En granskning av föreslagen tillsynsmodell med Danmarks arbetsmiljömodell som förebild

(1)

Ekonomihögskolan VT 2011 2RV00E Examensarbete

Kandidatuppsats 15 hp

Författare: Rebecka Staerner

Handledare: Sverker Jönsson

Ny tillsynsmodell med tillhörande marknadsorienterade styrmedel

En granskning av föreslagen tillsynsmodell med Danmarks

arbetsmiljömodell som förebild

(2)

2

Abstract

The corporate world has become increasingly unpredictable and complex. Several companies are dependent on a rapidly developing market. The development has created a positive impact on production but on working conditions it has resulted in increased work pace and load. Psychosocial and stress-related problems has increased. The development has also meant a greater awareness of work environment issues relevant to competition for customers and employees.

The committee directive 2008:129, Marknadsorienterade styrmedel på arbetsmiljöområdet, describes the desire and the need to engender a more positive and aggressive treatment in the Swedish work environment policy. In addition to preventing poor work environment it will develop the working environment, develop individuals, been seen as a competitive weapon, and a success factor. On this basis, investigations, SOU 2009:40 and SOU 2009:97, were conducted. As a result of these a pilot of a

new regulatory model in Sweden are

tested.

The study will examine regulatory model, how it works in the current situation and how the proposal that emerged during the years 2009, changes the regulatory model to the type of model that Denmark applies. The systematic work has importance for the supervision on a daily basis. The purpose is to create a good working environment and enforce the law. Therefore, its function and purpose of supervision is discussed. The majority opinions from Swedish social partners is most critical of the introduction, they are of interest in the study and are therefore presented. The study is being conducted

from a legal dogmatic and analytical method.

The findings of this study is critical to the implementation of the proposals. The reason lies in deficiencies in the investigations, the costs and the social partners' opinions. The positive incentives that the proposals presents does not weigh up for the deficiencies identified. The study also focuses on the importance of proper systematic work and its relationship to a more effective supervision. The key to this is described in the study as increased knowledge and advice in the work area both during education but also in the practical work in organizations. Instead of a new regulatory model should the current model be developed and can then create the desired effect on the labor market.

Keywords: Work environment, New regulatory model, Danish regulatory model, Systematic health and safety work

(3)

3

Sammanfattning

Företagens omvärld har blivit allt mer svårförutsägbar och komplex. Flera företag är beroende av en snabbt föränderlig marknad. Utvecklingen har skapat positiva effekter på produktion men för arbetsförhållandena har det resulterat i ökad arbetstakt och belastning. Psykosociala- och stressrelaterade problem har ökat. Utvecklingen har därför även inneburit en högre medvetenhet kring arbetsmiljöfrågornas betydelse vid konkurrens om kunder och arbetskraft.

I kommittédirektivet 2008:129, Marknadsorienterade styrmedel på arbetsmiljöområdet, beskrivs en vilja i att det bör skapas en mer positiv och offensiv innebörd i Sveriges arbetsmiljöpolitik och att man förutom att förhindra dålig arbetsmiljö skall utveckla arbetsmiljön till att utveckla individer, vara ett konkurrensmedel och ses som en framgångsfaktor. Med detta som grund genomfördes utredningarna SOU 2009:40 och SOU 2009:97. Som resultat av dessa sker det idag ett pilotprojekt av en ny tillsynsmodell i Sverige.

Studien ämnar behandla tillsynsmodellen, hur den fungerar i dagsläget och hur förslaget som framträtt under år 2009 avser förändra tillsynsmodellen mot den typ av modell som Danmark tillämpar. Det systematiska arbetsmiljöarbetet har betydelse för tillsynen då den på ett dagligt basis, hos arbetsgivaren, ämnar skapa en god arbetsmiljö och upprätthålla lagstiftningen. Därför kommer även dennes funktion och betydelse för tillsynen diskuteras. Flertalet yttranden från svenska arbetsmarknadsparter har lämnats kring förslagen, då dessa till mestadel ställer sig kritiska till införandet är de av intresse i studien. Studien genomförs utifrån en rättsdogmatisk- och analytisk metod.

Slutsatserna i studien är kritiska inför ett genomförande av förslagen. Anledningen ligger bl. a i brister i utredningarna, kostnaderna och arbetsmarknadsparternas åsikter. De positiva incitamenten som förslagen skulle innebära väger tyvärr inte upp de brister som påvisats. Studien fokuserar även på vikten av ett fungerande systematiskt arbetsmiljöarbete och dess koppling till en mer effektiv tillsyn.

Nyckeln till detta beskrivs i studien som ökade kunskaper och rådgivning inom arbetsmiljöområdet både under utbildningen men även vid den praktiska tillämpningen i organisationerna. Istället för en ny tillsynsmodell bör dagens modell utvecklas och kan då skapa önskad effekt på arbetsmarknaden.

Nyckelord: Arbetsmiljö, Ny tillsynsmodell, Systematiskt arbetsmiljöarbete, Dansk tillsynsmodell

(4)

4

Innehållsförteckning

1. Inledning ... 6

1.1 Bakgrund ... 6

1.2 Syfte och frågeställningar ... 7

1.3 Avgränsningar ... 8

1.4 Metod och disposition ... 9

2. Gällande rätt ... 11

2.1 Arbetsmiljölagen ... 11

2.2 Tillsyn enligt arbetsmiljölagen ... 12

2.3 AFS 2001:1 – Systematiskt arbetsmiljöarbete ... 13

2.3.1 Praktiskt systematiskt arbetsmiljöarbete ... 16

2.4 Arbetsmiljöförordningen ... 18

3. Dagens tillsynsmodell för arbetsmiljön ... 19

3.1 Historik ... 19

3.2 Urval ... 20

3.3 Inspektion ... 21

4. Utredning SOU 2009:40, en ny tillsynsmodell i Sverige ... 22

4.1 Bakgrund ... 22

4.2 Danmarks arbetsmiljöreform ... 23

4.2.1 Bakomliggande anledningar och tankar till arbetsmiljöreformen ... 24

4.3 Dansk arbetsmiljölagstiftning ... 25

4.4 Danmarks tillsynsmodell ... 26

4.4.1 Urval ... 26

4.4.2 Inspektion ... 26

4.5 Sveriges nya tillsynsmodell ... 28

(5)

5

4.5.1 Urval ... 29

4.5.2 Inspektion ... 30

4.5.3 Screening som pilotprojekt ... 31

5. Förslag på marknadsorienterade styrmedel ... 32

5.1 Bakgrund ... 32

5.2 Arbetsmiljöcertifiering som undantag ... 33

5.3 Arbetsmiljökrav i upphandlingen ... 34

5.4 Arbetsmiljö i utbildning ... 35

5.5 Obligatorisk redovisning av sjukfrånvaro ... 35

6. Analys och diskussion ... 36

6.1 Brister i utredningen ... 36

6.2 Arbetsmiljö och ekonomi ... 37

6.3 Införande av en ny tillsynsmodell ... 40

6.4 Behovet av att införa en ny tillsynsmodell ... 42

6.4.1 Förbättra dagens tillsynsmodell ... 43

6.5 Införandet av de marknadsorienterade styrmedlen ... 46

6.5.1 Certifiering som undantag ... 47

6.5.2 Arbetsmiljökrav vid upphandling ... 48

6.5.3 Obligatorisk redovisning av sjukfrånvaro ... 49

6.6 Förbättra det systematiska arbetsmiljöarbetet ... 49

7. Slutsatser ... 50

Källhänvisningar ... 53

(6)

6

1. Inledning

1.1 Bakgrund

Då det flesta människor är yrkesverksamma under större delen av sitt liv och under denna period spenderar upp till en tredjedel av tiden på arbetsplatsen innebär det att förhållandena på arbetsplasten har stor betydelse för den yrkesverksamme. Om förhållandena på arbetet anses goda påverkar detta den enskildes livssituation positivt och motsatt vid dåliga förhållanden.¹ För företaget är det viktigt att uppnå en god arbetsmiljö då den yrkesverksammas välmående kan generera i positiv inverkan på företaget.²

Företagens omvärld har blivit allt mer svårförutsägbar och komplex. Flera företag är beroende av en snabbt föränderlig marknad. Det har inneburit att omloppstiderna för produkter och tjänster avsevärt förkortats och mer vikt har lagts på att kundanpassa produkterna. Ökad konkurrens under 1990-talet har skapat en utveckling mot managementstrategier för att minska kostnader och uppnå en bättre konkurrensförmåga. Utvecklingen har skapat positiva effekter på produktion men för arbetsförhållandena har det resulterat i ökad arbetstakt och belastning. Psykosociala och stressrelaterade problem har ökat. Utvecklingen har därför även inneburit en högre medvetenhet om arbetsmiljöfrågornas betydelse vid konkurrens om kunder och arbetskraft.³ Den demografiska utvecklingen vi är på väg mot kommer innebära att det finns en framtida risk för brist av arbetskraft i Sverige. Det kan medföra att god arbetsmiljö på företaget blir en viktig faktor i konkurrensen om arbetskraften.⁴

I arbetslivet är det genom lagstiftning som de grundläggande arbetsmiljökraven fastslås.

Kraven har som syfte att förebygga ohälsa, olycksfall och att skapa en god arbetsmiljö i verksamheten. Lagstiftningen är huvudsakligen av offentligrättslig karaktär och ställer upp tvingande krav på hur arbetsmiljön ska fungera och vilka skyldigheter som avses.⁵ Huruvida arbetsgivaren uppfyller sina skyldigheter enligt arbetsmiljölagen, och tillhörande förordningar och föreskrifter, säkerställs genom tillsyn av Arbetsmiljöverket.⁶ Denna myndighet arbetar

1 Fahlbeck, Reinhold, Praktisk arbetsrätt, Liber-Hermods AB, Malmö, 1994, s. 330

2 Lange, Margitta Micha, Systematiskt arbetsmiljöarbete – från ord till handling, Kommentus Förlag, Stockholm, 2002, s. 74

3 Ds 2008:16 – Arbetsmiljö och utanförskap, s. 5 f

4 Ibid, s. 7

5 Ibid, s. 75

6 Gullberg, Hans, Rundqvist, Karl-Ingvar, Arbetsmiljölagen i lydelse den 1 januari 2008- kommentarer och författningar, Norstedts juridik AB, Stockholm, 2008, s. 232

(7)

7

utifrån skyldigheten, enligt lagstiftningen, att det i Sverige skall finnas en effektiv myndighetstillsyn. I kommittédirektivet 2008:129, Marknadsorienterade styrmedel på arbetsmiljöområdet, beskrivs en vilja i att det bör skapas en mer positiv och offensiv innebörd i Sveriges arbetsmiljöpolitik och att man förutom att förhindra dålig arbetsmiljö skall förbättra arbetsmiljön till att utveckla individer, vara ett konkurrensmedel och ses som en framgångsfaktor. Med detta som grund genomfördes utredningarna SOU 2009:40 och SOU 2009:97. Som resultat av dessa sker det idag ett pilotprojekt av en ny tillsynsmodell i Sverige.

En modell som är baserad på Danmarks tillsynsmodell.⁷ Förslaget på den nya tillsynsmodellen och de tillhörande marknadsorienterade styrmedlen, har genererat yttranden från flertalet arbetsmarknadsparter. Det finns yttranden som ställer sig bakom förslaget men desto fler som anser att förslaget inte borde verkställas. Pilotprojektet genomförs trots denna kritik. Denna studie kommer, utifrån utredningarna, belysa de bakomliggande anledningarna och tankarna till den föreslagna modellen och de tillhörande marknadsorienterande styrmedlen. Detta med anledning av den utveckling som sker på arbetsmarknaden och dess påverkan på arbetsmiljön och i sin tur den yrkesverksamma. Studien skall studera huruvida den nya tillsynsmodellen är ett bra alternativ till att skapa god arbetsmiljö och ett effektivt konkurrensmedel utifrån dagens utgångsläge och arbetsmarknadsparterna åsikter.

1.2 Syfte och frågeställningar

Studien ämnar behandla tillsynsmodellen som regleras genom Arbetsmiljölagen. Hur tillsynen fungerar i dagsläget och hur förslaget som framträtt under år 2009 avser förändra tillsynsmodellen mot den typ av modell som Danmark tillämpar. Utredningen har genererat i ett flertal yttranden från olika arbetsmarknadsparter. Studien kommer därför även att belysa dessa yttranden och de för- och nackdelar som diskuteras kring förslaget. Det systematiska arbetsmiljöarbetet har betydelse för tillsynen då den på ett dagligt basis, hos arbetsgivaren, ämnar skapa en god arbetsmiljö och upprätthålla lagstiftningen. Denna studie kommer därför även diskutera dennes funktion och betydelse för tillsynen. Till den förslagna tillsynsmodellen har ytterligare marknadsorienterade styrmedel utretts och förslag har lämnats. Vad dessa innebär och hur arbetsmarknadsparterna ställer sig i frågan kommer även att behandlas då det är av intresse för förslaget som helhet.

7 Dir. 2008:129 – Marknadsorienterade styrmedel på arbetsmiljöområdet, s. 2

(8)

8

För att uppfylla syftet med studien blir mina frågeställningar följande:

- Vad är bakgrunden till ett eventuellt införande av en ny tillsynsmodell i Sverige?

- Vilka är de bakomliggande anledningarna och tankarna till att Danmark valt att införa tillsynsmodellen?

- Vilka tankar, för och emot, finns det kring utredningens förslag?

- På vilket sätt kan det systematiska arbetsmiljöarbetet kopplas samman med en förbättrad arbetsmiljö och dess tillsyn?

1.3 Avgränsningar

Då studien tar sin utgångspunkt i utredningarna SOU 2009:40 och SOU 2009:97 och speciellt förslaget på en ny tillsynsmodell kommer det inte ske någon djupare studie kring tillsynen av arbetsmiljön än vad som är nödvändigt för att förstå utredningarna. En mer ingående studie av tillsynen utifrån ILO-konventioner och europarättens påverkan lämnas därför utanför.

Arbetsmiljölagens regleringar inkluderar även arbete vid fartygsarbete, men då förslagen begränsar sig till Arbetsmiljöverkets tillsyn och inte omfattar Transportstyrelsens tillsyn av arbetsmiljö, kommer även denna studie att göra denna avgränsning.⁸

Anledningen till att Danmarks tillsynsmodell valts att studeras utgår helt och hållet från att utredningarna tar sin utgångspunkt i denna. Detta innebär att tillsynsmodeller i andra länder inte är av relevans i denna studie.

I analysen presenteras ett antal remissyttranden från arbetsmarknadsparter i Sverige. Båda utredningarna har genererat i ett stort antal yttranden men då utrymme inte finns i denna studie har endast ett fåtal presenterats. De som presenteras är valda då jag anser de vara några av de större och mest betydande på arbetsmarknaden, men även för att deras åsikter till stor del speglar de åsikter merparten av arbetsmarknadsparterna lämnat i frågan.

Det pågår idag ett pilotprojekt av den föreslagna tillsynsmodellen hos Arbetsmiljöverket. Då Arbetsmiljöverket och de berörda företagen valt att inte besvara frågor kring den nya tillsynsmodellen och provet av denna, kan en djupare studie inte genomföras kring detta

8 SOU 2009:40 - En ny modell för arbetsmiljötillsyn, s. 62

(9)

9

projekt. Studien avgränsas därför till att behandla utredningarna och förslagen fram till pilotprojektet.

1.4 Metod och disposition

Jag har använt mig av en rättsdogmatisk metod, d v s tagit utgångspunkt i befintliga rättskällor.⁹ Rättskällorna innebär i detta sammanhang, gällande lagar, förarbeten och doktrin inom arbetsmiljö.¹⁰ I den rättsdogmatiska metoden används rättskällorna för att fastställa vilka lagar som finns, de lege lata, och vilka som borde finnas, de lege ferenda. Det sker även ett fastställande kring tillämpning av dessa.¹¹

I kapitel 2 redogör jag för den svenska rätten kring arbetsmiljö och tillsyn av denna.

Redogörandet sker utifrån den rättsdogmatiska metoden med utgångspunkt i lagar och förarbeten, men även doktrin inom ämnet. I kapitel 3 beskrivs dagens tillsynsmodell i Sverige.

Med utgångspunkt ur Arbetsmiljöverkets texter presenteras historiken, urvalet och tillvägagångssättet vid inspektion. Detta för att bygga upp en förståelse för förslagen och innebörden av de ändringar som de ämnar genomföra. I kapitel 4 presenteras den danska lagstiftningen kring arbetsmiljötillsyn och deras arbetsmiljöreform som var betydande vid införandet av denna. Jag har även här använt mig av den rättsdogmatiska metoden men med anledning av bristande kunskaper inom dansk rättsvetenskap endast studerat lagar och förarbeten. Mina brister i det danska språket har även inneburit ett försvårat arbetet med att kartlägga den danska lagstiftningen kring arbetsmiljötillsyn på ett djupare plan än presenterat.

Då rättspraxis inte är av intresse för att nå mitt syfte har jag inte studerat varken dansk eller svensk rättspraxis.

I kapitel 5 presenterar jag Sveriges nuvarande tillsynsmodell utifrån dess uppbyggd och praktiska funktion. Informationen är baserad på SOU 2009:40 och Arbetsmiljöverkets material.

Förarbetena har jag studerat för att skapa mig en förståelse kring de bakomliggande orsakerna till införandet av tillsynsmodellen. Yttranden från arbetsmarknadsparterna har, för mig, varit en viktig källa under analysen. De har skapat mig en bild av förslagens tillämpning rent

9Lehrberg, Bert, Praktisk juridisk metod, Institutet för bank- och affärsjuridik (IBA), Uppsala, 2006 s. 178

10Ibid, s. 34

11 Ibid, s. 178

(10)

10

praktiskt och en förståelse kring huruvida ett införande bör eller inte bör genomföras enligt de verksamma arbetsmarknadsparterna. Jag har i kapitel 6 närmat mig ämnet utifrån ett analytisk rättssociologisk perspektiv.

”Medan rättsdogmatiken intresserar sig för reglernas tillämpning är rättssociologins fokus rättens orsaker eller genes och dess konsekvenser eller funktioner. / Rättssociologin fyller kunskapsteoretiskt ett viktigt och stort fält av rättsvetenskapen även sett ur ett praktikerperspektiv.”¹²

Arbetsmiljölagen som är en ramlag innehåller inte normativt materiella lösningar på reglerade problem. Lagen innehåller istället kompetensregler och bestämmelser kring procedurer om hur beslut skall fattas och situationer avgöras. Det finns inte heller någon prejudikatinstans som genom avgöranden skapar rätten ett mer precist och konkret innehåll. Det innebär att den rättsdogmatiska metoden här inte är tillräcklig i studien. Fler faktorer behöver studeras för att skapa ett helhetsperspektiv.¹³ Då den rättssociologiska metoden innebär att rätten endast är en av faktorerna som bestämmer utfallet vid beslutsfattande förs även sociala förhållanden, ekonomiska och politiska krafter men även organisatoriska förhållanden etc., in som faktorer för att tillsammans påverka rätten vid ett beslutsfattande. För att rätten och beslutsfattandet kring arbetsmiljö skall kunna ses utifrån ett samhällsenligt sammanhang tar analysen sin utgångspunkt i det rättssociologiska perspektivet.¹⁴

Jag har med förslaget som utgångspunkt analyserat förslagen tillsammans med remissyttranden, doktrin, litteratur och mina egna tankar. Detta för att på ett kritiskt sätt försöka skapa en bild kring konsekvenserna och effekterna av ett eventuellt införande av förslagen. I ett avslutande 7:e kapitel presenteras mina slutsatser i studien.

12 Hydén, Håkan, Rättssociologi som rättsvetenskap, Studentlitteratur, Lund, 2002, s. 16

13 Ibid, s. 73 f

14 Ibid, s. 79 f

(11)

11

2. Gällande rätt

Avsnittet ämnar redogöra för svensk lagstiftning kring arbetsmiljö och tillsyn av denne. Det systematiska arbetsmiljöarbetet presenteras utifrån dess lyselse och praktiska tillämpande. Detta med hänsyn till den betydelse det systematiska arbetsmiljöarbetet har för tillsynen av arbetsmiljön. Det kan ses som en typ av internkontroll som arbetsgivaren själv utövar på daglig basis för att säkerställa uppfyllande av arbetsmiljölagen och god arbetsmiljö. Även Arbetsmiljöförordningen presenteras, då utredningen kort behandlar denna reglering.

2.1 Arbetsmiljölagen

Arbetsmiljölagen (1977:1160) antogs av riksdagen 1977 och verkställdes 1 juli 1978. Efter inträdandet har ändringar skett ett flertal gånger fram tills idag. Arbetsmiljölagen är en ramlag vars syfte är att förebygga olycksfall och ohälsa i arbetet och att uppnå god arbetsmiljö. Lagen är inte endast till för att förebygga olyckor och ohälsa utan även till för att förbättra arbetets innehåll. Det ligger en strävan i lagen om att en bra arbetsmiljö i utbyte ger en positiv verkan på arbetstagarna, skapar ett rikt arbetsinnehåll, en tillfredställelse på arbetsplatsen, en personlig utveckling och en gemenskap. Lagen tillämpas på allt arbete och är oberoende av om det är privat eller offentlig verksamhet. Den gäller framförallt vid anställning mellan arbetstagare och arbetsgivare men även i situationer där arbete sker för gemensam räkning, exempelvis ensamföretag och familjeföretag. Arbetsgivaren kan vara både en fysisk eller juridisk person. Om arbetsgivaren är en juridisk person innebär det att alla anställda är arbetstagare. Det innebär även att en VD i ett aktiebolag är att anses vara arbetstagare. Även staten ses som en juridisk person och är därför ett eget rättsobjekt, dock företräds den alltid av en av de statliga myndigheterna.¹⁵

Arbetsmiljölagen är begränsad till att inte reglera förhållandet mellan en som beställer arbete och den självständige entreprenören. Entreprenören behåller arbetsmiljöansvaret för sina anställda men måste se till att kontraktet ger de anställda en god arbetsmiljö. Genom rättspraxis har arbetstagarbegreppet kommit att innefatta även beroende uppdragstagare. Så i situationer där uppdragstagaren är i beroendeställning till arbetsgivaren, beställaren, är arbetsmiljölagen tillämplig. Dock måste dessa situationer ses till och bedömas från fall till

15 Arbetsmiljöverket, Arbetsmiljölagen och dess förordningar med kommentarer i lydelse från den 1 januari 2011, Ödeshög, 2010, s. 15

(12)

12

fall. Lagen inkluderar även alla som genomgår utbildning, de som har arbetsskyldighet under vård i anstalt och värnpliktiga.¹⁶

Enligt regeringsformen finns det krav på att de grundläggande skyldigheterna och rättigheterna för medborgarna skall beslutas av riksdagen i form av en lag. När detta är genomfört kan riksdagen lämna över till regeringen eller en myndighet att utfärda detaljbestämmelser. Arbetsmiljölagen är en sådan typ av lag. I kapitel två i lagen anges den ram inom vilket regering och myndighet får utställa föreskrifter. Den reglerar ämnesområdet och de grundläggande kraven, utöver dem finns det dock stort spelrum för myndigheternas och arbetsmarknadsparternas bedömningar och den tekniska och sociala utvecklingen. Detta för att syftet med lagen inte är att dess formuleringar skall tillämpas utan istället de mer detaljerade formuleringarna i Arbetsmiljöverkets föreskrifter. I de fall där det inte finns några föreskrifter får man falla tillbaka på regleringen i arbetsmiljölagen.¹⁷

Arbetsmiljölagen består av 9 kapitel, i kapitel 1 och 2 beskrivs lagens ändamål och de allmänna kraven för arbetsmiljö och arbetsplatser. I kapitel 3 behandlas arbetsgivarens och arbetstagarens skyldigheter och ansvar mer ingående. Vilka föreskrifter regeringen och Arbetsmiljöverket får utfärda regleras i kapitel 4. Regler för minderåriga i arbete och organisering av skyddsombud/kommitté finns i kapitel 5 och 6. Fokuset i denna studie ligger vid tillsynen av arbetsmiljön och vilka befogenheter Arbetsmiljöverket har, det regleras i kapitel 7. Reglering av tillsynen presenteras mer ingående i nedan avsnitt. Kapitel 8 och 9 reglerar följderna av tillsynen, såsom straff, påföljder och möjligheterna att överklaga Arbetsmiljöverkets beslut.¹⁸

2.2 Tillsyn enligt arbetsmiljölagen

De grundläggande bestämmelserna kring tillsynen av en efterlydnad av arbetsmiljölagen och de tillhörande föreskrifterna regleras, som tidigare nämnt, genom kap 7 i arbetsmiljölagen. I 7 kap 1§ arbetsmiljölagen beskrivs Arbetsmiljöverket som tillsynsmyndighet i alla verksamheter förutom vid fartygsarbete, där utövar Transportstyrelsen tillsyn.¹⁹ En konkretisering av tillsynen finns i15-17§§arbetsmiljöförordningen. I tjänstemeddelandet

16 Ibid, s. 14-17

17 Ibid, s. 21

18 Thornblad, Helene, Arbetsmiljö för chefer, Prevent, Stockholm, 2008, s. 10

19 SOU 2009:40, s. 21 f

(13)

13

1994/5 beskrivs utgångspunkten vid tillsyn vara ett eftersträvande av en helhetsbedömning.

En viktig del vid denna helhetstillsyn är systemtillsynen. Systemtillsynen avser;

”Tillsyn av arbetsgivarnas internkontroll av arbetsmiljön, dvs. tillsyn av internkontrollens upplägg, tillämpning och funktion.”²⁰

För att Arbetsmiljöverket på ett bra sätt skall kunna genomföra en inspektion regleras det i 7 kap 5§ rättigheten för myndigheten att tillträda arbetsplasten och att genomföra tillsyn med tillhörande prov och undersökningar. Arbetsmiljöverket får enligt 7 kap 7§ arbetsmiljölagen meddela förelägganden och förbud, dessa kan dessutom verkställas med omedelbar verkan, trots överklagan. Överklagan sker till förvaltningsdomstolen och i första hand till länsrätten i enlighet med 9 kap i arbetsmiljölagen. De förbud och föreläggningar som kan meddelas är enligt kap 8 arbetsmiljölagen sanktionerade med straff eller enligt 7 kap 7§ arbetsmiljölagen med vite. Som reglering av tillsynen finns även arbetsmiljöförordningen. Regeringen meddelar verkställighetsföreskrifter i 15 och 16§§ arbetsmiljöförordningen. Dessa paragrafer tillsammans med 7 kap i arbetsmiljölagen preciserar tillsynen till att verka för en tillfredställande arbetsmiljö. Den ska inriktas till att bevaka arbetsgivaren i dess arbete för att planera och bedriva sin verksamhet till att tillgodose arbetsmiljöregleringen.²¹ De ramar för tillsyn som ställs upp i arbetsmiljölagen behöver kompletteras för att innehållet skall bli konkret, detta sker genom kollektivavtal och föreskrifter med grund ur arbetsmiljölagen och regeringsformen. De kungörelser som Arbetsmiljöverket publicerar finnes i dess författningssamling AFS, Arbetsmiljöverkets författningssamling. Vid arbetsmiljöarbete har AFS 2001:1 betydelse för konkretiseringen av arbetsmiljölagen.²²

2.3 AFS 2001:1 – Systematiskt arbetsmiljöarbete

AFS 2001:1 har sin bakgrund i föreskriften (AFS 1992:6) om internkontroll av arbetsmiljö som trädde i kraft år 1993. Den reviderades och började åter gälla år 1997 (AFS 1996:6).

Dagens föreskrift har getts ett nytt namn men den grundläggande metodiken i det systematiska arbetsmiljöarbetet ser däremot likadant ut. Genom AFS 2003:4 har viss ändring av lydelse i 6 och 7§§ AFS 2001:1 genomförts, dock inget som förändrar de grundläggande

20 Tjänstemeddelande 1994/5, Tillsyn, s. 19

21 SOU 2009:40, s. 21 f

22 Zanderin, Lars, Internkontroll och systemtillsyn av arbetsmiljön i äldreomsorgen i fyra svenska kommuner – en rättssociologisk studie, Punctum Manusbyrå och LZ Läromedel, Lund, 2004, s. 30

(14)

14

kraven eller syftet med föreskriften.²³ Grundtanken bakom föreskrifterna och internkontrollen bygger från grunden på arbetsmiljökommissionens betänkande, SOU 1990:49 och konkretiseras än idag i 3 kap 2a§ arbetsmiljölagen.²⁴

”Arbetsgivaren ska systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller föreskrivna krav på en god arbetsmiljö. Han ska utreda arbetsskador, fortlöpande undersöka riskerna i verksamheten och vidta de åtgärder som föranleds av detta.

Åtgärder som inte kan vidtas omedelbart ska tidsplaneras. Arbetsgivaren ska i den utsträckning verksamheten kräver dokumentera arbetsmiljön och arbetet med denna. Handlingsplaner ska därvid upprättas. Arbetsgivaren ska vidare se till att det i hans verksamhet finns en på lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet för fullgörande av de uppgifter som enligt denna lag och enligt 30 kap. socialförsäkringsbalken vilar på honom.”²⁵

Det svenska begreppet internkontroll och vissa delar av arbetsmiljölagen (3 kap 2, 2a och 3 §§

AML) har sin grund i den norska arbetsmiljölagen. Två utredningar²⁶ såg på internkontrollen som ett sätt att offentligt påverka arbetsmiljön och stimulera egenaktivitet mot bättre arbetsmiljö och säkerhet på företag. Arbetsmiljöarbetet skulle förändras till att ske förebyggande. Internkontrollen ämnar ses som ett organisatoriskt verktyg och bör integreras i verksamheten utan att innebära ett införande av ny organisation.²⁷

”Systemet i sig bringar ikke gode arbeidsforhold, men ved i fölge systemet, följer man også lover og foreskrifter og gjennom dette skapas et godt arbeidsmiljö- och sikkerhetsnivå.”²⁸

Begreppet internkontroll bedömdes under skapandet av AFS 2001:1 inte vara relevant för den verksamhet som avsågs och begreppet systematiskt arbetsmiljöarbete föreslogs och fastställdes.²⁹ Det systematiska arbetsmiljöarbetet och internkontroll kan därför menas inneha samma betydelse i förhållandet till arbetsmiljöområdet.³⁰

23Arbetsmiljöverket, Arbetsmiljöverkets föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete och allmänna råd om tillämpningen av föreskrifterna – Hämtad 11-02-11

24 Zanderin, L, Internkontroll och systemtillsyn av arbetsmiljön i äldreomsorgen i fyra svenska kommuner – en rättssociologisk studie, s. 35

25 3 kap 2a§ Arbetsmiljölagen (1977:1160)

26 NOU 1987:10 och NOU 1987:32

28 Skaar, Solveig, Internkontroll - örkenvandring eller veien til det forjettede land? SINTEF IFIM, Trondheim, 1994, s. 21

30 Prop. 1990/91:140, Arbetsmiljö och rehabilitering, s. 118

(15)

15

Det systematiska arbetsmiljöarbetet trädde i kraft den 1 juli 2001 och reglerar det dagliga arbetet i en organisation så att det formas på ett systematiskt sätt med hänsyn till arbetsmiljöfrågor. Föreskriften skapar ett minimikrav på arbetsmiljön. Det innebär att den utgör grunden för det praktiska arbetet med arbetsmiljö i organisationen. Organisationen skall kontinuerligt arbeta med förbättring av fysiska, psykiska och sociala förhållanden, samt åtgärda brister som kan komma att uppstå. I arbetsmiljölagen finns det reglerat att arbetsgivaren ska beakta och åtgärda omständigheter i arbetslivet på ett systematiskt sätt. Hur detta praktiskt skall ske regleras genom AFS 2001:1.³¹

Föreskriftens syfte är att reducera och helst eliminera alla risker i arbetslivet. Det är ett lagstadgat hjälpmedel för arbetsgivaren att planera, genomföra och följa upp sina arbetsmiljökrav. I andra paragrafen beskrivs att med arbetsmiljökrav avses de krav som finns reglerade i arbetsmiljölagen, arbetsmiljöförordningen och de föreskrifter som Arbetsmiljöverket utfärdat.³²

Ändringsföreskriften AFS 2003:4 kompletterar AFS 2001:1 med krav på tillräcklig kompetens hos både de ansvariga men även hos arbetstagaren. Det är arbetsgivaren som bär huvudansvaret för arbetsmiljön och det systematiska upplägget, dock finns det även ett ansvar hos arbetstagaren att rapportera arbetsgivaren vid brister, olycksfall eller misstänka tillbud.

Skyddsombudet finns med i planering av arbetsmiljöfrågor och i dess genomförande, det är en del i det dagliga samarbetet som sker i det systematiska arbetsmiljöarbetet. Skulle kompetens saknas inom organisationen finns företagshälsovården som ett stöd genom dess expertis inom arbetsmiljö. AFS 2008:15 som trädde i kraft 1 november 2008 tog bort kravet för arbetsgivaren att årligen sammanställa ohälsa, allvarliga tillbud och olycksfall. De i AFS 2001:1, uppsatta krav kan ses som en obligatorisk grund vid utförandet rent praktiskt. Det dagliga arbetet kan sedan te sig olika beroende på bransch och verksamhet.³³

31 Cedergren, Sten-Ove, Jernhall, Bengt, Ulfvarson, Ulf, Ta ditt ansvar för arbetsmiljön - Lev upp till arbetsmiljölagens krav, Thomson Fakta AB, Stockholm, 2005, s. 82

32 Ibid

33 Cedergren, S, Ta ditt ansvar för arbetsmiljön - Lev upp till arbetsmiljölagens krav, s. 83

(16)

16

2.3.1 Praktiskt systematiskt arbetsmiljöarbete

Det systematiska arbetsmiljöarbetet skall ses som ett verktyg, en typ av kretslopp eller flöde, i det dagliga arbetet med arbetsmiljöfrågor och består av ett flertal obligatoriska moment.

Bilden nedan illustrerar detta kretslopp:³⁴

Den arbetsmiljöpolicy som arbetsgivaren skall arbeta fram består av en övergripande och en konkret del. Dessa kallades i de tidigare föreskrifterna för policy och mål, vilket det egentligen är men med nya begrepp. Den övergripande policyn utfärdas av företagets ledning efter samverkan med arbetstagarna. Den kommer att agera ”ledstjärna” för de andra rutinerna och policys i verksamheten. Policyn ämnar beskriva hur det fysiska såväl som det psykosociala förhållandet skall vara på företaget. För att kunna nå de övergripande målen krävs det mer konkreta mål, vilket är den andra delen av policyn. Rutiner skall tillämpas som verktyg för att uppnå de konkreta målen och i sin tur den övergripande policyn. Dessa mål och den övergripande arbetsmiljöpolicyn är grunden i det systematiska arbetsmiljöarbetet på företaget. För att kunna uppnå målen och genomföra de rutiner som är bestämda kan det bli

aktuellt att delegera arbetsmiljöuppgifter neråt i organisationen.

Tydlig uppgiftsfördelning är därför av betydelse för att genomförandet sker korrekt.³⁵

34 Lange, M, Systematiskt arbetsmiljöarbete – från ord till handledning, s. 16

35 Lange, M, Systematiskt arbetsmiljöarbete – från ord till handledning, s. 18 Riskbedömning

Teknik, organisation, arbetsinnehåll

Tydlig

Uppgiftsfördelning Arbetsmiljöpolicy Rutiner

Uppföljning Revision Handlingsplan

Dokumentation

Åtgärder

(17)

17

I det systematiska arbetet ligger det en skyldighet hos arbetsgivaren att ta reda på risker i verksamheten och eliminera dem. Riskbedömning genomförs därför för att skapa sig en bild över rådande brister.³⁶

”Riskbedömning kan man kalla för nuläget – den talar om vilken arbetsmiljö som råder i dag.

Den övergripande arbetsmiljöpolicyn kan man kalla för drömläget.”³⁷

De brister som uppkommer vid riskbedömningen som inte kan åtgärdas direkt kräver planering och beskrivs då genom en handlingsplan. Den är ett led i att säkerställa att åtgärden genomförs och vem som är ansvarig för åtgärden. Även om man inte alltid kan agera direkt så kan man i alla fall reagera på bristen. Ett annat säkerställande är att genomföra uppföljning av de behövliga åtgärderna men även för det totala systematiska arbetsmiljöarbetet.³⁸

För att kunna genomföra det systematiska arbetsmiljöarbetet på ett korrekt sätt finns det ett visst krav på dokumentation. Fram till och med 1 november 2008 behövdes det en årlig sammanställning av ohälsa, olycksfall och allvarliga tillbud. Idag skall företag med mindre än 10 anställda redovisa sin riskbedömning och handlingsplan. De större företagen måste även kunna visa dokumentation på arbetsmiljöpolicy, rutiner och uppföljning av åtgärderna.

Dokumentation är viktigt men det praktiska arbetsmiljöarbetet anses vara det viktigaste.

Arbetstagarna har en viktig roll i arbetet med det praktiska arbetet och vid åtgärdandet av brister. En samverkan och delaktighet är därför betydelsefullt. De företag som kontinuerligt arbetar med förbättringar och där arbetstagarna är delaktiga når långt i sitt arbetsmiljöarbete.

Detta kretslopp av systematiskt arbetsmiljöarbete är grundläggande för arbetsgivaren såväl för arbetstagaren. Som presenteras nedan i kap 4.3, står det systematiska arbetsmiljöarbetet för flest krav vid tillsynsinspektion. Ett fungerande ”kretslopp” inom systematiskt arbetsmiljöarbete kan med hänsyn till dessa krav vara av betydelse för företaget. ³⁹

Det finns fler anledningar till att skapa ett fungerade systematiskt arbetsmiljöarbete. De tillvägagångssätt som företaget tillämpar utifrån det systematiska arbetsmiljöarbetet ämnar garantera att företaget uppfyller de minimikrav på arbetsmiljön som finns i samhället. Det

36 Lange, M, Systematiskt arbetsmiljöarbete – från ord till handledning. 17 f

37 Ibid, s. 18

38 Ibid, s. 19

39 Lange, M, Systematiskt arbetsmiljöarbete – från ord till handledning, s. 20

(18)

18

systematiska arbetsmiljöarbetet ämnar även låta företaget vidareutveckla sin verksamhet och tillsyn på ett sätt så det passar den egna verksamheten. En av tankarna med regleringen är att arbetsgivaren, på samma sätt som med ekonomi eller produktion, aktivt skall styra arbetet med arbetsmiljön. Genom detta skall företaget minska risker för ohälsa och olyckshändelser i arbetslivet men även skapa positiva effekter på andra delar av verksamheten. Till exempel kan sjukfrånvaron minska, effektiviteten öka, generera i bättre planering, bättre tjänster och bättre yttre miljö. Den goda arbetsmiljön skall leda till hög trivsel, minskade driftstörningar och en bibehållen kvalitet. Som ett slutresultat skall god arbetsmiljö generera god ekonomi och ett gott anseende för organisationen, alltså en total förbättring av den totala verksamheten.⁴⁰ Det är inte bara för arbetsgivaren den systematiska arbetsmiljön underlättar, det innebär även en underlättad tillsyn och kontroll för Arbetsmiljöverket.⁴¹

2.4 Arbetsmiljöförordningen

Arbetsmiljölagen kompletteras även av arbetsmiljöförordningen (SFS 1977:1160).

Förordningen innehåller huvudsakligen regler om skyddsombud, skyddskommitté men även Arbetsmiljöverkets bemyndigande att meddela föreskrifter och överträdelser.⁴² Även förvaring av handlingar, anmälan om arbetsskada, gemensamt arbetsställe, ansvar och tillsyn regleras genom arbetsmiljöförordningen.⁴³ En sammanfattad beskrivning av förordningen;

”Arbetsmiljöförordningen är en konkritisering av arbetsmiljölagen, vilket betyder att där står saker lite tydligare och är lite mer strikt reglerade”⁴⁴

Det är genom 18§ arbetsmiljöförordningen som Arbetsmiljöverket bemyndigas att ge ut sina föreskrifter.⁴⁵

41 Ibid, s. 84

43 Andersson, Anderz, Edström, Örjan, Arbetsrätt, Liber AB, Malmö, 2009, s. 175

44 http://www.almega.se/web/Arbetsmiljoforordningen.aspx - Hämtad 2011-03-02

45 Jakobsson, Robert, Aronsson, Gunnar, Handbok – Bättre arbetsmiljö, Prevent, Stockholm, 2006, s. 36

(19)

19

3. Dagens tillsynsmodell för arbetsmiljön

Idag har Arbetsmiljöverket ansvar för att företag följer och tillämpar arbetsmiljölagen, arbetsmiljöförordning och tillhörande föreskrifter. Inspektionen tar dels hänsyn till att det systematiska arbetsmiljöarbetet fungerar men den ämnar även studera detaljer i arbetsmiljön till exempel buller och tryckkärl.⁴⁶ Avsnittet behandlar dagens tillsynsmodell och historiken kring denna. Utredningens förslag ämnar förändra dagens urval och praktiska utförande av tillsynen, med hänsyn till det presenterar jag dagens tillsynsmodell för att skapa en förståelse kring dessa förändringar.

3.1 Historik

År 1989 trädde den första allmängiltiga arbetsmiljölagstiftningen i kraft, det var i samband med denna som det år 1890 inrättades en statlig yrkesinspektion i Sverige. Det är denna statliga yrkesinspektion som år 2001 slogs ihop med Arbetarskyddsstyrelsen och är idag Arbetsmiljöverket. Syftet med sammanslagningen var att skapa en mer enhetlig verksamhet för tillsynen av arbetsmiljöfrågor. Sedan starten i slutet av 1800- talet har förutsättningarna förändrats vid ett flertal tillfällen. 1973 skedde en förändring i och med arbetsmiljöreformen som trädde i kraft. Det innebar bland annat att vitesinstitutet tillfördes som en typ av sanktion.⁴⁷

Tillsynsarbetet är till hög grad kopplat till lagstiftningen och förändras i och med dennes utveckling men tillsynen har även påverkats av resurs- och organisatoriska förändringar. En stor förändring som skett är, till exempel, införandet av systematiskt arbetsmiljöarbete och därtill systemtillsyn och att denna inriktning av tillsyn skall ses som den kontrollerande rollen.

Syftet med systemtillsynen var att arbetsgivare med välfungerande arbetsmiljöarbete kunde bli mindre resurskrävande genom att de organisationerna inte behövde kontrolleras lika ofta som tidigare. Det innebar i sin tur att Arbetsmiljöverket kunde lägga mer resurser och tid åt de verksamheter som har dålig arbetsmiljö och/eller ett icke fungerande arbetsmiljöarbete. Då systemtillsynen infördes uttalades det samtidigt att denna typ av tillsyn inte kunde ersätta den traditionella inspektionstillsynen. Det behövdes en objektiv kontroll av efterlevnaden av föreskrifterna, detta styrktes även med bakgrund av att dessa föreskrifter är direkt straffsanktionerade. År 1991 infördes en skyldighet för arbetsgivaren att systematiskt planera,

47 SOU 2009:40, s. 19 ff

(20)

20

leda och kontrollera verksamheten som ett led att arbetsmiljön skall uppfylla kraven om en god arbetsmiljö. Syftet är att arbetsmiljöarbete skall integreras på ett sätt så att det ingår i det dagliga arbetet och är en del av det strategiska beslutsfattandet. AFS 2001:1 preciserar dessa krav mer i detalj. Införandet av det systematiska arbetsmiljöarbetet har haft en betydande roll i inriktningen av den regionala tillsynen. I och med dessa förändringar i tillsynen förändrades den dåvarande yrkesinspektionens roll. Den ändrades från en tidigare mer rådgivande roll till en idag mer kontrollerande rollen. Det är detta som gäller idag och från mitten av 1980-talet och införandet av systemtillsyn. Idag finns företagshälsovården som den primära resursen att ge råd och vägledning till arbetsgivaren. Trots förändringar i systemet för tillsyn har fokus för, idag, Arbetsmiljöverket i första hand alltid legat hos de verksamheterna med sämst arbetsmiljö.⁴⁸

3.2 Urval

När inspektioner skall genomföras av Arbetsmiljöverket bestäms dessa utifrån två utgångspunkter; riskerna som finns i arbetsmiljön skall vara betydande och att besöken som genomförs vid inspektionen gör skillnad. Generaldirektören Mikael Sjöberg förtydligar genom att mena att de inspekterar verksamheter där de kan göra störst nytta. Inspektörerna kan inte besöka alla landets arbetsställen, idag 325 000 stycken. När urval genomförs ses inte endast till inspektörernas erfarenhet eller medias uppmärksammanden. Myndigheten utgår från ett teknikbaserat index. Detta index ger, vid en viss tidpunkt, varje arbetsställe ett antal belastningspoäng. Dessa poäng hämtas utifrån tre olika informationsbaser. Baser som på olika sätt belyser arbetsmiljön; till exempel anmälda arbetsskador, per bransch och arbetsställe, sjukfrånvaro per bransch, antal anställda etc. Indexet hjälper till att samla information om risker i arbetsmiljön och vad dessa leder till i förhållande till ohälsa. Mikael Sjöberg poängterar dock att detta index endast är ett hjälpmedel och att höga poäng innebär att en inspektion bör övervägas, inte att det måste genomföras. Ett högt poäng innebär inte att arbetsmiljöarbetet är undermåttligt i verksamheten. Och därför vägs även information från andra vägar in, till exempel anonyma tips, information från skyddsombudet eller från en läkare som har en misstanke om bristande arbetsmiljö. Utifrån indexet väljs och planeras knappt hälften av inspektionerna, en andel tillkommer genom anmälningar efter arbetsplatsolycka och resterande inspektioner genomförs som ett led i en kampanj.

48 SOU 2009:40, s. 19 ff

(21)

21

Kampanjen kan ha som syfte att uppmärksamma ett specifikt arbetsmiljöproblem i en viss bransch.⁴⁹

3.3 Inspektion

Vid inspektion sker oftast ett anmälande om genomförandet i förväg till företaget, via telefon eller skriftligt. Inspektionen kan dock vid vissa tillfällen ske oanmält. Anledningen till att föranmäla är för att säkerställa att rätt personer finns på plats vid inspektionen. Det är speciellt viktigt vid kontroll av det systematiska arbetsmiljöarbetet, och i och med det arbetsgivarens engagemang.⁵⁰ Det är en eller flera inspektörer som genomför kontrollen och tillvägagångssättet varierar efter bransch och verksamhetens storlek. Normalt deltar även skyddsombudet och en företrädare för personalen. Under inspektionen lämnar inspektören en muntlig redogörelse för dennes uppfattning om rådande arbetsmiljö. Om brister uppmärksammats beskrivs dessa skriftligt i ett inspektionsmeddelande. Meddelandet lämnas normalt inom tre veckor efter genomförd inspektion.⁵¹

”Genom Arbetsmiljöinspektionens inspektionsmeddelande ges AML:s regler ett specifikt innehåll.

Inspektionsmeddelande som utfärdas av arbetsmiljöinspektör skall enbart ses som en rekommendation och inte straffsanktionerade. Det är först när arbetsmiljöinspektören utfärdar ett föreläggande eller ett förbud, dvs. när arbetsgivaren bryter mot ett inspektionsmeddelande, som straffpåföljder bli aktuella.”⁵²

Det innebär att meddelandet mer är en öppning för arbetsgivaren att frivilligt genomföra åtgärden vid denna tidpunkt.⁵³ Skulle arbetsgivaren inte åtgärda de brister som inspektionsmeddelandet uppmärksammar går ärendet vidare för eventuellt vite eller föreläggande. Cirka 70 % av inspektionerna som genomförs i Sverige resulterar i ett inspektionsmeddelande.⁵⁴ I nedan tabell kan man se en sammanställning av de krav som Arbetsmiljöverket utdelat mellan år 2005 och 2009, störst brist inom arbetsmiljön kan finnas i det systematiska arbetsmiljöarbetet.⁵⁵

49 http://www.av.se/inspektion/urvalet/ - 2011-02-02

50 SOU 2009:40, s. 30

51 http://www.av.se/inspektion/stegforsteg/inspektionsmeddelande.aspx - 2011-02-02

54 SOU 2009:40, s. 30

55 http://www.av.se/inspektion/inspektionsstatistik.aspx - 2011-02-02

(22)

22

56

4. Utredning SOU 2009:40, en ny tillsynsmodell i Sverige

Förslaget på ny tillsynsmodell grundar sig på Danmarks tillsynsmodell och deras sätt att tillämpa arbetsmiljön som ett konkurrensmedel. Med det som bakgrund presenteras bakgrunden till deras utredning men även Danmarks lagstiftning och arbetsmiljöreform. För att skapa en förståelse för var den nya svenska tillsynsmodellen kommer ifrån presenteras den danska tillsynsmodellen och de bakomliggande anledningarna till denna. Även den nya svenska tillsynsmodellen presenteras.

4.1 Bakgrund

I kommittédirektivet 2008:129, som är bakgrunden till utredningen om en ny tillsynsmodell, betonas vikten av att Sveriges arbetsmiljöpolitik måste ges en mer positiv och offensiv innebörd.

”Det ska inte enbart handla om att förhindra en dålig arbetsmiljö, utan i framtiden även i mycket högre grad om att se arbetsmiljön som något som kan utveckla såväl individer som verksamhet och vara en framgångsfaktor och ett konkurrensmedel.”⁵⁷

En annan viktig utgångspunkt i utredningen är att arbetsmiljön och arbetsmiljöpolitiken har stor betydelse när det kommer till att möjligöra regeringens jobbpolitik. Politiken innebär att alla de som har möjlighet och vill arbeta skall ges den möjligheten utifrån dennes

56 http://www.av.se/inspektion/inspektionsstatistik.aspx - 2011-02-02

57 Dir. 2008:129, s. 2

(23)

23

förutsättningar. Utredningen tar därför utgång ur två huvudfokus; att bidra till möjliggörandet av jobbpolitiken och att lyfta fram arbetsmiljöns förmåga för en ökad konkurrenskraft.⁵⁸

Den genomförda utredningen, delbetänkandet SOU 2009:40, syftar till:

”… att se över behovet av och möjligheterna att införa styrmedel på arbetsmiljöområdet som innebär att arbetsmiljöns potential för ökad konkurrenskraft tas till vara genom att lyfta fram och förstärka de verksamhetsmässiga och ekonomiska drivkrafterna av en god arbetsmiljö.” ⁵⁹

Styrmedel som detta syftar till kan handla om att det sker en bedömning av arbetsmiljöstandarden i verksamheter och att de som anses ha en välfungerande, god arbetsmiljö lyfts fram för att förstärka marknadsmekanismer, exempel kan vara vid konkurrensförutsättningar och rekrytering av arbetskraft. Uppdraget innefattar även att belysa styrmedel som förstärker sambandet mellan verksamhetens resultat och arbetsmiljö. De styrmedel som belyses i utredningen skall utredas utifrån möjligheten att kopplas till Arbetsmiljöverkets tillsyn och i och med detta anser utredaren att Danmarks tillsynssystem bör beaktas.⁶⁰

4.2 Danmarks arbetsmiljöreform

År 2004 träffades en överenskommelse mellan den danska regeringen, Dansk folkeparti och Det Radikala Venstre om en ny arbetsmiljöreform. Reformen hade som syfte att fokusera på den enskilda verksamhetens ansvar till att skapa en god arbetsmiljö genom dagligt egenarbete.

Reformen år 2004 innebar att inslag av screening i verksamheter, smileysymboler för allmänheten och en fördjupad tillsyn av verksamheter med otillräcklig arbetsmiljö introducerades. I mars 2004 lämnades ett förslag på ändringar i den danska arbetsmiljölagen till det danska Folketinget och år 2006 reviderades reformen genom ytterligare några förändringar i den danska arbetsmiljölagen.⁶¹

58 Dir. 2008:129, s. 2

59 SOU 2009:40, s. 15

60 Dir. 2008:129, s. 1

61 SOU 2009:40, s. 34 f

(24)

24

4.2.1 Bakomliggande anledningar och tankar till arbetsmiljöreformen

I förarbetet till implementeringen av överrenskommelsen beskrivs ett behov av att förnya arbetsmiljöinsatserna. Det som tidigare var aktuellt var inte inriktat på att säkerställa god arbetsmiljö. Trots att det i över 20 år har varit fokus på att vända statistiken kring skador och olycksfall har det inte skett någon tillfredställande förbättring. De ville med reformen skapa;

en förbättring i att förutse, förebygga, motverka och minska arbetsmiljöproblem, förhindra återfall vid kända arbetsmiljöproblem i både de tekniska, fysiska och psykosociala områdena.⁶² Reformen syftade till att påverka attityder hos arbetsgivare, men även arbetstagare, till att de i det dagliga arbetet blir mer medvetna om arbetsmiljön och att skapa en motivation till att arbeta för att säkerställa en god arbetsmiljö i verksamheten.⁶³

En dålig arbetsmiljö kostar både företaget, individen och samhället för mycket och siffrorna talade för sig själva, varje vecka rapporterades nästan 1000 olycksfall kopplat till arbetet. Det är med detta som bakgrund man nu ville skapa en arbetsmiljöinsats där företagens dagliga ansträngningar ligger i fokus, företagen ska se över sin arbetsmiljö och belönas med smileys.

Reformen vilar på några principer:

Fokus ska ligga på det enskilda företaget.

- Alla företag ska se över sin arbetsmiljö.

- Resurser skall läggas på företag med bristande arbetsmiljö.

- Alla företag som är i behov av rådgivning skall ges detta.

- Företag kan välja att anlita auktionerade rådgivare till att förbättra arbetsmiljön.

- Företag kan ingå frivilliga överrenskommelser med företagshälsovård.

Sker organiseringen av arbetet utifrån dessa principer skall reformen stärka det förebyggande arbetsmiljöarbetet som i sin tur ger de arbetstagarna en god och hälsosam arbetsmiljö.⁶⁴

Förutom de incitament som verksamheter idag har för att planera, förbättra men även bibehålla god arbetsmiljö i samband med värvning och behållandet av arbetskraft syftar smileysystemet skapa ytterligare ett starkt incitament till att arbeta för att skapa en god

62 2003/1 LSF 221, Forslag till Lov om ændring af lov om arbejtsmiljø, den fulde tekst, bemærkninger till lovforslaget, kap 1

63 2003/1 LF 221, Forslag till Lov om ændring af lov om arbejtsmiljø, skriftlig framsæhelse, kap 1

64 2003/1 LSF 221, kap 1

(25)

25

arbetsmiljö på företaget. Principerna är utarbetade så att det praktiska arbetet, på ett naturligt sätt, sker i enlighet med den danska arbetsmiljölagstiftningen och dess lydelse efter revidering år 2006.⁶⁵

4.3 Dansk arbetsmiljölagstiftning

Man samlade år 1975 alla tidigare regler om arbetsmiljö och skapade den i dag gällande lagen, arbejtsmiljøloven (Lov nr 681 af 23.12.1975). Lagen är, precis som i Sverige, utformad som en ramlag. Den fastställer de generella kraven och målen för arbetsmiljön och är bindande för alla organisationer, verksamheter och arbetstagare. Vid överträdelse kan den medföra straff.⁶⁶ Syftet med lagen är att verksamheten själv genom vägledning från organisationer på arbetsmarknaden skall lösa säkerhetsfrågor för att skapa en säker och sund arbetsmiljö. I begreppet säkerhet innefattas även att arbetsmiljön är fri från fysiska och psykiska påverkningar som indirekt kan skada hälsan trots att de i sig oftast inte genererar i en faktisk olycka.⁶⁷

I kapitel 13, arbejtsmiljøloven regleras tillsynen av arbetsmiljön. Det är arbetsmarknadsministern i Danmark som är den högsta administrativa myndigheter i arbetsmiljöområdet. Direkt under arbetsmarknadsministern finns Arbejtstilsynet vars uppgift är, motsvarande Arbetsmiljöverkets i Sverige, som tillsynsmyndighet av arbejtsmiljøloven. I kapitel 13 beskrivs tillvägagångssättet för tillsyn i form av screening och tillsyn av APV men även huruvida bevakad verksamheten har behov av en djupare tillsyn, rådgivning eller en sanktionsåtgärd vid överträdelse. En stor del av kapitel 13 beskriver vidare arbetsmarknadsministerns befogenheter i att ta beslut i olika arbetsmiljöfrågor och vad det innebär.⁶⁸

Från 1 januari 2001 har alla arbetsgivare i Danmark en skyldighet att genomföra en arbejdspladsvurdering (APV) för alla arbetstagarna. Det var ett led i implementeringen av EU-direktivet, 89/391/EØF och det infördes en reglering i 15§ Arbejdsmiljøloven kring detta.

Arbetsgivaren skall utarbeta en skriftlig handling kring de dagliga säkerhet- och

65 2003/1 LSF 221, kap 4

66 Nielsen, Ruth, Roseberry, Lynn M, Dansk arbejdsret, Jurist- og økonomforbundets Forlag, Köpenhamn, 2008, s. 565 f

67 Mortensen, Hans Henrik, Arbejdsmiljøloven, - Arbejdspladsens kommenterede love, DA Forlag, Köpenhamn, 1995, s. 15

68 Arbejtsmiljøloven (Lov nr 681 af 23.12.1975), kapitel 13, Arbejdstilsynet

(26)

26

hälsoförhållandena på arbetsplatsen i förhållande till arbetets art, processer och storlek, den skall även behandla eventuella brister i arbetsmiljön och på vilket sätt detta åtgärdas.

Handlingen skall finnas tillgänglig för all personal men även för Arbejtstilsynet. Syftet med APV är att verksamheten skall uppmärksamma brister och att systematiskt och löpande arbeta med att lösa problemen.⁶⁹Det kan ses som en motsvarighet till det svenska systematiska arbetsmiljöarbetet.⁷⁰

Under år 2004 och 2006 genomfördes, som en följd av arbetsmiljöreformen, revidering av lagen. Det infördes bland annat bestämmelser kring screeningen och om offentliggörandet av verksamhetens arbetsmiljö samt på vilket sätt detta skall ske rent praktiskt.⁷¹

4.4 Danmarks tillsynsmodell 4.4.1 Urval

Arbejdstillsynet utgår från verksamhetens olika enskilda produktionsenheter. De beslut som fattas skickas dock till den juridiska enheten i verksamheten. Den danska tillsynen bygger på att det skall ske screening på alla produktionsenheter inom en sjuårsperiod och efter det vart tredje år. Finns det ett behov efter en första screening kan verksamheten få genomgå en mer fördjupad tillsyn. Urval sker därför inte i det danska systemet för tillsyn av arbetsmiljön. Alla verksamheter genomgår screening i ett ”periodsystem”, vart tredje år.⁷²

4.4.2 Inspektion

Varje verksamhet genomgår en screening och detta ger Arbejdstillsynet en insikt i vilka verksamheter som behöver ytterligare tillsyn. Man kan se screeningen som ett prioriteringsverktyg.⁷³ Ett screeningbesök sker helt oanmält och varar i genomsnitt två timmar. Ett möte, mellan inspektören och en eller flera representant för företaget, inleder besöket. Under mötet planläggs screeningen men även en genomgång av verksamheten genomförs. Genomgången behandlar de mer formella kraven genom APV men även att de materiella kraven i arbetsmiljöförhållandet uppfylls. Genomgången av verksamheten utförs med hjälp av en av de 48 framtagna ”vägvisarna”. Dessa ”vägvisare” har tagits fram till olika

69 Nielsen, R, Dansk arbejdsret, s. 574 f

70 SOU 2009:40, s. 39

71 Ibid, s. 35

72 SOU 2009:40, s. 44

73 2003/1 LSF 221, kap 1

(27)

27

branscher och till olika typer av verksamheter. Granskningen har samtidigt fokus på vissa specifika områden som är prioriterade, en screening innefattar därför alltid en bedömning av den psykosociala arbetsmiljön. För att kvaliteten av en screening skall upprätthållas väljs företag ut slumpmässigt för en förnyad screening. Screeningen genomförs av en annan inspektör och inom en kort tid efter den senaste genomgången för att kunna jämföra resultaten. Det är en typ av säkerställande för att inte missa företag som borde tilldelats anpassad tillsyn.⁷⁴

Om screeningen leder till att företaget inte ges några påbud eller förbud tilldelas verksamheten en grön smiley, som publiceras på Arbejtstilsynets hemsida. Vid utdelande av upp till max två formella påbud ges en gul smiley för publicering. Vid tilldelning av grön eller gul smiley sker vanligtvis inget återbesök av Arbejtstilsynen förrän dess verksamheten skall underkastas en ny screening. Vid särskilda förhållanden kan ett återbesök bli aktuellt till exempel vid en arbetsolycka eller klagomål. Den danska tillsynsmodellen innehåller även en genscreening. Det innebär ett besök av Arbejtstilsynen för att säkerställa att företaget inte slagit sig till ro efter en tilldelad grön smiley. Om ett screeningbesök genererar i fler än två påbud eller förbud tilldelas företaget en röd smiley på hemsidan.⁷⁵

Skulle screeningen påvisa arbetsmiljöbrister i verksamheten som inte kan kontrolleras och bedömas under själva screeningen genomförs en anpassad tillsyn. Screeningen kan ses som en genomgång av arbetsmiljön i sin helhet medan den anpassade tillsynen fokuserar på ett specifikt arbetsmiljöproblem. En huvudregel är att den anpassade tillsynen genomförs inom en snar framtid efter screeningen, vanligtvis två till fyra veckor efter. Kontrollen genererar i ett godkännande, påbud, förbud eller ett rådgivningspåbud. Det kan även i vissa situationer ges krav på sanktionsavgift eller en polisanmälan.⁷⁶

För att följa upp det som uppkommit under den anpassade tillsynen sker det inom två år en uppföljningstillsyn. Denna typ av tillsyn sker för att säkerställa att uppställda krav genomförts och en ny genomgång av arbetsmiljön sker. Den danska modellen innefattar även två andra typer av tillsyn, detaljtillsyn och särskild tillsyn. Dessa tillämpas på särskilda och begränsade

74 SOU 2009:40, s. 44 f

75 SOU 2009:40, s. 46

76SOU 2009:40, s. 46 f