EASO: DE OKÄNDA
RIKTLINJERNA
En undersökning om EU:s och Sveriges implementeringsprocess i praktiken hos myndigheten Migrationsverket.
MAJA ENGSTRÖM LISA SÖDERLUND
Kurs: Statsvetenskap 61–90, SKA207 Högskolepoäng: 15 hp
Program: Statsvetarprogrammet Handledare: Joakim Johansson Examinator: Jörgen Ödalen Datum: 2021-05-31
FÖRORD
Vi vill med detta förord tacka vår handledare Joakim Johansson som stöttat och väglett oss genom detta arbete. Vi vill även rikta ett stort tack till Migrationsverket som gav oss chansen att utföra denna undersökning åt dem. Vidare vill vi tacka alla informanter som ställde upp och tog sig tiden att bidra med kunskap och information för studien. Sist men inte minst vill vi tacka Mälardalens Högskola och framförallt det statsvetenskapliga programmet och dess lärare för tre givande och lärorika år.
ABSTRACT
The Swedish authority “Migrationsverket” is a part of the common EU policy pursued in Europe. For the co-operation to function, there are a number of documents, directives and regulations that will help the states in Europe in the same direction. EASO (European Asylum Support Office) guidelines emerged in 2016, to lead the states in Europe towards a more humanitarian refugee policy, after the Recipients´directive left too much for interpretation. The study examines the implementation process from Europe to Sweden, on to the relevant authorities. The design of the survey is based on two questions and the method is a text analysis and qualitative interviews. The results show that the implementation process follows the study´s theory, Multi-level governance. To further analyze, Hills (1997) ten criterias for Top-down/Bottom-up being used. The result of the analysis turned out that six out of ten criterias were met. The result of the survey shows that there is a problem in the
implementation process, where the different authorities are pointing fingers on each other.
Keywords: EASO, Migrationsverket, Multi-level governance, EU, implementation, asylum, state, authority, instance.
1 INLEDNING 6
1.1 BAKGRUND 7
1.2 SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNING . 8
2 TEORI 9
2.1 MULTI-LEVEL GOVERNANCE 9
2.1.1KRITIK AV MULTI-LEVEL GOVERNANCE 10
2.2EUROPA SOM AKTÖR I FLERNIVÅSTYRNINGEN I SVERIGE 11
2.3 IMPLEMENTERING 11
3 METOD OCH MATERIAL 14
3.1 FORSKNINGSDESIGN 14
3.2 DATAINSAMLING OCH ANALYSMETOD 15
3.2.1KVALITATIV TEXTANALYS 15
3.2.2SEMISTRUKTURERADE INTERVJUER 15
3.2.3 URVAL 16
3.2.4 INFORMANT 17
3.2.5INTERVJUGUIDE 18
3.2.6 TRANSKRIBERING OCH CITAT 19
3.3 ANALYSMETODER 19
3.4FORSKNINGSETISKA ÖVERVÄGANDE 20
4 UNDERSÖKNING 22
4.1IMPLEMENTERINGEN EU OCH MIGRATIONSVERKET 22
4.2EASO 22
4.2.1BOENDE 23
4.2.2MAT 24
4.2.3KLÄDER OCH ANDRA ARTIKLAR ÄN MAT 24
4.2.4DAGERSÄTTNING 24
4.2.5HÄLSO- OCH SJUKVÅRD 24
4.2.6INFORMATION OCH RÅDGIVNING 24
4.2.7IDENTIFIERING, BEDÖMNING OCH TILLGODOSEENDE AV SÄRSKILDA BEHOV 25
4.2.8PERSONALUTBILDNING 25
4.3DUBLINFÖRORDNINGEN 25
4.3.1KRITIK MOT DUBLINFÖRORDNINGEN 26
4.4MOTTAGARDIREKTIVEN 26
4.5 TILLFÄLLIGA ASYLLAGEN 29
5 RESULTAT 30
5.1 RESULTAT TEXTANALYS 30
5.2.1TEMA EASO RIKTLINJER 33
5.2.2BOENDE 33
5.2.3MAT 34
5.2.4KLÄDER OCH ANDRA SORTERS ARTIKLAR OCH DAGERSÄTTNING 35
5.2.5HÄLSO- OCH SJUKVÅRD 35
5.2.6INFORMATION OCH RÅDGIVNING 35
5.2.7PERSONALUTBILDNING 36
5.3EU:S SAMVERKAN MED MIGRATIONSVERKET 37
5.4MULTI-LEVEL GOVERNANCE OCH MIGRATIONSVERKET 38
5.5 FRÅGESTÄLLNING 1 39 5.6 FRÅGESTÄLLNING 2 40 6.1RESULTAT DISKUSSION 41 6.2METODDISKUSSION 44 6.3 FORTSATT FORSKNING 45 7 SLUTSATSER 46 REFERENSER 47
BILAGA 1: INFORMATIONSBREV INTERVJU 49
BILAGA 2: INTERVJUGUIDE 50
Förkortning Beskrivning
EU Europeiska Unionen
EASO European Asylum Support Office
HBTQI Homosexuella, bisexuella, transpersoner och personer
1
Inledning
Ämnet denna undersökning behandlar är implementeringsprocessen från EU till lokal myndighetsnivå och hur EU:s försök i att eftersträva en gemensam flyktingpolitik i form av riktlinjer. Undersökningen är utformad efter två frågeställningar där de kommer besvaras med hjälp av två olika kvalitativa metoder, textanalys och kvalitativa intervjuer. Intervjuerna är med 10 stycken myndighetsanställda informanter från Migrationsverkets lokala kontor runt om i Sverige.
Migrationsverket är en del av den gemensamma EU-politiken. För att samarbetet ska fungera finns det flertal dokument, direktiv och förordningar för att hjälpa medlemsländerna att gå i samma riktning. Trots det, är de anställda på Migrationsverkets lokala kontor inte medvetna om vad ett av dessa dokument är, rättare sagt EASO (European Asylum Support Office). Informanterna från Migrationsverket härleder dock deras arbetssätt till den nationella
lagstiftningen. Hur fungerar implementeringsprocessen, har flernivåstyrning något med detta upplägg att göra och följer Migrationsverket de 8 punkter EASO kommer med?
Grundteorin för arbetet Multi-level governance är en modell vilket beskriver samarbetet denna studie undersöker. Denna modell har fått både bra och dålig kritik, och undersökningen följer dem spåren. Det finns en tydlig spricka längst ner i implementeringsprocessen, där myndigheter pekar på varandra och hoppas att en annan myndighet ska lösa problemet. Ett exempel när det har fått negativa effekter är när kommuners hemtjänst för asylsökanden blivit lidande och asylsökande har stått utan hjälp. Arbetet tar även stöd av Hills (1997) 10 kriterier för Top-down/Bottom-up och de ligger tillgrund för att uppfylla en ideal
implementeringsprocess.
Undersökningen visar på att implementeringsprocessen mellan EU, Sverige och
Migrationsverket uppfyller 6 av 10 kriterier, där vissa kriterier inte helt kunde uppfyllas, vilket tyder på att implementeringsprocessen i detta fall går att utvecklas.
Nyckelord: EASO, Migrationsverket, flernivåstyre, EU, implementering, asyl, stat, myndighet, instans.
1.1
Bakgrund
European Asylum Support Office eller EASO vilket det förkortas och kommer benämnas i denna undersökning, är riktlinjer från EU. Riktlinjerna är till för att förtydliga och sätta upp grundnormer för hur mottagandet av asylsökande ska gå till. EU har med hjälp av direktiv och förordningar försökt arbeta fram en gemensam asylpolitik vilket ska gälla alla medlemsländer. EASO uppkom år 2013 som rekommendationer till det befintliga mottagardirektivet. Sedan 2013 har EU haft ett gemensamt asylsystem, detta asylsystem är främst uppbyggt på
mottagardirektivet och asyldirektivet (Europeiska kommissionen, 2014).
2015 är ett år Europa kommer minnas som flyktingåret. Enligt NE kunde EU:s
gränskontroller notera och registrera att 1.8 miljoner personer sökt sig till Europa för att söka internationellt skydd (Melchior, 2015). Cirka 163 tusen människor sökte asyl i Sverige under 2015, vilket är den högsta siffran av asylsökande som har uppmätts i landet (Scb, 2021). Denna flyktingkris drabbade hela Europa och satte EU:s gemensamma asylpolitik på prov. År 2016 började EU även diskutera om att uppdatera och göra ändringar i det nuvarande
mottagardirektivet, dock har inga ändringar genomförts (Melchior, 2015). Om EASO är en konsekvens av flyktingströmmen och den volym asylsökande Europa mottog, finns det ingen fakta om utan det går enbart att spekulera i.
EASO:s riktlinjer är rekommendationer EU tagit fram för att agera komplement till det
befintliga mottagardirektivet. Då det är en rekommendation från EU, innebär det att det inte är ett måste för medlemsstaterna att efterfölja riktlinjerna. Det är upp till varje enskilt
medlemsland att själva avgöra hur mycket det vill anpassa sin asylmottagarprocess utifrån riktlinjerna. Riktlinjerna EASO var ett komplement med grundläggande normer för hur den lägsta standarden får var vid mottagandet av asylsökande och genom hela processen. EASO är uppbyggd på åtta punkter vilket främst inriktar sig på mottagarprocessen, och det berör även hela asylsökarprocessen. Punkterna EASO behandlas i ett dokument där det är uppbyggt efter åtta olika punkter. Punkterna är: Boende, mat, kläder och andra artiklar än mat,
dagersättning, hälso- och sjukvård, information och rådgivning, identifiering, bedömning och tillgodoseende av särskilda behov och personalutbildning (EASO, 2016). Dessa åtta punkter
Michael Peel (2018) skriver följande i sin artikel EU asylum agency head quits amid migrations turmoil,” Easo, which offers services including training and policy guidance,
helped with the reconstruction of the Greek asylum system. Some member states would like it to take on a still bigger role in harmonising huge variations in the way countries in the bloc deal with claims for refugee status.”. Peel (2018) benämner att det finns önskemål från
flertalet medlemsländer om att EASO:s riktlinjer skulle ta en större roll i hur de nationella lagarna utformas.
Multi-level governance eller flernivåstyrning vilket det även kallas, innebär att aktörer samarbetar både på den vertikala linjen, mellan olika skikt där vanligtvis hierarki kan förekomma inom organisationer och institutioner. Det förekommer även samarbeten på den horisontella axeln mellan lokala aktörer som bidrar på olika sätt för varandras vinning (Peters och Pierre, 2001). Studien undersöker Migrationsverket i Sverige och kommer granskas och diskuteras i kapitel 5 (analys) för att få en bild av hur deras byråkrati fungerar och hur policys implementeras. För att kunna analysera implementeringsprocessen kommer vi kolla på Hills (1997) beskrivning av Top-down och Bottom-up:s 10 kriterier.
1.2
Syfte och frågeställning
Syfte med denna undersökning är att på förfrågan av Migrationsverket undersöka hur de förhåller sig till EASO:s riktlinjer. För att få en djupare bild i hur riktlinjerna tillkommer och förväntas implementeras kommer implementeringsprocessen från EU-nivå ner till lokal myndighetsnivå att undersökas. EASO:s riktlinjer är till för att ge stöd till EU:s
medlemsländer för att kunna jämföra och arbeta för att minimumnivån ska hållas vid mottagandet av asylsökande. Vilka av dessa riktlinjer följer svenska Migrationsverket? Arbetar de aktivt för att uppnå riktlinjerna och hur fungerar den beslutsprocess bakom den gemensamma asylpolitiken EU bedriver? Vilka instanser inom myndigheten har en påverkan på EU och finns det ett vertikalt fungerande samarbete mellan Migrationsverket, Sverige och EU? Det är det denna undersökning kommer behandla och har i syfte att besvara.
Undersökningens frågeställningar:
• Hur fungerar implementeringsprocessen på Migrationsverket utifrån samarbetet med Europeiska Unionen?
2
TEORI
Följande avsnitt ger en skildring av studiens teoretiska utgångspunkt där multi-level governance är huvudfokus, men där även teorin presenteras, samt kritik. Avsnittet går även in på en
implementeringsteori och hur Europeiska Unionens arbete i Sverige fungerar.
2.1 Multi-level governance
Peters och Pierre (2001) beskriver Multi-level governance som institutioner mellan varandra samarbetar på den vertikala linjen. När institutioner samarbetar vertikalt mellan varandra, betyder det med andra ord att aktörer på olika nivåer, exempelvis regeringen och regioner, samarbetar utan de hierarkiska skikten (Peters och Pierre, 2001). Utöver samarbeten på den vertikala linjen innefattar Multi-level governance samarbete på den horisontella linjen. Det innebär att aktörer på den lokala nivån samarbetar, även här utan hierarki (Peters & Pierre, 2001). Exempelvis skulle det kunna vara Röda korset och Migrationsverket i Västerås. Det kan innefatta policys om värdegrunder om jämställdhet, och detta beskrivs vara mjuka värden (Peters & Pierre, 2001).
Det vertikala samarbetet behöver inte gå från institution till institution, det vill säga från internationella till nationella, regionala till lokala, utan det går att flytta samarbetet mellan de olika institutionerna. För att göra det tydligare skulle EU och Migrationsverket kunna ha ett samarbete med varandra utan att regeringen har någon del i arbetet (Peters och Pierre, 2001). Det kallas mellanstatligt samarbete och bygger fram ett nytt politiskt system (Benz, 2007). Peters och Pierre (2001) skriver att i och med det vertikala samarbetet inte behöver gå från institution till institution, utan kan flyttas emellan dem, det har lett till att stater tappar den makt de tidigare haft. Det är precis det Benz (2007) skriver om, att det nya politiska systemet kommer fram ur Multi-level governance har en bristande mittpunkt av auktoritet. Det skulle kunna beskrivas som staten, vilket Peter och Pierre (2001) skriver. Peter och Pierre (2001) menar på att flernivåstyrningen är något relativt nytt, och visar på en ny sorts stat där de utgår från den traditionella kontrollerande staten till den möjliggörande staten. Denna förflyttning av makt, innebär att staten inte har makt över samhället på det aktiva planet. Staten bereder dock resurser och utformar stora mål att arbeta efter på det vertikala och horisontella ledet.
Stora nationer, det vill säga med en stor befolkningsmängd, har under en längre tid använt sig av flernivåstyrning. Det har framkommit att det är effektivt både i tid och kostnad när
exempelvis institutioner ska ut med information till allmänheten. Istället för att regeringen själva ska föra ut informationen, delegeras ansvaret ner i leden. Antal nivåer det utförs på beror på hur stort antal meddelanden som ska ut (Mark och Hooghes, 2009).
Mark och Hooghes (2009) skriver att oavsett om en tjänsteman på nationell nivå sitter inne på mer kunskap, kan tjänstemannen på den lokala nivån ändå vara bäst lämpad för att ta beslut på lokal nivå. För att den lokala tjänstemannen sitter inne på kunskap om kommunen och vad befolkningen i kommunen tycker. Utöver att lokala tjänstemän kan ta bättre beslut för det lokala samhället, är det även mer effektivt att lokala beslut tas på lokal nivå, vilket är just det Mark och Hooghes (2009) undersöker, effektiva styrningsmetoder. Även Mark och Hooghes (2009) skriver att det fullt möjligt att den centrala staten tar nationella beslut och ifall
samhället är liknande uppbyggt och alla medborgare tycker och vill samma sak, dock efterliknar verkligheten inte det. För att tolka det till klartext är en styrningsmetod på flera nivåer, multi-level governance positivt i den utsträckningen, där makten decentraliserats nedåt i det vertikala ledet av institutioner utifrån Mark och Hooghes (2009).
2.1.1 Kritik av Multi-level governance
Martin Lundin (2007) skriver om ett fall i sin artikel ” The Conditions for Multi-Level Governance Implementation – Politics, and Cooperation in Swedish Active Labor Market Policy” där det varit oklart vilken myndighet ansvaret ligger på. Det handlar om när Migrationsverkets boenden fylldes med ensamkommande barn. Många av barnen mådde dåligt och led av psykiska problem, vilket resulterade i att många av barnen försökte begå självmord. Problemet här, enligt många artiklar Lundin (2007) tar upp, är att varken
Migrationsverket eller de andra myndigheterna som arbetade med dessa ärenden inte visste om eller när de skulle agera, vilket tyder på att samarbetet mellan aktörerna inte fungerar. Det resulterar i sin tur till att Migrationsverkets boende för barnen blev överfulla med barn lidande av psykisk ohälsa (Lundin, 2007).
I en annan artikel skriven av Papadopoulos (2010), lyfter han att det finns negativa aspekter av ett flernivåstyre. Även om han skriver att multi-level governance har medfört ansvar, skriver han att demokratin i sig blir lidande. Papadopoulos (2010) menar på att medborgare utan kunskap och förståelse för hur processerna mellan de olika nivåerna av styrningen ser ut,
Har medborgarna inte insyn i hur besluten tas, kan de inte vara säkra på om det är beslut av folkvalda representanter eller vanliga tjänstemän i byråkratin. Av den anledningen kan den representativa demokratin vara lidande av flernivåstyrning (Papadopoulos, 2010). Den andra anledningen att demokratin blir lidande är att flernivåstyret skapar ett skydd för
beslutsfattarna. Det är för att det utifrån allmänheten och media är svårt att se vem eller vilka beslutsfattarna är och därefter inte kan rikta kritik mot dem. Det skapar ett stort mellanrum mellan de institutioner där besluten fattas och samhällets medborgare (Papadopoulos, 2010).
2.2 Europa som aktör i flernivåstyrningen i Sverige
Sverige i Europeiska Unionen (EU) skriver Stig Montin (2010) att samarbetet mellan EU, Sverige och kommunerna (flernivåstyrningen), är uppdelad i två delar. Den ena är
välfärdspolitiken, vilket är en nationell angelägenhet och där av ska besluten tas på nationell nivå. Välfärden innefattar frågor och beslut om vård, omsorg, skola med mera, och stora delar av kommunens budget går till de punkterna. Den andra delen är utvecklingspolitiken och dit går det resterande av kommunens budget efter välfärdsfrågorna. Det brukar vara cirka 20 % till utveckling och 80 % till välfärd. Utvecklingspolitiken innefattar frågor gällande den ekonomiska tillväxten (Montin, 2010). Anledningen att det är uppdelat inom två delar är för att EU inte har kompetens inom lokala frågor. EU verkar i lagfrågor, där EU:s regelverk kompletterar Sveriges befintliga till en viss del (Montin, 2010). Dock finns det samarbeten där lokala aktörer samarbetar med EU för att utveckla sina arbetssätt, exempelvis att effektivera sitt arbete (Montin, 2010).
2.3 Implementering
Studien undersöker samverkan mellan institutioner på olika nivåer och aktörer på den lokala nivån, där arbetets teorifokus kommer vara implementeringsprocessen. För att få en förståelse kommer policyprocessen kortfattat förklaras utifrån vad Michael Hill kommit fram till i sin bok ”The policy process in the modern state” (1997).
Hill är inne på Papadopoulos spår, att beslut tas i en sorts censur för allmänheten och media i ett flernivåstyre (Papadopoulos, 2010). Hill skriver;
” Policy is rather like the elephant – you recognize it when you see it but cannot easily define it” (Michael Hill, 1997:8).
Policys blir till i en process av flera olika teams där de kommer med idéer, vilket sedan arbetas ned till en slutgiltig policy. Av den anledningen är det svårt att härleda policyn till en specifik person eller grupp (Hill, 1997). Även professorn i statsvetenskap, Carl Dahlström (2018) har skrivit i sin bok “Politik som organisation” att styrningen i parlament där beslut tas eller ska implementeras, är otroligt viktig för att det ska klassas demokratiskt.
När Hill (1997) tar upp implementeringen av olika processer skriver han att det finns två olika perspektiv på implementeringen. Den första är Top-down, vilket är när beslut är tagna på en högre nivå, exempelvis av regeringen, men implementeringen sker på en lägre nivå, det vill säga lokal nivå. Denna modell härstammar från ett auktoritärt ledarskap, där makten och besluten kommer från toppen och tas ned i hierarkin till en lägre nivå där besluten ska implementeras (Hill, 1997). Bottom-up är motsatsen, där aktuella behov på lokal nivå leder till att beslut tas upp till den beslutfattande institutionen för ärendet. Beslutet implementeras sedan på lokal nivå. Lokala aktörer på den lägre nivån påverkar beslut högre upp (Hill, 1997). Detta är Hills (1997) 10 punkter vilket ligger till grund för att uppnå en fungerande
implementeringsprocess:
1. Omständigheter utanför beslutsfattande organet medför inte begränsningar. 2. Tillräckligt med tid och resurser ska finns tillgängliga för processen. 3. Det ska finnas resurser i varje implementeringssteg i processen.
4. Den policyn som ska genomföras bygger på en giltig teori om orsak och verkan.
5. Förhållandet mellan orsak och verkan är direkt och det finns få, om några, ingripande länkar. 6. Det finns ett enda beslutsfattande organ som inte behöver bero på andra organ för framgång
eller om andra myndigheter. Påverkar ett annat organ beslutet minimalt.
7. Det finns en tydlig förståelse för och överenskommelse om processens mål, och dessa villkor kvarstår under hela implementeringsprocessen.
8. När de går mot överenskomna mål är det möjligt att specificera detaljer i sin helhet gällande uppgifter som ska utföras av olika deltagare.
9. Det finns perfekt kommunikation och samordning mellan de olika delarna som är inblandade i processen.
10. De beslutsfattande aktörer kan kräva att uppnå ordning och respekt (Hill, 1997).
Detta kan härledas till flernivåstyre och det vertikala samarbetet mellan institutioner inom Multi-level governance.
Vedung (1998) skriver i sin bok ”Utvärdering i politik och förvaltning”, om implementeringsprocessen och 8 påverkande faktorer.
De faktorer det handlar om är;
1. Historisk aspekt – är beslutsfattarna eniga eller oeniga? hur har det påverkat processen? 2. Insatsens tydlighet – hur tydligt/otydligt har exempelvis målet eller språket i processen varit? 3. Implementeringsfaktor – innefattar beslutsfattarnas inställning/vilja och kunskap/förståelse. 4. Adressaternas vilja och förståelse – kopplar till mottagaren av implementeringen, exempelvis
policy.
5. Efterhandskontrollens uppbyggnad – undersöker vilka faktorer som kan ha påverkan på resultatet.
6–8. Andra aktörer som kan ha inflytande i processarbetet eller andra aktörers inflytande i form av åsikter och synpunkter på processen Vedung (1998).
Denna modell är mer fokuserad på händelserna i processen och går ingående på de olika faktorerna. Därav använder sig denna undersökning av Hills (1997) analys av Top-down och Bottom-up. Det är möjligt att koppla både Top-down och Bottom-up till den tidigare teorin Mulit-level governance samt att analysera den utifrån studiens frågeställningar. Studien undersöker hur Migrationsverket arbetar, och intervjuerna innefattar även svar på hur det ser ut både med det vertikala och horisontella samarbetet.
3
METOD OCH MATERIAL
Avsnittet kommer behandla de olika metodvalen och tillvägagångssätten som legat till grund för att kunna besvara undersökningens frågeställningar.
3.1
Forskningsdesign
Undersökningen bygger på två frågeställningar och innehåller varsin analysenhet då de bygger på olika undersökningsmetoder. Populationen för denna studie är Migrationsverket. Migrationsverket är den enhet vi kommer att undersöka och kommer ligga i fokus för
undersökningen. Fallet för studien är hur Migrationsverket uppfyller EASO:s indikatorer. Ena analysenheten är Migrationsverket som myndighet i helhet, med dess byråkrati och olika instanser inom myndigheten och kommer ligga tillgrund för att besvara frågeställning 1. Detta kommer undersökas med en kvalitativ textanalys. Den andra analysenheten är
Migrationsverkets lokala kontor och den analysenheten kommer främst att bestå av kvalitativa semistrukturerade intervjuer som underlag och det kommer ligga till svarsgrund på
frågeställning 2. Insamlingen av material kommer vara genom intervjuer med tio stycken informanter från Migrationsverkets kontor och genom textanalyser där informationen är inhämtad från olika tillförlitliga källor såsom lagar, offentliga dokument från
Migrationsverket och EU bland annat.
Undersökningen bygger på två olika kvalitativa metoder. Anledningen till att det krävs två olika metoder är för frågeställningarna berör olika analysenheter och därav passar två olika metoder bättre in. Textanalysen används för att kunna få en övergripande blick på stor mängd information i form av offentliga dokument från EU och Migrationsverket. Den kvalitativa metoden informantundersökning tas i form av semistrukturerade intervjuer och används för att kunna få mer detaljerade kunskaper och fånga upp upplevelser och åsikter gällande EASO, vilket exempelvis en textanalys inte skulle kunna bidragit med.
Reliabiliteten säkerställs genom ett noga uttänkt urval i informantundersökningar (se 3.2.3 för mer utvecklad analys av urvalet). I textanalysen kan reliabiliteten säkerställas genom att undersökningen utgår från Metodpraktikans beskrivning av hur en textanalysmetod ska gå till. Validiteten kommer fastställas i slutet av undersökningen gällande om undersökningen
Finns det reliabilitet säkert material som kan besvara undersökningens två frågeställningar, är validiteten uppfylld.
Undersökningen är teorikonsumerande, vilket innebär enligt Metodpraktikan (2017, s 42) att
“I teorikonsumerande studier är det ett enskilt fall som står i centrum. Uppgiften här är att med hjälp av existerande teorier förklaringsfaktorer på ett område försöka förklara vad som hände i just detta fall ”. Det stämmer in på undersökningsuppbyggnaden och
undersökningsområdena.
3.2 Datainsamling och analysmetod
Operationalisering av nyckelbegrepp kommer att förklaras i löpande brödtext under arbetets gång.
3.2.1 Kvalitativ textanalys
Undersökningens första frågeställning kommer att besvaras av en kvalitativ textanalysmetod. Texterna som legat till grund för textanalysen är olika offentliga dokument både från EU och Migrationsverket. Dokumenten har blivit systematiskt granskade för att kunna resultera i information med hög reliabilitet. Metoden som använts är systematiserande och det är en metod som finns inom kvalitativ textanalys (Esaiasson et al. 2017). I Metodpraktikan (2017, s 213) skriver författarna om att en kvalitativ textanalys med systematisk metod handlar om att
” … bringa reda i texter och lyfta fram mening tematiskt och systematiskt”. Det syftar till att
skribenterna ska genom analysobjekten fastställa idéstrukturen i form av att förtydliga och peka på huvudaspekterna i textens innehåll. Det har varit metoden som genomsyrat
textanalysen i denna undersökning. Innehållet i texterna har systematiskt blivit kategoriserat utifrån frågeställningens utgångspunkt. Informationen som blivit kategoriserad har sedan systematiskt analyserats för att kunna fastställa det mer exakta innehållet och syftet med texten.
3.2.2
Semistrukturerade intervjuer
Undersökningen bygger på semistrukturerade intervjuer, där 10 anställda på
Migrationsverkets lokala kontor medverkar för att frågeställningen ska kunna besvaras. I Metodpraktikan (2017) står det att samtalsintervjuer öppnar upp för oväntade svar och möjligheter för att följa upp. Det står även att intervjuer med olika personer kan antingen visa på ett gemensamt mönster eller att det finns olikheter (Esaiasson et al. 2017).
Ur intervjuerna erfordras svar på specifika frågor kring EASO:s riktlinjer. Utöver svar på de specifika frågor studien undersöker, kan det vara till studiens fördel att kunna ställa
följdfrågor under intervjuns gång, samt tillåta intervjudeltagare att utveckla sina svar vilket indirekt inte är det exakta svaret på den fråga som ställts. Där av ansågs semistrukturerade intervjuer vara bäst tillämpade för denna undersökning.
I denna metod är det planerade frågor som kommer ställas under intervjuns gång. Trots att frågorna är planerade, är det ett underlag för forskaren, för att få svar på de frågor som behövs för studien. Frågorna i en semistrukturerad intervju får ställas i den ordning där de passar bäst för den enskilda intervjun, och det är tillåtet att ställa följdfrågor utifrån vad deltagaren berättar (Kvale & Brinkman, 2020).
3.2.3
Urval
Populationen för denna studie är Migrationsverket. Migrationsverket är den enhet vi kommer att undersöka och som ligger i fokus i denna undersökning. Det finns två
undersökningsenheter i denna studie. Dels hur Migrationsverket implementering till och från EU fungerar och hur Migrationsverket uppfyller EASO:s indikatorer. Undersökningsområdet berör implementeringsprocessen och Migrationsverket som myndighet med alla deras
instanser vilket blir analysenheten. Undersökningsområdet för EASO gäller
Migrationsverkets lokala kontor runt om i Sverige och det kommer undersökas genom semistrukturerade intervjuer. Urvalet till intervjuerna är anställda på Migrationsverket. Undersökningen är av en myndighet och det rådande Coronaläget i världen kan göra det svårt att få tag i intervjupersoner. Vi valde därför att använda oss av en källa som är chef på
Migrationsverket för att samordna intervjuerna. Denna källa har kontaktat personer åt våra vägnar för att få tag i informanter som arbetar inom ämnen EASO berör.
Det är inte vi skribenter som direkt kontaktar intervjupersonerna, utan det sker med hjälp av en mellanhand. Egentligen kan det vara farligt att göra på detta sätt därför att det inte är skribenterna som utser intervjupersonerna, utan att det är undersökningsenheten, i detta fall Migrationsverket, själva utser intervjupersonerna. Det skulle kunna leda till att
Migrationsverket utser intervjupersoner som kan vara vinklade för att få ett visst utfall av studien. Vi anser dock att risken för vinkling är svag, då det varken är känslig information som undersöks, samt att undersökningen skrivs på begäran av Migrationsverket.
Vi anser att reliabiliteten i intervjusvaren inte påverkas utan nästan bara höjs genom att Migrationsverket själva utser vilka som ska intervjuas och att dessa personer har kunskap inom ämne studien berör.
Urvalsteorin vi använder oss av är ändamålsenligt urval. Denna urvalsteori bygger på
principen att intervjupersonerna väljs ut i syfte för att få ut tänkbart bäst information. Urvalet bygger därav på intervjupersonernas kunskap och erfarenhet. De personerna med bäst
erfarenhet och kunskap inom ämnet blir utvalda intervjuobjekt och dessa personer anses kunna ge den tänkbart bästa informationen inom undersökningsämnet (Denscombe, 2014). I vår undersökning ger vi en ram till källan på Migrationsverket vad undersökningen kommer bygga på, vad det finns för krav intervjupersonen ska uppfylla och sedan väljer källan ut den de anser har bäst kunskap eller erfarenhet som informant. Det går att koppla till most likely-urvals designen, vilket innebär att studiepopulationen är mest kunniga och insatta i
undersökningsämnet i stort. Modellen används för att kunna generera till att en större generell slutsats kan dras utifrån en mindre undersökning (Esaiasson et al. 2017).
3.2.4
Informant
I intervjuerna har vi använt oss av informanter. Det för att intervjuerna syftar till att få veta hur de ser på saken och hur de arbetar kring EASO och hur informanterna själva upplever rekommendationerna och EU i stort. Vi använde oss av semistrukturerade intervjuer för att få fram informationen från våra informanter. Informanterna är anställda inom myndigheten Migrationsverket. Intervjuerna kommer att användas som stöd och jämföras med fakta vi har tagit från andra datakällor gällande EU och EASO. Det är allt ifrån offentliga dokument från EU och Migrationsverkets egen hemsida och svenska lagstiftningen som är de datakällor arbetet främst kommer baseras på. Anledningen till att vi valt dessa källor att främst använda oss av är för att vi vill ha en hög validitet och reliabilitet på våra källor och informationen som vi använder oss av och de anser vi att dessa datakällor uppfyller.
Figur 1: Lista över de 10 informanter som deltagit i intervjuerna.
3.2.5 Intervjuguide
Vi kommer genomföra semistrukturerade intervjuer som grund för denna undersökning. Intervjun kommer byggas på en intervjuguide som är upplagd efter en modell som finns i Metodpraktikan (2017, s 275). Den intervjumodellen är uppbyggd med en intervjuguide som är indelad i olika teman/steg. Vi har mindre steg i vår intervjuuppbyggnad än vad modellen i boken har, trots det bygger vi upp modellen på ett liknande sätt.
- Första steget är uppvärmningsfrågor och detta är ett steg vi har med där vi frågor namn, ålder, yrkestitel, osv. Sedan kommer steg 2 vilket handlar om tematiska frågor. Tematiska frågor är det som rör undersökningsområdet. I steg 2 har vi tematiska frågor vilket berör EASO och dess åtta punkter.
- Steg 2 innehåller mest antal frågor och det är för att det är området som är vårat främsta undersökningsområde.
- I steg 3 är det även tematiska frågor och där har vi frågor om EU. Dessa tematiska frågor syftar till att ge oss en helhetsbild av EU:s status i stort och dess påverkan på
Migrationsverket.
- Steg 4 är tematiska frågor gällande Migrationsverket och byråkratin. Hur kan myndigheten påverka beslut som fattas ovanför dem i den byråkratiska hierarkin. Detta steg är frågor som är kopplat till vår teori som är en stor och viktig grund för undersökningen.
- Efter dessa steg med tematiska frågor har vi ett steg som vi kallar semisteget och det syftar till att om det uppkommit några frågor under intervjuns gång eller om vi vill få något svar
utvecklat. Detta steg har därav inga specifika frågor utan kan variera från intervju till intervju. Efter semisteget har vi avlutningssteget som ligger till grund för intervjupersonens skull där vi ger dem chansen att utveckla något svar, lägga till någonting eller om de vill fråga oss
någonting gällande intervjun. Efter avslutningssteget avslutar vi intervjun. Informant 6 Handläggare Informant 7 Handläggare Informant 8 Handläggare Informant 9 Enhetschef Informant 10 Handläggare Informant 1 Enhetschef Informant 2 Handläggare Informant 3 Enhetschef boende Informant 4 Handläggare Informant 5 Enhetschef
3.2.6 Transkribering och citat
Vi valde att transkribera ner hela intervjuerna ordagrant för att verkligen få en övergripande bild av vad intervjuerna innehöll och för att få informanternas svar i ett sammanhang. Efter att vi transkriberat ner alla intervjuer ordagrant satte vi oss ner och började markera ut svaren i olika färgkoder där färgerna betydde olika. Röd var exempelvis svar som direkt är kopplat till EASO. Gul var svar som kopplas till nationella lösningar eller lagar. Grönt var citat som vi vill ha med i undersökning. Efter detta började vi analysera informanternas svar utifrån en analysmodell (se kapitel 3.4.). Citaten redovisas och plockas ut med hjälp av Figur 2.3.3 Analysmetoder
Textanalysen analyseras under processens gång av utvinningen av information från dokumenten. Tidigare nämnt används en systematiserande metod som analysverktyg för textanalysen. Textanalysen kommer även bestå av öppna svarskategorier. I Metodpraktikan (2017, s 223) skriver författarna att öppna svarskategorier innebär att svaren påundersökningsfrågorna avgörs genom materialet som finns i dokumenten som
undersöks. Under textanalysens gång skrivs information, citat och tolkningar ner i ett separat dokument vilket sedan behandlas för att utvinna slutgiltig information som kommer ligga till grund för att besvara frågeställningen.
Efter intervjuernas genomförande blev intervjuerna nedtranskriberade ordagrant i ett
dokument. Intervjuerna var inspelade och därav ges det möjlighet att i efterhand kunna läsa av med tonlägen eventuella bakomliggande känslor eller synsätt. Exempelvis om en informant skulle börja skratta i ett hånfullt syfte går det att fånga upp efter intervjuerna. Intervjuerna transkriberas ned och kodas utifrån olika färger som framgick i kapitel 3.2.6. Färgkodningen görs med stöd utifrån Figur 2 (Esaiasson et al. 2017, s.280). Det är figuren som används för analys av intervjumaterialet i en övergripande analys. Denna modell är allmän och fångar upp både informantens svar på frågan och ger utrymme för skribenternas egna tankar och
tolkningar kring svaret, och figuren ger även utrymme för citat. En analys utifrån denna figur gör det enkelt att i det omfånget undersökningen är, med 10 informanter och cirka 25
intervjufrågor, kunna få bra överblick och hjälp för att sedan på ett tydligt och effektivare sätt kunna analysera in det, för att nå fram till ett resultat.
Figur: 2
Intervjufråga: Svaret korthet: Citat och exempel: Egna kommentarer:
Figur 14.4 (Esaiasson et al. 2017, s.280)
3.4 Forskningsetiska övervägande
Kvale och Brinkman (2020) skriver om sju stadier av forskningsetiska övervägande vid utförande av undersökning eller intervju. I denna undersökning kommer vi ta hänsyn och diskutera två av de stadierna. De andra stadierna är inte aktuella att överväga om i denna undersökning. De två stadierna som kommer behandlas är planering och rapportering. Kvale och Brinkman (2020) skriver även om informerat samtycke och det kommer även behandlas i denna undersökning.
Ett av de främsta forskningsetiska överväganden vi behövt tagit hänsyn till under denna undersökning är anonymiteten och samtycke. Vi intervjuar personer som arbetar på en myndighet och det kan vara väldigt känsligt att få frågor gällande sitt arbete. Trots att vi inte ställer frågor som är kritiskt vinklade eller som ska leda till att försöka gräva fram någonting hemligt, anser vi att det är viktigt att bygga upp en tillit mellan oss och informanten. Vid planering av intervjun och studien lägger vi mycket fokus på konfidentialitet. Innan intervjun planeras in skickar vi ett informationsbrev som informerar om att intervjun är frivillig och att intervjun enbart kommer genomföras om samtycke finns. Det är en aspekt Kvale och
Brinkman (2020) skriver är extra viktigt vid genomförande av intervju. Vi går även igenom samma information innan intervjuns start och utvecklar även informationen. Vi berättar mer detaljerat hur vi kommer hantera svaren och informationen som framkommer i intervjun, hur vi kommer transkribera det och behandla materialet på ett sätt att det alltid är säkerställt att ingen utomstående kan få tag i det och informerar om att intervjun kommer spelas in.
När intervjun är färdig frågas alltid informanten om den skulle vilja ta del av transkriberingen innan informationen används till undersökningen. Det för att ge informanten möjlighet att kunna läsa igenom sina svar och kunna godkänna om det är någonting den känner sig orolig över hur det kan ha tolkats eller hur svaren egentligen blev utformade. I planeringen inför intervjuer ska vi skribenter ta upp eventuella konsekvenser som kan uppstå för informanterna efter intervjun i och med deras svar (Kvale och Brinkman, 2020). I detta fall anser vi att det inte finns några direkta konsekvenser av rapporteringen som kan uppstå av intervjun vid val av anonymitet för att det inte är konfidentiell eller känslig information som behandlas i intervjuerna.
4 UNDERSÖKNING
Avsnittet behandlar Migrationsverkets och EU:s implementeringsprocess, EASO och dess åtta punkter, Dublinförordningen, mottagardirektivet och den svenska tillfälliga asyllagen.
4.1 Implementeringen EU och Migrationsverket
När lagar kommer till är det EU-kommissionen som tar fram olika lagförslag, vilket sedan tas i gemensamt beslut med Europeiska unionens råd och Europaparlamentet. Sverige brukar genom Justitiedepartementet kunna få sin talan igenom, och det brukar vara experter från Migrationsverket som närvarar på dessa förhandlingar för att ge inputs på olika punkter. När nya lagförslag ska implementeras brukar Migrationsverket kunna bidra med kunskap inom sakområden och även med sina kunskaper kring hur det på bästa sätt ska implementeras (Migrationsverket, 2020). Sverige får årligen bidrag av EU som ska bidra till att Sverige ska kunna implementera och följa standarder, förordningar och direktiv bland annat. Bidraget Sverige mottog 2019 från EU låg på 21.8 miljoner kronor. Av den summan gick 3 %
oavkortat till Migrationsverket, vilket är cirka 607 miljoner kronor (Lissabonfördraget, u,å.).
4.2 EASO
EASO är en förkortning på European Asylum Support Office. EASO ska fungera som en komplettering i form av normer till redan befintliga direktiv. I mottagardirektivet går det att läsa följande, ”det bör fastställas normer för mottagande av sökande som är tillräckliga för
att ge [personer som ansöker om internationellt skydd] en värdig levnadsstandard och jämförbara levnadsvillkor i alla medlemsstater” (EASO, 2016. s.7). Direktivet har gett stort
utrymme för tolkningar kring vad en värdig levnadsstandard är och hur de i praktiken ska uppfyllas. De nationella lösningarna och redan tidigare bestämda nationella system gör att mätningssystemen gällande standarderna kan se väldigt annorlunda ut bland
medlemsländerna. Skiljaktigheterna mellan medlemsländerna gör att personer som söker internationellt skydd behandlas olika beroende på land som skyddet söks i. Europeiska migrationsagendan har på nytt betonat vikten av att ha tydligt och strukturerat system för mottagandet för personer som söker internationellt skydd. I migrationsagendan lyfts det upp att tydliga riktlinjer behövs för att förbättra normerna för mottagningsvillkoren.
EASO är utformat för att vara riktlinjerna för att förbättra normerna gällande
mottagningsvillkoren. EASO utformades av en arbetsgrupp som bestod av experter från medlemsländerna och företrädare från aktuella intressenter bland annat Europeiska
kommissionen, FN:s flyktingkommissariat med flera. Riktlinjerna EASO uppkom september 2016 (EASO, 2016).
EASO-dokumentet bygger på åtta olika punkter vilket riktlinjerna baseras på:
4.2.1Boende
(punkten är indelad i olika punktkapitel).Plats: Platsen på boendet för de sökande ska ta hänsyn till att barn som bor på boendet ska ha rimligt reseavstånd till skolan och att vid behov ska det finnas skolskjuts. Rimligt avstånd i allmänhet till mataffärer, sjukhus, skola, hobbyaktivitet (EASO, 2016).
Tilldelning: Familjer ska ha rätt att få hålla ihop och bli tilldelade samma boende. Att familjen blir tilldelad samma boende ska vara via ett samtycke från familjen och förutsatt att ingen persons trygghet sätts på spel. Sökande med särskilda behov ska tas i åtanke när boende blir tilldelat (EASO, 2016).
Infrastruktur: I lägenheterna och anläggningarna där de sökande bor finns det
grundstandarder att förhålla sig till. Det är för att säkerställa att boendeklimatet är bobart (EASO, 2016).
Säkerhet: Det ska vara säkert för alla sökande, speciellt de med speciella behov: fysiska, psykiska problem, sexuell läggning, könsidentitet, familjeproblem, ålder (EASO, 2016). Gemensamma utrymmen: Gemensamma utrymmen i punkten boende kan klassas som allrum där de sökande gemensamt kan umgås, matsal där de kan äta tillsammans eller övriga rum alla sökande på boendet har tillgång till (EASO, 2016).
Renhållning: Boendet ska hållas fritt från smuts, förhindra infektioner och övriga sjukdomar, genom att hålla boendet rent och få bort avfallen från anläggningen, vilket är
Migrationsverket uppgift (EASO, 2016).
Underhåll: Möbler och boenden ska hålla en viss förutbestämd standard och standarden kontrolleras med jämna mellanrum (EASO, 2016).
De sökande ska även ha tillgång till internet på boendet eller på någon anläggning som är närliggande (EASO, 2016).
4.2.2 Mat
Alla vuxna sökande ska ha rätt till tre måltider per dag och för 18 åringar eller yngre är rättigheterna fem måltider per dag. Antingen i form av lagad mat som serveras på boendet eller rätt till matbidrag om de sökande ska stå för matlagningen själv. Måltiderna ska innehålla varierad kost och särskilda kostbehov ska tas till hänsyn (EASO, 2016).
4.2.3 Kläder och andra artiklar än mat
Denna punkt innefattar kläder, skor, hygienartiklar, skolmaterial, hushållsartiklar såsom städartiklar osv. De sökande har rätt att få dessa artiklar eller få ekonomiska bidrag för att själva kunna införskaffa sig dem (EASO, 2016).
4.2.4 Dagersättning
Asylsökande har rätt till en förutbestämd dagsersättning. Den dagliga ersättningen är utöver ersättning för punkter såsom boende, mat, kläder och övriga artiklar som ingick i punkten kläder och andra artiklar (EASO, 2016).
4.2.5 Hälso- och sjukvård
Alla sökande har rätt att ta del av landets sjukvård vid behov. Vården de sökande tillhandahålls ska vara utbildad medicinsk personal. De ska ha tillgång till alla sorters nödvändig hälso och sjukvård. Platsen för vården ska antingen vara på boendet eller inom rimligt avstånd från boendet (EASO, 2016).
4.2.6 Information och rådgivning
Informationen de sökande ska få ta del av ska finnas tillgängligt på de språk den sökanden kräver för att kunna ta del av informationen. Informationen ska täcka all den information som ingår i mottagningsvillkoren vilket är reglerade efter EU:s mottagardirektiv.
Mottagningsvillkoren ska inkludera skyldigheter och rättigheter de sökande har.
Informationen ska de sökande ha rätt till inom 15 dagar av att de ansökt om internationellt skydd i landet. Rådgivningen kan ges av hjälpaktörer i länderna, såsom UNHCR, rödakorset (EASO, 2016).
4.2.7 Identifiering, bedömning och tillgodoseende av särskilda behov
I början av ansökningsprocessen om internationellt skydd ska en hälsokontroll genomföras. Det är för att i ett tidigt stadie i sökprocessen kunna fånga upp personer med olika särskilda behov. Punkten utgår i stor del från punkter som redan finns i det aktuella mottagardirektivet. Det ska finnas tydliga riktlinjer om vilka som kan identifiera särskilda behov och vilka aktörer eller personalgrupper som är ansvariga för denna arbetsuppgift (EASO, 2016).
4.2.8 Personalutbildning
Det ska finnas utbildning i den utsträckning som nationell lagstiftning anger och kräver för att personalen på alla olika delar och roller i sökprocessen ska ha rätt utbildning för att på ett säkert sätt kunna genomföra sitt arbete korrekt (EASO, 2016).
4.3 Dublinförordningen
Dublinförordningen blev antagen av EU år 2003. Förordningen utgör en viktig del av den gemensamma asylpolitiken i Europa. Det kom en reviderad Dublinförordning år 2013 vilket ersatte den dåvarande förordningen. Dublinförordningen bygger och kretsar främst kring asylprövan. Förordningen fastlägger många olika kriterier och punkter för att kunna fastställa vilken medlemsstat det är som är ansvarig för att handlägga en asylansökan. I
Dublinförordningen finns det en princip vilket fastställer att asylsökande enbart kan få sin ansökan prövad i ett av medlemsländerna (Europeiska Unionens officiella tidning, 2013).
Dublinförordningens primära ansvar och huvudprinciper är att ansvara och genomföra en prövning av asylansökan. Ansvaret ligger hos det medlemsland som haft störst påverkan vid den ansökandes inresa eller upphälle. Vid processen av att kartlägga vilket land som bär ansvaret för asylprövan tas olika saker i åtanke enligt Dublinförordningen. Aspekter som ligger tillgrund för beslutet är om den sökande nyligen haft eller har uppehållstillstånd i ett av medlemsländerna, eller hur den sökande tagit sig in till Europa om det är med tillstånd eller illegalt och även familjehänsyn (Europeiska Unionens officiella tidning, 2013).
4.3.1 Kritik mot Dublinförordningen
Dublinförordningen har fått en del kritik. Främst efter flyktingströmmen Europa mottog år 2015. Förordningen har främst kritiserats för att den och dess principer genererar i en ojämn fördelningen av asylsökande mellan medlemsländerna. Dublinförordningen har även fått ta emot en del kritik för att den begränsar asylsökandes möjligheter och rätten till att få sin asyl prövad enligt lagarna (SVT, 2006).
4.4 Mottagardirektiven
Europaparlamentets och rådets direktiv nr 2013/33/EU om normer för mottagandet av personer som ansöker om internationellt skydd omarbetades år 2013 av den anledningen att miniminormerna behövde förtydligas. EU:s syfte med mottagardirektivet är att skapa en gemensam flyktingpolitik för Europa vilket fastställer de gemensamma målen. Målen innebär att arbeta fram och säkerställa trygghet och frihet för alla individer som söker internationellt skydd. Det ansvar ska på EU:s medlemsländer fördelas lika, där grundstenen är solidaritet (Europeiska unionens officiella tidning, 2013).
Mottagardirektivet innefattar 34 artiklar vilket sammanfattar det olika grundpelarna i vad beslutsfattarna av normerna anses behöva, för att säkerställa att individer behandlas och tas hand om i linje med de mänskliga rättigheterna. Det är många artiklar som finns till för att förklara varför och vart det ska gälla och hur dem ska hantera information och dokumentation (Europeiska unionens officiella tidning, 2013).
Artikel 5 syftar till information, där det förklaras hur och vad för information som ska ges och när det senast ska tillhandahållas till den sökande. Viktig grundläggande information för den sökande är förmåner, skyldigheter, organisationer som kan bistå med ytterligare information, samt information om hälsa och sjukvård (Europeiska unionens officiella tidning, 2013).
Artikel 7 går igenom bosättning och rörelsefrihet. Den sökande får röra sig fritt inom landet. Vart den sökande ska bosättas får medlemsstaten bestämma, med hänsyn till de betydande punkterna. Det innefattar allmänhetens intresse och den allmänna ordningen (Europeiska unionens officiella tidning, 2013).
Artikel 8, 9, 10 och 11 går igenom när en asylsökande får tas i förvar eller inte. När det finns stöd för att sätta en person i förvar finns det regler gällande hur länge den får sitta i förvar, samt hur förhållandena i förvaret ska se ut och om det finns några särskilda behov som behövs ta i beaktande (Europeiska unionens officiella tidning, 2013).
Artikel 12 riktar sig till mottagandet av familjer, där det står att medlemsstaten ska arbeta för att i den mån det går hålla ihop familjer (Europeiska unionens officiella tidning, 2013).
Artikel 13 innefattar hälsoundersökningar och beskriver att medlemsstaten får, om det finns motivering för folkhälsan i landet, begära att en hälsoundersökning ska genomföras när den sökande kommer till landet (Europeiska unionens officiella tidning, 2013).
Artikel 14 handlar om minderårigas skolgång och utbildning, vilket säger att alla medlemsstater ska tilldela en plats i utbildningssystemet. Det med villkor som liknar de medborgarna har. Inom tre månader efter den sökt asyl ska den minderåriga få chansen till utbildning (Europeiska unionens officiella tidning, 2013).
Artikel 15 handlar om sysselsättning för den asylsökande. Den som söker asyl ska inom nio månader kunna söka arbete. Tillträdet får regleras utifrån medlemsstaterna förutsatt att det förhåller sig till den nationella lagen (Europeiska unionens officiella tidning, 2013).
Artikel 16 handlar om yrkesutbildning, det står att medlemsstaterna kan ge den asylsökande rätt till yrkesutbildning (Europeiska unionens officiella tidning, 2013).
Artikel 17, 18 och 20 innefattar beslut om materiella mottagningsvillkor, samt inskränkning eller indragning av materiella mottagningsvillkor, närmare bestämmelser och hälso- och sjukvård. När en person söker asyl ska de materiella villkoren om mottagningen finnas till hands för den sökande. Staten ska se till att standarden i boendet är i rimligt skick, att de har en försörjning som är säker, samt ser till den sökandes fysiska samt psykiska hälsa
(Europeiska unionens officiella tidning, 2013).
Artikel 19 handlar om hälso- och sjukvård vilket innebär att medlemsstaten som den sökande befinner sig i ska se till att den sökande ska ha tillgång till akutvård samt annan nödvändig
Artikel 21 handlar om den allmänna principen för utsatta personer. Där medlemsstaten ska ha hänsyn till den specifika situationen när det handlar om bland annat ensamkommande barn, personer med allvarlig sjukdom, psykiska problem, utsatt för olika typer av våld och
funktionshindrade (Europeiska unionens officiella tidning, 2013).
Artikel 22 handlar om hur staten ska gå tillväga med en effektiv bedömning om den sökande klassas som en individ med särskilda behov. Granskningen ska genomföras inom en
godtycklig tid efter att personen har ansökt om asyl i medlemsstaten. Punkten går även in på hur personer som anses ha särskilda behov ska tas hand om, det vill säga vilket stöd den ska ha (Europeiska unionens officiella tidning, 2013).
Artikel 23 går igenom hur minderåriga ska tas hand om av medlemsstaten som sökande befinner sig i. Statens intresse ska vara för barnets bästa. Det kan vara aktiviteter för barnet, att barnets åsikter blir hörda, ges rehabilitering vid behov och att barn till sökande får stanna hos sina föräldrar (Europeiska unionens officiella tidning, 2013).
Artikel 24 behandlar punkten om ensamkommande barn. Barnet ska inom en snar framtid få en företrädare som hjälper barnet när det kommer till rättigheter och skyldigheter, och ska arbeta för barnets bästa. Barnet ska när ansökan om asyl lämnats in, bo hos en fosterfamilj fram tills ett beslut om asyl tagits (Europeiska unionens officiella tidning, 2013).
Artikel 25 trycker på att medlemsstaterna måste erhålla den vård som kan vara behövd, för personer som utsatts för våldshandlingar, våldtäkter och tortyr. Det kan vara medicinsk och psykisk vård (Europeiska unionens officiella tidning, 2013).
Artikel 26 behandlar överklagandeförfarande, vilket innebär att den sökande kan överklaga beslut som medlemsstaterna har tagit om indragen eller inskränkt förmån (Europeiska unionens officiella tidning, 2013).
4.5 Tillfälliga asyllagen
Lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige infördes i juli år 2016 efter flyktingkrisen. Den tillfälliga lagen innebär att reglerna för Sveriges asyl ligger på minimikravet, det för att Sveriges asylinvandring skulle minska. Den tillfälliga lagen skulle gälla till och med 18 juli år 2019, men förlängdes till 19 juli år 2021 (Sveriges riksdag, u,å.).
Den tillfälliga lagen har i kort gjort det svårare för människor att få uppehållstillstånd i Sverige, och det genom att olika skyddsgrunder för asylsökande har tagits bort. Skälet till denna tillfälliga lag var att minska asylinvandringen till Sverige. För att det skulle gå har det skett tillfälliga förändringar i lagen. Idag ges det inte ut permanenta uppehållstillstånd som basis, utan istället ges tillfälliga uppehållstillstånd ut. Det har resulterat i att det blivit svårare för familjer att återförenas i Sverige. Utöver det har reglerna kring försörjning till
familjeåterföreningar blivit hårdare, vilket innebär att asylsökande personer måste kunna försörja sig och sin familj (Sveriges riksdag, u,å.).
5
RESULTAT
Kapitlet kommer behandla resultat utifrån den kvalitativa textanalysen och informanternas intervjusvar i stort, för att sedan besvara frågeställningarna som studien undersöker.
5.1
Resultat textanalys
En kvalitativ textanalys har utförts på olika empiriska material. Materialet som legat till grund för textanalysen är information från Migrationsverkets hemsida, offentliga dokument från EU i form av EASO:s riktlinjer, Dublinförordningar, mottagardirektivet och nationell lagstiftning i form av den svenska tillfälliga asyllagen och vetenskapliga artiklar. Intervjuresultaten kommer vävas in för att stärka upp textanalysens resultat.
5.1.1 Implementering
Implementeringsprocessen i samarbetet mellan EU och Sverige går åt båda hållen. Samarbetet erbjuder utbyte av varandras kunskaper och erfarenheter, både till EU:s beslutsfattande organ och medlemsstaterna. Kunskapen Migrationsverket besitter, bistår de med till diskussioner kring nya lagar och implementeringar. Det EU bistår med till Sverige är ekonomiska bidrag, kunskap, lagar och förordningar. De tre sistnämnda förankrar sig högre upp inom instanserna på Migrationsverket. Migrationsverkets lokala kontor arbetar aktivt utåt på mottagarboenden som bland annat handläggare, de upplevs inte ha någon direkt koppling till EU eller dem beslut som tas. Direktiv är riktat till medlemsstatens beslutfattande organ där nationella lösningar ska implementeras i lag. Förordningar EU kommer med, går före svensk lag. Det innebär att Migrationsverket ska utforma sina arbetsmetoder efter EU:s förordningar.
Metoden Top-down/Bottom-up utifrån Hill (1997) kommer tillämpas för att analysera implementeringsprocessen på olika instanser i Sverige. Tillämpningen kommer visa hur implementeringsprocessen från EU ned till lokal nivå fungerar utifrån teorin Multi-level governance. Nedan kommer Hills (1997) 10 kriterier analyseras utifrån den information studien samlat in, för att se om kriterierna uppfylls eller inte.
1. Hur externa faktorer påverkar eller inte påverkar beslutsfattande både inom EU och nationellt är svårt att säga. Det skulle behöva undersökas på ett djupare plan av revidering av dokument och policys. Yttre faktorer har en påverkan på
policyimplementeringar. Exempelvis uppkom den tillfälliga asyllagen efter
flyktingkrisen år 2015, för att Sverige blev tungt belastade. Institutioners ändringar av policys eller framkomna policys är oftast för att det behöver uppdateras eller att
någonting inte har fungerat rätt. Implementering av policys kan utav den anledningen i vissa fall påverkas av externa faktorer.
2. EU och den svenska staten har ett utbyte av varandra i den form att de bistår med kunskap vilket bägge parterna får vinning av. EU skapar även lagar och förordningar vilket Sverige ska implementera. Sverige får årligen bidrag av EU och av det bidraget går 3 procent, det vill säga cirka 607 miljoner kronor till Migrationsverket år 2019. Ur de intervjuer som hållits har det framkommit att Migrationsverkets lokala kontor har en uppfattning av att nya lagar införs i stor mån med snabba implementeringar. Det finns också utbildningar om EU med mera, för de anställda på de lokala kontoren att kunna ta.
3. De resurser Sverige får av EU är bidraget på 607 miljoner kronor, samt utbildningarna som bland annat handläggare behöver för att arbeta på de lokala kontoren.
Utbildningarna finns tillgängliga när som helst, vilket framkommit ur intervjuer med informanter från Migrationsverket. EASO är tillgängligt för alla medlemsstater och har en stor del i att förse medlemsstaterna med expertis och kunskap i
mottagarområdet. Migrationsverket får bidrag och annat, vilket gör att resurser finns tillgängligt i processer, dock till vilken utsträckning och hjälp det är i det stora är svårt att säga.
4. Migrationsverket får tillsammans med andra medlemsländer diskutera vad de anser är bra med nuvarande lagstiftningar, samt vad de anser kan behöva ändras. De får sen gemensamt framföra sina åsikter för EU-kommissionen, vilket kommissionen sedan kan ha i beaktande vid nya eller ändringar av lagstiftningen. Det betyder att om det sker ändringar eller tillkommer nya lagar finns det en eller flera orsaker bakom det. När en ny policy från EU ska implementeras i medlemsstaterna, måste medlemsländer utföra ett reformprogram, som visar EU hur landet tänkt gå tillväga. Därav uppfylls kriteriet.
5. När en ny policy ska implementeras finns det en större möjlighet att överkomma hinder som uppstår. Det är i praktiken det kan framkomma nya synpunkter eller effekter av policyn och det är först efter det som dem kan arbeta för att lösa det. 6. Tidigare nämnt finns det ett utbrett samarbete mellan EU, Sverige, andra
medlemsstater och andra aktörer såsom Migrationsverket för att komma fram till förbättringar på olika områden, exempelvis mottagarfrågan. Därav fullgörs inte kriteriet om att ett beslutsfattande organ inte behöver bero på andra organ. 7. Migrationsverket har en stor bank med information om hur regler och lagar ska
implementeras i arbetet på kontoren. Det har framkommit i intervjuer med informanter som arbetar på Migrationsverket att det brukar hållas så kallad ”casetraining” och rollspel. Det för att de anställda enklare och med större förståelse ska kunna
implementera arbetssättet i de vardagliga mötena med asylsökanden. Det visar på att i Migrationsverkets fall finns en förståelse och överenskommelse om vad som ska uppnås utifrån lagar och policys.
8. Migrationsverket har utifrån EASO riktlinjer att förhålla sig till. Ur intervjuerna framkom det dock att när vissa punkter ska implementeras, i detta fall säkerställa tryggheten för boenden, uppfattades det att det brast i tydliga riktlinjer på hur det ska gå tillväga med olika lösningar samt vilka det är som bär ansvaret. Om det beror på att det brister på nationell nivå eller av annan anledning går att analysera, dock uppfylls inte kriteriet av den anledningen.
9. På den lokala nivån mellan lokala aktörer har Migrationsverket flertalet olika
samarbeten. Intervjuerna visar på att Migrationsverket brukar ha uppföljningssamtal med de olika aktörerna för att se vilket spår samarbetet ska utmynnas i. Dock har det flertalet gånger uppkommit situationer och händelser vilket Migrationsverket och andra aktörer inte vetat vem arbetet ligger på. Det resulterar i att kriteriet inte uppfylls. 10. EU kan styra medlemsländerna hårt inom vissa områden eller specifika situationer
genom förordningar och direktiv dem måste anpassa sig till. EU kan även styra på ett mjukare sätt genom att inte använda sig av juridiska måsten, såsom förordningar. De kan istället använda sig av rekommendationer eller yttranden för att styra mjukare. EASO är ett exempel på där de vill stärka mottagandet av asylsökanden och första steget i den processen blev rekommendationer. Det leder till att det beslutsfattande organet kan kräva ordning och respekt, i form av att följa förordningar exempelvis.
5.2 Intervjuernas resultat
Undersökningen innehåller 10 stycken intervjuer, där intervjuerna bygger på cirka 25 stycken frågor. Resultaten kommer presenteras i löpande text där de olika informanternas svar kommer jämföras mot varandra.
5.2.1 Tema EASO riktlinjer
Intervjuerna startade med en fråga där informanterna fick uppge hur bekanta dem är med EASO:s riktlinjer. Det var tydliga svar på detta där majoriteten av informanterna uppgav att de var smått bekanta med riktlinjerna. Däremot skulle de inte kunna ange vad EASO
innehåller. Sedan var det tre informanter som inte hade hört talas om EASO innan intervjuernas start. Kunskapen gällande EASO var lägre än förväntat därav fick samtliga informanter lite grundläggande information gällande riktlinjerna, för att sedan kunna besvara de övriga frågorna om de åtta punkterna.
5.2.2 Boende
Den första punkten i EASO behandlar boendet för asylsökande, där samtliga informanter uppgav liknande svar. Boendepunkten syftar mycket till anläggningsboenden medan 9 av 10 informanter jobbar i län där Migrationsverket arbetar med lägenhetsboenden. Boendepunkten i EASO berör främst anläggningsboende med sina riktlinjer, vilket även de flesta informanter påpekade. Samtliga informanter poängterade tydligt att lägenheternas standarder ska vara bobara med humana standarder och att kontroller genomförs med jämna mellanrum för att säkerställa standardens nivå. Informant 3 är den enda av informanterna som arbetar på ett utslussningsboende där processen för sökande som fått avslag sker. Informant 3 säger följande om boendestandarden “Vi erbjuder singelrum i vandrarhemsstandard, så
gemensamma utrymmen som matsal och toaletter, och eget rum som de själva får dispensera”.
Samtliga informanter nämnde även att boenden placeras ut efter speciella behov,
funktionsnedsättningar, eller HBTQI som alla nämnde lite extra. De förklarade att de arbetar mycket med att försöka säkerställa individens trygghet, och att HBTQI personer ofta placeras i särskilda områden eller boenden. En informant nämnde att de på Migrationsverket arbetar med att normalisera och upplysa om HBTQI-frågor.
Om det är individer som inte respekterar dessa olikheter och trakasserar människor inom utsatta grupper, får de flytta till ett annat boende i första hand. Informant 10 belyser ett upplevt problem med att säkerställa tryggheten för individer. Informanten säger följande
“Migrationsverket har ett haltande trygghetsarbete” och upplever att det inte finns några
specifika helhetslösningar. Utan problematiken följer med personen oavsett försök till lösning och de upplever inte att det finns en plan för hur det ska hanteras på Migrationsverket.
Informant 1 lyfter HBTQI-personers säkerhet som ett upplevt exempel “När det gäller
HBTQI så skulle jag säga att det är ganska mycket vi själva, för vi upplever att det egentligen inte fanns någon plan för hur de skulle hantera det på Migrationsverket, så vi löste det själva “. När det handlar om boenden för familjer, tryckte samtliga informanter på att de arbetar för
att hålla ihop familjerna i största möjliga mån. Vid anläggningsboenden är det begränsat med rum och utrymmen, vilket leder till att hela familjer eventuellt inte kan få plats i ett och samma rum. Lösningen på detta är att de får olika rum på samma boenden och dela upp sig efter egen önskan.
Enligt EASO ska de sökande ha rätt till nyttjande av kommunikationsvägar. EASO nämner specifikt telefon och internet i sina riktlinjer. Större delen av informanterna nämnde det och berättar om hur Migrationsverket inte arbetar direkt utifrån det. Det är upp till de sökande själva att förse sig med telefoner och skaffa sig tillgång till internet. Det var enbart informant 3 som arbetar på utslussningsboendet, som berättar om hur det finns tillgång till en allmän telefon som de får använda med restriktioner och även gemensamma datorer. Informant 1 berättar om den nationella lösningen ska motsvara innebörden av tillgång till telefon och internet “Tillgång till wifi och tillgång till telefon, det finns inte alls. De har inget wifi, de har
inte tillgång till en gratis telefon “.
5.2.3 Mat
Andra punkten i EASO behandlar mat. De samtliga informanterna arbetade i län med lägenhetsboenden, vilket innebär att de sökande får sköta sin egen mathållning med hjälp av deras dagersättning. Dagersättningen enligt informant 6 ligger på 71 kronor för den sökande som bor själv, och 61 kronor för de sökande som bor tillsammans med andra vuxna
asylsökande. Dessa summor är kontrollerade och är korrekta enligt Migrationsverkets egen hemsida. Informant 3 som arbetar på utslussningsboendet berättade att det hos dem är en cateringfirma som serverar maten i en gemensam matsal för de sökande.
Det finns två olika alternativ samt att vid speciella behov som allergier serveras det speciell mat till de som behöver det.
5.2.4 Kläder och andra sorters artiklar och dagersättning
Tredje punkten berör kläder och andra sorters artiklar, vilket dagersättningen som är punkt fyra i riktlinjerna handlar om. Dagsersättning utöver mat ligger på 24 kronor för sökande som bor ensamma och 19 kronor för de som delar boende/lägenhet med andra sökande. Samtliga informanter berättade att vid behov, oftast vanligt när det kommer till barnfamiljer är att söka särskilt bidrag. De förklarar att det kan täcka inköp av kläder, exempelvis vid växande barn, nödvändiga klädesplagg såsom vinteroverall eller om det behövs medicin med mera. Två informanter tryckte på att dagersättningen har legat på samma summa sedan år 1994.
Informant 7 ansåg att utifrån samhällets prishöjningar sedan år 1994, är dagsersättningen för låg.
5.2.5 Hälso- och sjukvård
Samtliga av informanterna berättar att de sökande får genomgå en hälsoundersökning i samband med att de identifieras vid mottagandet. Utöver det har inga anläggningsboenden, lägenhetsboenden eller utslussningsboenden läkare eller övrig vårdpersonal på plats. Det som gäller berättar dem är att de sökande får besöka vårdcentralen eller akuten och i vissa län finns det en asylmottagning, beroende på fallet. Antalet kilometer till dessa mottagningar varierade. Det som gällde var att antingen ta sig dit med buss eller annat färdmedel. Eller att vid besök hos sjukvården vid upprepade tillfällen, kan sökande få intyg av läkare för att få sjuktransport av Migrationsverket eller högkostnadsskydd för resorna. I övriga fall ska sjuktransporter eller annan typ av transport bekostats av deras egen dagsersättning.
5.2.6 Information och rådgivning
De som arbetar i län med lägenhetsboenden var tydliga med att berätta att den första informationen gällde den sökandes rättigheter och skyldigheter. Den information våra informanter gav de asylsökande var när det skulle flytta in i lägenheterna och det gällde hur hushållet skulle fungerar, ett slags informationspaket, samt att det brukade ringa cirka en vecka efter inflyttning för att se om det uppkommit några frågor. Många av informanterna var sparsamma om vad de själva ansåg om informationen och rådgivningens utsträckning.
