Boendesituationen
för nyanlända
Boendesituationen
för nyanlända
Titel: Boendesituationen för nyanlända Rapportnummer: 2015:40
Utgivare: Boverket, november, 2015 Upplaga: 1
Tryck: Boverket internt
ISBN tryck: 978-91-7563-309-1 ISBN pdf: 978-91-7563-310-7
Sökord: Bostäder, bostadsbehov, asylsökande, nyanlända, kartläggning, analys, förslag
Diarienummer: 117/2015 Process: 3.4
Rapporten kan beställas från Boverket. Webbplats: www.boverket.se/publikationer E-post: publikationsservice@boverket.se Telefon: 0455-35 30 00
Postadress: Boverket, Box 534, 371 23 Karlskrona Rapporten finns i pdf-format på Boverkets webbplats.
Förord
Boverket har i regleringsbrevet 2015 fått i uppdrag att kartlägga och ana-lysera boendesituationen för asylsökande och nyanlända som har ordnat sitt boende på egen hand. En första delrapport överlämnades till regering-en dregering-en 1 mars 2015, vilkregering-en innehåller regering-en sammanställning och redovis-ning över förslag på hur nyanlända i anläggredovis-ningsboenden ska få tillgång till bostäder.
I den här slutrapporten analyseras och kartläggs den boendesociala situa-tionen för asylsökande och nyanlända samt handel med kontrakt och adresser. Slutrapporten överlämnas till regeringen den 3 november 2015.
Innehåll
Sammanfattning ... 6
Boverkets förslag... 10
Ordförklaringar ... 12
Kapitel 1. Inledning ... 14
Boendesituationen för asylsökande och nyanlända ... 14
Eget boende, EBO, har två betydelser ... 17
Uppdraget ... 18
Bakgrund ... 18
Avgränsning ... 21
Metod och genomförande ... 21
Generalisering utifrån kommuntyper ... 24
Innehållsanalys med hjälp av dimensionspar ... 25
Disposition och läsanvisning ... 26
Kapitel 2. Kartläggning av boendesituationen samt möjlig handel med adresser ... 28
Asylsökande inskrivna i eget boende ... 28
Kommunplacerade nyanlända som på egen hand ordnar bostad ... 31
Boendesituationen för nyanlända... 32
Tydligare kartläggning än i tidigare rapporter ... 43
Möjlig handel med adresser ... 43
Bostadssituationen på en regional nivå ... 46
Sammanfattning av nyanländas boendesituation ... 56
Kapitel 3. Bostadssociala aspekter och analys ... 58
Asylsökande som valt att bosätta sig på egen hand ... 58
Nyanlända som valt att bosätta sig på egen hand ... 58
Bostadssociala aspekter i storstadskommuner och täta kommuner nära en större stad ... 58
Den sekundära bostadsmarknaden används inte till nyanlända ... 65
Flyttar från förstahandskontrakt till inneboende och osäkra bostadsförhållanden ... 65
Bostadssociala aspekter i avlägset belägna landsbygdskommuner och landsbygdskommuner nära en större stad ... 66
Handel med kontrakt och otillåten bostadsuthyrning ... 69
Analys med hjälp av dimensioner ... 78
Kapitel 4. Nyanländas självbosättning och effekter för den långsiktiga etableringen ... 85
Ingångsvärdet tolkades fel 2008 ... 85
Slutsats ... 93
Invandrarindex – enkätundersökning 2015 ... 93
Kapitel 5. Slutsatser och Boverkets förslag ... 97
Kartläggning av boendesituationen för asylsökande i eget boende .. 97
Resultatet av analysen av asylsökande i eget boende ... 98
Kartläggning av nyanländas boendesituation ... 99
Resultat av analysen av nyanlända i eget boende ... 100
Otillåten andrahandsuthyrning är ett växande problem för socialtjänsten ... 102
Ny tolkning av äldre undersökning ... 103
Förslag från intervjuade myndigheter ... 106 Referenslista ... 109
Sammanfattning
Uppdraget
I regleringsbrevet för 2015 har Boverket fått i uppdrag att kartlägga och analysera boendesituationen för asylsökande i eget boende samt för de personer som har beviljats uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl (ny-anlända) de tre senaste åren. I kartläggningen ingår bland annat att redo-visa bostadssociala aspekter och handel med kontrakt och adresser. Bo-endesituationen för barnfamiljer ska ges särskild uppmärksamhet. Boverket ska vidare kartlägga nyanländas förutsättningar att få tillgång till bostäder vad gäller bostäder på den ordinarie bostadsmarknaden, bo-städer på den sekundära bostadsmarknaden och olika former av tillfälliga bostäder. I uppdraget ingår också att föreslå åtgärder för hur tillgång och tillträde till bostäder kan hanteras givet det ökade antalet nyanlända.
Bakgrund
Enligt Migrationsverkets prognos kommer antalet asylsökande att öka till 160 000 personer 2015 för att därefter ligga kvar på höga nivåer de kom-mande åren. Det finns två sätt att bo på under tiden asylansökan prövas – på Migrationsverkets anläggningsboenden (ABO) eller i eget boende (EBO). Antalet asylsökande som på egen hand skaffar sig ett boende har minskat sedan 2006. Omvänt har antalet asylsökande i anläggningsbo-ende ökat över tid och från 2011 är det fler personer som bor i ABO än i EBO. Sedan 2014 har dock andelen i ABO minskat.
Prognosen över antalet beviljade uppehållstillstånd ligger i oktober 2015 på drygt 95 000 i genomsnitt per år 2015 till 2019. När asylsökande har beviljats uppehållstillstånd kan de välja mellan att få hjälp med att bli kommunplacerade eller hitta en bostad i en kommun på egen hand. De flesta nyanlända ordnar bostad på egen hand. Ungefär 55 procent av de nyanlända som togs emot i en kommun 2014 hade bott i eget boende un-der asyltiden eller ordnat boende på egen hand efter att de fick uppehålls-tillstånd. Knappt 15 procent av de nyanlända blev anvisade en kommun-plats.
Nyanlända som ska ut på ut på bostadsmarknaden möter en situation där bostadsbehovet är betydligt större än utbudet. Det saknas bostäder för väldigt många människor och bristen på lediga lägenheter har medfört att allt fler kommuner tar emot färre nyanlända än överenskommet, samt att många som fått uppehållstillstånd tvingas bo kvar på olika anläggnings-boenden.
Avgränsning, metod och genomförande
Kartläggningen har avgränsats till asylsökande och nyanlända som på egen hand ordnar boende. Kartläggningen och analysen är uppdelad i tre avsnitt:
1. Var i landet bor asylsökande och nyanlända i eget boende och hur ser deras boendesituation ut?
2. Hur ser myndigheter och kommuner på de boendesociala konsekven-serna som följer av att asylsökande och nyanlända kan välja att bosätta sig på egen hand?
3. Hur lyckas nyanlända med etableringen?
Den statistiska kartläggningen presenteras bland annat med hjälp av kar-tor. För att inhämta kunskap som beskriver bostadssociala aspekter har fem kommuner valts ut för genomförande av fallstudier: Gävle, Göte-borg, Södertälje, Hultsfred och Östra Göinge. Fallstudierna innehåller kommunspecifik statistik samt intervjuer med kommunala företrädare och nyanlända/asylsökande. Även representanter för länsstyrelser, Migrat-ionsverket och Arbetsförmedlingen har blivit intervjuade.
Frågan om hur nyanlända lyckas med etableringen behandlas med hjälp av statistik från SCB som i sin tur har sammanställt material från databa-sen Stativ. Svarsuppgifter har även inhämtats från en enkätundersökning som genomförts av undersökningsföretaget Invandrarindex.
Rapportens resultat
Boverkets övergripande slutsats är att de boendessociala konsekvenser som tre av kommunerna i denna rapport beskriver är så pass allvarliga att det behövs göras förändringar av såväl rätten till eget boende under asyl-tiden som synen på statens möjligheter att initiera nya bostadslösningar som säkerställer att det byggs bostäder för hushåll och grupper med låga inkomster.
Asylsökandes boendesituation
Asylsökande som väljer att ordna sitt boende på egen hand blir i prakti-ken alltid inneboende hos släktingar eller bekanta. Boendelösningarna är ofta temporära och asylsökande tvingas flytta runt mellan olika lägenhet-er. I kommuner med brist på lediga bostäder, främst storstadskommuner och täta kommuner nära en större stad, flyttar asylsökande till områden där man redan bor trångt. Genom att bosätta sig hemma hos familjer som själva är på väg att etablera sig i Sverige, och som bor i kommuner med en mycket ansträngd bostadsmarknad, ökar risken att värdfamiljernas
etablering försenas, samt att de asylsökande själva riskerar att bli socialt- och ekonomiskt exkluderade.
I de delar av landet där situationen på bostadsmarknaden är bättre än i storstadskommunerna och större kommuner orsaker inte asylsökandes in-neboende några boendesociala problem. Tvärtom hamnar asylsökande som på egen hand bosätter sig i landsbygdskommuner såsom Östra Gö-inge och Hultsfred i en social kontext som troligen främjar social inklude-ring. Om de asylsökande har barn i skolåldern placeras de i samma skolor som de infödda barnen. Frånvaron av rumslig segregation sägs också motverka uppdelningar i ”vi och de”.
Nyanländas boendesituation
Nyanlända som bosätter sig i kommuner med stor brist på lediga bostäder får stora problem med att hitta bra bostadslösningar och väldigt många fortsätter att bo inneboende hos någon släkting eller bekant eller så skri-ver man sig på en c/o-adress och försöker hitta en sovplats någon annan-stans. De bostadssociala problem som är förknippade med att bo innebo-ende är desamma för nyanlända som för asylsökande. Inflyttning på egen hand till kommuner med få lediga bostäder innebär oftast trångboddhet och påtvingade flyttkaruseller. Osäkra bostadslösningar gör att det blir svårt för nyanlända att fullt ut engagera sig i etableringsinsatserna, vilket i sin tur kan hindra ett snabbt inträde i samhällslivet, samt bromsa inträ-det på arbetsmarknaden.
I kommuner som Gävle, Östra Göinge och Hultsfred beskrivs mottagan-det av nyanlända på ett sätt som kan tolkas som att bosättning i dessa kommuner främjar social inkludering. De boendesociala konsekvenserna är betydligt allvarligare i Södertälje och Göteborg. Nyanlända som bosät-ter sig på egen hand i dessa två kommuner löper troligen stor risk att bli socialt exkluderade. Den stora bristen på bostäder medför dessutom att en hel del nyanlända skaffar sig boenden på olaglig väg som exempelvis otillåtna andrahandslägenheter.
Den sociala exkluderingens långsiktiga konsekvens kan bli att allt fler barn i nyanlända familjer i framtiden kommer att bo på ett sätt som för-svårar inomhuslek och läxläsning.
Handel med kontrakt, adresser och otillåten andrahandsuthyrning
I kommuner där många personer bor inneboende, där det råder stor brist på lediga lägenheter och långa kötider till egen bostad, finns det en gro-grund för handel med hyreskontrakt och otillåten andrahandsuthyrning. Nyanlända som tänker bosätta sig på egen hand möter därför en parallell
(svart) bostadsmarknad där det går att köpa hyreskontrakt och där det finns ett utbud av otillåtna andrahandskontrakt och c/o adresser. För många nyanlända innebär den olagliga handeln med hyreskontrakt, olag-liga förmedlingsavgifter och lägenheter som hyrs ut i andra, tredje eller fjärde hand ytterligare stress i en redan ansträngd tillvaro.
I Hultsfred och Östra Göinge saknas det viktigaste incitamentet för att en otillåten bostadsmarknad ska uppstå, eftersom tillgången på lägenheter hittills har varit god.
Tillgång till bostäder
Tillgången till bostäder beror bland annat på om det finns ett tillräckligt utbud av lediga lägenheter och på hur långa köerna på hyresmarknaden är. Möjligheterna för nyanlända att etablera sig på den reguljära marknaden skulle i princip vara obefintliga om de kommunala bostads-bolagen hade ställt krav på egen försörjning eller fast arbete. Trots att bo-stadsbristen successivt förvärras har allmännyttans krav på blivande hy-resgäster snarare sänkts än höjts. I Göteborg förmedlas de kommunala bolagens lägenheter efter kötid av Boplats Göteborg. I övriga fyra kom-muner bygger förmedlingssystemet på kötiden i respektive bostadsbolags interna kö. Inget av bostadsbolagen erbjuder några förturer eller speciella avtal för nyanlända. Det som försvårar etableringen på bostadsmarknaden är att det finns allt färre lediga lägenheter.
Sociala hyreskontrakt används inte
I många kommuner hyr socialtjänsten eller någon annan kommunal för-valtning ut lägenheter i andra hand utan besittningsrätt och på särskilda villkor till personer som inte blir godkända som hyresgäster på den ordi-narie bostadsmarknaden. Ingen av de fem besökta kommunerna använder denna typ av sociala hyreskontrakt för att hjälpa nyanlända att komma in på bostadsmarknaden.
Otillåten andrahandsuthyrning ett växande problem för socialtjänsten
Nyanlända som uppfyller vissa villkor kan få en statlig bostadsersättning. Ett krav är att om den som söker bidraget t ex. bor i en hyresrätt och att det ska finnas ett godkänt första- eller handrahandskontrakt. Man har rätt till bostadsersättning så länge etableringen pågår, det vill säga cirka två år.
Trots att många nyanlända är berättigade till bostadsersättning visar ut-redningen att i vissa kommuner beviljas förhållandevis få ersättningar. Socialtjänsten i Göteborg berättar att nyanlända vänder sig dit för att söka
ekonomiskt bistånd och många har ett andrahandskontrakt utan skriftligt intyg från hyresvärden. Andrahandshyrorna är dessutom väsentligt högre än vad förstahandshyresgästen betalar i månadshyra. Om nyanländas eta-bleringsersättning inte täcker boendekostnaderna på den otillåtna andra-handsmarknaden, utan kommunen måste gå in med försörjningsstöd, skjuter staten i praktiken över kostnader på kommunens socialtjänst. Ju fler nyanlända som inte klarar av att betala dyra andrahandshyror under etableringstiden, desto större kostnader skjuter staten över på kommunen.
Ny tolkning av tidigare resultat
Resultatet i Boverkets rapport ”Asylsökandes eget boende, EBO – en kartläggning” (2008) har visat sig vara feltolkad. Huvudbudskapet var att asylsökande som på egen hand skaffar sig ett boende (EBO) lyckas bättre med integrationen i jämförelse med personer som under asyltiden bott i anläggningsboende (ABO).
Föreliggande utredning visar att de som bosätter sig själva i samband med permanent uppehållstillstånd lyckas bättre än de som får en kommu-nanvisning. Anledningen är en feltolkning i tidigare utredning av begrep-pen EBO respektive ABO
Boverkets förslag
Öka utbudet av bostäder
Boverket instämmer i Riksrevisonens rekommendation att regeringen skyndsamt bör överväga att vidta åtgärder för att minska bristen på bo-städer i framför allt kommuner med goda förutsättningar för nyanländas etablering på arbetsmarknaden. Flera förslag på hur utbudet av bland an-nat bostäder snabbt skulle kunna öka eller hur det befintliga bostadsbe-ståndet skulle kunna utnyttjas mer effektivt, finns i Boverkets delrapport, ”Nyanländas boendesituation – delrapport” (2015).
Begränsa asylsökandes eget boende i vissa kommuner
Boverket rekommenderar en ändring i lagen om mottagande av asylsö-kande m.fl. att temporärt begränsa asylsöasylsö-kandes möjlighet att bosätta sig på egen hand i områden där boendesituationen redan är ansträngd
Allmännyttan behöver få tillbaka kontrollen
Boverket föreslår att kommunerna ser över vilka uthyrningsbestämmelser som ska gälla för de kommunala bostadsbolagen. Strikt tillämpade kö-tidsprinciper har lett till att allmännyttan delvis har förlorat kontrollen över sitt bostadsbestånd. Strikta kösystem medger heller inga
speciallös-ningar för exempelvis trångbodda familjer eftersom bostadsbolagens be-stämmelser inte tillåter förturer till lediga lägenheter.
För att motverka den otillåtna andrahandsuthyrningen och öka möjlighet-erna att hjälpa trångbodda hyresgäster till bättre bostadslösningar är det enligt Boverket motiverat att temporärt använda andra förmedlingsprinci-per än rak bostadskö eller komplettera kötidsprincipen med ett förturssy-stem.
Nya bostadslösningar
Att lösa bostadssituationen för nyanlända nu och i framtiden kommer att kräva extraordinära ansträngningar. Sverige står därför inför en situation som kan innebära att lösningar och åtgärder, för att få fram den mängd bostäder som behövs för möta bostadsbehoven medför avsteg från gene-rella bostadslösningar. Staten borde kunna fungera som en katalysator som gör att fler bostäder börjar byggas i rätt delar av landet, men stadsutmaningen behöver också mötas med någon slags modell för bo-stadsbyggande som riktar sig – inte bara till nyanlända – utan också till andra grupper som har det mycket svårt att hävda sig på den vanliga bo-stadsmarknaden. Boverkets uppfattning är att staten behöver initiera pro-cesser så att bostäder byggs för de hushåll och grupper som har de lägsta inkomsterna, vilket i praktiken betyder en modell för bostadsbyggande som riktar sig mot specifika målgrupper och inte till alla hushåll.
Bred samverkan behövs
Den demografiska utveckling som landet befinner sig i just nu kommer långsiktigt att medföra ett omfattande bostadsbyggande, och staten behö-ver både säkerställa att bostadsbehovet för grupper med låga inkomster tryggas men också bidra till en hållbar samhällsplanering och en hållbar utveckling för att trygga människors behov och möjligheter till ett funge-rande vardagsliv.
Boverket föreslår att regeringen skyndsamt tillsätter en bred sammansatt delegation eller kommitté som får till uppgift att leda och organisera bo-stadsbyggandet. Förslaget om att införa en delegation/kommitté för att initiera och driva på bostadsbyggandet och utvecklingen av det hållbara samhället utgår från att det krävs en kraftsamling, där olika expertkun-skaper (inklusive forskare) gemensamt får möjlighet att bidra till ett ökat bostadsbyggande för de grupper som har de lägsta inkomsterna. Delega-tionen/kommittén föreslås också få mandat att finansiera och vid behov också initiera bostadsbyggnadsprojekt.
Ordförklaringar
Anläggningsboende, ABO
Boende som Migrationsverket erbjuder asylsökande under handlägg-ningstiden av ansökan om uppehållstillstånd, normalt en lägenhet i ett hy-reshus.
Anläggningsboende, ABK
Korridorboende som Migrationsverket erbjuder asylsökande under vänte-tiden. Gemensamma ytor inklusive kök där asylsökande kan laga mat själva.
Anläggningsboende, ABT
Korridorboende som Migrationsverket erbjuder asylsökande under vänte-tiden. De asylsökande får mat och logi.
Anknytning
Den relation en person har till exempelvis ett land eller en person. Se till exempel Familjeanknytning.
Anvisad (kommunanvisad)
En nyanländ som Arbetsförmedlingen eller Migrationsverket hjälper med ett boende i en kommun. Personen blir därmed folkbokförd i kommunen.
Asylsökande
En utländsk medborgare som tagit sig till Sverige och begärt skydd men som ännu inte fått sin ansökan slutligt prövad av Migrationsverket och/eller migrationsdomstol. Jämför med Kvotflykting.
Egenbosatt
En person som under asyltiden skaffar sig en egen adress eller i samband med uppehållstillstånd skaffar sig en egen adress.
Eget boende, EBO
En asylsökande väljer att ordna boendet på egen hand under väntetiden, till exempel hos släkt eller vänner.
Etableringsplan
Utformas av Arbetsförmedlingen tillsammans med den nyanlända. Planen sträcker sig högst 24 månader och omfattar olika aktiviteter, bland annat svenska för invandrare (SFI), samhällsorientering och arbetsförberedande aktiviteter.
Familjeanknytning
Familjeband som en sökande hänvisar till när hen söker uppehållstill-stånd.
Kommunmottagen
En person med uppehållstillstånd för bosättning, det vill säga som har rätt att folkbokföra sig.
Kommunplacerad
En nyanländ eller kvotflykting som blir folkbokförd i en kommun, an-tingen från ABO eller från EBO.
Kvotflykting
Utländsk medborgare som före resan till Sverige fått uppehållstillstånd inom den flyktingkvot som regeringen fastställt. Resan hit organiseras och betalas av Migrationsverket. Jämför med Asylsökande.
Nyanländ
En utländsk medborgare som beviljats permanent uppehållstillstånd och har en etableringsplan. Se Permanent uppehållstillstånd, PUT.
Permanent uppehållstillstånd, PUT
En utländsk medborgare som har beviljats permanent uppehållstillstånd har tillstånd att bo och arbeta i Sverige under obegränsad tid. Tillståndet gäller så länge utlänningen är bosatt i Sverige.
Självbosatt
En utländsk medborgare som har beviljats permanent uppehållstillstånd och bosatt sig själv i en kommun.
Kapitel 1. Inledning
Boendesituationen för asylsökande och nyanlända
Boverket har fått i uppdrag att kartlägga och analysera boendesituationen för asylsökande och nyanlända i eget boende. Under arbetets gång har si-tuationen i Sverige förändrats till ett tillstånd som av många beskrivs som kris. Antalet asylsökande uppgick 2014 till 81 000 personer. Enligt Mi-grationsverkets prognos kommer antalet att öka till 160 000 personer 2015 för att därefter ligga kvar på höga nivåer de kommande åren. Bo-verket har i en tidigare rapport, ”Nyanländas boendesituation – delrap-port”, pekat på att bostadsbehovet för nyanlända ligger på historiskt höga nivåer. Av delrapporten framgår också att bostadsbehovet i Sverige är be-tydligt större än utbudet. Det saknas helt enkelt bostäder för väldigt många människor – ofta utsatta grupper – i Sverige.1Hur framtiden ska bli för de personer som kommer att få permanent up-pehållstillstånd (PUT) bestäms till viss del av tillgången på bostäder. Riksrevisionen har pekat på att förutsättningarna för snabb etablering av nyanlända hindras av bristen på bostäder. Där det finns jobb saknas det som regel bostäder och tvärtom, skriver Riksrevisionen, och man drar slutsatsen att bostadssituationen måste lösas, såväl på kort som på lång sikt.2
Asyl- och mottagningssystemet
Antalet asylsökande har ökat de senaste åren, och då främst antalet en-samkommande barn. Figur 1.1visar på den vänstra axeln ett genomsnitt av antalet asylsökande per månad. Figuren visar även andelen kvinnor och andelen ensamkommande barn av det totala antalet asylsökande. Dessa avläses på den högra axeln. Antalet asylsökande har ökat mellan 2011 och 2014. Andelen kvinnor har minskat något under denna period medan andelen barn har ökat kraftigt sedan 2013, främst vad gäller en-samkommande barn. Könsfördelningen inkluderar även barnen.
1 Boverket (2015). ”Nyanländas boendesituation – delrapport”. Rapport 2015:10. 2 Riksrevisionen (2015). ”Nyanländas etablering – är statens insatser effektiva?” RiR
Figur 1.1 Antal personer som sökt asyl i Sverige, genomsnitt per månad mellan 2006 och 2015 (t.o.m. september)
Källa: Migrationsverket
Personer som söker asyl i Sverige får välja om de vill bo i någon av Mi-grationsverkets hyrda boenden eller ordna sitt boende själv, till exempel hos släkt och vänner. Det finns alltså två sätt att bo under den tid när asy-lansökan prövas – på Migrationsverkets anläggningsboenden (ABO) eller i eget boende (EBO). ABO innebär ofta en plats i en lägenhet som delas med andra personer i ett vanligt bostadsområde men det kan också inne-bära en sängplats i ett tillfälligt anläggningsboende (ABT). EBO innebär att den sökande har ordnat boende på egen hand.
Fördelning mellan EBO- och ABO-boende
I takt med att antalet asylsökande i Sverige har ökat sedan 2011 har för-hållandet mellan antalet EBO-boende och antalet ABO-boende föränd-rats. Figur 1.2 visar antalet inskrivna asylsökande den 31 december re-spektive år. För 2015 gäller antalet den 21 september 2015. Stapeln som visar antalet inskrivna är uppdelad i tre delar som visar antal män, kvin-nor respektive barn. Antalet avläses på den vänstra axeln. Figuren visar även andelen som bor i ABO respektive EBO samt andelen kvinnor i ABO och EBO; dessa linjer avläses på den högra axeln. Antalet inskrivna har totalt sett ökat kraftigt sedan 2011 som en följd av det ökande antalet asylsökande. EBO var under flera år det dominerande alternativet för
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 8 000 9 000 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Totalt Andel kvinnor Andel barn
asylsökande men 2011 ändrades det och ABO blev det vanligaste alterna-tivet. Efter 2014 har dock andelen i ABO minskat relativt snabbt, men det är fortfarande det dominerande alternativet.
Figur 1.2 Antal asylsökande inskrivna i Migrationsverkets mottagningssystem 2006–2015 (21 september 2015).
Källa: Migrationsverket
Av de närmare 8 000 personer som var inskrivna i mottagningssystemet i december 2014 hade 66 procent ABO, 31 procent EBO och 3 procent öv-rigt boende (till exempel institutionsboende). Drygt 40 procent (21 600 personer) av dem med ABO bodde i ett ABT-boende.
Bristen på bostäder försenar integrationen
När asylsökande har beviljats uppehållstillstånd kan de välja mellan att få hjälp med att bli kommunplacerade eller hitta en kommun på egen hand. Det saknas dock kommunplatser och det menar kommunerna beror på att det inte finns tillräckligt många lediga bostäder. Bostadsbristen skapar problem för Arbetsförmedlingen, eftersom myndigheten därmed inte kan anvisa tillräckligt många nyanlända en plats i en viss kommun.3 Bristen
på anvisningsbara kommunplatser leder också till att allt fler personer som har fått uppehållstillstånd tvingas bo kvar på Migrationsverkets
3 Bostadsbristen är även ett problem för Migrationsverket eftersom verket har ett
bosätt-ningsuppdrag att anvisa kvotflyktingar och personer som inte har rätt till etableringser-sättning. 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 0 20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Män Kvinnor
Barn Andelen i EBO
Varav kvinnor i EBO Andelen i ABO Varav kvinnor i ABO
läggningsboenden, vilket i sin tur gör att dessa personer inte kan påbörja sin etablering på arbetsmarknaden och i samhällslivet. Det har också fått till effekt att allt fler nyanlända som sitter fast i ABO väljer att avbryta sitt bosättningsärende och på egen hand flyttar ut till en kommun.4
Ökning av egenbosatta nyanlända
Under 2014 kommunplacerades 46 400 nyanlända i någon av landets 290 kommuner. Lite drygt 55 procent av personerna valde att bosätta sig på egen hand medan knappt 15 procent av de nyanlända blev anvisade en kommunplats. Övriga 30 procent utgörs av anhöriginvandring och kvot-flyktingar.5
Eget boende, EBO, har två betydelser
Det finns risk för begreppsförvirring eftersom begreppet eget boende – förkortat EBO – både refererar till de asylsökande som på egen hand väl-jer att skaffa en bostad och till nyanlända som själva välväl-jer att bosätta sig på egen hand. EBO-begreppet har tidigare huvudsakligen förknippats med asylsökandes rätt att själva välja att ordna sitt boende under asyl-tiden. Den betydelsen används även i denna rapport för att beskriva bo-endesituation för asylsökande som valt eget boende. I denna rapport an-vänds dock begreppet EBO även som beteckning för den kategori nyan-lända som på egen hand bosätter sig i en kommun efter att de fått PUT. Migrationsverket använder EBO-begreppet i sin statistik för att skilja mellan nyanlända som har kommunplacerat sig genom anvisning (från ABO) och nyanlända som bosatt sig på egen hand (från EBO).
Migrationsverket definierar EBO och ABO på följande sätt:
– EBO definieras som en före detta asylsökande som beviljats uppe-hållstillstånd och som har ordnat boende i en kommun på egen hand – antingen redan under tiden som asylsökande eller i samband med att personen fått uppehållstillstånd.
– ABO definieras som en före detta asylsökande som beviljats uppe-hållstillstånd och som efter anvisning av Arbetsförmedlingen eller Migrationsverket har bosatt sig i en kommun.
4 Intervju med Arbetsförmedlingen; Riksrevisionen (2014). ”Nyanländ i Sverige –
Effek-tiva insatser för ett snabbt mottagande?” RiR 2014:15.
Uppdraget
I regleringsbrevet för 2015 har Boverket fått i uppdrag att kartlägga och analysera boendesituationen dels för asylsökande i eget boende, dels för de personer som har beviljats uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl (nyanlända) de tre senaste åren. Boverket ska lämna förslag på åtgärder för hur tillgång och tillträde till bostäder kan hanteras givet det ökade an-talet nyanlända. Boverket ska vidare kartlägga nyanländas förutsättningar att få tillgång till bostäder vad gäller bostäder på den ordinarie bostads-marknaden, bostäder på den sekundära bostadsmarknaden och olika for-mer av tillfälliga bostäder.
I kartläggningen ingår bland annat att redovisa bostadssociala aspekter samt handel med kontrakt och adresser. Boendesituationen för barnfamil-jer ska ges särskild uppmärksamhet och jämställdhetsperspektivet ska lyf-tas fram. Uppdraget ska genomföras i samråd med berörda aktörer. Första delrapporten redovisades den 1 mars 2015. Slutredovisningen ska vara Regeringskansliet tillhanda senast den 3 november 2015.
Bakgrund
EBO och lagstiftningen
Asylsökandes rätt att välja eget boende infördes i Sverige i mitten på 1990-talet genom lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Idén om eget boende lanserades i en statlig utredning 1992, ”Mottagandet av asylsökande och flyktingar” (SOU 1992:133). Syftet med EBO sades vara att betona de asylsökandes eget ansvar och att undvika ett omhänder-tagandeperspektiv. Följande var några av de fördelar med EBO som ut-redningen kom fram till:
Segregation och minskad främlingsfientlighet motverkas eftersom EBO ger fler kontaktytor mellan asylsökande och svenskar.
Det blir lättare för den asylsökande att hitta jobb.
Släkt och vänner där den asylsökande bor kan lära ut samhällets skrivna och oskrivna regler till den asylsökande.
Problemen med trångboddhet, konflikter med värdfamilj och ökad bo-endesegregation tonades ner. Utredningen uppskattade att cirka 10 pro-cent av de asylsökande skulle välja eget boende.
Asylsökandes eget boende och dess konsekvenser har utretts ett antal gånger sedan införandet. I Boverkets rapport ”Asylsökandes eget boende,
EBO – en kartläggning” konstaterades att flera utredningar hade kommit fram till att möjligheten till eget boende för asylsökande borde avskaffas. Exempelvis listade den invandrarpolitiska kommittén 1996 ett antal skäl till varför EBO borde avvecklas. Enligt utredningen förstärkte EBO bo-endesegregationen. I stället för att spridas ut över landet koncentrerades de asylsökande till storstäderna, vilket antogs leda till en ökning av ar-betslöshet och ett ökat beroende av försörjningsstöd. De asylsökande flyt-tade också ofta till redan segregerade områden, vilket försvårade kontak-ter mellan invandrare och svenskar.6
I början av 2000-talet kom frågan om asylsökandes eget boende åter upp på den politiska dagordningen. Utredningen ”Etablering i Sverige – möj-ligheter för individ och samhälle” (SOU 2003:75) kom fram till att EBO ledde till att de asylsökande, och framför allt barnen, for illa under asyl-tiden och att värdfamiljernas integration både försenades och försvårades. De bostadssociala konsekvenserna handlade om trångboddhet, konflikter med värdfamiljer, flyttningar och skolproblem. En annan negativ aspekt som lyftes fram var att EBO i många fall motverkade integration i sam-hället. Eftersom asylsökande flyttade till redan segregerade bostadsområ-den och blev kvar där efter att de fått uppehållstillstånd bidrog EBO till arbetslöshet, utanförskap och ökande etnisk segregation.
Utredningen konstaterade också att många kommuner var missnöjda och man pekade på de problem som uppstod såväl för de asylsökande som för de mottagande kommunerna. Kommunerna menade att det egna boendet ledde till trångboddhet. Fastighetsägare klagade över onormalt slitage och fuktskador när duschrum användes av så många att de aldrig hann torka upp. Andra problem som lyftes fram var fingerade adresser, som uppgavs för att undvika nedsättning av försörjningsstöd, oseriös uthyrning till asylsökande och kriminell försäljning av EBO-adresser.7
Trots en rad vittnesmål om negativa bostadssociala konsekvenser kon-staterade utredningen att det inte gick att presentera en samlad bild över hur EBO påverkade asylsökande och kommuner. Med utredningens egna ord gick det inte att dra slutsatsen att de problem som beskrivits ”var av stor eller alarmerande omfattning.” 8
Den 1 mars 2005 skedde en förändring i lagen om mottagande av asylsö-kande m.fl. I propositionen (2004/05:28) som låg till grund för lagföränd-ringen lyftes en rad icke önskvärda effekter av EBO fram. Bland annat
6 Boverket (2008). ”Asylsökandes eget boende, EBO – en kartläggning”; SOU 1996:55.
”Sverige, framtiden och mångfalden.” Slutbetänkande från Invandrarpolitiska kommittén
7 Boverket (2008). ”Asylsökandes eget boende, EBO – en kartläggning”, s. 13–14. 8 Boverket (2008). ”Asylsökandes eget boende, EBO – en kartläggning”, s. 14
hävdade regeringen att asylprocessen skulle bli kortare och mer effektiv om de asylsökande bodde i anläggningsboende. Genom att ta bort den särskilda bostadsersättning som asylsökande i eget boende dittills hade haft rätt till hoppades regeringen dessutom att komma till rätta med pro-blemen. När asylsökandes rätt till bostadsersättning togs bort antogs att fler personer i stället skulle välja anläggningsboende. Dock kvarstod rät-ten att välja eget boende.9
I tidigare rapporter och forskning har även positiva fördelar lyfts fram med asylsökandes rätt till eget boende, till exempel att boende på egen hand ger en större känsla av kontroll över sitt eget liv samt att eget bo-ende gör att de asylsökande kommer närmare det normala samhället och därmed har större möjligheter att få arbete, bli självförsörjande och inte-greras. I undersökningar har asylsökande själva berättat att eget boende ger mer frihet och självständighet. Närheten till släkt och vänner ses som positivt, men att bo inneboende hos dem är mest ett praktiskt val för att nå andra fördelar.10
Nyanländas mottagning och etablering
Mellan åren 1985 och 2010 ansvarade kommunerna för introduktionen av nyanlända. År 2010 trädde en ny lag i kraft – lag (2010:197) om etable-ringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Lagen infördes för att un-derlätta och påskynda nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet. Insatserna förväntades förbättra de nyanländas förutsätt-ningar för egenförsörjning och stärka deras aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet. Den nya lagen 2010 medförde att ansvaret för etable-ringsinsatser och bosättning av nyanlända övergick till Arbetsförmedling-en.
Under perioden 1998–2007 träffade Integrationsverket överenskommel-ser med kommunerna om mottagande av personer som fått permanent uppehållstillstånd (PUT). Efter Integrationsverkets nedläggning 2007 övertogs ansvaret av länsstyrelserna medan Migrationsverket fick i upp-drag att skriva under överenskommelserna. Från 2011 skriver länsstyrel-serna under överenskommellänsstyrel-serna.
Kommunerna ansvarar för att ta emot de nyanlända och hantera frågan om bostadsförsörjning. Kommunerna ansvarar också för den samhällsori-entering som i första hand ska ske på modersmål och omfatta minst 60 timmar samt för undervisning i svenska för invandrare (SFI). Skola,
9 Riksrevisionen (2014). ”Nyanländ i Sverige – Effektiva insatser för ett snabbt
motta-gande?” RiR 2014:15, s. 23.
barnomsorg och andra insatser för barn och ungdomar samt insatser inom det sociala området är också kommunernas ansvar.11
Avgränsning
En utförlig beskrivning av hur mottagnings- och bosättningssystemet fungerar har lämnats utanför rapporten. Information om detta finns på an-svariga myndigheters webbplatser. Kartläggningen har avgränsats till asylsökande och nyanlända som på egen hand ordnar boende. Hur nyan-lända som har kommunplaceras genom anvisning bor har däremot läm-nats utanför kartläggningen, eftersom det förutsätts att kommuner som tar emot anvisade nyanlända erbjuder bostäder som i möjligaste mån är an-passade till den nyanländes behov.
Metod och genomförande
Kartläggningen tar sin utgångspunkt i Boverkets tidigare rapporter ”Asyl-sökandes eget boende, EBO – en kartläggning” (2008) och ”Mellan uppe-hållstillstånd och bostad. En kartläggning av nyanlända flyktingars bo-stadssituation” (2009). Även om regeringsuppdragen som låg till grund för dessa rapporter skiljer sig något åt från uppdraget i denna rapport an-vänds ett liknande metodologiskt tillvägagångssätt.
I de tidigare rapporterna, liksom i denna, är kartläggningen och analysen uppdelad i tre avsnitt:
1. Var i landet bor asylsökande och nyanlända i eget boende och hur ser deras boendesituation ut?
2. Hur ser myndigheter och kommuner på de boendesociala
kon-sekvenserna som följer av att asylsökande och nyanlända kan välja att bosätta sig på egen hand?
3. Hur lyckas nyanlända med etableringen?
För att kartlägga det första avsnittet och presentera en övergripande ana-lys har underlag inhämtats från Migrationsverket, Försäkringskassan, Centrala studiestödsnämnden (CSN) och Statistiska centralbyrån (SCB). Underlaget för den statistiska kartläggningen har bearbetats, analyserats och presenteras med hjälp av kartor.12 Materialet är dock begränsat när
det gäller möjligheterna att analysera boendesociala aspekter.
11 Lag (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. 12 Kartorna har bearbetats med hjälp av geografiskt informationssystem (GIS).
Analysen utgår från tre variabler: bostadsmarknadsläget (tillgång till bo-stad), genomsnittlig boendeyta per nyanländ (trångboddhet) och möjlig-heterna till egen bostad (tillträde till bostad).
Statistikuppgifter från SCB och övriga myndigheter som Försäkringskas-san med flera kombineras med uppgifter från Boverkets bostadsmark-nadsenkät (BME).
I avsnitt två behandlas de boendesociala aspekterna. Underlaget bygger på fallstudier i fem kommuner. Valet av kommuner bygger delvis på att dessa har olika erfarenheter av asylsökande och nyanlända som på egen hand skaffar sig boende. För att inhämta kunskap som beskriver situat-ionen för asylsökande som bosätter sig på egen hand har tre kommuner valts ut: Gävle, Göteborg och Södertälje. Gemensamt för dessa tre kom-muner är att de även har en stor andel nyanlända som bosätter sig på egen hand i kommunerna efter PUT. Motsatsen är kommuner där väldigt få asylsökande bor hos en släkting eller bekant under asyltiden men där till-gången på bostäder är relativt god för nyanlända. Två kommuner, Hults-fred och Östra Göinge har valts ut som exempel på kommuner som har haft ett överskott av bostäder där nyanlända har kunnat bosätta sig i på egen hand. Skillnaderna mellan dessa kommuners erfarenhet kan sam-manfattas i matrisen nedan.
Tabell 1.1 Kommunernas olika erfarenheter av eget boende
Brist på bostäder Överskott på bostäder Asylsökande som på egen
hand ordnat ett boende
Gävle, Södertälje och Göteborg
Nyanlända som på egen hand ordnat ett boende
Gävle, Södertälje
och Göteborg Hultsfred, Östra Göinge
Fallstudierna har genomförts med hjälp av intervjuer och bearbetning av statistikunderlag från olika myndigheter. Den kommunspecifika statisti-ken beskriver den lokala utvecklingen och förutsättningarna i dessa fem kommuner vad gäller inflyttning av asylsökande i eget boende och nyan-lända som bosatt sig på egen hand.
Representanter från kommunala bostadsbolag, socialförvaltning, utbild-ningsförvaltning, kultur- och fritidsförvaltning, kommunledning-/stadsledning och integrationssamordnare har intervjuats i samtliga eller några av kommunerna.
Nyanlända och asylsökande har intervjuats i Gävle och Södertälje. Inter-vjuerna har arrangerats genom Arbetsförmedlingen och genom represen-tanter för det civila samhället.
På länsnivå har intervjuer genomförts med länsstyrelser. Intervjuer med Migrationsverket och Arbetsförmedlingen har genomförts med handläg-gare och på lokal ledningsnivå. Kompletterande intervjuer med myndig-heterna har genomförts på nationell nivå och för Migrationsverket även vid ankomstenheten i Malmö.
Tabell 1.2 Fördelning av intervjupersoner
Materialet från intervjuerna har sammanställts till berättelser som speglar hur intervjupersonerna från de fem kommunerna och myndigheterna samt de nyanlända själva upplever de boendesociala konsekvenser som eget boende anses medföra. Kommunerna har i efterhand fått ta del av text-sammanställningen och godkänt dem. Berättelserna ses som fristående från rapportförfattarnas analyser.
Fallbeskrivningarna utifrån kommunspecifik statistik och berättelserna återfinns i bilaga 1.
Underlaget till avsnitt tre kommer från SCB som i sin tur har samman-ställt material från databasen Stativ.13 Svarsuppgifter har även inhämtats
från en enkätundersökning som genomförts av undersökningsföretaget Invandrarindex. Enkäten syftar till att ge en bred bild av hur invandrare i Sverige förhåller sig till en rad frågor som är betydelsefulla för integra-tionen i samhället och på arbetsmarknaden. Undersökningen har genom-förts i samarbete med länsstyrelser och kommuner. Elever som läser svenska för invandrare fyllde under lektionstid i ett frågeformulär över internet med hjälp av sina lärare. Boverkets frågor var utformade för att bidra med information som var till nytta för detta uppdrag.
13 SCB:s registerbaserade databas Stativ är en longitudinell individdatabas som innehåller
samtliga personer folkbokförda i Sverige den 31 december respektive år. Nyanlända 11 Bostadsbolag 10 Kommunledning 11 Integrationssamordnare och projektledare i kommun 6 Kultur- och fritidsförvaltning 4 Utbildningsförvaltning, SFI och hemspråksundervisning 9 Socialförvaltning 11 Länsstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) 4 Arbetsförmedlingen 7 Migrationsverket 6
Riksrevisionens båda rapporter ”Nyanländ i Sverige – Effektiva insatser för ett snabbt mottagande?” (2014) och ”Nyanländas etablering – är sta-tens insatser effektiva?” (2015) har varit till stor nytta både som inspira-tionskälla och som kunskapskälla för att förstå hur mottagnings- och eta-bleringssystemet är uppbyggt, hur systemen fungerar och vad som anses vara problematiskt med boendesituationen när flyktingvolymen ökar. Synpunkter på denna rapports innehåll har inhämtats från Migrationsver-ket, Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan genom myndigheternas samverkansdelegation.
Generalisering utifrån kommuntyper
Det eftersträvansvärda målet att kunskap ska vara så generell som möjlig kan vara svårt att uppnå i till exempel fallstudier eller avgränsade inter-vjuundersökningar. Intervjupersonerna i de fem kommuner som har be-sökts berättar i första hand om enskilda unika händelser men det utesluter inte att deras erfarenheter kan utsträckas till andra kommuners situation-er. Rapporten gör inte anspråk på att ha löst problemet med att dra gene-rella slutsatser från enskilda fallstudier men ambitionen är att med hjälp av kommuntypsindelningar försöka använda de unika berättelserna för att generalisera kring boendesituationen i fler kommuner än de som besökts. Metoden bygger på den kommuntypsindelning som presenteras i Riks-revisionens rapport 2015.14 Kommunerna grupperas utifrån ett
stad-och-land-perspektiv (se bilaga 2), och indelningen är skapad utifrån geogra-fiskt högupplöst befolkningsstatistik (kilometerrutor) samt tillgänglig-hetsberäkningar (kilometerrutor, orter och den nationella vägdatabasen). Kommunerna grupperas enligt följande:
storstadskommuner (29)
täta kommuner nära en större stad (103)
täta kommuner avlägset belägna (28)
landsbygdskommuner nära en större stad (70)
landsbygdskommuner avlägset belägna (60)
14 Sweco (2015). ”Kommunplaceringens geografi”. Bilaga D till Riksrevisionens rapport
”Nyanländ i Sverige – Effektiva insatser för ett snabbt mottagande?” RiR 2014:15. För en mer utförlig beskrivning av kommunindelningen se, s. 7ff.
http://www.riksrevisionen.se/sv/rapporter/Rapporter/EFF/2015/Nyanlandas-etableringar-statens-insatser-effektiva/, hämtad 2015-09-18.
Kommunerna i respektive grupp har vissa gemensamma drag. Exempel-vis säger kommunindelningen om något den geografiska spridningen över landet när det gäller befolkningskoncentrationen. Storstadskommu-nerna ligger geografiskt i de mest tätbefolkade regioStorstadskommu-nerna medan lands-bygdskommunerna återfinns i de glest befolkade delarna av mellersta och norra Sverige.
De fem kommuner som har besökts är fördelade över de fyra största kommuntyperna. Göteborg och Södertälje ingår i storstadskommuner medan Gävle klassificeras som en tät kommun nära en större stad. Östra Göinge tillhör kategorin landsbygdskommun nära en större stad medan Hultsfred ingår i kategorin avlägset belägen landsbygdskommun. Ambi-tionen att kunna säga något utöver de enskilda berättelserna bygger såle-des på att kommuner som ingår i respektive kommuntyp har vissa struk-turella likheter vad gäller situationen på bostads- och arbetsmarknaden.
Innehållsanalys med hjälp av dimensionspar
Det behövs en tolkningsram för att kunna analysera den information om asylsökande och nyanlända som valt att bosätta sig på egen hand som förmedlas i intervjuerna med kommuner och myndigheter. Ramen är på förhand konstruerad utifrån SOU 1992:133, ”Mottagande av asylsökande och flyktingar”, samt regeringens proposition ”Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd” (2009/10:60).
I Sverige är det viktigt att alla ska känna sig som en del av det svenska samhället. Regeringens mål är att alla ska vara en del av samhällets ge-menskap, oavsett var de är födda och vilken etnisk bakgrund de har. Social inkludering handlar därför om att olika grupper i samhället möts och har ett utbyte med varandra. Motsatsen är social exkludering som be-tyder att personer eller grupper inte är integrerade i många av samhällets sektorer.15
Ett annat mål i integrationspolitiken är att nyanlända ska komma i arbete så snabbt som möjligt. Ekonomisk inkludering innebär att alla personer och grupper som har tillstånd att arbeta också ska ha möjlighet att få ett arbete, och i regeringens etableringsreform, som infördes den 1 december 2010, förtydligades att ett viktigt integrationsmål är att nyanlända ska bli ekonomisk inkluderade och så snabbt som möjligt komma i egenförsörj-ning.
15
Ekonomisk inkludering och ekonomisk exkludering är ett motsatspar som bland annat har att göra med arbete på den reguljära arbetsmarknaden och reella valmöjligheter på bostadsmarknaden. Den som är ekonomiskt ex-kluderad står utanför den vanliga arbetsmarknaden, riskerar att bli lång-varigt bidragsberoende och är utestängd från stora delar av bostadsmark-naden.16
Motsatsparen socialt inkluderad – socialt exkluderad samt ekonomiskt inkluderad – ekonomiskt exkluderad används för att sortera de boendeso-ciala aspekterna som kommer fram i intervjuerna. I analysen i kapitel 3 används dessa motsatspar i en så kallad dimensionsanalys.
Disposition och läsanvisning
En central del av uppdraget rör boendesituationen för asylsökande och nyanlända i eget boende, och vilka bostadssociala följder detta får för så-väl personerna själva som kommunerna de bosätter sig i. Syftet är emel-lertid inte att granska de enskilda kommunerna eller myndigheterna utan intervjuerna syftar till att få information som belyser olika boendesitua-tioner i olika kommuner. Av det skälet, men också för att inte i onödan tynga rapporten med mycket text, har den kommunspecifika statistiken och de fem besökta kommunernas berättelser samt referaten från inter-vjuerna med myndigheter och nyanlända lagts i bilaga 1.
Kartläggningen av asylsökandes och nyanländas boendesituation har de-lats upp i tre delavsnitt. Avsnitten kan läsas var för sig.
I kapitel 2 behandlas det första delavsnittet där kartläggningen är inriktad mot en nationell översikt. Med hjälp av kartor presenteras vissa mätbara resultat för nyanländas boendesituation. I kapitlet redovisas också en kartläggning av bostadsadresser som kan misstänkas ingå i handel med adresser.
I kapitel 3 redovisas det andra delavsnittet som handlar om de boende-sociala aspekterna. Huvudfokus ligger på kommunernas berättelser om boendesituationen för asylsökande och nyanlända som valt att bosätta sig på egen hand (se bilaga 1). Vidare presenteras kommunernas erfarenheter av otillåten handel med hyreskontrakt och fiktiva adresser. För att illu-strera de bostadssociala problem som kommer fram har berättelserna kompletteras med kartor. För att bedöma hur nära eller hur långt ifrån de integrationspolitiska målen om social och ekonomisk inkludering de
16 Prop. 2009/10:60. ”Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med
anlända befinner sig avslutas kapitlet med en analys av kommunernas be-rättelser utifrån tre dimensioner.
I kapitel 4 riktas fokus mot etableringen (det tredje delavsnittet) och hur nyanlända som bosatt sig på egen hand i en kommun lyckas med integra-tionen jämfört med nyanlända som anvisats en kommunplats. Vidare pre-senteras resultatet från en enkätundersökning.
I kapitel 5 redovisas slutsatser, Boverkets förslag och andra intervjuade myndigheters förslag.
Kapitel 2. Kartläggning av
boendesituationen samt möjlig
handel med adresser
Kapitel 2 inleds med att redovisa hur bilden ser ut gällande antalet asyl-sökande som är inskrivna i eget boende i Migrationsverkets statistik och placerar dessa på en karta. Antalet nyanlända som på egen hand ordnar bostad tas därefter upp. Det konstateras av tidigare rapporter att det är svårt att ge någon tydlig bild över boendesituationen för asylsökande och nyanlända. Asylsökandes boendesituation följs inte upp av någon myn-dighet. Nyanlända folkbokförs däremot på en adress och kan följas i an-nan statistik. En statistik som kan ses är boendeytan per nyanländ. Har man som nyanländ rätt till etableringsersättning så kan man också på vissa kriterier söka bostadsersättning. Statistiken över bostadsersättning-en gör det möjligt att säga något om nyanländas möjligheter att etablera sig på bostadsmarknaden. En tredje variabel som dessa två kan relateras till är kommunernas redovisade bostadsunderskott enligt bostadsmark-nadsenkäten. Dessa tre variablar ger tillsammans en mer utvecklad kart-läggning av nyanländas boendesituation än vad som tidigare varit möjligt.
Asylsökande inskrivna i eget boende
I detta avsnitt redovisas statistik från Migrationsverket om antalet asylsö-kande som bor i EBO under asyltiden. Antalet kommuner med 100 eller fler inskrivna i EBO har ökat under de senaste åren. Tabell 2.1 visar de 15 kommuner som 2015-10-01 hade flest asylsökande som på egen hand valt att bosätta sig i en kommun. Den visar också antalet inskrivna i EBO för de kommunerna årligen från och med 2013. I bilaga 3 finns en ta-bell över fler än 100 inskrivna asylsökande 2015-10-01. Antalet kommu-ner med 100 eller fler inskrivna i EBO har ökat från 30 till 57 stycken mellan 2013 och 2015. De kommuner som 2013 hade 100 eller fler är mer eller mindre samma kommuner som 2015 har 100 eller fler inskrivna även om många av de kommunerna har fler boende i EBO 2015 än jäm-fört med 2013.
Tabell 2.1 visar de 15 kommuner som har flest antal inskrivna asylsökande i EBO den första oktober 2015, relaterat till tidigare år från och med 2013
Källa: Migrationsverket.
För att beskriva var i landet många asylsökande väljer att skaffa sig ett boende på egen hand presenteras Migrationsverkets statistik med hjälp av en karta. Kartan på nästa sida (figur 2.1) visar var asylsökande valt att bo-sätta sig på egen hand.
Antalet inskrivna i EBO
2013 2014 2015 2015-10-01 Stockholm 2976 2925 3328 4165 Göteborg 1737 1699 2491 3135 Malmö 1141 1243 1723 2637 Södertälje 569 699 1089 1332 Botkyrka 466 625 860 1124 Norrköping 315 394 664 926 Eskilstuna 267 256 533 741 Helsingborg 253 270 400 698 Uppsala 282 326 439 581 Örebro 311 330 461 574 Västerås 189 289 387 567 Huddinge 207 283 458 565 Haninge 236 239 411 514 Järfälla 250 238 315 512 Gävle 236 207 318 473
Figur 2.1 Asylsökande som på egen hand var bosatt i en kommun 1 oktober 2015.
Källa: Migrationsverket.
Kartan visar att det finns asylsökande som valt att ordna boende på egen hand i nästan alla kommuner. Dock är det vissa kommuner och regioner som sticker ut. Storstäderna och vissa kommuner som Södertälje,
Bot-kyrka och Norrköping tar emot många asylsökande. På regionnivå tar Stockholms län emot överlägset flest.
Kartan beskriver den övergripande bilden men den statistiska kartlägg-ningen av var och hur asylsökande som på egen hand ordnar boende sträcker sig dessvärre inte längre än hit.
Kommunplacerade nyanlända som på egen hand
ordnar bostad
Som nämnts i kapitel 1 föreligger viss risk för begreppssammanbland-ning. Tabell 2.1 och figur 2.1 beskriver statistik över asylsökande som i avvaktan på besked om uppehållstillstånd (PUT) har valt att på egen hand skaffa sig ett boende i någon kommun. Figur 2.2 beskriver på vilka sätt nyanlända som fått permanent uppehållstillstånd blir mottagna i en kommun (kommunplacerade). Nyanlända kan i princip bli kommunplacerade på två sätt: Det ena är att PUT-personerna själva väljer att bosätta sig i vilken kommun de vill. Detta sätt kallas för ”EBO” i figur 2.2. Det andra sättet att bli kommunplacerad på är att PUT-personerna blir anvisade till en kommun. Detta sätt kallas för ”ABO” i figur 2.2. Figur 2.2 på nästa sida visar ett genomsnittligt antal kommunplacerade per månad fram till och med augusti 2015. Figuren visar att de flesta ny-anlända som mottagits av en kommun 2015 tillhör kategorin EBO (drygt 2 000 personer som bosätter sig på egen hand).
Det totala antalet kommunplacerade per månad uppgår till knappt 4 000 personer. Över hälften utgörs således av före detta asylsökande som på egen hand har bosatt sig i en kommun (EBO) och 1 250 personer är anhö-riga.
Nyanlända som efter anvisning av Arbetsförmedlingen eller Migrations-verket har blivit kommunplacerade ingår i kategorin ABO. Denna grupp utgörs av cirka 540 personer. Antalet barn som är kommunplacerade kommer däremot huvudsakligen från ABO, vilket utgör ca 65 procent av totala antalet kommunplacerade barn.
Figur 2.2 Antal kommunplacerade per månad och flyktingkategori 2015 (till och med augusti).17
Källa: Migrationsverket.
Boendesituationen för nyanlända
I Boverkets rapport från 200818 sammanfattas resultat från ett antal
forsk-ningsstudier. Dessa studier har funnit bostadssociala effekter i samband med egen bosättning som kan sammanfattas med att boendet karaktärise-ras av trångboddhet, frekventa flyttar och provisoriska lösningar. För de närmare 2 000 asylsökande personer som varje månad skaffar ett boende i en kommun på egen hand (EBO) påverkas boendesituationen av det rå-dande läget på bostadsmarknaden i inflyttningskommunen. Boendesitua-tionen påverkas också av nyanländas möjlighet att erhålla en bostad, ef-tersom många personer i dessa grupper ofta flyttar till samma bostadsom-råden.
Migrationsverkets statistik säger inget om vad för slags bostadssociala förhållanden som nyanlända möter när de blir kommunplacerade. För att kartlägga boendesituationen för nyanlända behöver fler statistikkällor an-vändas. Nedan presenteras en övergripande beskrivning och analys uti-från underlag som inhämtats uti-från Försäkringskassan, Centrala studie-stödsnämnden (CSN) och Statistiska centralbyrån (SCB). Underlaget för den statistiska kartläggningen har bearbetats, analyserats och presenteras med hjälp av kartor
Följande avsnitt presenterar tre olika variabler som beskriver de nyanlän-das boendesituation:
17 www.migrationsverket.se, hämtad 2015-10-01.
18 Boverket (2008). ”Asylsökandes eget boende, EBO – en kartläggning”, s. 15–16.
151 539 2 029 45 1 250 1 208 109 3 0 0 500 1 000 1 500 2 000 2 500
Kvot ABO EBO Övriga Anhöriga
– boendeyta per person – bostadsersättning
– bostadsbrist enligt kommunernas svar i bostadsmarknadsenkäten (BME)19
Variablerna syftar till att ge en bild av boendesituationen för nyanlända.
Boendeyta per person
Varje nyanländ kopplas till en bostad och bostadens boendeyta. Bosta-dens area delas med antalet personer som kan kopplas till bostaden. Re-sultatet blir boendeyta i kvadratmeter per person.
Det finns svagheter med variabeln boendeyta för i många fall är det inte den verkliga boendeytan för individerna, eftersom det kan antas att många individer inte bor där de är folkbokförda. Boendeytan blir således missvisande för enskilda bostäder. Individer som folkbokför sig på en adress medan de bor på en annan drar ner den genomsnittliga boendeytan på den adress där de är folkbokförda medan boendeytan per person blir hög där de faktiskt bor.
Boendeyta per person är beräknad på genomsnittet för ett område som de-finieras av rutor20 med antingen en sida motsvarande 250 meter eller en
sida motsvarande 1 kilometer.
Boendeyta per vuxen och barn 2014
Kartan på nästa sida (figur 2.3) visar boendeytan per nyanländ vuxen och barn 2014, uppdelat på kommun. I statistiken ingår de personer som är anvisade boende, både av Arbetsförmedlingen och av Migrationsverket. Rött i kartan motsvarar minst ytan 14,1–19 kvm per person. Sedan följer i storleksordning från mindre till större, ytorna gult (19,1–24 kvm), grått (24,1–29 kvm) och ljusblått (29,1–36,5 kvm) som avser den största ytan per person. Riksgenomsnittet för samtliga boende i Sverige är 42 kvm per person. Asylsökande ingår dock inte i den statistiken, eftersom de inte är folkbokförda. Det finns också anledning att anta att asylsökande bosätter sig i samma bostadsområden som nyanlända21. Det gör att boendeytan per
person som redovisas i kartan överskattas.
19 Boverkets bostadsmarknadsenkät,
http://www.boverket.se/sv/om-boverket/publicerat-av-boverket/oppna-data/bostadsmarknadsenkaten/, hämtad 2015-10-01.
20 För mer information se http://www.gis.scb.se/.
21 Detta kan antas utifrån kommunberättelserna och utifrån att det rimligtvis är dessa
Figur 2.3 Genomsnittlig boendeyta per person för nyanlända 2014.
Källa: Statistiska Centralbyrån (SCB), bearbetning Boverket.
Figur 2.3 visar boendeytan per nyanländ vuxen och barn 2014. Den är be-räknat utifrån boendeytan i bostäder där nyanlända bor delat på antalet folkbokförda på bostaden. Det räcker med att det är en nyanländ folkbok-förd på adressen för att bostaden ska räknas in i statistiken. Vissa
kom-muner sticker ut som till exempel Tjörn. Det beror på att nyanlända där med största sannolikhet är folkbokförda på ett anläggningsboende, vilket gör att boyta per person blir mycket lågt där. Generellt kan dock antas att boendeytan per person överskattas, eftersom asylsökande inte är folkbok-förda och många av dessa är inneboende i samma område som nyanlända. Kartan ovan visar att boendeytan per person är lägre i städerna. Boendey-tan per person är för nyanlända i genomsnitt ca 22 kvm och medianen är knappt 21 kvm per person. Det är stora skillnader mellan kommunerna där den genomsnittliga boendeytan varierar från 3,7 kvm (Tjörn) per per-son till ca 37 kvm. Det ska ses i sammanhanget att riksgenomsnittet är cirka 42 kvm per person.
Genom att kartlägga den genomsnittliga boendeytan för nyanlända fås ett ungefärlig mått på om man har bosatt sig i kommuner där det är relativt sett trångbott.
Bostadsersättning
Bostadsersättningen är en annan variabel som kan ge information om si-tuationen på bostadsmarknaden för nyanlända är. Bostadsersättning kan sökas av dem som har rätt till etableringsersättning.22 Den som äger sin bostad eller har ett hyreskontrakt för bostaden kan ansöka om bostadser-sättning. Ersättningen är till för den som bor i egen bostad och kan inte fås om personen är inneboende hos någon annan.23 Andrahandsuthyrning kan även godkännas om hyresavtalet är skriftligt och hyresvärden, bo-stadsrättsföreningen eller hyresnämnden har godkänt andrahandsuthyr-ningen.
Andelen som mottar bostadsersättning kan kopplas till kommunernas svar i Boverkets bostadsmarknadsenkät (BME) om underskott på bostäder. Genom kopplingen erhålls ett mått på möjligheten att få ett kontrakt på bostadsmarknaden. Det som framträder är att det finns ett starkt samband mellan en låg andel som tar emot bostadsersättning och kommuner där det finns ett underskott på bostäder. På kartan (figur 2.4) visar sig detta genom att områden med låg andel bostadsersättning också har ett under-skott av bostäder enligt BME.
22
De som fått uppehållstillstånd som flykting, kvotflykting eller skyddsbehövande kan ansöka om etableringsersättning. Etableringsersättningen kan fås när en etableringsplan är upprättad och om personen är mellan 20 och 64 år. Personen kan därutöver ansöka om etableringstillägg om det finns ett barn som bor hemma.
23
Försäkringskassan:
http://www.forsakringskassan.se/privatpers/ny_i_sverige/etableringsersattning, hämtad 2015-10-01.
Figur 2.4 Andel nyanlända med bostadsersättning samt kommuner med bostadsbrist enligt BME.
Källa: Försäkringskassan och Boverket, bearbetning Boverket.
Nyanländas etablering på bostadsmarknaden
Tillväxtanalys delar in landets kommuner i olika kommuntyper utifrån ett stad- och landperspektiv. Indelningen bygger på principer och antaganden
från Eurostat och OECD och baseras på tillgänglighet och befolkningssta-tisk.24 Tabell 2.2 visar andelen som tar emot bostadsersättning per
kom-muntyp 2011–2015. Tabellen visar att andelen som tar emot bostadser-sättning av dem med etableringserbostadser-sättning har ökat under perioden. De olika kommuntyperna hade 2011 en ungefär lika stor andel som tog emot bostadsersättning med undantag för storstäderna som låg på en mycket lägre nivå. Utvecklingen har sedan skiljt sig åt, där landsbygdsnerna har haft den största ökningen. Ökningarna i de mer urbana kommu-nerna har varit mindre och i storstadskommukommu-nerna har det inte skett nå-gon förändring alls.
Tabell 2.2 Andel som tar emot bostadsersättning av antalet med etableringser-sättning per kommuntyp 2011–2015
Källa: Försäkringskassan.
24 Tillväxtanalys indelning i kommuntyper bygger på principer och antaganden från
Euro-stat och OECD för ett internationellt sammanhang. Indelningen är skapad utifrån geogra-fiskt högupplöst befolkningsstatistik (kilometerrutor) och tillgänglighetsberäkningar (kilometerrutor, orter och den nationella vägdatabasen). Källa: RIR och Tillväxtanalys
http://www.tillvaxtanalys.se/om-tillvaxtanalys/projekt-och-uppdrag/regional-analys-och-uppfoljning/ny-indelning-for-kommuner-i-ett-stad-och-land-perspektiv.html, hämtad den 2015-10-02. Andel 2011 i % Andel 2012 i % Andel 2013 i % Andel 2014 i % Andel 2015 i % Skillnad 2011– 2015, i procent-enheter Landsbygdskommuner avlägset belägna 21 24 20 26 35 14 Landsbygdskommuner
nära en större stad
21 24 19 22 28 7 Storstadskommuner 9 11 8 9 9 0 Täta kommuner
avlägset belägna 22 25 20 23 27 5 Täta kommuner
nära en större stad 20 26 24 24 25 5 Riket 17 22 19 21 23 6
Karta (figur 2.5) visar samma förhållande som i tabellen ovan (andelen nyanlända med bostadsersättning i relation till kommuntyper). Desto mindre ring på kartan för en kommun, desto mindre andel av de nyan-lända med etableringsersättning som också har bostadsersättning.
Figur 2.5 Andel nyanlända med bostadsersättning i relation till olika kommun-grupper 2014.
Genomsnittliga boendeytan i förhållande till bostadsersättningen
I kartan (figur 2.6.) nedan relateras den genomsnittliga boendeytan per person för nyanlända till andelen som också får bostadsersättning. Fär-gerna visar den genomsnittliga boendeytan och prickarna visar andelen med etableringsersättning som får bostadsersättning.
Figur 2.6 Genomsnittlig boendeyta per person för nyanlända samt andelen som får bostadsersättning 2014.
Källa: Statistiska Centralbyrån (SCB) och Försäkringskassan, bearbetning Bover-ket.
Hemutrustningslån
Den som kommit till Sverige och omfattas av etableringsförordningen kan få låna pengar av CSN för att köpa utrustning till hemmet. Detta lån kallas hemutrustningslån och uppgår till högst 15 000 kronor för en per-son i en omöblerad bostad.25 För att få ett hemutrustningslån krävs att:
individen omfattas av flyktingmottagande eller etableringsför-ordningen
det gått maximalt två år sedan individen mottogs i en kommun
individen är myndig.
För att få ett hemutrustningslån krävs också ett intyg om bostad. Den sö-kande ska därtill vara folkbokförd på den aktuella adressen. Bor per-sonen där i andra hand ska den som söker lånet kunna styrka att inneha-varen av förstahandskontraktet inte är folkbokförd eller bor på adressen. Hemutrustningslån kan ge en bild av situationen på bostadsmarknaden, men det säger också något om hur många som söker sig till kommunerna. Svagheten är att det är olika instanser som har ansvar för hemutrustnings-lånen i kommunerna. Informationen om att man kan få hemutrustningslån varierar därför från kommun till kommun. Tabell 2.3 visar de kommuner där det betalas ut högst antal hemutrustningslån.
Tabell 2.3 Kommuner med högst antal utbetalade hemutrustningslån 2012
Kommun Antal hemutrustningslån 2014
Malmö 394 Växjö 307 Kristianstad 283 Göteborg 262 Trollhättan 228 Eskilstuna 226 Helsingborg 220 Norrköping 204 Nässjö 190 Örebro 190 Stockholm 185 Avesta 178 Borås 178 Fagersta 176 Västerås 176 Jönköping 166 Karlskoga 166 Lindesberg 159 Gävle 156 Skövde 155 Källa: Centrala studiestödsnämnden (CSN)
Tabell 2.4 visar att antalet hemutrustningslån har varierat de senaste tio åren, med en klar uppgång 2014.
Tabell 2.4 Antal hemutrustningslån
Källa: Centrala studiestödsnämnden (CSN).
Tabell 2.5 nedan visar antalet hemutrustningslån som andel av antalet ny-anlända med etableringsersättning i de fem kommuner där fallstudier ge-nomförts.
Tabell 2.5 Andel av dem med etableringsersättning som söker hemutrustningslån, 2006–2015 27
Källa: Centrala studiestödsnämnden (CSN).
26 Antalet hemutrustningslån t o m 2015-04-30, uppräknat motsvarar detta 11 500 för hela
2015.
27 Siffran för 2015 är uppräknad till årsbasis utifrån antalet hemutrustningslån till och
med april 2015. År Antal hemutrustningslån 2006 574 2007 8 155 2008 7 899 2009 6 215 2010 5 403 2011 4 047 2012 4 404 2013 6 138 2014 10 257 2015 3 83826
År Hultsfred Södertälje Gävle Östra Göinge Göteborg
2011 0 % 46 % 68 % 0 % 35 % 2012 32 % 10 % 28 % 14 % 16 % 2013 5 % 10 % 18 % 6 % 10 % 2014 19 % 9 % 15 % 0 % 9 % 2015 33 % 8 % 12 % 0 % 8 % Genom-snitt 25 % 12 % 19 % 5 % 11 %
