Det här är ingen skräpfråga!

Det här är ingen

skräpfråga!

En utvärdering av kommunernas arbete

mot nedskräpning

rapport 6494 • april 2012

skräpfråga!

En utvärdering av kommunernas arbete

mot nedskräpning

iSSN 0282-7298

Regeringen har gett Naturvårdsverket uppdraget att genomföra en särskild satsning för att minska nedskräp-ningen. I stadsmiljö, natur och längs stränder lämnar människor spår efter sig i form av skräpföremål som ligger på fel plats. Nedskräpningen kostar pengar för samhället och kan även ha en negativ miljöpåverkan, påverka människors och djurs hälsa negativt och orsaka andra olägenheter.

Enligt lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning har kommunerna ett ansvar för att återställa platser som har skräpats ned. Genom gaturenhållningen ska kommunerna se till att gator, torg och andra platser hålls i sådant skick att det inte uppstår olägenheter för människors hälsa och att krav på bl.a. trevnad och framkomlighet kan mötas. I regeringens nedskräpningsproposition lyfts vikten av att också arbeta förebyggande och därmed arbeta med människors attityder till nedskräpning.

Utvärderingen visar att många kommuner i landet arbetar i första hand med konkreta städinsatser och att de anser att städinsatser i sig är ett förebyggande arbete. De utmärkande dragen hos kommuner som har arbetat framgångsrikt är att de har haft avsatta ekonomiska resurser, politiskt stöd, kontaktnät, formulerade mål och arbetat långsiktigt etc. Många kommuner i landet har inte dessa förutsättningar alternativt ser inte fördelarna med att arbeta med förebyggande insatser.

I utvärderingen presenteras förslag till områden inom vilka vägledning och stöd till kommunerna kan utarbetas. Utvärderingen ingår som underlag till Natur-vårdsverkets fortsatta arbete med regeringsuppdraget om en ”Särskild satsning för minskad nedskräpning”.

NAT URV ÅR DSV ERK ET

Beställningar

Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se

Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/publikationer

Naturvårdsverket

Tel: 010-698 10 00-Fax: 010-698 10 99 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, 106 48 Stockholm

Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6494-5

ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2012 Tryck: CM Gruppen AB, Bromma 2012

Omslag: Sven Oredson, Megapix (gata) och Jakob Halaska, Megapix (säl)

Förord

Enligt regleringsbrevet för budgetåret 2011 ska Naturvårdsverket ”genomföra en

särskild satsning för att främja en minskad nedskräpning. Uppdraget omfattar både nedskräpning i stadsmiljö och i naturen, inklusive problemen med nedskräp-ning längs våra kuster. I uppdraget ingår att utveckla väglednedskräp-ning till kommunerna samt att utöka informationen till allmänheten. Arbetet bör i valda delar genomfö-ras i dialog med Havs- och vattenmyndigheten (från den 1 juli 2011) och andra berörda aktörer på lokal, regional och nationell nivå. I uppdraget ingår även att utreda behovet av ytterligare åtgärder samt att föreslå och konsekvensutreda hur dessa åtgärder bör utformas. Naturvårdsverket ska årligen redovisa hur arbetet fortlöper till Regeringskansliet (Miljödepartementet) senast den 15 april 2011, 2012 och 2013”.

I regeringens proposition 2010/11:125 gällande nedskräpning aviseras vikten av att arbeta med människors attityder till nedskräpning.

Utifrån ovanstående belyser utvärderingen kommunernas syn på nedskräpningen, vilka insatser som kommunerna gör, vilka resultat som kommunerna uppnår samt de bakomliggande faktorerna som har betydelse för nedskräpningsarbetet. Utöver det behandlas inom vilka områden som kommunerna önskar stöd eller vägledning. Syftet med denna utvärdering är att ta fram ett underlag som bl.a. kommer att ligga till grund för analys gällande ytterligare åtgärder inom nedskräpningsområdet.

Utvärderingen är ett internt uppdrag från Naturvårdsverkets Enhet för regerings-uppdrag och remisser till Sektionen för utvärdering. Utvärderingen har genomförts av Sara Holmgren, projektledare och Björn Persson. Den slutliga rapporten har godkänts av avdelningschef Eva Thörnelöf, Avdelningen för analys och forskning.

Vi vill rikta ett stort tack till de kommuner som har tagit sig tid till att delta i utvär-deringens intervjuer respektive enkätundersökning.

April 2012

Innehåll

FÖRORD 3

INNEHÅLL 4

SAMMANFATTNING 6

Syfte och genomförande 6

Resultat 6

Nulägesbeskrivning 6

Goda exempel 7

Vägledning och andra myndigheter 8

Slutsatser i sammandrag 8

SUMMARY 10

Purpose and implementation 10

Results 10

Current situation 10

Good examples 11

Guidance and other government agencies 12

A summary of the conclusions 12

BAKGRUND 14

Det här säger lagstiftningen om nedskräpning 14

Nedskräpningens omfattning 15

Effekter av nedskräpning 16

Attityder till nedskräpning 17

Underliggande faktorer i nedskräpningsarbetet 18

Drivkrafter, förutsättningar och insatser 18

Vad styr människans beteenden? 20

Hur kan beteenden påverkas? 20

SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNING 22

Avgränsning 22 GENOMFÖRANDE 23 Förstudier 23 Nulägesbeskrivning 23 Bortfallsanalys 23 Goda exempel 23

NULÄGESBESKRIVNING 26

Drivkraft 26

Förutsättningar 27

Anställning 27

Målsättning och aktivitetsplan 28

Politisk förankring och avsatta resurser 28

Lagstiftning 29

Informationsutbyte och samarbetsformer 30

Insatser 34

Erfarenheter av olika insatser 38

GODA EXEMPEL 42

En mindre kommun på västkusten 42

En mindre kommun i Mellansverige 46

En större kommun på västkusten 48

En större kommun på östkusten 51

En större kommun i södra Sverige 54

En större kommun längs Norrlandskusten 58

Erfarenheter från kommunerna 61

Inre och yttre faktorer 63

Interna styrkor och svagheter 63

Externa möjligheter och hot 64

Om vägledning och andra myndigheter 65

ANALYTISK DISKUSSION 67

Reflektioner kring resultaten 67

Förekomst av framgångsfaktorer 67

Arbete med attitydförändringar 69

Svårt att se resultatet av insatserna 70

Viktigt att förbättra förutsättningarna 71

SLUTSATS 72

KÄLLFÖRTECKNING 73

BILAGOR 75

Bilaga 1: Följebrev till enkäten 75

Bilaga 2: Enkätfrågor 77

Bilaga 3: Urvals- och bortfallsanalys 81

Sammanfattning

I stadsmiljö, natur och längs stränder lämnar människor spår efter sig på marken i form av skräpföremål som ligger på fel plats. Det är troligt att det finns ett samband mellan nedskräpningen och den ökade konsumtionen i samhället. Dokumentatio-nen om nedskräpningens omfattning är inte så omfattande men klart är att ned-skräpningen kostar pengar för samhället, dessutom orsakar nedned-skräpningen andra olägenheter och kan negativt påverka människors och djurs hälsa. Miljöbalken reglerar alla människors ansvar att inte skräpa ned och i lagen (1998:814) om gatu-renhållning och skyltning regleras bland annat vilket ansvar som åligger kommu-nerna. Regeringen sätter i sin proposition 2010/11:125 fokus på problematiken och anger vikten av att också arbeta med människors attityder till nedskräpning.

Syfte och genomförande

Utvärderingen ingår som ett delprojekt i Naturvårdsverkets regeringsuppdrag 8, Särskild satsning på minskad nedskräpning. Utvärderingen ska ge en nulägesanalys av kommunernas arbete mot nedskräpning samt fungera som underlag vid utform-ning av vägledutform-ning till kommunerna. Utvärderingen belyser kommunernas syn på nedskräpning i stadsmiljö, natur och längs stränder. Vidare belyser utvärderingen vilka insatser som kommunerna gör, vilka resultat som uppnåtts samt vilka förut-sättningar kommunerna har att arbeta mot nedskräpning.

Utvärderingens insamling av data har skett dels genom en enkätundersökning och dels genom ett antal djupintervjuer. Enkätundersökningen skickades ut till 80 stycken slumpmässigt utvalda kommuner och en svarsfrekvens på 71 procent har uppnåtts. Djupintervjuerna genomfördes tillsammans med sex utvalda kommuner som vi på förhand visste hade stora erfarenheter av att arbeta mot nedskräpning och som ur många aspekter kan beskrivas som goda exempel för hur nedskräpningsar-betet kan bedrivas. En teoretisk modell har använts för att redovisa och analysera insamlade data. Utvärderingen har även förankrats i teori kring hur attityder och beteenden uppstår och förändras hos människor.

Resultat

Enkätundersökningen har använts för att ge en nulägesbild av hur många kommu-ner som arbetar med nedskräpningsfrågan. Syftet med djupintervjuerna har framför allt varit att försöka fånga vilka framgångsfaktorerna är inom nedskräpningsområ-det samt dra lärdomar av kommunernas erfarenheter.

Nulägesbeskrivning

Utvärderingen visar att de kommuner som besvarat enkäten upplever nedskräp-ningsproblem främst i stadsmiljö och i mindre omfattning längs stränder och vat-tendrag. Dock är det ungefär en femtedel av kommunerna som uppger att det i stor utsträckning finns problem även i naturmiljö respektive längs stränder och

vatten-drag. När det gäller stadsmiljön är det ungefär hälften av kommunerna som anger att problem med nedskräpning finns i stor utsträckning. Drygt 20 procent uppger också att det finns problem med illegal tippning av större föremål (exempelvis vitvaror, bilvrak) i stor utsträckning. När det gäller kunskap inom kommunen om nedskräpningens effekter uppger mer än hälften att det endast i liten utsträckning finns tillräckliga kunskaper om hur nedskräpningen påverkar människor, djur och den omgivande miljön.

Enkätresultaten visar att endast en dryg tiondel av kommunerna anger att det utsetts en ansvarig person med uppgift att driva ett förebyggande arbete mot nedskräp-ning. I ingen av kommunerna arbetar någon på heltid med denna arbetsuppgift. Cirka två tredjedelar av kommunerna anger att målsättningar och aktivitetsplaner saknas. Knappt hälften av kommunerna säger att det finns politisk förankring i den egna kommunen för att arbeta med nedskräpningsfrågor. Hela 70 procent anger att det endast i liten utsträckning finns resurser för arbetet.

Enkäten ger ingen tydlig bild av om kommunerna anser att lagstiftningen ger till-räckliga förutsättningar. Bland de kommuner som är kritiska är det främst svårighe-ten att bevisa brott och förseelser kombinerat med polismyndighesvårighe-tens prioritering som anges som svårigheter.

På frågor om samarbeten inom och mellan kommuner anger tre fjärdedelar av kommunerna att det endast i liten utsträckning eller inte alls bedrivs samarbeten mellan olika förvaltningar i samma kommun. Drygt 90 procent av kommunerna som besvarat enkäten ger motsvarande svar när det gäller samarbeten med andra kommuner. Nästan lika många kommuner, 85 procent, anger att de endast i liten utsträckning eller inte alls tar del av andra kommuners erfarenheter av nedskräp-ningsarbetet. Samarbeten med externa aktörer är betydligt vanligare.

Goda exempel

Det främsta perspektivet som framkommer i djupintervjuerna till varför kommu-nerna ska arbeta mot nedskräpning är det estetiska perspektivet. Kommunen eller staden ska upplevas som ren och snygg, det är av stor vikt både för besöksnäringen och för de egna medborgarna. Trygghetsperspektivet lyfts också fram. En skräpig miljö kan upplevas som otrygg och dessutom uppmuntra till ytterligare nedskräp-ning.

INTERNA STYRKOR OCH SVAGHETER

Ett flertal av de kommuner som intervjuats upplever politiskt stöd som en intern styrka, men även olika former av kontaktnät och samverkan mellan förvaltningar samt med andra aktörer. Återkommande är att det finns avsatta resurser för ett förebyggande arbete mot nedskräpning. En satsning på synlig städning är också återkommande. Den samlade bedömningen är att den typen av åtgärd också har en förebyggande effekt som komplement till den konkreta städinsatsen som utförs.

När det gäller interna svagheter belyser flera av de tillfrågade kommunerna bland annat bristande resurser samt att arbetet mot nedskräpning bedrivits i projekt vid sidan av de ansvariga personernas ordinarie arbetsuppgifter.

EXTERNA MÖJLIGHETER OCH HOT

När det gäller yttre möjligheter nämns vikten av omvärldsbevakning för att se hur andra kommuner eller aktörer arbetar mot nedskräpning, men även samarbete med organisationer som Håll Sverige Rent. Även att fånga medias intresse samt att kommunicera de insatser som görs via media bedöms som viktigt. Politiskt stöd, ekonomiskt stöd och lagstiftning nämns också som faktorer som möjliggör kom-munernas arbete mot nedskräpning.

Bland yttre faktorer som försvårar kommunernas arbete mot nedskräpning är lag-stiftning en återkommande faktor där många kommuner främst är kritiska gällande tillämpningen av lagstiftningen. Andra faktorer som nämns är brist på resurser och kompetens och brist på teknisk utveckling och miljövänliga metoder, men även människors värderingar och svårigheten att nå ut till företagen. Även fastighets-ägaransvaret kommer upp som en yttre faktor eftersom det medför att det blir en splittrad städning.

Vägledning och andra myndigheter

Många kommuner i enkätundersökningen upplever att det inte finns tillräckligt med vägledning för hur kommunerna kan arbeta mot nedskräpning. Aktuella om-råden där det efterfrågas vägledning är hur kommunerna kan arbeta med ungdo-mars attityd till nedskräpning, ansvarsfördelning gällande ilandflutet skräp och hur man kan arbeta med nedskräpning i avfallsplaner. Många kommuner har svarat att de inte vet om det behövs vägledning. Detta kan tyda på att kommunerna inte i någon stor utsträckning reflekterar över det förebyggande arbetet mot nedskräpning utöver själva städinsatserna.

Många kommuner efterfrågar insatser från andra myndigheter. De mest återkom-mande önskemålen är rikstäckande informationskampanjer i TV och press, att polisen skulle kunna lyfta nedskräpningen högre på sin dagordning, återinföra skrotbilspremier samt att tillföra resurser till kommunerna.

Slutsatser i sammandrag

Vägledning och stöd kan diskuteras utifrån dessa punkter:

• Ekonomiskt stöd till implementering av förebyggande insatser

• Stödja forskning och kunskapsutveckling om nedskräpning samt stödja utveckling av mätmetoder

• Sprida information om nedskräpningens konsekvenser och kostnader på nationell och regional nivå

• Sprida erfarenheter och goda exempel genom att utveckla nätverk, förslag på arbetssätt, forum för dialog och skapa idébank

• Diskutera ansvarsfördelning och tillämpning av lagar och regler på natio-nell och internationatio-nell nivå

Summary

People leave traces of their presence in the form of the rubbish they leave in urban and natural settings, and along shorelines. There is a probable correlation between littering and increased consumption in a society. Although there is no comprehen-sive documentation on the extent of littering, it is clear that littering costs society money, creates other nuisances, and can negatively impact human and animal health. The Environmental Code imposes an obligation on people not to litter, and the Street Cleaning and Signage Act (1998:814) provides for the obligations of the municipalities. In Government Bill 2010/11:125, the Government focuses on these problems, as well as emphasises the importance of working with public attitudes regarding littering.

Purpose and implementation

This evaluation is included as a sub-project in Government Commission No. 8, Special Efforts to Reduce Littering, as is intended to result in an analysis of mu-nicipal efforts against littering, and to serve as documentation for preparing a guide for the municipalities. The evaluation is meant to elucidate the views of the mu-nicipalities regarding littering in urban and natural settings, and along shorelines. In addition, the evaluation focuses on the anti-littering efforts of the municipalities, the results of these efforts, and the probability of their success.

The collection of data for this evaluation has been done through a questionnaire, as well as through a number of in-depth interviews. The questionnaire was sent out to 80 randomly selected municipalities, and resulted in a response rate of 71 per cent. The in-depth interviews were conducted with six selected municipalities, which we knew in advance possessed extensive experience in preventing littering and, in many aspects, could serve as good examples of how to conduct anti-littering ef-forts. A theoretical model was used to describe and analyse the data collected. The evaluation was also firmly based on theories of how human attitudes and behav-iours arise and change.

Results

The questionnaire survey was used to give an indication of how many municipali-ties are currently working with littering issues. The purpose of the in-depth inter-views was to attempt to identify the factors that contribute to success in combating littering, and to learn from municipal experiences.

Current situation

The evaluation shows that those municipalities that answered the questionnaire experience the problem of littering primarily in urban settings, and less along shorelines and watercourses. Nevertheless, about one-fifth of the municipalities report that there are considerable problems in natural settings, as well as along

shorelines and watercourses. In the case of urban settings, about one-half of the municipalities report large-scale problems involving littering. More than 20 per cent also report problems involving large-scale illegal dumping of large objects (e.g. white goods and wrecked cars). More than half the municipalities responding admitted having little knowledge about how littering affects people, animals and the environment.

The results of the questionnaire show that only slightly more than one-tenth of the municipalities have appointed a person to lead efforts to prevent littering. None of the municipalities have anyone working full-time with this task.

About two-thirds of the municipalities responded that no goals or action plans had been adopted. Less than half of the municipalities reported political support for working with littering issues. All of 70 per cent reported that resources for this work are very limited.

The survey does not give a clear picture of whether the municipalities felt that existing legislation provides sufficient basis for effective action on this issue. The municipalities that are critical primarily raise the difficulty of proving crimes and infractions, combined with low prioritisation by police.

Three-quarters of the municipalities reported that there is little or no cooperation between various agencies within the same municipalities, and more than 90 per cent indicated that this is the case regarding cooperation with other municipalities. Almost the same number of municipalities, 85 per cent, reported little or no use of the experiences of other municipalities regarding anti-littering efforts. Cooperation with outside parties is much more common.

Good examples

The most common view of why municipalities should work to prevent littering was the aesthetic argument. Both residents and visitors should experience a municipal-ity or cmunicipal-ity as clean and attractive. Securmunicipal-ity considerations were also raised. A dirty environment feels unsafe and also encourages more littering.

INTERNAL STRENGTHS AND WEAKNESSES

Several of the municipalities interviewed view political support as an internal strength. The same applies to other forms of contact networks and collaboration amongst agencies, and with other entities. A recurrent theme related to the need for resources to be specifically allocated for anti-littering efforts. Visible cleaning efforts were also repeatedly mentioned. The general consensus is that this type of action also has a preventive effect that acts as a complement to the actual cleaning work performed.

Regarding internal weaknesses, several of the municipalities emphasized consid-erations such as insufficient resources, and the fact that anti-littering efforts have been conducted as projects outside the normal duties of the persons in charge.

EXTERNAL OPPORTUNITIES AND THREATS

External opportunities mentioned include the importance of observing how other municipalities and various entities work to prevent littering, and cooperation with organisations such as Håll Sverige Rent (Keep Sweden Clean). It is also important to capture the attention of the media, and to encourage the media to communicate important news about the measures taken. Political support, financial appropria-tions and legislation were also mentioned as factors that help to enable municipal efforts to prevent littering.

One of the external factors often mentioned as impediments to municipal efforts against littering is legislation, especially the way laws are applied. Other factors mentioned included lack of resources and expertise, as well as deficient technical development and environmentally-friendly methods, public attitudes and values, and difficulties communicating the importance of preventing littering to businesses. The responsibility of property owners was also mentioned as an external factor, as it may result in divided responsibility for cleaning.

Guidance and other government agencies

Many municipalities stated in the questionnaire survey that there is not enough guidance for how municipalities can work to prevent littering. Areas in which guidance was specifically requested included how municipalities can work with young people’s attitudes to littering, responsibility for rubbish that floats ashore, and handling littering in waste disposal plans. Many municipalities responded that they don’t know whether or not guidance is needed. This can indicate that these municipalities have not reflected to any significant degree on the need for preven-tive anti-littering efforts, beyond actual cleaning.

Many municipalities requested measures from other government authorities. The most common requests were for nationwide information campaigns in the press and on television, more prioritization of littering by the police, re-introduction of payments for junking cars, and increased resources for the municipalities.

A summary of the conclusions

Guidance and support can be discussed based on the following points:

• Financial support for the implementation of preventive measures.

• Support of research and increasing knowledge about littering, as well as developing methods to measure littering.

• Spreading information about the national and regional consequences and costs of littering.

• Spreading experiences and good examples by developing networks, pro-posed methods, forums for dialogues, and idea banks.

• Discussing division of responsibility and application of laws and regula-tions on the national and international levels.

Bakgrund

I enlighet med regleringsbrevet1 ska Naturvårdsverket genomföra en särskild sats-ning för att minska den nedskräpsats-ning som sker på offentliga platser.

”Naturvårdsverket ska genomföra en särskild satsning för att främja en minskad

nedskräpning. Uppdraget omfattar både nedskräpning i stadsmiljö och i naturen, inklusive problemen med nedskräpning längs våra kuster. I uppdraget ingår att utveckla vägledning till kommunerna samt att utöka informationen till allmänheten. Arbetet bör i valda delar genomföras i dialog med Havs- och vattenmyndigheten (från den 1 juli 2011) och andra berörda aktörer på lokal, regional och nationell nivå. I uppdraget ingår även att utreda behovet av ytterligare åtgärder samt att föreslå och konsekvensutreda hur dessa åtgärder bör utformas. Naturvårdsverket ska årligen redovisa hur arbetet fortlöper till Regeringskansliet (Miljödepartemen-tet) senast den 15 april 2011, 2012 och 2013”.

I stadsmiljö, natur och längs stränder lämnar människor spår efter sig på marken i form av skräpföremål som ligger på fel plats. Med nedskräpning avses att slänga eller lämna föremål av olika karaktär på marken, t.ex. fimpar, godispapper, snabb-matsförpackningar, tuggummi, påsar, burkar, engångsgrillar, glas- och plastflaskor etc. samt att tippa föremål i naturen, t.ex. vitvaror, möbler, byggavfall etc.2

Det framkommer i regeringens proposition3 att en del i denna satsning är att arbeta förebyggande mot nedskräpning genom att arbeta med attityder men även genom att sända signaler om att nedskräpning inte är acceptabelt.

Det här säger lagstiftningen om nedskräpning

I Miljöbalken4 står det att ”ingen får skräpa ned utomhus på en plats som

allmän-heten har tillträde eller insyn till”. Denna bestämmelse riktar sig mot alla

männi-skor och bestämmelsen inkluderar även markägare. Till nedskräpning kan den dömas som placerar ut skräp i stora mängder, i systematisk omfattning eller av mer skadlig karaktär i enlighet med 29 kap. 7 § i Miljöbalken.

För att komma till rätta med mer lindrig nedskräpning infördes en ny straffbe-stämmelse som trädde i kraft 10 juli 2011. Lindrig nedskräpning utgör i enlighet med 29 kap. 7a § i Miljöbalken en självständig straffbestämmelse som möjliggör

1

Regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende Naturvårdsverket, Regeringsbeslut 2010-12-22. 2

Naturvårdsverket (2012). Särskild satsning för minskad nedskräpning. Delredovisning av regerings-uppdrag 8, 2011. Naturvårdsverket.

3

Prop 2010/11:125 Nedskräpning. 4

för polisen att ge penningböter på plats vid nedskräpning. Med ringa avses baga-tellartade situationer som t.ex. en enstaka fimp.

Som framgår av lagstiftningen5 har kommunerna ett ansvar för att återställa platser som skräpats ned i sådant skick som med hänsyn till ortsförhållandena, platsens belägenhet och omständigheterna i övrigt är skäligt. Denna skyldighet gäller dock endast i fall där ingen annan är ansvarig för nedskräpningen enligt lag eller annan författning eller särskilda föreskrifter, varmed torde avses uttryckliga bestämmelser som i särskilda fall lägger ansvaret på annan än kommunen. Lagen innehåller även vissa skyldigheter för fastighetsinnehavare och möjlighet för kommunen att ålägga en fastighetsinnehavare att utföra åtgärder.

Andra intressenter som berörs utöver kommuner är producenter av nedskräpande förpackningar. I de fall där nedskräpning innebär en risk för människors hälsa t.ex. genom att marken förorenas kan 9 kapitlet i miljöbalken åberopas som innefattar miljöfarlig verksamhet.

Nedskräpningens omfattning

Det finns lite dokumentation om nedskräpningens omfattning. Dock har ett tiotal kommuner i Sverige utfört skräpmätningar. Dessa mätningar har sina begränsning-ar eftersom de är anpassade till stadsmiljöer (exklusive pbegränsning-arker). Skräpmätningbegränsning-arna visar år 2009 ett genomsnitt på 6.67 skräpföremål/10 m2. Med skräpföremål i skräprapporten menas fimp, snus, plast (eg. hårdplast, mjukplast som glasspapper, plastpåsar etc.), papper (eg. pappersnäsdukar, kvitton, cigarettförpackningar etc.), metall, glas, organiskt (eg. mat- och fruktrester, hundbajs etc.), övrigt6.

Nedskräpning på offentliga platser i Sverige handlar främst om fimpar på marken (60 procent). Fimpar är det vanligaste skräpet och varje år slängs drygt en miljard fimpar på marken7.

Det är troligt att det finns ett samband mellan nedskräpning och den ökade kon-sumtionen i samhället. Mycket av den marina nedskräpningen beror på en storska-lig användning av plast i samhället vilket främst orsakas av

5

Lag med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning, 4 § (SFS 1998:814). 6

Stiftelsen Håll Sverige Rent (2010). Skräprapporten 2010. En studie av skräpet i tio svenska kommu-ner. Stiftelsen Håll Sverige Rent. Hämtad 17 januari 2010 från www.:

http://www.hsr.se/documents/NY_Vartarbete/NY_Fakta/Skraprapporten_10/skraprapport2010_webb. pdf

7

Stiftelsen Håll Sverige Rent (2010). Skräprapporten 2010. En studie av skräpet i tio svenska kommu-ner. Stiftelsen Håll Sverige Rent. Hämtad 17 januari 2010 från www.:

http://www.hsr.se/documents/NY_Vartarbete/NY_Fakta/Skraprapporten_10/skraprapport2010_webb. pdf

nas bidrag. Den globala plastproduktionen uppges ha ökat från 0,5 ton per år 1950 till 260 miljoner ton per år 20088.

Effekter av nedskräpning

Nedskräpning innebär ökade renhållningskostnader för kommunerna, andra myn-digheter och fastighetsägare etc. En undersökning av stiftelsen Håll Sverige Rent (HSR) visar att nedskräpningen år 2003 kostade dåvarande Vägverket och landets kommuner minst 377 miljoner kronor9. Ett belopp som av Håll Sverige rent be-döms vara lågt räknat.

Det finns även andra aspekter på problemet. Nedskräpning av ett område kan med-föra att människor uppfattar platsen som både otrevlig och otrygg att vistas på. En nedskräpad plats tenderar även att dra till sig ännu mera skräp eftersom många människor upplever att det är mer legitimt att slänga skräp på marken, om platsen redan är nedskräpad10.

Det är tänkvärt att skräpföremål ofta har en lång nedbrytningskurva, allt från 1–5 år för en fimp och upp till 1 miljon år för glas11. Det innebär att skräp som inte städas upp ligger kvar på marken under lång tid och sakta bryts ned. Det kan leda till att miljön förorenas, materiella skador, men även utgöra en fara för både barn och djur som får i sig olika föremål, fastnar eller som skadar sig på vassa föremål12.

En internationell sammanställning visar att uppåt 267 olika marina djur fastnar eller dör till följd av att de sväljer olika plastföremål som slängs i vatten eller längs stränder13. Havet innehåller flera antropogena partiklar som dessutom kan tas upp av djur som lever på att filtrera vatten14. Även effekterna av de mikroskopiska

8

Magnusson K. & Norén F (2011). Mikroskopiskt skräp I havet – metodutveckling för miljöövervakning. N-research. Hämtad 13 mars 2012 från www: http://www.n-research.se/forskning.php?id=1 9

Håll Sverige Rent, Vad kostar nedskräpningen? Hämtad 19 januari 2012 från www: http://www.hsr.se/fakta_vad_kostar_nedskrapningen

10

Keizer, K, Lindenberg, S. & Steg, L. (2008). The spreading of disorder. Science. URL: http://www.sciencemag.org/content/322/5908/1681.full.pdf?sid=f3ccdc81-2ef0-4ce1-99af-cda3692d4355 (retrieved from www 2012-01-119)

11

Håll Sverige Rent, Nedbrytningstider. Hämtad 19 januari 2012 från www: http://www.hsr.se/documents/NY_Vartarbete/NY_Fakta/nedbrytning_bla.pdf 12

Håll Sverige Rent, Nedskräpningens konsekvenser. Hämtad 9 januari 2012 från www: http://www.hsr.se/sa/node.asp?node=2408

13

Allsopp M. Walters A. Santillo D. & Johnston P. (?). Plastic debris in the world’s oceans. Green-peace. Retrieved January 18, 2012 from www:

http://www.unep.org/Search.asp?cx=007059379654755265211%3Ajkngxjgnyii&cof=FORID%3A11&q =Plastic+debris+&sa=Go+%21

14

Norén Fredrik, Ekendahl Susanne, & Johansson Ulrika (2009). Mikroskopiska plastartiklar – fler än vad man tidigare trott. Havet 2009. Hämtad 30 april 2012 från www:

plastpartiklarna på marina organismer diskuteras. Det finns en risk för toxiska ef-fekter och att plasten orsakar fysiska skador på t.ex. gälar eller tarmepitel15.

Aluminiumburkar som slängs i diken eller i anslutning till åkermark utgör en stor fara för kor om de får i sig aluminiumsplitter i ensilaget till följd av att burkarna strimlas sönder när lantbrukaren skördar sitt foder16. Picknickrester som slängs ut på marken riskerar att skada hundar allvarligt då exempelvis kyckling och benres-ter kan splittras och bli vassa föremål i hundens mage17. Andra vanligt förekom-mande problem till följd av nedskräpning är glassplitter på marken som kan leda till sårskador hos både djur och människor.

Fimpar på fel plats resulterar i att flera giftiga kemikalier, som bland annat kan ta död på mindre marina organismer kommer ut i vattendrag. Ytterligare en faktor är att filtret i cigaretten är gjord av en plast som inte är biologiskt nedbrytbar18.

Trots detta sker nedskräpning i stor utsträckning i stadsmiljö och i naturen.

Attityder till nedskräpning

Den nedskräpning som sker på offentliga platser i Sverige är resultatet av skors värderingar, normer, attityder och vanor. Nedskräpning är kopplat till männi-skans efterfrågan, bekvämlighet och livsstil. Andra faktorer som har betydelse är medvetenhet, men även att medborgarna erbjuds alternativ till en handling19. Ge-nom att arbeta med dessa frågor har kommunerna möjlighet att påverka omfatt-ningen av den nedskräpning som sker.

Undersökningar visar att det främst är yngre människor i åldrarna 15–29 år som slänger skräp på marken. När de gäller unga män anger hela 70 procent att de nå-gon gång slänger skräp på marken20.

15

Magnusson K. & Norén F. (2011). Mikroskopiskt skräp I havet – metodutveckling för miljöövervak-ning. N-research. Hämtad 13 mars 2012 från www: http://www.n-research.se/forskmiljöövervak-ning.php?id=1 16

Lantbrukarnas riksförbund, Vasst – problem på grund av nedskräpning. Hämtad 18 januari 2012 från www:

http://www.lrf.se/Medlem/Politik--Paverkan/Miljo--vatten/Vasst---problem-pa-grund-av-nedskrapning/ 17

Agria Djurförsäkring, Picknick-rester farliga för hundar. Hämtad 17 januari 2010 från www: http://www.agria.se/hund/artikel/picknick-rester-farliga-for-hundar

18

Register Kathleen M (2000). Cigarette butts as litter. Toxic as well as ugly. Underwater naturalist, Bulletin of the American Littoral Society, Volume, 25, Number 2, 2000. Hämtad 30 mars 2012 från www: http://www.longwood.edu/cleanva/ciglitterarticle.htm

19

Nordlund, Annika (2002). Environmentally significant behavior. Effects of values, norms, attitudes, and habits. Diss. Umeå. Avd. institutionen för psykologi, Umeå Universitet.

20

Stiftelsen Håll Sverige Rent (2010). Skräprapporten 2010. En studie av skräpet i tio svenska kommu-ner. Stiftelsen Håll Sverige Rent. Hämtad 17 januari 2010 från www.:

http://www.hsr.se/documents/NY_Vartarbete/NY_Fakta/Skraprapporten_10/skraprapport2010_webb. pdf

När allmänheten tillfrågas uppger 88 procent att de skulle kunna tänka sig att han-tera fimpen på andra sätt än att slänga den på marken. Detta förutsatt att det finns tillgång till exempelvis askkoppar. När allmänheten tillfrågas om orsaker till ned-skräpning uppger majoriteten bristen på papperskorgar som den vanligaste faktorn. En annan faktor som uppges är slöhet21.

Underliggande faktorer i

nedskräpningsarbe-tet

För att nå framgång i arbetet är det viktigt att identifiera vilka de underliggande faktorerna är. Därför är det av vikt att undersöka kommunernas förutsättningar och drivkrafter för att arbeta mot nedskräpning. Eftersom det är enskilda individer som skräpar ned är det också betydelsefullt att beakta individers beteenden och vanor. De tänkta sambanden presenteras i en teoretisk modell (se figur 1) som beskriver de olika inslagen i ett arbete mot nedskräpning.

Drivkrafter, förutsättningar och insatser

Kommunernas drivkrafter bakom att arbeta mot nedskräpning kan vara både många och olika. Även förutsättningarna för detta arbete kan variera. Drivkrafter och för-utsättningar ligger sedan till grund för vilka insatser som faktiskt genomförs i kommunerna. Insatserna kan till exempel vara rena städinsatser och/eller insatser som tar sikte på att påverka de mänskliga beteenden som leder till nedskräpning. I modellen presenteras även faktorer22 som har betydelse för huruvida kommunerna är intresserade av att arbete förebyggande mot nedskräpning. Människors miljöre-laterade beteenden har en inverkan på miljön. Det är därför viktigt att de beteenden som har en negativ miljöpåverkan identifieras. För att kunna påverka dessa beteen-den är det av betydelse att förstå de underliggande motiven till individers handling-ar.

Människor ställs ibland inför val där utgången är positiv för dem själva och negati-va för miljön, eller motsnegati-varande där utgången är positiv för miljön men negativ för dem själva. Att välja mellan ett beteende som har en negativ miljöpåverkan och ett beteende som gynnar en själv kan skapa en inre konflikt. Att sortera sopor och återanvända föremål är positivt för miljön men kan vara obekvämt och kräver både tid och ansträngning att utföra. Det är viktigt att förstå varför människor utför olika beteenden, men det är lika viktigt att förstå varför människor inte utför vissa

21

Stiftelsen Håll Sverige Rent (2010). Skräprapporten 2010. En studie av skräpet i tio svenska kommu-ner. Stiftelsen Håll Sverige Rent. Hämtad 17 januari 2010 från www.:

http://www.hsr.se/documents/NY_Vartarbete/NY_Fakta/Skraprapporten_10/skraprapport2010_webb. pdf

22

Guldbrandsson, Karin (2007). Från nyhet till vardagsnytta. Om implementeringens mödosamma

enden23. Underliggande faktorer på såväl kommunnivå som individnivå presenteras i figur 1.

Figur 1. Teoretisk modell av underliggande faktorer i nedskräpningsarbetet.

23

Nordlund, Annika (2002). Environmentally significant behavior. Effects of values, norms, attitudes,

and habits. Diss. Umeå. Avd. institutionen för psykologi, Umeå Universitet.

Underliggande motiv till individers beteende Normer Värderingar Attityder Vanor Kommunernas förutsättningar Problembild Lagstiftning Politiska direktiv Prioritetsgrad

Resurser (tid, ekonomiska, maskinpark etc.) Personberoende Kompetensnivå Kommunernas insats Städinsats Förebyggande arbete Framgångsfaktorer för kommuner

Utarbeta en målsättning och hand-lingsplan

Uppföljning av insatser

Synliggöra kostnaden för nedskräp-ningen

Synliggöra omfattningen av ned-skräpningen

Anslå medel för nedskräpning långsiktigt (egen budget) Politisk förankring/stöd Utsedd person som ansvarar för nedskräpningsarbetet

Samarbete mellan förvaltningar Samarbete med myndigheter, när-ingsidkare, föreningar, skolor etc. Planera och informera aktörer i god tid innan planerad insats utförs Erfarenheter från andra kommuner (goda/dåliga exempel)

Långsiktigt arbete med att skapa attitydförändringar

Implementering av före-byggande kommunala in-satser

Möta upp ett behov Synliga fördelar Planering

Lokala anpassningar Metoden ska vara enkel att använda

Metoden ska kunna testas i liten skala

Formellt fattade beslut Nya eller omfördelning av resurser

Överensstämmelse med rådan-de värrådan-deringar

Kombination av insatser (ex. utbildning, träning, informa-tion, feedback) K o m m u n er n a s d ri v k ra ft

Kommunala insatser som påverkar beteenden

Öka medvetenheten Kompetens Direkt erfarenhet

Se över kontextuella faktorer – erbjuda alternativ

Öka den upplevda kostnaden för ett beteende

Se över motstridig information

I vilken omfattning det slängs skräp på fel plats

Vad styr människans beteenden?

Det finns olika typer av faktorer som har betydelse för människors beteenden. Des-sa är attityder, värderingar, normer, vanor, medvetenhet om konsekvenser Des-samt kontextuella faktorer (ex. där förutsättningar att kunna agera miljömedvetet ses över)24.

Attityd kan ses som en intern psykologisk tendens där personen tar ställning för eller emot en företeelse (ex. ta bilen till jobbet). Därmed gör attityder det möjligt för människor att anpassa sig till sin omgivning. Attityder är generellt inte isolera-de utan är sammankopplaisolera-de till andra attityisolera-der.

Sociala dilemman uppstår när människor är fria att välja mellan att maximera en egen kortsiktig vinning och maximera en kollektiv långsiktig vinst. Många miljö-mässiga val är socialt beroende. Konsekvenser av miljöskadligt beteende beror på kombinationen av individuella val i kombination med andras val. Om tillräckligt många människor börjar agera utifrån egna intressen så kommer de negativa miljö-konsekvenserna att ackumuleras. Kollektiva rationella val i sociala dilemman beror på om individen uppfattar ett kollektivt problem som behöver lösas. Det innebär att om man uppfattar miljöproblem som hotfulla eller allvarliga så stimuleras ett mil-jöfrämjande beteende. Individuella värderingar har betydelse för om individen vill följa den kollektiva normen.

Vanor har betydelse för beteenden. Processen för beslutsfattning är inte fullt med-veten eller avsiktlig när en vana har utvecklats. Beslutet fattas då utan reflektion och kräver nästan inga kognitiva resurser. Vanor utvecklas i ett stabilt sammanhang där bemötande och konsekvenser skapar ett beteende. Beteenden utvecklas till vanor. Attityder och vanor interagerar. I många valsituationer är attityd en förklar-ing till varför ett beteende utfördes de första gångerna. Med tiden så minskar utvär-deringen av beteendet och effekterna av beteenden blir till en vana. Detta har bety-delse för mängden information som behövs innan ett val görs. Attityder kan förut-säga beteenden när en vana inte ännu är etablerad. Attityder påverkar inte ett bete-ende i samma utsträckning när betebete-endet har blivit en vana.25

Hur kan beteenden påverkas?

Forskning visar att miljörelaterade beteenden kan förändras genom att öka männi-skors medvetenhet i beslutssituationer (ex. miljön påverkas negativt om jag tar bilen till arbetet), men även att en ökad medvetenhet påverkar relationen mellan attityder, vanor och beteenden26.

24

Nordlund, Annika (2002). Environmentally significant behavior. Effects of values, norms, attitudes,

and habits. Diss. Umeå. Avd. institutionen för psykologi, Umeå Universitet.

25

Nordlund, Annika (2002). Environmentally significant behavior. Effects of values, norms, attitudes,

and habits. Diss. Umeå. Avd. institutionen för psykologi, Umeå Universitet.

26

Nordlund, Annika (2002). Environmentally significant behavior. Effects of values, norms, attitudes,

Det vanligaste sättet att mäta en vana är självrapporter gällande hur ofta ett beteen-de inträffar. För att förändra beteenbeteen-den som har en negativ miljöpåverkan så krävs det ofta att gamla vanor måste brytas och att nya vanor måste skapas. Ett sätt att flytta fokus från individuella rationella val till kollektiva rationella val är att arbeta med värderingar, attityder och föreställningar som ligger till grund för de val som individen gör27.

Brist på medvetenhet anses vara ett framträdande drag gällande invanda beteenden. Studier visar på att vanan att använda bilen som transportmedel kan brytas genom att öka individens medvetenhet om miljön inför att individen ska göra sitt val. Det resulterar i beteendeförändringar.

Det finns andra bestämningsfaktorer än miljöattityder att beakta om målet är att förändra miljöskadliga beteenden. Andra faktorer att beakta är icke-miljörelaterade attityder, föreställningar om kontext och om den egna förmågan, samt vanor. stämningsfaktorerna kan fungera både som motivationsfaktorer och barriärer. Be-teenden som har utvecklats till vanor kan brytas genom att öka medvetenheten inför valsituationer. Att ändra de kontextuella faktorerna genom att erbjuda bättre alternativ eller genom att öka den upplevda kostnaden för beteendet ökar sannolik-heten för att framgångsrikt ändra etablerade vanor28.

Det finns även andra faktorer att beakta som har betydelse för ett beteende. En sådan är exempelvis grupptryck. Utöver det visar det sig att attityder baserade på direkta erfarenheter av sakfrågan förutser ett beteende bättre än attityder som for-mas genom att individen enbart läser eller hör om sakfrågan. Det innebär att de som har direkt erfarenhet av en sakfråga har en annan villighet att handla för att lösa problemet29.

Utöver fokus på attitydförändringar hos allmänheten för att åstadkomma beteende-förändringar är det möjligt att åstadkomma en beteendeförändring hos specifika grupper som skola, polis, kommuner etc.

27

Nordlund, Annika (2002). Environmentally significant behavior. Effects of values, norms, attitudes,

and habits. Diss. Umeå. Avd. institutionen för psykologi, Umeå Universitet.

28

Nordlund, Annika (2002). Environmentally significant behavior. Effects of values, norms, attitudes,

and habits. Diss. Umeå. Avd. institutionen för psykologi, Umeå Universitet.

29

Smith, Edward E (2003). Social Cognition. Ur Atkinson & Hilgard´s introduction to psychology. Wadsworth/Thomson Learning. 14. ed.

Syfte och frågeställning

Utvärderingen kommer att ligga som underlag till Naturvårdsverkets fortsatta arbe-te med Regeringsuppdraget 8, Särskild satsning på minskad nedskräpning. Syfarbe-tet med utvärderingen är att:

• ge en nulägesbeskrivning av kommunernas arbete mot nedskräpning

• ligga som underlag vid utformning av vägledning till kommunerna

Utvärderingens huvudfråga att besvara är: Hur arbetar kommunerna mot nedskräp-ning och vilka bakomliggande faktorer styr kommunernas arbete?

Utvärderingen kommer att vägledas av följande frågor:

• Vad har kommunerna för syn på nedskräpningen?

• Hur ser nedskräpningen ut i stadsmiljö, natur och längs kusterna?

• Har kommunerna rätt förutsättningar att arbeta mot nedskräpning?

• Vilka insatser gör kommunerna?

• Vilka resultat når kommunerna?

• Önskar kommunerna stöd/vägledning i sitt arbete mot nedskräpning och hur kan det stödet se ut?

Avgränsning

Inom ramen för regeringsuppdraget avser Naturvårdsverket även att utföra en ana-lys av samhällets kostnader för nedskräpning, med inriktning på kommuner. Den analysen kommer att utföras av Naturvårdsverkets miljöekonomer. Av den anled-ningen behandlar inte denna utvärdering den typen av frågor.

Genomförande

Förstudier har legat till grund för utformningen av datainsamlingen. I regeringens proposition betonas arbetet med att skapa attityd- och beteendeförändringar. Av den anledningen handlar många frågor i enkäten (nulägesbeskrivning) och i djupin-tervjuerna (goda exempel) om det förebyggande arbetet.

Förstudier

En mindre litteraturgenomgång har utförts i syfte att skapa överblick inom ned-skräpningsområdet. Utöver det söktes information på några kommuners hemsidor för att se hur dessa kommuner arbetar mot nedskräpning samt vilka lärdomar de har att förmedla gällande deras insatser för att motverka nedskräpning. För att få en fördjupad kunskap om vilka bakomliggande faktorer som kan tänkas ha betydelse för hur kommunerna arbetar med frågan så genomfördes en intervju med en repre-sentant från stiftelsen Håll Sverige Rent. Det är en organisation som sedan många år tillbaka arbetar med nedskräpningsfrågor och mycket av det arbetet sker i sam-arbete med olika kommuner. Dessa informationsvägar kompletterades genom in-tervjuer med två representanter från Naturvårdsverket om nedskräpning. Slutligen så intervjuades en kommun om deras arbete mot nedskräpningen.

Nulägesbeskrivning

För att få en nulägesbeskrivning av hur kommunerna arbetar mot nedskräpning utformades en enkät som belyser dels kommunernas förutsättning att arbeta med nedskräpning samt kommunernas syn på nedskräpningsarbetet. Enkäten har slumpmässigt skickats ut till 80 av kommunerna i Sverige. Följebrevet till dessa kommuner redovisas i bilaga 1 och enkätfrågorna redovisas i bilaga 2. I enlighet med SFS 1982:668 har samråd ägt rum med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) innan enkäten skickades ut.

Bortfallsanalys

Svarsfrekvensen för enkätundersökningen till kommunerna uppgick till 71 procent. Bortfallsanalyser har genomförts. Dessa visar att bortfallet kan betraktas som till-räckligt spritt över olika typer av kommuner för att resultatet i den meningen kan anses representativt för kommunerna som grupp. Det totala underlaget för enkätre-sultaten bygger på 57 kommuners svar (71 procent av de 80 kommuner som slumpmässigt valdes ut). En utförlig redovisning av urvalet och bortfallet redovisas i bilaga 3.

Goda exempel

För att få djupare kunskap om vilka framgångsfaktorerna är inom nedskräpnings-området, samt dra lärdomar av några kommuners erfarenheter av arbetet mot ned-skräpningen genomfördes sex djupintervjuer. Tanken med djupintervjuerna är att

dessa ska komplettera frågeenkäten och svara på frågorna, vilka effekter har olika kommunala insatser resulterat i och vilka lärdomar drar kommunerna av arbetet med olika insatser. Djupintervjuerna kan ge mer kunskap om varför vissa kommu-nala insatser fungerar bra och varför andra insatser inte fungerar så bra.

Intervjumallen skickades ut i förväg till kommunerna i syfte att ge intervjuperso-nerna tid att reflektera över vissa av frågorna. Djupintervjumallen baserades delvis på en Swot-analys modell30. Det är ett planeringsverktyg som används för att finna styrkor, svagheter, möjligheter och hot vid en strategisk översyn. Den djupinter-vjumall som låg till grund för djupintervjuerna presenteras i bilaga 4.

För att kvalitetssäkra det insamlade materialet så skickades även sammanställning-en av intervjuerna till respektive kommun i efterhand för faktagranskning.

Kommunerna har valts ut delvis från den information som Stiftelsen Håll Sverige Rent har om olika kommuners insatser. Kommunerna har valts ut utifrån följande kriterier:

1. Fokus på kommuner som gör insatser mot nedskräpning. Det kan exem-pelvis röra insatser som kampanjer, långsiktig satsning på arbetet mot ned-skräpning, eller medverkan i skräpplockardagar.

2. Fokus på storstäder och större kommuner i enlighet med hypotesen: stort antal människor på begränsad yta leder till mer nedskräpning.

3. Västkusten har stora problem med nedskräpning längs kusterna. 4. Spridning både storleksmässigt och geografiskt.

En geografisk och storleksmässig beskrivning av kommunerna visar på att urvalet resulterade i tre storstadskommuner, en större kommun, en mellanstor kommun och en liten kommun spridda över Sveriges landsändar med en kommun från Norrland, två kommuner från Svealand och tre kommuner från Götaland. Av dessa ligger fem kommuner vid kusten och en kommun i inlandet.

Reflektion över nedskräpningsområdet

Förstudierna ger indikationer på en allmän avsaknad av litteratur som visar på ned-skräpningens effekter på miljö, djur och människor. Utöver det är det i dagsläget sparsamt med dokumentation gällande hur omfattande nedskräpningen är i Sverige samt om den har ökat/minskat med tiden, men även vilka effekter kommunala insatser har haft på omfattningen av nedskräpningen. Det finns även lite dokumen-terat om kostnader i samband med nedskräpning dvs. vad kostar det för kommunen att städa upp skräp i stadsmiljö- och natur, vad kostar det att tömma papperskorgar alternativt att arbeta förebyggande mot nedskräpning?

30

analys.se, SWOT-analys på ett enkelt sätt. Hämtad 5 april 2012 från www: http://www. Swot-analys.se

Vår definition av förebyggande arbete är det arbete som kommunen gör utöver den konkreta städinsatsen dvs. städning av gator, parker, tömning av papperskorgar etc. Exempel på förebyggande insatser kan vara t.ex. informationsinsatser och attityd-påverkande arbete.

Som tidigare nämnts har kommunerna ett ansvar för att återställa nedskräpade platser till ett skick som bedöms som skäligt. Det är viktigt att ha i åtanke att kom-munerna i dagsläget däremot inte har någon skyldighet att bedriva ett förebyggande arbete mot nedskräpning, det vill säga att arbeta mot att nedskräpning uppstår. Samtidigt säger oss forskningen att för att påverka beteenden behöver man öka människors kunskap och medvetenhet. Eftersom den samlade kunskapen är liten om vilket förebyggande arbete som idag bedrivs i kommunerna, läggs stor vikt i djupintervjuerna vid att försöka fånga det förebyggande arbete som bedrivs i våra ”goda exempel-kommuner”.

Nulägesbeskrivning

I nulägesbeskrivningen redovisas resultaten från enkätundersökningen som belyser hur kommunerna i Sverige tänker runt nedskräpning samt vilka insatser dessa kommuner gör för att minska nedskräpningen.

I enkätundersökningen har kodningar av materialet gjorts dels för att kunna särre-dovisa kust- respektive inlandskommuner, dels för att kunna särresärre-dovisa landsde-larna Norrland, Svealand och Götaland. Generellt uppvisar kust- och inlandskom-munerna väldigt stor samstämmighet i sina enkätsvar. I något enstaka fall där skill-naden varit betydande har detta kommenterats i resultatredovisningen.

När enkätresultatet bryts ned till landsdelsnivå blir skillnaderna generellt sett något tydligare utan att för den skull vara genomgående. I de frågor där skillnaderna bedömts vara relevanta och betydande har detta kommenterats i redovisningen av enkätresultatet.

Drivkraft

Under denna rubrik redovisas i vilken utsträckning kommunerna upplever att det förekommer nedskräpning av små och stora föremål i stadsmiljö, natur och längs med stränder/vattendrag. Men även i vilken utsträckning det finns kunskap om hur nedskräpningen påverkar människors och djurs hälsa och den omgivande miljön.

De tillfrågade kommunernas uppfattning huruvida det finns problem med ned-skräpning av små föremål (glas, papper, plast etc.) i stadsmiljö skiljer sig åt. 51 procent av kommunerna anser att dessa problem finns i liten utsträckning, medan 44 procent av kommunerna uppger att det finns problem med nedskräpning i stor utsträckning. Ett litet antal kommuner (5 procent) anser att problem med nedskräp-ning förekommer helt och hållet.

När det gäller problem med nedskräpning i naturen så upplever majoriteten av kommunerna (77 procent) att problemen finns i liten utsträckning, eller inte alls (4 procent), medan 19 procent av kommunerna upplever att det finns problem med nedskräpning i naturen i stor utsträckning.

Motsvarande bild ges när kommunerna besvarar frågan om problem med ned-skräpning vid stränder/vattendrag. Majoriteten av kommunerna (72 procent) anser att problemen finns i liten utsträckning, eller inte alls (4 procent), medan 21 pro-cent av kommunerna i stor utsträckning upplever att det finns problem med ned-skräpning. Slutligen anser 4 procent av kommunerna att problem med nedskräp-ning längs stränder/vattendrag förekommer helt och hållet. Om vi separerar kust-kommunerna från inlandskust-kommunerna finns här en tydlig skillnad. 44 procent av kustkommunerna anger att det i stor utsträckning eller helt och hållet finns problem längs stränder/vattendrag jämfört med 15 procent av inlandskommunerna.

På frågan om i vilken utsträckning det förekommer illegal tippning av större före-mål (vitvaror, skrotbilar etc.) anser majoriteten av kommunerna (77 procent) att det endast förekommer i liten utsträckning och 2 procent av kommunerna anser att det inte alls förekommer. Däremot uppger 21 procent av kommunerna att det före-kommer i stor utsträckning.

På frågan om det finns tillräckligt med kunskap om nedskräpningens effekter visar resultatet att drygt hälften av kommunerna (57 procent) upplever att det endast i liten utsträckning finns tillräckligt med kunskap inom kommunen om hur ned-skräpningen påverkar människor och djurs hälsa och den omgivande miljön (se figur 2). En liten del av kommunerna (4 procent) uppger att denna kunskap inte alls finns inom kommunen. Övriga kommuner har svarat att den kunskapen finns i stor utsträckning (32 procent) eller helt och hållet (7 procent).

Det finns kunskap om hur nedskräpningen påverkar människors och djurs hälsa och den omgivande miljön

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Inte alls

I liten utsträckning I stor utsträckning Helt och hållet

Andel kommuner (%)

Figur 2. I vilken utsträckning som kommunerna anser att de har kunskap om ned-skräpningens effekter på människors och djurs hälsa och den omgivande miljön.

Förutsättningar

Under denna rubrik redovisas resultat från frågor som rör anställningsformer, mål-sättning, aktivitetsplan, politisk förankring, avsatta resurser, erfarenhetsutbyte, samarbetsformer, vägledning, lagstiftning och slutligen vad andra myndigheter kan göra för att underlätta kommunernas arbete mot nedskräpning.

Anställning

Resultatet från enkäten visar att få kommuner (11 procent) har utsett en ansvarig person som har till uppgift att driva ett förebyggande arbete mot nedskräpning. Dessa kommuner har fått svara på i vilken omfattning som personen arbetar med

detta i procent av en heltid. Svaren visar på en spridning från 5 procent till 70 pro-cent (30 propro-cent, 5 propro-cent, 15 propro-cent, 70 propro-cent, 10 propro-cent). Majoriteten av kommunerna (77 procent) uppger dock att de inte har någon ansvarig person för dessa frågor medan 12 procent uppger att de inte vet om de har någon utsedd per-son.

Målsättning och aktivitetsplan

Knappt två tredjedelar av kommunerna (64 procent) uppger att de inte har arbetat fram en målsättning i syfte att minska nedskräpningen, medan 23 procent av kom-munerna svarar att de har utformat en sådan målsättning. Resterande kommuner (13 procent) säger att de inte vet.

Resultatet visar också på att drygt två tredjedelar av kommunerna (68 procent) inte har arbetat fram en aktivitetsplan (konkreta aktiviteter) för att minska nedskräp-ningen. Knappt en fjärdedel av kommunerna (23 procent) uppger att de har utfor-mat en sådan handlingsplan. Övriga kommuner svarar att de inte vet om en sådan handlingsplan har utformats. De kommuner som svarade jakande, fick även svara på om deras handlingsplan var kopplad till den kommunala avfallsplanen. På detta svarar 31 procent att deras handlingsplan är kopplad till den kommunala avfalls-planen. Resterande kommuner svarar antingen nej (54 procent) eller att de inte vet (15 procent).

Politisk förankring och avsatta resurser

Nära hälften av kommunerna (45 procent) anser att det finns en politisk förankring i kommunen att arbeta förebyggande mot nedskräpning. 20 procent av kommuner-na upplever att det inte finns en politisk förankring och 36 procent svarar att de inte vet.

Men hur ser det då ut med avsatta resurser inom kommunerna för att arbeta med förebyggande insatser mot nedskräpning? Majoriteten av kommunerna (70 procent) uppger att det endast i liten utsträckning finns avsatta resurser till att arbeta före-byggande mot nedskräpning. Drygt en fjärdedel av kommunerna (27 procent) anser att det inte alls finns avsatta resurser. Övriga kommuner (4 procent) uppger att det i stor utsträckning finns avsatta resurser till att arbeta förebyggande mot nedskräp-ning (se figur 3).

Det finns avsatta resurser i kommunen för att arbeta med förebyggande insatser 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Inte alls I liten utsträckning I stor utsträckning Helt och hållet

Andel kommuner (%)

Figur 3. Kommunerna anger i vilken utsträckning som de anser att det finns avsatta resurser i kommunen för att arbeta med förebyggande insatser.

Lagstiftning

Av de kommuner som svarade på frågan anser 36 procent att lagstiftningen ger tillräckliga förutsättningar för kommunen att arbeta mot nedskräpning. 29 procent anser att lagstiftningen inte ger kommunen tillräckliga förutsättningar för att arbeta mot nedskräpningen. Övriga kommuner 36 procent uppger att de inte vet. De kommuner som anser att lagstiftningen inte ger tillräckliga förutsättningar har getts möjligheten att motivera sitt svar. Dessa synpunkter på lagstiftningen redovisas i tabell 1.

Tabell 1. Kommuners synpunkter på brister i lagstiftningen gällande nedskräpning.

Informationsutbyte och samarbetsformer

Under denna redovisas resultat från frågor om olika samarbetsformer inom och mellan kommuner, med andra aktörer samt behov av vägledning och vad andra myndigheter kan göra för insatser eller åtgärder för att underlätta kommunernas arbete mot nedskräpning.

Drygt hälften av kommunerna (54 procent) uppger att det endast i liten utsträck-ning sker samarbeten mellan förvaltutsträck-ningar inom kommunen för att driva ett före-byggande arbete mot nedskräpningen framåt (se figur 4). En femtedel av nerna svarar att de inte alls samarbetar över förvaltningsgränserna. Övriga kommu-ner anser att de samarbetar i stor utsträckning (25 procent) eller att de helt och hållet samarbetar (2 procent).

SYNPUNKTER PÅ LAGSTIFTNINGEN

Övergivna skrotbilar i naturen är fortfarande ett problem och producentansvaret har inte löst detta. Ersättning till fordonsägaren vid avlämning av skrotbilar behövs.

Mer konkret lagstiftning. Enklare juridik för hantering av bl.a. skrotbilar.

I de fall när vi har anmält nedskräpning har målen lagts ned av olika anledningar. Det känns inte meningsfullt att arbeta med frågan.

För klen lagstiftning.

Tandlös gentemot tredjeman dvs. förövaren! Dessutom borde staten ta ett större ansvar!

Tandlös lagstiftning dessutom tenderar åklagarmyndigheten att inte pröva dessa ärenden. Om det beror på små möjligheter till framgång eller okunskap i den snåriga lagstiftningen vet vi ej.

Jag har inte hört talas om att någon i vår kommun har straffats för nedskräpning. Polisen har inte de resurser som krävs.

Vid dumpningar på privat skogsmark är det svårt för kommunen att driva. Kommunen gör polisanmälan, när denna anmälan läggs ner får kommunen ändå stå för bortforslandet.

Införandet av producentansvar för bilar har inneburit tilltagande problem med skrotbilar. En återgång till det tidigare systemet samt mer långtgående befogenheter att snabbt omhänderta en bil vore önskvärt.

Oerhört svårt att spåra den ansvarige. Om denna hittas, är det en process som ska drivas helt enligt reglerna. Mindre nedskräpning anses oftast som ringa brott. Nedskräpning, inte tippning, i naturen är omöjlig att spåra (ex. på stränderna).

Extremt svårt att "sätta dit" någon som skräpar ner. Polisen prioriterar inte frågan och ingen kan i praktiken anmä-las om inte brottet är bevittnat (även om skräphögen rimligen är avlämnad från det enda huset nära skräpet). Det bör vara hårdare och bättre bevakning.

Take away-försäljning borde åläggas ett ansvar för nedskräpning. Avsevärt skärpta straff mot nedskräpning - höga böter!

Problemet ligger i att det är svårt att bevisa och att polis/åklagare inte prioriterar dessa ärenden.

I vilken utsträckning förvaltningar inom kommunen samarbetar mot nedskräpning 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Inte alls I liten utsträckning I stor utsträckning Helt och hållet

Andel kommuner (%)

Figur 4. I vilken utsträckning förvaltningar inom kommunen samarbetar för att driva ett förebyggande arbete mot nedskräpning.

När det gäller frågan om kommunen har ett utvecklat samarbete med andra kom-muner i syfte att minska nedskräpningen uppger majoriteten av komkom-munerna (68 procent) att de inte har något sådant samarbete. Knappt en fjärdedel av kommuner-na (23 procent) uppger att de i liten utsträckning har ett utvecklat samarbete med andra kommuner. En liten del av kommunerna (9 procent) anser att de i stor ut-sträckning samarbetar med andra kommuner i syfte att minska nedskräpningen.

När det gäller frågan om kommunen tar del av andra kommuners erfarenheter av nedskräpningsarbetet uppger 13 procent av kommunerna att de gör det i stor ut-sträckning och 2 procent av kommunerna att det görs helt och hållet. Knappt två tredjedelar av kommunerna (64 procent) uppger att det endast görs i liten utsträck-ning och 21 procent av kommunerna svarar att det inte alls görs.

Kommunerna har även svarat på om de samarbetar med andra aktörer gällande städinsatser mot nedskräpning. Majoriteten av kommunerna (73 procent) uppger att så är fallet, medan 18 procent svarar att de inte samarbetar med andra aktörer. De kommuner som samarbetar med andra aktörer fick redovisa vilka. Svaren visar på att Håll Sverige Rent och Städa Sverige är de mest återkommande aktörerna. Andra svar är bland annat Returpack, TiksPac hundlatriner, företag och näringsidkare, polisen, föreningar, Västkuststiftelsen, skolor, Västsvenska turistrådet, länsstyrel-sen, Attraktiv kust, ansvariga för producentansvaret (Förpacknings- och Tidnings-insamlingen), och fastighetsägare.

Kommunerna har fått svara på samma fråga men denna gång med fokus på före-byggande insatser dvs. mot vilka aktörer kommunen samarbetar med när det gäller

det förebyggande arbetet mot nedskräpning. Knappt hälften av kommunerna (45 procent) uppger att de inte samarbetar med andra aktörer. Övriga kommuner svarar att de samarbetar med andra aktörer (36 procent) eller att de inte vet (20 procent). De kommuner som anger att de samarbetar med andra aktörer har fått uppge vilka de samarbetar med. Den mest återkommande aktören är Håll Sverige Rent. Andra aktörer är bland annat Brottsförebyggande Rådet, återvinnare, krögare, fastighets-ägare, TiksPac hundlatriner, privata företag, föreningar, utvecklingsgrupper, ett regionalt avfallshanteringsbolag, miljö.

Av de kommuner som har svarat uppger 39 procent att det inte finns tillräckligt med vägledning för hur kommunerna kan arbeta med nedskräpningsfrågan. Övriga kommuner svarar att det finns tillräckligt med vägledning (21 procent) eller att de inte vet (39 procent). De kommuner som anser att det inte finns tillräckligt med vägledning har haft möjligheten att motivera sitt svar genom att ange inom vilka områden som det behövs vägledning. Dessa svar redovisas i tabell 2.

Tabell 2. Inom dessa områden anser kommunerna att det behövs vägledning.

INOM DESSA OMRÅDEN BEHÖVS DET VÄGLEDNING

Dumpning av t.ex. trädgårdsavfallet på kommunens mark i parker och naturen En översyn om hur man kan angripa hela frågan

Ungdomars attityd till nedskräpning och dess konsekvenser Det saknas vägledning generellt

Alla

Krävs vägledning för att nu ut till medarbetare, brukare och kommunmedborgare Skogsnedskräpning

Illegala deponier, övergivna fordon, nedskräpning på allmänplats, nedskräpning efter t.ex. skogsbilvägar T.ex. hur man kan arbeta med frågan i avfallsplaner

Nedskräpning som begrepp är diffust. Hur skall det mätas?

Strandnära miljöer som nyttjas av många, vem har ansvaret för skräp utmed stränderna? I dem flesta

Vet ej

Kommunerna har i fritext uppgett vilka insatser eller åtgärder som andra myndig-heter kan göra för att underlätta kommunernas arbete mot nedskärning. Det resulte-rade i 34 svar som presenteras i fallande ordning. Dessa förslag redovisas i tabell 3.

Tabell 3. Vad andra myndighet kan göra för insatser eller åtgärder för att underlätta kommunernas arbete mot nedskräpning.

DET HÄR KAN OLIKA MYNDIGHETER GÖRA

Ge sponsring via t ex Håll Sverige Rent – idag kostar deras applikation om nedskräpning ca 4000 kr per månad och små kommuner har inte medel för att ansluta sig till t ex denna tjänst som för övrigt är mycket bra (1) Polisens synsätt på den nya "nedskräpningsparagrafen" (1)

Rikstäckande kampanjer med inriktning till attitydförändring (1) Det borde finnas miljösanktionsavgifter vid dumpning av bilar (1)

Arbeta aktivt med att förebygga svart arbetskraft av anläggningsarbeten åt privatpersoner. Dessa oseriösa entre-prenörer dumpar ofta byggavfall i naturen och deras boplatser är ofta illegalt uppställda med en stor nedskräpning som följd (1)

Städa efter vägar kostar mycket pengar och kan kräva varselkläder, utbildning och speciella fordon. Här behövs det extra stöd. Det är också svårt att få andra aktörer än skolan att vara med i t.ex. skräpplockardagarna och lik-nande events, hur motiverar vi föreningsliv, verksamheter och vanliga medborgare? Stöd i beteendepåverkan behövs, då nedskräpning är en attitydfråga (1)

Arbeta för att minska mängden förpackningar vid snabbmatskedjor o dyl. (1) Det som vi upplever som svårt är bevisbördan när nerskräpning upptäcks (1) Förstärka bidrag för strandstädning (1)

Om stränder – internationellt arbete (International Maritime Organization, sjötransporter mm). EU – gemensamma regler för pant på burkar (viktig del i nedskräpning, burkar från andra länder utan pant här) (1)

Arbeta över en bredare linje (1)

Tydligare riktlinjer för hantering av nedskräpning vid återvinningsgårdar (producentansvaret, vem ansvarar för vad?) (1)

I vår kommun har vi relativt stora problem kring Migrationsverkets anläggningar. Kanske skulle informationsin-satser och liknande från denna myndighets sida kunna minska problemen. Vi har haft diskussioner inom kommu-nen om detta (1)

Tillsynsvägledning. Ta bilder och skicka till samhällsbyggnadskontoret (1) Information (1)

Tydligare lagstiftning (1)

Samverkan med länsstyrelsen för att hitta och åtgärda platser som återkommer (1) Information Olika Projekt Ekonomiskt incitament (2)

Kampanjer och projekt (2)

Via lagstiftning underlätta att lagföra nedskräpare (2) Polis kan bötfälla. Allmän information kring problematiken. (2) Nya premier, ex. skrotbil-husvagn etc. (2)

Ekonomiska resurser till kommunerna (2) Info stöd (2)

Polisen borde nyttja ny lagstiftning. Borde snabbt bli avskräckande och dessutom visa samhällets inställning till nedskräpning om man gjorde nedslag då och då. (3)

Kampanjer, reklam, se nedskräpning som ett allvarligare brott än i dag (3) Underlätta hantering av bilvrak (3)

Frigöra resurser till kampanjer mot nedskräpning (3) Återinföra skrotbilspremier (4)