhällsdebatten kring den svenska demokratin mångt och mycket har stannat upp och att en del menar att den demokratin vi har idag är allt vi får. Premfors ställer sig dock kritisk till detta och menar demokratins historia bara har börjat. För att analysera och visa på detta så har han valt att dela upp demokratin i tre demokratisyner. Han slår själv slag för en demokratisyn som han valt att benämna den starka demokratin och menar på att jämte denna demokratisyn finns även två konkurrerande sådana, den tunna demokratin och den snabba demokratin. Vidare så menar Premfors på att det det vi har idag i Sverige är framförallt tunn demokrati med vissa inslag av stark demokrati. Nedan följer en kort sammanfattning av Premfors tre demokratisyner.