FÖRSTÅR OCH VILL, MEN KAN INTE
En studie av arbetsförmedlares upplevelser av förändringsarbetet med
digitalisering.
ADLA RABIA
CECILIA SKANSER
Kurs: Statsvetenskap 61-90, SKA204 Högskolepoäng: 15 hp
Program: Statsvetarprogrammet Handledare: Lotta Gröning Examinator: Terence Fell Datum: 2020-06-04
TACK
Vi vill börja med att tacka vår handledare, Lotta Gröning, som har varit ett stort stöd. Ett stort tack också till Roger Skanser, för värdefull hjälp med korrekturläsning.
Tack till våra respektive familjer och vänner, som tålmodigt har stått ut med att ha blivit bortprioriterade under arbetet med uppsatsen.
Slutligen vill vi rikta ett särskilt tack till er som har ställt upp för intervjuer, utan er hade det inte blivit någon studie och vi är otroligt tacksamma för er medverkan!
ABSTRACT
The Swedish public employment service is under an extensive process of digitalization as well as a big organizational change called ”förnyelseresan”, which purpose is to modernize the authority.
Previous research has found different factors affecting the implementation process and also illustrates the special features of public administration employees.
The main theory of this study is based upon implementation steering and three employee characteristics, which a Swedish professor of political science, Lennart Lundquist, highlights: understand, will and can. They are said to determine whether or not the implementation will lead to desired outcome.
The purpose of this study is to reach an understanding of how the employees at the Swedish public employment service experience the implementation process regarding the ongoing organizational change, and how these changes are handled, with a main focus on
digitalization.
Qualitative interviews with the employees have been constructed in order to reach an understanding of their experiences.
The study shows extensive problems with technology and many of the employees also
experience a great lack of resources, such as time and staff. But still their motivation seems to be high and they seem to have a positive attitude regarding changes in general. The received information from management has been clear and sufficient but the confidence towards management, and perceived understanding from them, varies greatly. The study also shows that the employees seem to have their clients best interests in mind.
The conclusion is that the employees understand and are willing to implement the changes but that they not quite can, due to technical problems and lack of resources.
Keywords: Digitalization, E-government, Implementation, Implementation steering, Organizational change, Public administration, Street-level Bureaucrats
SAMMANFATTNING
Arbetsförmedlingen genomgår en omfattande digitalisering och är mitt i ett stort förändringsarbete, kallat förnyelseresan, där syftet är att modernisera myndigheten. Tidigare forskning visar att olika faktorer påverkar en implementeringsprocess och belyser också hur den politiskt styrda offentliga förvaltningens tjänstemän har en speciell roll. Studiens huvudteori är baserad på implementeringsstyrning utifrån Lennart Lundquists styrningsmodell och tre egenskaper hos anställda, förstår, vill och kan, som påverkar om implementeringen får önskat utfall.
Syftet med studien är att nå en förståelse för hur arbetsförmedlare upplever
implementeringsprocessen kring förändringsarbetet och digitaliseringen som pågår vid myndigheten, och hur förändringarna hanteras.
För att få en förståelse för deras upplevelser används en kvalitativ metod i form av intervjuer. Resultatet visar att arbetsförmedlarna upplever omfattande problem med tekniken och många upplever även en stor personal- och tidsbrist. Arbetsförmedlarna visar sig dock ändå vara motiverade och ha en i grunden positiv inställning till förändringar. Chefer och ledning upplevs ha varit tydliga i hur de har informerat om förändringarna men förtroendet för dem, och förståelsen från dem, varierar stort. Resultaten visar tydligt att arbetsförmedlare främst har kundens bästa i fokus.
Studiens slutsats är att arbetsförmedlarna förstår och vill implementera förändringarna men inte riktigt kan, till följd av teknikproblem och resursbrist.
Nyckelord: Digitalisering, E-förvaltning, Implementering, Implementeringsstyrning, Närbyråkrater, Offentlig förvaltning, Organisationsförändring
INNEHÅLL
1
INLEDNING ... 11
1.1
Bakgrund ... 12
1.2
Problemformulering och frågeställningar ... 14
1.3
Syfte och mål ... 15
1.4
Disposition ... 15
2
TEORETISK REFERENSRAM ... 16
2.1
Implementering ... 16
2.1.1
Uppifrån och ned eller nedifrån och upp? ... 17
2.1.2
Implementeringsstyrning ... 18
2.1.3
Faktorer som påverkar ... 19
3
METOD OCH MATERIAL ... 21
3.1
Kvalitativ studiedesign ... 21
3.2
Datainsamling ... 21
3.2.1
Urval av respondenter ... 21
3.2.2
Om respondenterna ... 22
3.3
Intervjuguide ... 22
3.4
Tillvägagångssätt och genomförande ... 23
3.4.1
Transkribering och citat ... 24
3.5
Databearbetning och analys ... 24
3.6
Kvalitetskriterier ... 26
3.6.1
Förförståelse ... 26
3.6.2
Reliabilitet och validitet ... 26
4
RESULTAT ... 27
4.1
Förstår ... 28
4.1.1
Information ... 28
4.1.3
Visad förståelse ... 30
4.2
Vill ... 31
4.2.1
Förtroende ... 31
4.2.2
Motivation ... 32
4.2.3
Inställning ... 33
4.2.3.1.
Kollegors inställning ... 34
4.2.3.2.
Kunders inställning ... 36
4.3
Kan ... 38
4.3.1
Egen förmåga ... 38
4.3.2
Teknik ... 39
4.3.3
Resurser ... 40
5
DISKUSSION ... 43
5.1
Resultatdiskussion ... 43
5.1.1
Förstår de? ... 44
5.1.2
Vill de? ... 45
5.1.3
Kan de? ... 46
5.2
Metoddiskussion ... 47
5.2.1
Datainsamling, urval och genomförande ... 47
5.2.2
Databearbetning ... 48
5.2.3
Reliabilitet och validitet ... 48
5.3
Fortsatt forskning ... 49
6
SLUTSATSER ... 49
REFERENSER ... 51
BILAGA 1:
INTERVJUGUIDE ... 55
BILAGA 2:
MISSIVBREV ... 57
TABELL- OCH FIGURFÖRTECKNING
TABELL 1 KATEGORISERING ... 25DEFINITIONER
Definition Beskrivning
E-förvaltning ”verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning som drar nytta av informations- och kommunikationsteknik kombinerad med organisatoriska förändringar och kompetenser” (SOU 2013:75).
Implementering ”processen mellan politiska beslut och deras realisering” (Herrting, 2018, s. 195).
Offentlig förvaltning
”den organisation som har till uppgift att bereda och implementera rikspolitikernas (statsmakternas) beslut” (Lundquist, 1992, s. 16).
1 INLEDNING
Samhället blir allt mer digitaliserat och den offentliga förvaltningen likaså. Digitaliseringen av den offentliga förvaltningen, så kallad e-förvaltning, har sedan 1990-talet varit en plan som samtliga regeringar sedan dess, tillsammans med aktörer i den offentliga förvaltningen, har arbetat med (Riksrevisionen, 2016, s. 11). Regeringen har avsatt ett mål att Sverige ska vara bäst i världen med att använda olika digitala möjligheter inom den svenska
förvaltningen (Regeringskansliet, u.å.), för att skapa en enklare vardag för medborgarna, högre kvalitet i tjänster och effektivitet i förvaltningen (Myndigheten för digital förvaltning, u.å.).
En av de statliga myndigheter som genomgår en omfattande digitalisering är Arbetsförmedlingen. Myndigheten är även mitt i ett stort förändringsarbete, kallat förnyelseresan, som bland annat innebär digitalisering av myndighetens olika externa tjänster (Arbetsförmedlingen, 2018, s. 10). Förnyelseresan startade 2014 med syftet att modernisera myndigheten, där bland annat rollen som expertmyndighet inom
arbetsmarknadsområdet ska stärkas. Moderniseringen ska ske genom utveckling av tjänster och erbjudanden, en omfattande utbyggnad av digitala tjänster och en ökad kvalitet i såväl myndighetsutövning som i kundmöten (Arbetsförmedlingen, 2018, s. 8).
Arbetsförmedlingen är också under en pågående reformering, som är en del av uppgörelsen mellan regeringen, Centerpartiet och Liberalerna, ”Januariöverenskommelsen”. Reformen ska vara fullföljd under 2022 (Arbetsförmedlingen, 2020). Att vara en politiskt styrd
organisation kan innebära svårigheter, vilket Arbetsförmedlingen har fått erfara på grund av den ostadiga situation som råder i riksdagen. Politiska strider ledde till att myndigheten gavs tre olika budgetbesked innan det stod klart hur mycket pengar som skulle stå till deras förfogande 2019. Arbetsförmedlingen hade då redan varslat 4 500 anställda och en oro bland personalen gjorde också att anställda självmant lämnade myndigheten (Rosén, 2020, 26 april).
Målet med reformen är att Arbetsförmedlingens roll ska förändras, där insatser för att matcha och rusta de arbetslösa huvudsakligen ska utföras av privata aktörer. Regeringen menar att reformen är nödvändig för att arbetssökande ska ges bättre stöd och för att fler arbetsgivare ska kunna nå personal med rätt kompetens (Regeringskansliet, 2019). Den här studien undersöker implementeringen av förändringsarbetet, särskilt
digitaliseringen, på Arbetsförmedlingen, utifrån arbetsförmedlarnas perspektiv. Valet att studera implementeringsprocessen inom just offentlig förvaltning gjordes på grund av att författarna har ett stort samhällsintresse och erfarenhet av rollen som offentligt anställd.
1.1
Bakgrund
Att studera offentlig förvaltning är av stor vikt, då förvaltningen har makt och därmed möjlighet att påverka samhället (Lundquist, 1992, s. 11; Herrting, 2018, s. 217). Den offentliga förvaltningens starka autonomi påverkas av flera faktorer, som till exempel förvaltningens storlek och dess komplexa struktur (Lundquist, 1992, s. 139). En betydande skillnad mot den privata sektorn är att förvaltningen är politiskt styrd (Nistotskaya, 2018, s. 261). Det finns också en inneboende tröghet, som tar sig uttryck i att förvaltningen uppfattas konservativ och inte helt enkel att förändra. Trögheten kan till viss del bero på
tjänstemännens oförmåga eller ovilja att genomföra förändringar (Lundquist, 1992, s. 139). Nils Herrting (2018) betonar tjänstemännens avgörande position i
implementeringsprocessen och tar som exempel upp hur handläggare vid
Arbetsförmedlingen tolkat regelverket olika. De politiska besluten har därför yttrat sig på olika sätt i relationen till den arbetssökande beroende på vilken handläggare den
arbetssökande har haft. Utrymmet för tolkning ger tjänstemännen, även benämnda närbyråkrater, en maktposition (Herrting, 2018, s. 210). De har också ofta en mycket hög arbetsbelastning sett i relation till deras ansvar, där själva antalet ärenden i sig inte är det viktiga utan att den höga arbetsbördan ofta leder till att de inte har möjlighet att uppfylla sitt ansvar fullt ut (Lipsky, 1980, s. 29).
I samspelet mellan närbyråkraterna och politikens mottagare, de som påverkas av de politiska besluten, står närbyråkraterna inför ett dilemma. Å ena sidan har de till uppgift att skapa förtroende och samverka med mottagarna, och å andra sidan behöver de följa de direktiv som kommer uppifrån. Men direktiven är ibland till mottagarnas nackdel, vilket försvårar uppgiften att skapa förtroende (Hertting, 2018, s. 213). Tjänstemännen har en central roll och funktion och möjlighet att agera som ”demokratins väktare”, att värna om och se till medborgarnas bästa och bidra till att möjliggöra medborgarnas deltagande i den demokratiska processen (Lundquist, 1998, s. 11).
Johansson, Lindgren och Montin (2018) har studerat kommunala tjänstemän, och diskuterar hur deras roll som demokratins väktare har förändrats under de senaste 40 åren (Johansson et al., 2018, s. 21). Det visar sig att nutidens kommunala tjänstemän på hög nivå upplever sig styrda i högre grad än deras kollegor gjorde på 80-talet, och vill se en minskning av det inflytande som förtroendevalda har över besluten på kommunal nivå. Något motsägelsefullt vill de dock även att lagar och regler i högre grad ska styra deras arbete. Det kan möjligen kunna förklaras med att stödet för kommunalt självstyre inte är lika högt idag som tidigare, bland kommunala tjänstemän på hög nivå (Johansson et al., 2018, s. 163).
Kommunala tjänstemän är inte bara underordnade den lokala politiska beslutsmakten utan de lyder också, som samtliga offentligt anställda, under nationell lagstiftning. Det innebär att de tjänar samhället i en slags dubbelroll och behöver finna en balans mellan lokala och nationella krav (Johansson et al., 2018, s. 172). Tjänstemännen har fått mer makt i och med att den statliga styrningen och kontrollen över kommunerna har förändrats till följd av reformer inspirerade av NPM (New Public Management). Det har lett till något som
både är och vill fungera som statens förlängda arm i kommunerna” (Johansson et al., 2018, s. 173).
Resultatet av deras undersökning visar som sagt att tjänstemän idag, i mycket stor utsträckning, vill se statlig kontroll och styrning över lokal politik öka. Det kan ses som positivt utifrån ett nationellt demokratiperspektiv, då samhällets medborgare i högre grad garanteras en mer likvärdig service. Men sett utifrån det lokala demokratiperspektivet, kan det anses vara en negativ utveckling, eftersom lokala politikers möjlighet att prioritera lokala behov minskar (Johansson et al., 2018, s. 174).
Plesner, Justesen och Glerup (2018) har studerat hur arbetet i offentlig sektor förändras i samband med digitalisering (Plesner et al., 2018, s. 1176). Att digitalisering av offentlig sektor inte ges så mycket uppmärksamhet i forskningen menar de hänger ihop med att forskningen oftast fokuserar på den privata sektorn vid såväl organisationsstudier som studier i
förändringsarbete (Plesner et al., 2018, s. 1177). De anser att offentlig sektor måste ses som en särskild kontext, eftersom det rör sig om politiskt styrda organisationer, och särskiljer tre organisatoriska aspekter för den offentliga sektorn; dess formella byråkratiska struktur, möjligheten till ansvarsutkrävande och tjänstemännens roll (Plesner et al., 2018, s. 1180). Att studera förändringsarbete handlar inte om att försöka utläsa skillnaden mellan före och efter digitaliseringen, utan istället att undersöka hur offentligt anställda hanterar de nya digitala förutsättningarna (Plesner et al., 2018, s. 1187).
Wirtz, Weyerer, Thomas och Möller (2017) presenterar en sammanställning av forskning gällande implementering av e-förvaltning och redovisar fyra kategorier av hinder som kan uppstå: säkerhetsrisker, hinder kopplade till IT-infrastrukturen, en stor arbetsbörda för de anställda inom offentlig förvaltning och förlusten av den personliga kontakten med
samhällets medborgare (Wirtz et al., 2017, s. 107).
Norris och Moon (2005) har bland annat undersökt de effekter som implementeringen av e-förvaltning har på närbyråkrater (Norris & Moon, 2005, s. 65). Studien visar att
arbetsbördan ökar för de anställda inom den offentliga förvaltningen. Resultaten visar också att de positiva effekter som hade förväntats inträffa i samband med implementeringen av e-förvaltningen istället har uteblivit, som exempelvis lägre administrationskostnader och möjligheten att kunna minska personalstyrkan (Norris & Moon, 2005, s. 72).
Tummers och Rocco (2015) betonar vikten av att uppmärksamma och lära sig av närbyråkrater inför implementering av e-förvaltning. De beskriver hur närbyråkraterna besitter en stor kunskap om de utmaningar som kan uppstå i samband med implementering och att deras kunskap, och de metoder de utvecklat för att hantera utmaningarna, kan vara till stor nytta för att förbättra implementeringen (Tummers & Rocco, 2015, s. 824).
Resultaten av deras undersökning visar dock att de anställda, trots att de i stor utsträckning lyckas finna metoder för att hantera uppkomna utmaningar, upplever arbetet som mycket ansträngande, särskilt vid en minskning av personalresurser eller en ökad kundtillströmning (Tummers & Rocco, 2015, s. 821).
Förändringsarbetet på Arbetsförmedlingen infördes genom successiva
av arbetsförmedlares arbetsroll, där en del arbetar med kundgruppen arbetsgivare och en annan med kundgruppen arbetssökande. Arbetssättet mot arbetssökande förändras också och går från att en arbetsförmedlare ensam ansvarat för den arbetssökande under hela perioden av arbetslöshet till att olika arbetsförmedlare ansvarar för olika steg i den arbetssökandes process (Riksrevisionen, 2020, s. 13).
Digitaliseringen av tjänster på Arbetsförmedlingen, en av förnyelseresans
effektiviseringsinsatser, är ett sätt att använda de resurser som frigörs, för att dels kunna utveckla arbetsgivararbetet och dels för att få möjlighet att erbjuda ett ökat stöd till
arbetssökande som är i behov av det (Arbetsförmedlingen, 2018, s. 10). Myndigheten anser också att digitaliseringen leder till en utökad intern effektivitet och kvalitet och ses som ett sätt att effektivisera myndighetens arbete och resultat i förhållande till mindre kostnader och bättre kvalitet (Arbetsförmedlingen, 2018, s. 9). Digitaliseringen ska även innebära snabbare handläggningstider av ärenden samt öka myndighetens förmåga att bemöta kundernas behov genom digitala tjänster (Arbetsförmedlingen, 2018, s. 10).
De minskade anslag till Arbetsförmedlingen som budgeten för 2019 medförde resulterade i nedläggning och sammanslagningar av kontor under perioden mars till november 2019. Antalet arbetsförmedlare minskades under samma period med 1 167 personer, från 7 058 till 5 891 (Riksrevisionen, 2020, s. 13).
En undersökning visar att arbetsförmedlare har en god kännedom om förnyelseresan (Statskontoret, 2019, s. 53) men att det finns problem, som exempelvis utmaningen att informera de arbetssökande att de inte har en personlig handläggare längre (Statskontoret, 2019, s. 50). Dessutom ser endast en tredjedel av arbetsförmedlarna förbättringar i sin egen arbetssituation till följd av förnyelseresan, och en lika stor andel ser istället försämringar (Statskontoret, 2019, s. 55).
1.2
Problemformulering och frågeställningar
Offentligt anställda tjänstemän, ämbetsmän, har en särskild och viktig funktion. En väl fungerande organisation och tydlig lagstiftning spelar inte någon roll i huruvida makthavarna kommer att nå sina mål eller inte, om det inte finns ämbetsmän som förstår, vill och kan implementera en policy (Lundquist, 1998, s. 11).
“The essence of street-level bureaucracies is that they require people to make decisions about other people. Street-level bureaucrats have discretion because the nature of service provision calls for human judgement that cannot be programmed and for which machines cannot substitute” (Lipsky, 1980, s. 161)
Kärnan i Michael Lipskys budskap är att offentligt anställda, det vill säga människor som fattar beslut om andra människor, inte kan ersättas av program och maskiner. Men hur väl fungerar det då egentligen att digitalisera offentlig förvaltning?
Som tidigare forskning har visat tycks det vara problematiskt och flera hinder för
implementering av digitalisering inom offentlig förvaltning har identifierats. En myndighet som Arbetsförmedlingen, som befinner sig mitt under ett omfattande förändringsarbete med bland annat stora digitala förändringar, är därför högst aktuell att undersöka. Dels på grund av att de inte bara övergår till nya digitala arbetssätt utan samtidigt befinner sig under en total reform av myndighetens arbete i stort och är under en pressad situation till följd av en kraftigt minskad personalstyrka. Och dels på grund av att Arbetsförmedlingen som
myndighet är en del av den svenska offentliga förvaltningen, vilket gör att denna
undersökning även kan komma till nytta inför implementering av förändringar inom andra svenska myndigheter.
Då rollen som tjänsteman är komplicerad och tudelad är det särskilt intressant att undersöka deras upplevelser, varför föreliggande studie fokuserar på just arbetsförmedlare och ämnar besvara följande frågeställningar:
• Förstår, vill och kan arbetsförmedlarna implementera förändringarna? • Förekommer implementeringshinder, och i så fall vilka?
1.3
Syfte och mål
Studiens syfte är att nå en förståelse för hur arbetsförmedlare upplever
implementeringsprocessen kring förändringsarbetet och digitaliseringen som pågår vid myndigheten, och hur de hanterar förändringarna.
1.4
Disposition
Efter det inledande kapitlet presenteras studiens teoretiska referensram i kapitel 2. Kapitlet inleds med en bred bild av implementeringsteori och landar sedan i Lennart Lundquists styrningsmodell, egenskaper hos de anställda: förstår, vill och kan och faktorer som
påverkar implementeringen. Efterföljande kapitel 3 presenterar metodval och en redogörelse för studiens genomförande. Där diskuteras också bland annat de forskningsetiska
överväganden som gjorts. Kapitel 4 redogör för studiens resultat. Kapitlet inleds med en sammanfattning av studiens huvudresultat och resultatet presenteras sedan i sin helhet. I kapitel 5 diskuteras resultat och metodval, med utgångspunkt i studiens syfte och
2 TEORETISK REFERENSRAM
2.1
Implementering
Att genom statsvetenskaplig forskning studera hur beslut inte bara uppstår utan också genomförs och hur saker och ting sedan påverkas av såväl genomförande som beslut, är en självklarhet hävdar Anders Sannerstedt (1984), som menar att vikten av denna typ av forskning bekräftas om och om igen (Sannerstedt, 1984, s. 232).
Forskning om implementering sägs ofta ha sitt ursprung på 1970-talet, då
samhällsvetenskaplig forskning i stort ökade (Hill & Hupe, 2014, s. 20). Så också i Sverige, där implementation som begrepp introducerades ungefär samtidigt som
beteendevetenskaplig förvaltningsforskning, varför det kan vara svårt att särskilja implementations- och förvaltningsforskning åt, särskilt som de kompletterar varandra. Skillnaden ligger bland annat i hur organisationsperspektivet införs i analysen (Hjern, 1983, s.10). Men även långt före 1970-talet har studier som berör vad som idag förmodligen skulle klassas som implementeringsstudier noterats, dock utan att själva ordet implementering användes (Hill & Hupe, 2014, s. 20). Tanken att lyckad implementering varit ett mål för människor allt sedan det började samarbetas för att lösa komplexa uppgifter gör att implementeringsanalys i själva verket kan ses som synonymt med analys av mänskligt organiserande (Hill & Hupe, 2014, s. 42).
Det är dock inte en rak väg mellan de politiska beslut som fattas och realiseringen av besluten i form av faktiska åtgärder, utan tvärtom är vägen krokig och själva genomförandet riskerar inte bara att fördröjas utan också att skarpt ändras mot vad som var tanken från början. Det är en anledning till varför det är viktigt att studera själva implementeringsprocessen,
eftersom besluten före dess förverkligande genom implementering endast är ”ord på papper” (Hertting, 2018, s. 195).
Skillnaden mellan förväntat och faktiskt resultat av implementeringen benämns med olika termer av olika teoretiker som till exempel ”implementation failure” och ”implementation gap” (Hill & Hupe, 2014, s. 10). I studien kommer det att benämnas
implementeringsproblemet, liksom det görs av svenska teoretiker inom ämnet (Hertting, 2018, s. 195; Sannerstedt, 2008, s. 28).
Implementeringsforskning kring implementeringsproblemet och dess bakomliggande orsaker kan hjälpa politiker och andra beslutsfattare att vara bättre förberedda på vilka styrmedel som kan tänkas vara lämpliga, och därmed kunna undvika, eller åtminstone minska risken för att resultatet av implementeringen inte blir som planerat (Hertting, 2018, s. 195).
Sannerstedt (2008) nämner en rad faktorer som beslutsfattaren bör ta i beaktning för att minska risken för att implementeringsproblem uppstår, bland annat; Tydlighet: det ska inte gå att missförstå vad som avses. Anpassad styrning: en enkel implementeringsstruktur, där det är tydligt vem som har ansvar för vad, och tillräckligt med tid och andra resurser bör
tillgodoses. Motivation: se till att beslutet gillas. Han nämner vidare tre viktiga egenskaper hos den som ska implementera, Lennart Lundquists förstår, vill och kan (Sannerstedt, 2008, s. 29) som förklaras närmare i avsnittet om implementeringsstyrning.
Implementeringsproblemet ser han dock som fullt normalt i politiskt styrda organisationer (Sannerstedt, 2008, s. 46) och i det instämmer också Bo Rothstein (2010), som menar att även om det inte blev som planerat betyder det inte att det inte kan sluta bra trots allt. Och han ser ändå en fördel med att organisationer har möjlighet att anpassa sig efter
omständigheterna. Dock betonar han att det inte innebär att misslyckade offentliga program inte ska föras fram i ljuset (Rothstein, 2010, s. 85).
2.1.1
Uppifrån och ned eller nedifrån och upp?
Inom implementeringsforskningen talas det vanligen om tre perspektiv på implementering: top-down, som vidare i arbetet benämns uppifrån-och-ned, bottom-up, som kommer att benämnas nedifrån-och-upp (Herrting, 2018, s. 199) och det tredje kan sägas vara en syntes mellan de två första perspektiven (Herrting, 2018, s. 200).
I uppifrån-och-ned utgår analysen från centrala programmål varefter
genomförandeprocessen undersöks och betydelsen av den analyseras, för att på så vis kunna utläsa om målen förverkligats (Rothstein, 2010, s. 86). Utgångspunkten är att politikerna kan kontrollera och styra implementeringsprocessen, genom styrning och precisering av mål (Herrting, 2018, s. 199).
Nedifrån-och-upp tar istället sin utgångspunkt i den administrativa verksamheten och analysen sker utan att hänsyn tas till om de centrala programmålen har betydelse eller inte för verksamheten (Rothstein, 2010, s. 86). Förespråkare menar att det är på den operativa nivån, hos tjänstemännen, den egentliga makten står att finna (Herrting, 2018, s. 199). Syntesperspektivet menar att uppifrån-och-ned felaktigt framställer implementeringen som en direkt följd av fattade politiska beslut och att nedifrån-och-upp visserligen har rätt i att tjänstemännen kan anses ha en stor portion handlingsfrihet, men att besluten som fattas av centrala beslutsfattare ändå påverkar dem i hög grad och att implementeringen därmed inte alls kan ses som avskild från de centralt fattade besluten (Herrting, 2018, s. 200).
En förespråkare för perspektivet nedifrån-och-upp är Michael Lipsky. Han presenteras som själva grundaren av perspektivet och har haft ett stort inflytande över
implementationsstudier på grund av de analyser av närbyråkraters beteende han har
genomfört (Hill & Hupe, 2014, s. 53). Hans huvudargument mot uppifrån-och-ned är att det bara ökar risken för att kunderna till närbyråkraterna behandlas rutinmässigt och att
kundernas behov riskerar att negligeras (Hill & Hupe, 2014, s. 55).
Sannerstedt (1984) menar att då verkligheten är allt annat än enkel och de båda metoderna, uppifrån-och-ned och nedifrån-och-upp, belyser separata aspekter av denna komplexa verklighet bör de inte betraktas som konkurrenter utan istället integreras (Sannerstedt, 1984, s. 239). Också O’Toole (2004) noterar för- och nackdelar med båda metoderna och ställer sig därför frågan om de faktiskt inte är precis lika användbara, bara olika bra att använda i olika
situationer (O’Toole, 2004, s. 318). Han menar att många forskare frångått den traditionella dispyten mellan metoderna och istället kommer med förslag på syntesperspektivet, en blandning av de två, men att det ändå råder långt ifrån konsensus i frågan (O’Toole, 2004, s. 315).
2.1.2
Implementeringsstyrning
Styrning kan beskrivas som relationen mellan en styrande och en styrd aktör (Lundquist, 1987, s. 33). Styrningsprocessen består av fyra delar; den styrandes skapande av
styrningsmetoder, själva styrningsmetoderna, reaktioner från den styrda och utfallet av styrningen (Lundquist, 1987, s. 35).
Styrningskedjan består av olika aktörer; beslutsfattande politiker (på riksnivå), de verksamma inom förvaltningen (tjänstemännen), diverse intressenter (politiska partier, företag och massmedia) samt samhällets medborgare, och relationerna dem emellan (Lundquist, 1992, s. 70).
Implementeringsstyrning är en särskild form av politisk styrning och handlar om politikers påverkan på byråkrater, högre byråkraters påverkan på lägre byråkrater och statens påverkan på samhällets medlemmar, där målet inte är själva möjligheten att påverka den andra
aktören utan istället att nå önskat utfall utifrån styrningsreaktioner (Lundquist, 1987, s. 35). Implementeringsstyrningen består av tre delar: förvaltningsstyrning (hur riksdagen och regeringen styr förvaltningen), organisationsstyrning (förvaltningens interna styrning) och samhällsstyrning (Lundquist, 1992, s. 71). Den här studien fokuserar på förvaltningens interna styrning.
I boken Implementation steering utvecklar Lennart Lundquist en styrningsmodell han benämner aktör-strukturmodell. Modellen belyser den interaktionella relationen mellan aktör, struktur och omgivning (Lundquist, 1987, s. 39). Med aktör avses någon med medvetenhet och kapacitet att agera (Lundquist, 1987, s. 42).
Genom sin styrningsmodell visar Lundquist (1987) på hur relationen mellan två aktörer kan förstås utifrån kommunikationen dem emellan: det den som styr kommunicerar till den styrde (styrningen) det den styrde kommunicerar tillbaka (utfallet av styrningen) och slutligen feedback, information om utfallet (Lundquist, 1987, s. 76). Om styrningen lyckas eller misslyckas beror av dels egenskaperna hos den som styr och dels egenskaper hos den som blir styrd, där Lundquist identifierar tre egenskaper förstår, vill och kan. (Lundquist, 1992, s. 75).
Förstår avser hur den styrde förstår styrningen, att styrningsåtgärderna kan uppfattas mer eller mindre korrekt och hur förståelsen kan variera av olika anledningar. Det kan bero på att styrningen helt enkelt är otydlig, eller att den framställts i ett sammanhang som gör att den styrde missförstår vad den som styr själv håller för självklart. Det gäller även omvänt, att den styrande kan missförstå den styrde. Och för att styrningen ska lyckas är det inte bara är viktigt att den som styr förstår den styrde, utan också den styrdes omgivning. Om den styrande upplever att det är kommunikationsproblem som är grunden till att den styrde
missförstår styrningen, är det är av stor vikt att styrningsåtgärderna framställs tillförlitligt, så tydligt som möjligt och på ett, för den styrde, lättförståeligt språk (Lundquist, 1987, s. 77-78). Vill grundar sig i olika faktorer som påverkar om den styrde vill implementera styrningen. Det kan röra sig om avsaknad av förtroende för den som styr eller att den styrde helt enkelt ogillar den policy som ska implementeras. Den styrande kan påverka en eventuell ovilja genom att rikta åtgärder mot den styrdes förståelse och förmåga. Den styrande kan också, genom hot, manipulation, övertalning eller tvång, få den styrde att göra det som önskas. Vilja ses också hos den som styr i form av mål, normer och värderingar och preferenser, det vill säga det som är anledningen bakom styrningen (Lundquist, 1987, s. 78).
Kan handlar om att den styrdes förmåga att implementera styrningen varierar och ses i sin ytterlighet att den styrde, trots vilja och förståelse, helt enkelt inte har kapaciteten att göra det, på grund av exempelvis avsaknad av kompetens. Den styrandes förmåga rör huruvida den styrde kan fås att genomföra styrningen. Den som styr kan påverka den styrdes förmåga genom att tillsätta resurser, såsom kunskap, bättre utrustning, pengar eller vad som kan tänkas behövas (Lundquist, 1987, s. 78).
2.1.3
Faktorer som påverkar
Det finns en hel del forskning som betonar vikten av implementering, men det finns fortfarande behov av att veta hur sannolikheten att implementeringen lyckas kan ökas
(Meyers, Durlak & Wandersman, 2012, s. 464). En rad forskare nämner många olika faktorer som de menar påverkar implementeringen. Det tycks dock svårt att enas kring en generell teori om vad som leder till en lyckad implementering, och anledningen till det kan vara att faktorerna fungerar olika bra i olika sammanhang (Hill & Hupe, 2014, s. 168).
En strategisk plan är en betydande faktor för en lyckad implementering som flera forskare betonar. När informationen ges på ett tydligt sätt, och implementeringsprocessen har en klar och väl anpassad struktur, ökar sannolikheten för att eventuella missförstånd undviks. (Sabatier & Mazmanian, 1979, s. 487; Fernandez & Rainey, 2006, s. 169). Tydlig information minskar också risken för att det skapas en osäkerhet hos de anställda kring vad som ska göras. Även tydliga mål framhävs som en viktig faktor, då otydliga målformuleringar kan få de anställda att känna att arbetet inte har så hög prioritet (Herrting, 2018, s. 201).
Att som anställd få vara delaktig, ha förtroende för ledningen, men också känna ledningens förtroende och att arbetstillfredsställelsen är hög, har till exempel visat sig vara väldigt viktiga faktorer när det kommer till människors prestationer. Det visar en forskningsstudie som belyser hur inre motivation har en starkt positiv effekt, och den underskattas ofta när belöningar och incitament diskuteras (Nistotskaya, 2018, s. 260).
Betydelsen av att cheferna visar engagemang och stöd lyfts också fram som en viktig faktor (Sabatier & Mazmanian, 1979, s. 489; Fernandez & Rainey, 2006, s.170). Att cheferna är engagerade är särskilt viktigt när de anställda är motvilligt inställda till det som ska
implementeras (Sabatier & Mazmanian, 1979, s. 489). Vikten av att motverka motstånd och skapa förtroende hos de anställda är något som Fernandez och Rainey (2006) tar upp och
nämner olika effektiva sätt som kan användas för att hantera det, till exempel övertalning, belöningar, kompromisser, att de anställda tillåts delta i processen och att bygga lojalitet. Att anställda tillåts vara delaktiga i processen uppges vara särskilt viktigt i offentlig sektor. De nämner också att mindre lyckade strategier, som hot, tvång och kritik, istället får omvänd effekt (Fernandez & Rainey, 2006, s. 170). Vad som orsakar motstånd är inte helt klarlagt, men studier har visat på att de anställdas personlighet spelar in och att anställda ibland har en tendens att förvänta sig att det inte kommer att fungera som tänkt (Kuipers, Higgs, Kickert, Tummers, Grandia & van der Voet, 2014, s. 10).
Tummers och Bekkers (2014) har undersökt kopplingen mellan grad av handlingsfrihet, upplevelsen av att arbetet är meningsfullt och viljan att implementera hos närbyråkrater (Tummers & Bekkers, 2014, s. 529). I studien har de påvisat att närbyråkraters
implementeringsvilja påverkas av deras nivå av handlingsfrihet på två sätt (Tummers & Bekkers, 2014, s. 540). Det första är att arbetet de utför upplevs mer meningsfullt när de ges större frihet att skräddarsy sina beslut och ageranden utifrån kundernas behov, vilket i sin tur leder till att implementeringsviljan stärks. Dessutom pekar resultaten på att själva handlingsfriheten i sig har en direkt påverkan på viljan att implementera. Förutom den positiva effekten det ger, alltså att det minskar risken för motstånd vid implementeringen, ökar handlingsfrihet också legitimiteten av implementeringsprocessen, då närbyråkraterna anser sig kunna tillgodose medborgarnas behov. Studien visar också att upplevelsen av att arbetet som utförs är meningsfullt i sig är väldigt viktigt (Tummers & Bekkers, 2014, s. 541). May och Winter (2007) har studerat vad som påverkar kommunala socialtjänstarbetare i Danmark vid implementering av en nationell reform av arbetsmarknadspolitiken, med fokus på att snabbare få ut människor i arbete (May & Winter, 2007, s. 454). I huvudsak visar resultaten att en stor andel av socialtjänstarbetarna tycks stå bakom reformen och implementeringen har i det stora hela skett i enlighet med de nationellt fattade politiska besluten (May & Winter, 2007, s. 468). Det som visade sig ha störst påverkan var deras kunskap om arbetet och dess regler och professionella färdigheter, deras uppfattning av målen med reformen och deras stöd av reformen, om de uppfattar att den kommer att leda till att människor snabbare kommer ut i arbete (May & Winter, 2007, s. 469).
Durlak och DuPre (2008) har i en omfattande studie identifierat olika faktorer som påverkar implementeringsprocessen (Durlak & DuPre, 2008, s. 327). Bland annat nämner de olika faktorer som rör den organisatoriska kapaciteten och belyser vikten av ett positivt
arbetsklimat och en hög grad av kollegialitet. Även organisationens generella normer gällande förändringar, att vara öppen för förändringar, nämns (Durlak & DuPre, 2008, s. 337).
Att det är viktigt med tillgång till resurser, som till exempel personalresurser och tid, råder det stor enighet kring (Kuipers et al., 2014, s. 11; Sabatier & Mazmanian, 1979, s. 488; Fernandez & Rainey, 2006, s. 172), då otillräckliga resurser kan leda till en ökad nivå av stress hos de anställda och en lägre grad av ansträngning (Fernandez & Rainey, 2006, s. 172). Det kan tyckas självklart att tillräckliga resurser är nödvändigt, men i praktiken är det dock inte helt givet vad som bör anses vara ”tillräckligt” (Sabatier & Mazmanian, 1979, s. 489).
3 METOD OCH MATERIAL
3.1
Kvalitativ studiedesign
Studien har ett fenomenologiskt förhållningssätt med syftet att nå en förståelse om
upplevelsen av implementeringen utifrån arbetsförmedlares perspektiv (Kvale & Brinkmann, 2014, s. 44).
En kvalitativ metod är väldigt användbar inom studier som söker djupgående svar på begränsade forskningsfrågor (Denscombe, 2016, s. 416). Det gör det lämpligt för den här studien, då målet med studien är att förstå hur arbetsförmedlare upplever implementeringen av förändringsarbetet som pågår. Därför har en kvalitativ metod i form av kvalitativa
semistrukturerade intervjuer valts.
En nackdel med kvalitativ metod är att datainsamlingen ofta är ostrukturerad och därmed tidskrävande (Kvale & Brinkmann, 2014, s. 155), men fördelen att kunna nå ökad förståelse över hur en individ känner, handlar och tänker kring ett fenomen (Trost, 2005, s. 33) överväger vid val av metod.
3.2
Datainsamling
För att få fram relevant data utifrån studiens syfte valdes intervjuer för att samla in empiriskt material.
På grund av möjligheten till att ställa följd- och uppföljningsfrågor men ändå kunna ha en struktur under intervjun valdes semistrukturerade intervjuer (Trost, 2005, s. 19). Eftersom arbetsförmedlare arbetar inriktat mot två olika kundgrupper, arbetssökande och
arbetsgivare, är den semistrukturerade intervjun en stor fördel, då frågorna kan anpassas efter respondentens arbetsområde.
I en semistrukturerad intervju ges respondenterna möjlighet att tala relativt fritt och utförligt om forskningsämnet och dela med sig så mycket som möjligt av sina upplevelser
(Denscombe, 2016, s. 267), vilket ökar möjligheten att nå en förståelse, som är målet med studien.
Valet att genomföra enskilda intervjuer framför att göra en gruppintervju gjordes eftersom syftet är att nå respondenternas egna åsikter och upplevelser, något som lätt går förlorat vid en gruppintervju (Trost, 2005, s. 26).
3.2.1
Urval av respondenter
Den vanligaste principen som följs vid urval är att forskaren strävar efter att nå ut till “centralt placerade källor” (Esaiasson, Gilljam, Oscarsson, Towns, & Wängnerud, 2017, s.
267) det vill säga personer som har relevant erfarenhet och kunskap. Eftersom syftet med studien är att nå förståelse om arbetsförmedlares upplevelser var valet att intervjua just arbetsförmedlare därför självklart.
För att nå ut till lämpliga respondenter kontaktades Arbetsförmedlingen centralt för att få kontakt med någon som kunde hjälpa oss att hitta potentiella deltagare. Via en presskontakt på ett kontor i Mellansverige förmedlades ett missivbrev (Bilaga 2) till arbetsförmedlare på kontoret. I brevet delgavs information om studien och en uppmaning att kontakta oss vid intresse att delta.
Då det efter den initiala kontakten endast var två personer som hade visat intresse skickades en påminnelse ut, via presskontakten. Det hjälpte oss att till slut bli kontaktade av elva personer som kunde tänka sig att delta och därefter följde en urvalsprocess. Åtta personer valdes ut utifrån att en jämn fördelning av arbetsroll önskades, eftersom myndigheten är uppdelad så att en del arbetar mot arbetsgivare och en del mot arbetssökande. Dessutom beaktades anställningstid, eftersom det inte skulle vara relevant för studien att intervjua personer som är alltför nyanställda och därmed inte varit med under de förändringar som skett, varför samtliga respondenter som valdes ut har arbetat minst 5 år på
Arbetsförmedlingen.
Urvalet bestod slutligen av fem personer som arbetar inriktat mot arbetssökande och tre personer som arbetar inriktat mot arbetsgivare, fem kvinnor och tre män. Respondenternas kön preciseras dock inte närmare, då det är irrelevant för studiens syfte. Det gör också att konfidentialiteten för de deltagande personerna stärks ytterligare.
3.2.2
Om respondenterna
Samtliga intervjupersoner (IP) är arbetsförmedlare och har arbetat minst fem år på myndigheten.
Intervjupersonerna 1, 2, 5, 7 och 8 (IP1, IP2, IP5, IP7 och IP8) arbetar inriktat mot arbetssökande och intervjupersonerna 3, 4 och 6 (IP3, IP4 och IP6) arbetar inriktat mot arbetsgivare.
3.3
Intervjuguide
Vid utformningen av intervjuguiden (Bilaga 1) har hänsyn tagits till att innehållet och formen ska vara relevant för studien (Esaiasson et al., 2017, s. 273). Frågorna som ställs har en tydlig anknytning till studiens syfte och frågeställningar och är konstruerade för att kunna leda till ett dynamiskt och flytande samtal (Kvale & Brinkman, 2014, s. 173).
Inledningsvis ställs inledande frågor om arbetsroll och anställningstid, för att skapa kontakt och en bekväm stämning mellan intervjuare och intervjuperson (Esaiasson et al., 2017, s. 274). Därefter går intervjun över i huvudfrågor i form av teman, som är kopplade till studiens teoridel och utgår från de tre egenskaperna hos den som ska implementera som Lennart
Lundquists pekar ut som särskilt viktiga: förstår, vill och kan samt viktiga faktorer för en lyckad implementering. Slutligen ställs avslutande frågor där intervjupersonen tillfrågas om något önskas tilläggas, för att ge intervjupersonen möjlighet att reflektera över och ta upp funderingar och frågor som kan ha uppkommit under intervjun (Kvale & Brinkman, 2014, s. 171).
3.4
Tillvägagångssätt och genomförande
För att säkerställa att intervjufrågorna skulle kunna leda till en bra diskussion och att ordningen på frågor och teman i intervjuguiden (Bilaga 1) skulle upplevas logisk,
genomfördes en provintervju. Det visade sig då även att den tid som det i förväg planerats för att intervjuerna skulle ta i anspråk stämde. En av författarna har själv arbetat vid
Arbetsförmedlingen, vilket gjorde provintervjun än mer värdefull eftersom hon är väl bekant med myndigheten och därmed i hög grad liknar de personer som kommer att delta i
intervjustudien (Esaiasson et al., 2017, s. 277).
Samtliga intervjuer hölls digitalt och genomfördes under två dagar. Valet att utföra digitala intervjuer gjordes på grund av det rådande läget med Coronaviruset, delvis för att många av respondenterna arbetade hemifrån men främst på grund av de allmänna riktlinjerna att begränsa antal fysiska möten och resor med kollektivtrafik.
En fördel med digitala intervjuer är att de kan genomföras bara intervjupersonen har tillgång till exempelvis telefon eller dator och internetuppkoppling och varken forskaren eller
intervjupersonen behöver tänka på vare sig resekostnad eller tidsåtgång för att ta sig till intervjun (Denscombe, 2016, s. 281). Ytterligare en fördel är att det minskar eventuella känslor av obehag som kan uppstå vid personliga intervjuer, särskilt om det rör känsliga ämnen (Denscombe, 2016, s. 284).
En nackdel med digitala intervjuer är att forskaren inte har samma möjlighet att säkerställa respondentens identitet (Denscombe, 2016, s. 283). För att säkerställa respondenternas identitet har kontakten med respondenterna därför skett via de e-postadresser de använder i arbetet, och vid telefonintervjuerna kontaktades respektive arbetsförmedlare via deras tjänstetelefon.
Båda författarna genomförde intervjuerna tillsammans, vilket är en fördel, då minnet av vad som sägs är av stor betydelse vid analys och tolkning (Trost, 2005, s. 54). Respondenterna erbjöds möjligheten att välja om intervjun skulle ske via video eller telefon, för att de skulle kunna sig så bekväma som möjligt med tillvägagångssättet (Esaiasson et al., 2017, s. 277). Det resulterade i att sju intervjuer hölls via telefon och en via video. Utöver frågorna i intervjuguiden (Bilaga 1) ställdes också uppföljningsfrågor, beroende på vad
intervjupersonen svarade på frågan, för att få ett mer utförligt svar (Esaiasson et al., 2017, s. 274).
Intervjuerna pågick mellan 25 och 40 minuter, de flesta i runt 30 minuter, och spelades in med författarnas mobiltelefoner. Inför intervjuerna testades ljudupptagningen för att
säkerställa att det fungerade korrekt. Eftersom det i förväg planerats för att transkribera hälften av intervjuerna var ringde en upp intervjupersonen och den andra spelade in
samtalet. Vid videointervjun spelades ljudet in automatiskt via datorn samtidigt som den för säkerhets skull även spelades in via mobiltelefon. Intervjufrågorna skickades inte ut till deltagarna i förväg, för att få så spontana svar som möjligt av respondenterna.
3.4.1
Transkribering och citat
Transkriberingen har genomförts i nära anslutning till intervjuerna, för även om intervjuerna spelas in är det viktigt att ta hänsyn till de tekniska och tolkningsmässiga som kan uppstå vid intervjuutskrifter (Kvale & Brinkmann, 2014, s. 221) Genom att transkribera intervjuerna medan de finns färskt i minnet kan risken för det minskas.
Med vetskapen om att utskrift av intervjuer är mycket tidskrävande (Kvale & Brinkmann, 2014, s. 155) avsattes gott om tid för transkriberingen, för att kunna utföra arbetet i lugn och ro och få möjlighet att lyssna flera gånger på materialet.
Utskrift av ljudupptagningar är en komplicerad aktivitet där ljudet inte alltid är tydligt, särskilt eftersom intervjuerna genomfördes av båda författarna och det därmed är tre personer som deltar i samtalet. I några få fall har det varit en utmaning att identifiera exakt vad som sagts, men fördelen med att vara två författare är att det därför är större sannolikhet att minnas vad som sades under intervjuerna vid eventuella tveksamheter (Trost, 2005, s. 54).
3.5
Databearbetning och analys
Det ursprungliga datamaterialet består av de under intervjuerna inspelade ljudfilerna och transkriberade utskrifter av dem. Såväl ljudfiler som utskrifter har säkerhetskopierats. Inledningsvis skrevs vad som sades vid intervjuerna ned ordagrant, varefter texten bearbetades från talspråk till skriftspråk, eftersom syftet med studien inte är att göra en språklig analys utan att förmedla intervjupersonernas upplevelse av det aktuella fenomenet, implementeringen av förändringsarbetet och digitaliseringen (Kvale & Brinkmann, 2014, s. 31).
En fördel med textbearbetningen är att det som sägs under intervjuerna kan presenteras på ett tydligare sätt för studiens läsare, för att förenkla läsningen och förståelsen (Kvale & Brinkmann, 2014, s. 227). Utfyllnadsord som exempelvis ”liksom”, där ordet inte tillför något för betydelsen, togs bort. Även stakningar och upprepningar av ord togs bort och också ljud som eh och öh. Bearbetningen av texten gjordes också för att eventuella personliga uttryck eller sätt att prata inte ska kunna identifiera intervjupersonerna.
Information som skulle kunna härledas till en specifik intervjuperson har kodats, till exempel har personer som nämns vid namn markerats med (namn) och namn på län och orter med (län) respektive (ort). Därmed beaktas även utlovad konfidentialitet (Kvale & Brinkmann,
2014, s. 227). När någon skrattar under samtalet markeras med (skratt) och när något inte hörs tydligt med (ohörbart).
Respondenterna kodades med IP följt av ett nummer och AS respektive AG avseende deras arbetsroll, om de arbetar inriktat mot arbetssökande eller arbetsgivare, för att se eventuella skillnader i svaren beroende på vilken kundgrupp de arbetar mot.
Efter bearbetningen av texten har utskrifterna kategoriserats genom att det datamaterial som ansågs vara av särskilt intresse för analysen har markerats och lämpliga citat har valts ut. Kategorierna baseras på intervjuguiden (Bilaga 1), som i sin tur är baserad på faktorer för lyckad implementering tillsammans med egenskaper hos de anställda, utifrån studiens valda teori.
Svaren delades upp i respektive underkategori som i sin tur härleddes till respektive huvudkategori; förstår, vill och kan, se Tabell 1.
Tabell 1 Kategorisering Underkategori Huvudkategori Information Förstår Delaktighet Visad förståelse Förtroende Vill Motivation Inställning Egen förmåga Kan Teknik Resurser
Vid indelningen av intervjusvaren i kategorier gjordes inledningsvis en grov uppdelning utifrån studiens olika teman, varefter varje del gicks igenom igen för att eventuella svar som hörde till en annan kategori skulle kunna placeras rätt. Därefter valdes särskilt passande citat ut.
Under analysarbetet handlar det hela tiden om tolkning av data, varför författarna därför har haft ett tätt samarbete under hela processen för att minimera risken för övertolkning och påverkan på resultatet (Esaiasson et al., 2017, s. 281). Informationen som fåtts utifrån intervjuerna upplevs vara tydlig och tala för sig själv och särskild vikt har lagts vid att respondenternas åsikter ska framgå på ett klart och transparent sätt i presentationen av resultatet.
3.6
Kvalitetskriterier
För att öka kvaliteten i studien lästes såväl teorier och tidigare forskning inom ämnet som information om förändringsarbetet av Arbetsförmedlingen noga inför intervjuerna. Under intervjuerna eftersträvades också att vara så tydliga som möjligt (Kvale & Brinkmann, 2014, s. 208). Om svaret svävade iväg alltför mycket fångades intervjupersonen tillbaka till ämnet, på ett vänligt sätt. Ibland har också vad intervjupersonerna sagt upprepats, för att säkerställa att det uppfattats och tolkats korrekt (Kvale & Brinkmann, 2014, s. 209).
3.6.1
Förförståelse
Författarna har olika förförståelse om Arbetsförmedlingen i form av anställd respektive före detta arbetssökande. Författarna är medvetna om att förförståelsen kan påverka hur
intervjuguiden (Bilaga 1) är utformad och hur resultatet tolkas. Intervjuguiden utgår dock tydligt från teorin och är därför inte påverkad av författarnas förförståelse. Resultatdelen har byggts upp så att respondenternas åsikter tydligt framgår och då författarna representerar perspektivet av såväl anställd som kund bör förförståelsen inte ha någon närmare påverkan på resultatet.
3.6.2
Reliabilitet och validitet
För att öka reliabiliteten har intervjuerna spelats in och lyssnats av flera gånger.
Intervjuguidens tydliga koppling till teori och frågeställningar kan stärka validiteten, då chansen ökar att studien mäter det den avser att mäta och intervjuerna blir därmed mer relevanta för syftet och målet med studien (Kvale & Brinkmann, 2014, s. 297).
Reliabiliteten och validiteten i studien kan ökas genom att författarna har samarbetat nära under hela processen, från utformning av intervjuguiden (Bilaga 1) till genomförandet av intervjuerna, transkriberingen av dem samt sammanställning av resultat.
Eftersom båda författarna närvarade vid intervjuerna kan reliabiliteten stärkas genom att sannolikheten att intervjusvaren uppfattades korrekt ökade och vid transkriberingen
beaktades reliabiliteten ytterligare, genom att båda författarna lyssnade av ljudinspelningen vid oklarheter i tolkningen kring vad som egentligen sades (Kvale & Brinkmann, 2014, s. 225).
Under resultatsammanställningen söktes reliabiliteten förbättras genom att en
huvudkategori valdes ut varefter båda författarna genomförde indelningen av intervjusvaren i underkategorier, som sedan jämfördes för att säkerställa att det fortsatta arbetet utförs på liknande sätt (Kvale & Brinkmann, 2014, s. 246). På samma sätt jämfördes hur särskilt lämpliga citat skulle delas in.
3.7
Forskningsetiska överväganden
I föreliggande studie följs Vetenskapsrådets forskningsetiska principer om informationskrav, samtyckeskrav, konfidentialitetskrav och nyttjandekrav (Vetenskapsrådet, u.å.). I
missivbrevet (Bilaga 2) informerades deltagarna om innebörden av principerna samt att intervjuerna kommer att spelas in och transkriberas.
I studien redovisas så lite information som möjligt om respondenterna. Enbart
intervjupersonernas arbetsroll framkommer och deras namn kodas med IP och ett nummer, IP1 och så vidare, följt av antingen AG för arbetsgivare respektive AS för arbetssökande. Genom att information som kan identifiera intervjudeltagare inte presenteras värnas konfidentialiteten (Kvale & Brinkmann, 2014, s. 109).
4 RESULTAT
Det som särskilt framkommer i resultatet av intervjuundersökningen är att samtliga respondenter upplever omfattande problem och störningar med tekniken, vilket påverkar arbetet negativt och upplevs stressande. Något som också är tydligt är att flera upplever brist på resurser, dels en stor personalbrist och även brist på tid, som till stor del hänger samman med brist på personal, och resursbristen upplevs vara stressande och pressande för många. Informationen som har gått ut till de anställda tycks däremot upplevas såväl tillräcklig som tydlig i de allra flesta fall.
Möjligheten till delaktighet har upplevts vara både bra och dålig, då möjligheten att faktiskt kunna påverka inte upplevs ha varit så stor men det uppges att det har getts gott om tillfällen att ställa frågor och komma med synpunkter. Motivationen att arbeta enligt nya
förutsättningar och den allmänna inställningen till förändringar tycks också variera inom myndigheten, men respondenterna i den här studien upplevs vara mestadels positiva, i många fall utifrån att det är ett ”nödvändigt ont”.
Förtroendet för cheferna är delvis svagt och sägs vara i hög grad personbundet. Även
upplevelsen av att cheferna har förståelse för arbetssituationen uppges variera stort beroende på chef, men det påtalas ändå att det, i vissa fall, ges möjlighet till omprioriteringar av
arbetsuppgifter. Den egna förmågan att hantera förändringar upplevs däremot vara mycket god. Dessutom påtalar flera respondenter hur de har utvecklat ett bra arbetssätt för att klara av den pressande situationen, med omfattande förändringar och digitalisering av tjänster i kombination med ökad kundtillströmning och reducerad arbetsstyrka till följd av
uppsägningar. Det upplevs också vara en god stämning på arbetsplatsen, och just en särskild typ av kollegialitet nämns. Något som ett flertal respondenter ofta återkommer till genom intervjuerna, och påpekar, är hur kunderna drabbas, det märks att det är deras huvudfokus.
4.1
Förstår
4.1.1
Information
När det kommer till respondenternas upplevelse av om den information som har gått ut till personalen kring vad som ska förändras på myndigheten har varit tillräcklig eller inte, tycks den samlade uppfattningen vara att den har varit det, åtminstone för egen del.
[…] det är väldigt optimalt […] väldigt transparent […] om man vill så får man veta mycket, och om man inte orkar med det så kan man ta det vartefter. (IP1-AS) […] av alla arbetsplatser jag haft […] så är nog Arbetsförmedlingen […] det är otroligt mycket information, det finns överallt […] (IP2-AS)
Däremot påpekas det att det har uppfattats som om kollegor har haft det jobbigt, men att cheferna också ofta kan vara minst lika förvirrade.
[…] jag vet att de har upplevt att de hade jätterörigt (uppfattning om kollegorna, red). (IP6-AG)
[…] sen vet jag att jag har kollegor som tycker det är jobbigt att: ”ja nu kommer det ännu en ny grej” […] och har tusen frågor och försöker sätta sig in i det. Vi är ju olika på hur vi hämtar och bearbetar information […] jag menar ofta vet inte våra chefer heller utan de har fått veta det här och sen informerar de oss och sen måste vi prova och se hur det ser ut i verkligheten. (IP7-AS)
En respondent upplever att informationen har minskat i omfattning det senaste året, […] i början var det mycket så här förändringsledning en gång i veckan […] och sen kanske ett år tillbaka eller så, då har det liksom prioriterats bort lite […] i och med att det kom varsel och sådär […] (IP4-AG)
och en av respondenterna menar att informationen inte har räckt till. Men personen påpekar dock samtidigt att det nog heller inte är möjligt att erbjuda tillräcklig information på grund av förändringarnas omfattning, utan att det gäller att släppa kontrollen lite och lära sig längs vägen.
Nej […] det tror jag inte det är möjligt […] det är så omfattande […] ofta så när något nytt har börjat hos oss så är det ju aldrig 100 % färdigt […] jag tror inte att vi kan greppa vad det handlar om när första informationen kommer, och det har jag i alla fall släppt lite […] utan det kommer att visa sig och vi lär oss under tiden. (IP7-AS)
Nästan alla respondenter anser att informationen har varit tydlig, sett utifrån sitt eget perspektiv som anställd. Intervjupersonen som upplever att det inte har varit tillräckligt
tydligt menar dock att det förmodligen är svårt att göra det helt tydligt när det är en kontinuerlig utbyggnad och förändring av systemen.
[…] nej det gör den inte, i och med att systemen byggs hela tiden så tror jag att det är svårt att göra det också […] (IP1-AS)
Något som däremot påpekas är att det är oklart hur kunder som inte klarar av alla nya digitala förutsättningar ska hanteras.
[…] otydlig i det här med kanske hur man ska hantera personer som inte kan klara av […] hur gör man med dem […] det har varit otydligt för där har man kanske inga svar heller att ge. Hur gör vi med de personerna? Utan alla ska liksom med på den här resan. (IP2-AS)
4.1.2
Delaktighet
När det kommer till möjligheten att som anställd vara delaktig och kunna påverka vad som händer i verksamheten lyfter många intervjupersoner fram att det har funnits tillfällen att ställa frågor,
[…] när vi har haft sådana här informationer och sådär om systemen, då tycker jag ändå att, ja vi kan ställa frågor […] (IP4-AG)
(möjligheten, red.) […] att ställa frågor var okej […] (IP6-AG) men att frågorna inte alltid får svar.
[…] och ibland får man svar, och ibland inte (IP4-AG)
Däremot upplever inte särskilt många av respondenterna att möjligheten till att faktiskt kunna påverka har varit särskilt stor.
[…] men (möjligheten, red.) att kunna bli delaktig, mindre (IP6-AG)
[…] det finns ju förslagsbrevlådor […] men som en enskild tjänsteman så har man nog inte så mycket att påverka i det här, i det här stora […] (IP2-AS)
Vissa menar dock att personalens åsikter ändå har efterfrågats och att förändringarna som sker görs utifrån de anställdas behov.
[…] jag kan inte peka med säkerhet […] men de förändringar som ska göras kommer ju ändå från våra behov. (IP3-AG)
[…] det finns saker man kan påverka och saker man inte kan påverka, men absolut, jag tycker nog att på olika sätt så har det efterfrågats vad vi tycker. (IP7-AS)
4.1.3
Visad förståelse
Upplevelsen av hur cheferna visar förståelse för de anställda varierar, men de flesta anser att det ändå visas förståelse för arbetssituationen och för att det ibland kan bli fel,
Ja […] men sen också det här, blir det fel så är det ingen som blir uppsagd […] testa och prova och blir det fel så får vi göra om och göra rätt […] skönt att det är i ryggen […] (IP1-AS)
[…] jo det tycker jag. Det är verkligen inte så att vi har blivit helt överkörda […] (IP3-AG)
särskilt från den närmaste ledningen.
[…] om man säger min närmaste chef […] och kanske även kontorschefen tror jag nog har förståelse för hur, vad vi brottas med, och vilka sökanden vi har […] (IP2-AS)
Det påpekas också att cheferna försöker att underlätta situationen för de anställda genom att ge dem en större frihet att prioritera om arbetsuppgifter.
[…] jag tycker att chefer, sedan alla uppsägningar som har varit, så har de faktiskt blivit bättre på att berätta om vad vi inte behöver göra, att det är okej […] (IP1-AS) […] de chefer som jag har pratat med har visat en förståelse för och även sagt till oss att prioritera om lite i våra kalendrar, avsätta lite mer tid […] det är lika förvirrat för cheferna, som tur (IP5-AS)
Det tycks däremot skilja en del från chef till chef, och respondenterna menar att det är personbundet.
[…] sen tror jag att det beror mycket på vilken chef du har […] (IP1-AS)
[…] det beror mycket på vad det är för person, alltså vem är det som sitter i ledningen, vem är chefen och vem är chefens chef […] jättestor skillnad är det, och när jag pratar med mina kollegor också. (så säger de samma sak, red.) (IP7-AS)
En av intervjupersonerna menar dock att det saknas förståelse, för den stora arbetsbördan, Ja det där var ju intressant […] nej är svaret på det […] jag tycker inte riktigt det, vi får ju också dunkar i ryggen och kämpa på och sådär […] vi har enorma flöden […] det är det ingen som riktigt förstår […] vi har att göra lokalt om man säger så (IP8-AS)
och en annan att förståelsen är lägre högre upp i organisationen, särskilt med tanke på de kunder som inte har möjlighet att anpassa sig till det nya.
[…] det finns ju olika nivåer på ledning […] kanske till och med på politisk nivå […] Och där är det väl kanske lite mer tveksamt om de förstår vilka kunder vi sitter med. (IP2-AS)
4.2
Vill
4.2.1
Förtroende
Förtroendet för ledningen varierar bland respondenterna, och endast två uppger ett tydligt förtroende. En på grund av en upplevd förståelse för att förändringsarbetet varit komplicerat även för cheferna och den andra på grund av känslan att det ges möjlighet att arbeta utifrån ”frihet under ansvar”, och att det inte är så farligt om det blir fel. Däremot lyfts det fram att det inte är den allmänna åsikten gällande förtroende.
Ja, det har jag […] det här är ingen lätt uppgift, det känns ju som att […] hur de än gör så blir det fel i slutändan. (IP7-AS)
[…] när man känner att man har förtroende för cheferna, att de tror att det här fixar ni, då blir det väldigt mycket lättare också, och mycket roligare […] och sen vet jag att det inte är alla som känner så heller […] (IP1-AS)
Övriga respondenter visar på en stark tveksamhet och är tudelade i frågan. En av
upplevelserna är att ledningen säkert gör det bästa utifrån deras förutsättningar men att kundgrupper med särskilda behov, eller som inte är så digitalt insatta, inte tas hänsyn till, vilket skapar en frustration.
[…] jag är lite tvådelad där […] om vi ska kunna jobba med så få anställda så måste man rationalisera och man måste lägga över väldigt mycket ansvar på kunden […] det är svårt kanske att få gehör för den målgrupp som faktiskt är inskriven på
Arbetsförmedlingen, för det är inte så många som är självgående […] det är personer som ibland kräver otroligt mycket tid och stöd […] det är både en förståelse för att de gör så gott de kan men också en känsla av att de ibland inte riktigt har koll på vilka vi jobbar med […] då blir man ju lite frustrerad. (IP2-AS)
Förtroendet varierar också beroende på ledningsnivå, där förtroendet för den närmaste chefen,
[…] jag tycker nog att min närmaste chef här kämpar på […] (IP8-AS) är större än för kontorsledningen och uppåt i organisationen.
[…] men kontorsledningen […] är ju ganska anonym nu […] de jobbar bra tillsammans, men sen är det ju ganska tyst […] och från huvudkontoret är det väl ganska så tyst där också (IP8-AS)
Förtroendet uppges också vara personbundet, att olika chefer leder arbetet på olika sätt och att deras engagemang varierar. Det uppges också vara så att olika chefer svarar olika på samma fråga och har olika sätt att bedöma arbetet på.
[…] sedan jag började på Arbetsförmedlingen […] har jag haft 7 olika chefer […] och olika chefer har ju olika ledartyper, och de är ju involverade på olika sätt. Ja, så förtroendet har väl varit lite […] det är personbundet skulle jag säga. (IP4-AS) […] det inte är samma ledarskap och jag har inte samma förtroende längre […] cheferna bedömer olika på samma sak eller på samma uppdrag, att det inte är lika enhetligt som det var tidigare […] om man skickar en fråga via mail till olika chefer kan vi få olika svar […] (IP5-AS)
En av respondenterna uppger att förtroendet för ledningen är svagt och personen hade önskat att cheferna hade varit ett bättre stöd och mer närvarande.
Nej […] när hela omorganisationen påbörjades kände jag att våra sektionschefer, att de inte var tillräckligt tillgängliga och stöttande och stödjande, så, nej det tycker jag inte (att de har hanterat förändringsarbetet på ett bra sätt, red.) (IP6-AG)
4.2.2
Motivation
Flera av intervjupersonerna känner sig motiverade. Delvis utifrån att digitaliseringen är en naturlig utveckling som anses behövas, och som är nödvändigt oavsett om intresset eller lusten att lära finns där eller inte. Det lyfts fram hur viktigt det är att arbeta utifrån de förutsättningar som råder och intala sig att det kommer att bli bättre på sikt, för att myndigheten måste följa samhällsutvecklingen.
[…] digitaliseringen pågår på alla möjliga nivåer i samhället och i alla möjliga
organisationer och det är ingenting annat att förvänta sig […] jag har hittat vägar och jag har känt mig motiverad och jag jobbar utifrån de här förutsättningarna […] försöker se det bästa i situationen […] (IP6-AG)
Ja faktiskt […] jag hade ingen lust att lära mig något nytt, varken tekniskt eller digitalt […] men de system vi har sedan innan, de är ju inte heller bra […] vi kan liksom inte välja utan vi måste framåt så att vad som än kommer så kommer det bli bättre […] (IP7-AS)
