Betänkande av det svenska Sametingets kommitté med uppgift att ta fram ett förslag till strategi för en implementering av det samiska folkets rätt till
självbestämmande på den svenska sidan av Sápmi
Till det svenska sametingets styrelse
Det svenska Sametinget beslutade den [ ] att tillsätta en särskild kommitté för att ta fram ett utkast till strategi för det samiska folkets rätt till självbestämmande samt kartlägga och redovisa frågan om samiskt självbetämmnade i förhållande till den svenska folkstyrelsen enligt grundlagen, lagstiftningen i övrigt, nordisk samelagstiftning och andra former för autonomi i Norden och internationell folkrätt (Kommittén”). Som ledamöter i Kommittén beslutade Sametinget tillsätta Stefan Mikaelsson (ordförande), Johan Strömgren (vice ordförande), Lars-Willhelm Svonni samt Anders Erling Fjellås. Den [ ] ersatte Lars J:son Nutti Lars-Willhelm Svonni som ledamot i Kommittén. Till sekreterare för Kommittén förordnade denna Mattias Åhrén.
Kommittén har, för att utföra sitt uppdrag, initialt genomfört en kartläggning och översyn av urfolks rätt till självbestämmande enligt folkrätten, en kartläggning och översyn av i vilken utsträckning det samiska folkets rätt till självbestämmande beaktas idag i förhållande till bl a den svenska folkstyrelsen, grundlagen och övrig svensk lagstiftning, samt en kartläggning och översyn av förhållandena i – samt jämförelse med - övriga länder med samisk befolkning, nordisk samelagstiftning och andra former för autonomi i Norden. Baserat på nämnda kartläggning och översynen har kommittén framarbetat ett förslag på former för samiskt självbestämmande på den svenska sidan av det samisk området samt beträffande hur ett samiskt självbestämmande på nordiskt och ryskt plan kan utvecklas och implementeras.
Härmed överlämnar Kommittén sitt betänkande beträffande strategi för det samiska folkets rätt till självbestämmande.
Kommitténs uppdrag är slutfört.
Kiruna i maj 2004
Stefan Mikaelsson
/Mattias Åhrén
Innehåll
1. Sammanfattning
1.1 Nordsamiska 1.2 Luleåsamiska 1.3 Sydsamiska 1.4 Svenska 1.5 Engelska
2. Alla folks rätt till självbestämmande enligt folkrätten 2.1 Allmänt om rätten till självbestämmande
2.1.1 Självbestämmanderätten som politisk princip 2.1.2 Internationell sedvanerätt
2.1.3 Internationella konventioner och självbestämmanderätten i senare tid 2.2 Samerna att anse som ett urfolk
2.2.1 Begreppet ”urfolk” i folkrätten
2.2.2 Samerna att anse som ett urfolk enligt folkrätten
2.2.3 Skillnaden mellan urfolks och minoriteters rättigheter enligt folkrätten 2.3 Förhållandet mellan urfolk och folk enligt folkrätten
2.3.1 Begreppet ”folk” i folkrätten
2.3.2 Principen om icke-diskriminering enligt folkrätten
2.3.3 Förhållandet mellan ”folk” och ”stat” vad avser rätten till självbestämmande 2.4 Alla folks – inklusive urfolks - rätt till självbestämmande enligt folkrätten
2.5 Staternas syn på urfolks rätt till självbestämmande 2.5.1 Urfolksdeklarationen
2.5.2 Staternas syn på urfolks rätt till lösrivelse
2.5.3 Staternas syn på urfolks rätt till permanent suveränitet över naturresurser 2.6 Urfolkens syn på självbestämmanderätten
2.7 Samernas rätt till självbestämmande enligt folkrätten
3. Självbestämmanderättens materiella innehåll 3.1 Självbestämmanderättens interna aspekt
3.1.1 Alla folks rätt att själv bestämma över sin ekonomiska, sociala och kulturella utveckling
3.1.2 Rätten att själv bestämma över sin ekonomiska, sociala och kulturella utveckling – särskilt om rätten till land, vatten, naturresurser och levnadsformer
3.1.3 Rätten att själv bestämma över sin ekonomiska, sociala och kulturella utveckling – särskilt om rätten till genetiska resurser, traditionell kunskap och traditionella kulturella uttryck
3.1.4 Sedvanor och sedvanerätt
3.1.5 Vidare om ekonomiska rättigheter 3.1.6 Historisk orättvisa
3.2 Självbestämmanderättens externa aspekt 3.2.1 Rätt till lösrivelse
3.2.2 Andra element i självbestämmanderättens externa aspekt
4. Beaktande av det samiska folkets rätt till självbestämmande idag i förhållande till bl a det svenska folkstyret, grundlagen och övrig svensk lagstiftning
4.1 Samerna erkända som urfolk i Sverige
4.2 Sveriges inställning till kollektiva mänskliga rättigheter 4.3 Sveriges syn på en samisk rätt till självbestämmande
4.3.1 Sveriges syn på det samiska folkets rätt till självbestämmande idag 4.3.2 Sveriges syn på innehållet i den samiska självbestämmanderätten 4.3.3 Nordisk Samekonvention
5. Samiskt självbestämmande i övriga länder med samisk befolkning, nordisk samelagstiftning och andra former för autonomi i Norden
5.1 Synen på en samiskt rätt till självbestämmande i övriga länder med samisk befolkning 5.1.1 Norge
5.1.2 Finland
5.1.3 Den Ryska Federationen 5.1.4 Nordisk Samekonvention 5.2 Andra former för autonomi i Norden
5.2.1 Åland
5.2.2 Grönland 5.2.3 Färöarna
5.3 Andra erfarenheter av självbestämmande – det baskiska exemplet
6. Förslag på former för samiskt självbestämmande i den del av Sápmi som idag utgör Sverige
6.1 Innehållet i det samiska folkets rätt till självbestämmande - generellt
6.2 Innehållet i den samiska självbestämmanderätten – självbestämmanderättens interna aspekt
6.2.1 Land, vatten, naturresurser, traditionella näringar och levnadsformer
6.2.2 Särskilt om genetiska resurser, traditionell kunskap och traditionella kulturella uttryck
6.2.3 Bosättning 6.2.4 Turism
6.2.5 Miljöarbetet i de samiska området
6.2.6 Samiska sedvanor, rättsuppfattningar och rättsväsende 6.2.7 Vård, omsorg och äldrevård
6.2.8 Skola och utbildning 6.2.9 Media
6.2.10 Kultur, idrott och samhällsliv
6.2.11 Rätt att bibehålla och utveckla samernas egna samhällsinstitutioner
6.3 Innehållet i den samiska självbestämmanderätten – självbestämmanderättens externa aspekt
6.3.1 Statsbildning
6.3.2 Det samiska folkets rätt att samarbeta över landsgränserna 6.3.3 Det samiska folkets rätt att representera sig självt internationellt 6.3.4 Totalförsvaret
6.3.5 Den Europeiska Unionen
6.4 Frågan om implementeringen av den samiska självbestämmanderätten
7. Implementeringen av det samiska folkets självbestämmanderätt i den del av Sápmi som idag utgör Sverige
7.1 Inledning
7.2 Den faktiska implementeringen beroende på sakområdet i fråga
7.2.1 Implementeringen av självbestämmanderätten sker dels genom egen
beslutanderätt, dels genom konsultationer mellan samiska och svenska beslutsfattande organ
7.2.2 Självbestämmanderättens implementering genom egen beslutanderätt
7.2.3 Självbestämmanderättens implementering genom konsultationer mellan samiska och svenska beslutsfattande organ
7.2.4 Sametingets ställning
7.2.5 Självbestämmanderättens implementering genom samiskt deltagande i svenska beslutsfattande organ
7.2.6 Självbestämmanderättens implementering genom samisk initiativrätt i svenska beslutsfattande organ
7.3 Samisk egen normgivning och konsultationer mellan samiska och svenska beslutsfattande organ - samelag jämfört med sametingslagar
7.4 Historisk orättvisa och vidare om ekonomiska frågor 7.4.1 Naturresurser
7.4.2 Beskattningsrätt
7.4.3 En samisk allmän arvsfond
7.5 Samiska sedvanor och rättsliga traditioner
7.6 Utbildning och information om det samiska folkets rätt till självbestämmande 7.7 Det samiska språket
8. Implementeringen av självbestämmanderätten inom det samiska samhället
8.1 Inledning
8.2.1 Fördelning av ansvar för självbestämmanderättens implementering mellan institutioner och organ inom det samiska samhället
8.2.1 Inledande synpunkter
8.2.2 Grundläggande förutsättningar för implementeringen av självbestämmanderätten inom det samiska samhället
8.2.3 Centralstyre och decentralisering 8.2.4 Kort om sametingets organisation 8.2.5 Direktdemokrati
8.2.6 Ytterligare om de samiska samhällsinstitutionerna 8.2.7 Jämställdhet
9. Förslag beträffande hur ett samiskt självbestämmande på nordiskt och ryskt plan kan utvecklas
10. Tidplan 10.1 Generellt
10.2 Omedelbar implementering 10.3 Implementering på kort sikt
10.4 Implementering på mellanlång sikt 10.5 Långsiktig implementering 10.6 Avslutande synpunkter
1. Sammanfattning
1.1 Nordsamiska
1.2 Luleåsamiska
1.3 Sydsamiska
1.4 Svenska
Under andra halvan av 1900-talet kom den ideologiska och politiska principen om självbestämmande att utvecklas till att också bli en rättighet för alla folk.
Självbestämmanderätten har kommit till uttryck i bl a FN-stadgan och i två av de mest centrala människorätttsinstrument FN antagit; Konventionen om Medborgerliga och Politiska Rättigheter (”CCPR”) och Konventionen om Ekonomiska, Sociala och Kulturella Rättigheter (”CESCR”).1 Självbestämmanderätten har med tiden kommit att uppfattas som en rättsregel av typ jus cogens, d v s en rättighet från vilka inga undantag är tillåtna utan som endast kan modifieras genom efterföljande rättsregler av motsvarande karaktär.
Det råder ingen tvekan om att det samiska folket utgör ett urfolk enligt internationell rätt.
Folkrätten laborerar med ett antal arbetsdefinitioner av urfolk och samerna är att anse som ett sådant oavsett vilken definition som används. Det samiska folket har en egen kultur, inklusive ett eget språk, egna näringar och framför allt en distinkt koppling till sina traditionella land- och vattenområden. Flertalet FN-organ har också understrukit att samerna är att anse som ett urfolk enligt folkrätten och detta har även bekräftats av Sverige och övriga länder med samisk befolkning. Det är viktigt att notera att samerna juridiskt sett är att anse som ett urfolk och inte som en minoritet, eftersom de rättigheter som enligt folkrätten följer med urfolks- respektive minoritetsstatus är väsenskilda. Till skillnad från minoritetsrättigheterna som alltid är individuella är många av urfolkens rättigheter kollektiva, d v s urfolket som sådant är subjektet för rättigheterna. Minoritetsgrupper har inga rättigheter i egenskap av grupp, utan subjektet för samtliga rättigheter är medlemmarna av minoritetsgruppen som individer.
Minoritetsrättigheter syftar till att möjliggöra för minoritetsindivider att behålla och utveckla
1 International Covenant on Civil and Political Rights och International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, båda antagna 1966.
sina specifika identiteter som en integrerad del av majoritetssamhället, medan urfolksrättigheter betonar urfolkens rätt att i första hand bevara och utveckla sina samhällen parallellt med majoritetssamhället.
Folkrätten definierar inte heller begreppet ”folk” annat än i vissa arbetsdefinitioner.
Arbetsdefinitionerna av folk närmast sammanfaller med arbetsdefinitionerna av ”urfolk”.
Framför allt betonar såväl defenitionerna av ”urfolk” som ”folk” vikten av en koppling till ett visst landområde, vilket framför allt är vad som skiljer såväl ”folk” som ”urfolk” från minoriteter. Då det inte föreligger någon egentlig skillnad mellan ”urfolk” och ”andra folk” i folkrättsligt hänseende borde redan av den grundläggande folkrättsliga principen om icke- diskriminering följa att urfolk har rätt till självbestämmande i motsvarande utsträckning som andra folk. Oaktat detta ansåg många stater länge att urfolk inte är berättigade till självbestämmande och menade att denna rätt endast tillkommer statsbildande folk. Men även om den dominerande uppfattningen tidigare var att de ”folk” som har rätt till självbestämmande är folk i betydelsen summan av innevånarna av en stat har folkrätten därefter utvecklats. Under de senaste decenierna har folkrättsexperter och FN-organ kommit att ge uttryck för att rätten till självestämmande tillkommer även folk som inte utgör summan av invånarna av en stat. En grupp människor inom en stat kan också utgöra ett ”folk” i folkrättsligt hänseende och urfolk utgör inte något undantag i detta hänseende. Olika FN- organ har också vid ett flertal tillfällen bekräftat att samerna utgör ett sådant folk som har rätt till självbestämmande. Även den Europeiska Unionen (EU) har bekräftat att urfolk är berättigade till självbestämmande.
Vad avser självbestämmanderättens materiella innehåll kan självbestämmanderätten delas upp i en intern och en extern aspekt. Den interna aspekten innefattar en rätt för alla folk att själv bestämma över sin ekonomiska, sociala och kulturella utveckling. Självbestämmanderätten inkluderar i princip alla frågor av betydelse för att bevara och utveckla de kulturella, sociala och ekonomiska aspekterna av urfolkens samhällen. Urfolk har rätt att kontrollera bl a sitt språks utveckling, utbildning, information, media, traditionell kunskap, traditionella kulturella uttryck, hälsoväsende, bostadspolitik, anställningspolitik och socialväsende. De har även rätt att forma och bevara sin identitet som ett distinkt folk. Vidare ingår en rätt att bli konsulterad – i egenskap av folk – i samtliga frågor som berör folket i fråga.
Det mest centrala elementet i den interna aspekten av självbestämmanderätten är resursdimensionen. Urfolkens kulturer och samhällen är intimt kopplade till deras traditionella land- och vattenområden samt naturresurser. Folkrätten fokuserar mot denna bakgrund vad avser urfolk på den del av självbestämmanderätten som ger urfolk rätt att besluta om och/eller utöva inflytande över sina land- och vattenområden, naturresurser samt traditionella levnadsformer. Flera FN-organ har understrukit att urfolk har rätt att kontrollera sina traditionella land- och vattenområden, naturresurser samt traditionella försörjningsformer. Bland de naturresurser urfolken har rätt att bestämma över ingår rimligen också genetiska resurser. Flera av dessa FN-organ har också specifikt bekräftat att det samiska folket har rätt att råda över sina naturtillgångar och inte får berövas sina traditionella former av försörjning, såsom renskötsel, jakt och fiske. Resursdimensionen är dock inte begränsad till en rätt att bestämma över de traditionellt samiska naturresurserna. Det samiska folket har
också rätt till ett större inflytande över icke-traditionella samiska näringar i de samiska områdena såsom vattenkraft, gruvdrift och skogsbruk. För att en implementering av samernas rätt till självbestämmande skall bli effektiv måste Sverige också respektera samernas traditionella rättsystem och rättsliga traditioner, särskilt den sedvanerättliga förvaltningen av land, vatten och naturresurser.
Beträffande den externa aspekten av självbestämmanderätten uppställer principen om staternas rätt till territoriell integritet begränsningar för självbestämmanderättens utövande.
Enligt idag gällande folkrätt måste självbestämmanderätten som huvudregel utövas inom existerande stater. Från denna huvudregel finns vissa undantag som dock endast aktualiseras i extremfall, och knappast är relevanta för samerna. Självbestämmanderätten ger m a o idag inte samerna någon rätt att bryta sig ut och bilda en egen stat. Mindre anspråksfulla element i den externa aspekten av självbestämmanderätten är dock relevanta för samerna. Bl a har samerna rätt att representera sig själva internationellt och att bestämma sin politiska status, inklusive sin plats i Världssamfundet.
Sannolikt som en reaktion på folkrättens utveckling har FN:s medlemsländer – inklusive Sverige och övriga länder med samisk befolkning – efter att länge ställt sig tveksamma till en självbestämmanderätt också för urfolk, kommit att acceptera förekomsten av en sådan. Dessa stater har dock understrukit att en sådan rätt inte inkluderar en rätt till lösrivelse, d v s rätt att bryta sig ut och bilda nya oberoende stater. Det är vidare oklart i vilken utsträckning vissa stater menar att urfolkens självbestämmanderätt inkluderar en rätt att bestämma över land, vatten och naturresurser i deras traditionella områden. Flertalet stater – inklusive de nordiska länderna – har dock gett uttryck för att det är meningslöst att tala om en rätt till självbestämmande för urfolk som inte innefattar inflytande också över deras land- och vattenområden. Dessa stater är beredda att acceptera att urfolkens självbestämmanderätt innefattar en resursdimension, d v s att förvaltning av land, territorier och naturresurser ingår i urfolkens självbestämmanderätt.
Inget av länderna med samisk befolkning respekterar dock i praktiken det samiska folkets rätt till självbestämmande idag. Finland, Norge och Sverige har visserligen samtliga inrättat sameting. Sametingens mandat är dock alldeles för begränsade för att möjliggöra en implementering av ens en bråkdel av den självbestämmanderätt samerna är berättigade till enligt folkrätten. På rysk sida har ännu inte inträttats något sameting och där har inte heller i övrigt tagits några egentliga steg för att möjliggöra ens ett begränsat självstyre för samerna på Kolahalvön. Framför allt utövar samerna i hela Sápmi nästan inget inflytande över land, vatten och naturresurser i de samiska områdena.
Det finns exempel utanför de samiska området där de nordiska staterna har medgett folkgrupper inom landet ett större mått av självständighet. Från länder med samisk befolkning kan nämnas att Finland tillerkänner de åländska öarna en form av semi-autonomi med rätt att bl a stifta egna lagar, besluta om utrikeshandel och ingå fördrag med främmande stater. Det finns även exempel på urfolk i Norden med ett större mått av självständighet än samerna.
Inuiterna på Grönland utövar självbestämmande genom hemmastyret. Hemmastyret har
lagstiftande och exekutiva befogenheter och Grönland har även beskattningsrätt. Frågor inom vilka Inuiterna bestämmer själva inkluderar jakt- och fiskerinäring, utbildning, kommunikation, social omsorg, hälsa, arbetsrätt, bostadspolitik samt miljö- och naturskydd.
Hemmastyret förhandlar också om för Danmark internationellt bindande fördrag i frågor rörande bl a fiske.
Ett annat exempel på en självbestämmandemodell för en folkgrupp inom en suverän stat är det självstyre som det baskiska folket utövar inom Spaniens gränser. Inom ramarna för det baskiska självstyret beslutar det baskiska parlamentet i frågor om bl a hälsovård, utbildning, skola, polisväsende, infrastruktur, fiskeri och bostäder. Beskattningsrätten utgör en central del av det baskiska självstyret. Baskerna beslutar själva hur mycket inkomstskatt de skall betala.
Skatten administreras av baskiska myndigheter.
Vid bedömningen av hur det samiska folkets självbestämmande skall implementeras måste man ha som utgångspunkt att Sverige är en stat baserat på territoriet av två folk med lika rättigheter. Den samiska självbestämmanderätten har således samma omfattning som den icke-samiska befolkningens självbestämmanderätt. Detta innebär emellertid inte att den samiska självbestämmanderätten med nödvändighet måste komma till uttryck på samma sätt som den icke-samiska befolkningens motsvarande rättigheter. Självbestämmanderättens implementering måste anpassas till den omständigheten att olika folk har utvecklat olika samhällen och kulturer. Samerna måste medges en rätt att bestämma över egentligen samtliga frågor av betydelse för det samiska folket och det samiska samhället, oavsett om dessa frågor rör det samiska samällets ekonomiska, sociala eller kulturella utveckling.
I likhet med andra urfolk är det samiska samhället och den samiska kulturen nära kopplad till det samiska folkets traditionella land- och vattenområden samt naturresurser. Samernas traditionella levebröd och näringar är avhängiga levnadsmiljön i de samiska områdena. Det samiska folkets ekonomiska, sociala och kulturella utveckling är därför helt beroende av fortsatt tillgång till samernas traditionella land- och vattenområden samt naturresurser. I den samiska självbestämmanderätten ingår en rätt för det samiska folket att självt bestämma över sådana områden och resurser. Detsamma gäller för de traditionella samiska näringarna och annat traditionellt kulturbaserat naturresursutnyttjande. I den samiska självbestämmanderätten ingår även en rätt att utöva väsentligt större inflytande över det icke-traditionella resursutnyttjandet i de samiska områdena. Exempel på sådant är vattenkraft, skogsbruk, gruvdrift, militäraktiviteter och vindkraft samt etablering av vägar, järnvägar, kraftledningar och annan infrastruktur i de samiska områdena. Vid sådana etableringar skall även intrångs- ocn annan ersättning utgå till samerna för orsakad skada. Vidare har samerna rätt till del i vinst från utvinning av naturresurser såsom mineraler, skog och vattenkraft i de traditionella samiska områdena. Då det samiska samhället kraftigt påverkas av miljöförändringar i de arktiska områdena är det även naturligt att samerna tillåts ha en aktiv roll i det miljöarbete som påverkas dessa områden.
Vad vidare avser innehållet i självbestämmanderätten måste samerna måste själva få bestämma över bosättning och turistetableringar i de traditionella samiska områdena. Vård, skola och omsorg måste anpassas till samernas kulturella bakgrund. Det är viktigt att samerna
själva, så långt det är möjligt, som en del av självbestämmanderätten tillåts besluta om hur vård, skola och omsorg för personer av samisk bakgrund skall utformas. Därigenom åstadkoms bl a att samiska barn som är aktiva inom de traditionella samiska näringarna kan lära sig det arbetet samtidigt som de följer skolundervisningen. Det måste även finnas en högre utbildning anpassad till det samiska folkets specifika förhållanden, som samerna själva medges inflytande över. Idrott och konst, inklusive brukskonst, utgör centrala element i formandet, bevarandet och utvecklandet av den samiska identiteten och kulturen. Det är upp till det samiska samhället att självt bestämma över hur de samiska kulturella markörerna används och bäst förvaltas och utvecklas, i enlighet med samiska traditioner och rättsliga sedvanor.
Det samiska samhället utvecklade tidigt ett sedvanerättsligt system, särskilt vad avser land, vatten och naturresursförvaltning. Delar av detta system finns bevarat och tillämpas i viss utsträckning fortfarande. Det samiska folkets rätt att bevara och utveckla sitt eget rättsystem och egna rättsuppfattningar utgör ett centralt element i självbestämmanderätten. Samerna har även rätt att behålla – och i den mån det är lämpligt – återinföra traditionella samiska samhällsinstitutioner, inklusive traditionella tvistelösningsmekanismer.
Självbestämmanderätten tillkommer samerna som ett folk, oavsett statsgränser. Det är således centralt att den samiska befolkningen på svensk sida - när så är önskvärt – i största möjliga utsträckning kan utöva självbestämmanderätten i gemenskap med samerna på finsk, norsk och rysk sida. Detta gäller såväl interna angelägenheter som när samerna representerar sig själva internationellt. Här kan särskilt nämnas att det samiska folket måste medges relevant representation i EU:s styrande och rådgivande organ.
Vid realiseringen av den samiska självbestämmanderätten måste beaktas att samerna inte är det enda folket innanför Sveriges gränser med rätt till självbestämmande. Den omständigheten att Sverige är ett land baserat på territoriet av två folk innebär att dessa folk måste utöva sin rätt till självbestämmande sida vid sida. Eftersom de två folken har lika rättigheter har ingendera folks självbestämmanderätt företräde framför det andra folkets och de båda självbestämmanderätterna uppställer således vissa begränsningar för varandras utövande.
Detta får konsekvenser för den praktiska implermenteringen av den samiska självbestämmanderätten. I frågor som enbart berör det samiska folket, eller som är av endast marginellt intresse för det svenska samhället, fattar det samiska folket beslut helt själva genom sina egna beslutsfattande institutioner. Detta gäller t ex förvaltningen av samernas traditionella land, vatten och naturresurser och beslut som rör de traditionella samiska näringarna.
I frågor av intresse för både det samiska och svenska samhället får den samiska självbestämmanderätten implementeras efter konslutationer mellan det samiska och det svenska samhället. Omfattningen av dessa konsultationer, samt frågan om vem som bestämmer om ingen samförståndslösning nås, måste avgöras från fall till fall. Huvudsakligen avgörande för vem som i slutändan äger fatta beslut blir för vilket samhälle frågan har störst betydelse. Troligen blir det fråga om någon form av glidande skala. I frågor av väsentlig betydelse för det samiska samhället, men som också är av viss betydelse för det svenska
samhället, fattas beslut primärt av samiska samhällsinstitutioner, dock först efter att relevanta svenska institutioner konsulterats. Desto större det svenska intresset i saken är, desto större krav måste ställas på den samiska konsultationsplikten. Så småningom når man någon form av jämviktsläge, där båda samhällen har ungefär lika stort intresse i frågan. I sådana frågor förutsätts medbestämmande mellan de samiska och svenska samhällsinstitutionerna. Längst ned på skalan ligger frågor där relationen samiskt-svenskt intresse är sådant att det inte föreligger någon annan skyldighet för det svenska samhället än att informera samerna om åtgärder etc. man är i färd att vidta.
Även om den samiska självbestämmanderätten huvudsakligen förverkligans genom samernas egna beslutsfattande organ förutsätter implementeringen som framgått en nära dialog med svenska beslutsfattande organ. Samisk representationsrätt i icke-samiska institutioner skulle bidra till att effektivisera denna dialog. Det bör därför övervägas om inte en fast representationsrätt för samerna i Sveriges riksdag och i lokala folkvalda organ vore ändamålsenlig. Tanken med en sådan samisk representationsrätt är inte i första hand att ge samerna inflytande över svensk lagstiftning utan att åstadkomma en bättre kommunikation mellan det samiska och svenska samhället. Det är vidare viktigt att samerna bereds tillfälle att komma med synpunkter tillräckligt tidigt i belutsprocessen. Samerna bör därför beredas tillfälle att yttra sig över direktiv till statliga utredningar och ha representation i sådana.
Samiska beslutsfattande organ bör också ha möjlighet att själva ta initiativ till att frågor kommer upp på svenska beslutsfattande organs dagordning.
Det är inte möjligt att förverkliga en reell självbestämmanderätt utan ekonomisk självständighet. Sverige har en skyldighet att förhindra att brist på resurser omöjliggör en implementering av samernas självbestämmanderätt. Resurser kan självfallet tillföras genom transfereringar till det samiska samhället. Självbestämmanderätten torde dock kunna implementeras mer effektivt om det samiska samhället finansieras genom att samerna får tillbaka naturresurserna i de traditionella samiska områdena. Detta är även mer i linje med folkrätten på området. Den samiska självbestämmanderätten kan även finansieras genom en samisk beskattningsrätt. Särskilt effektiv torde en samisk beskattningsrätt av naturresurser i de samiska områdena vara, men även en samisk inkomstskatt, punktskatter och biltullar kan aktualiseras. Vid finansieringen av den samiska självbestämmanderätten skall särskilt beaktas att denna rätt också har ett ”korrigerande syfte”. Den omständigheten att det finns behov av att korrigera historiska orättvisor kan nödvändiggöra ytterligare resurser för självbestämmanderättens implementering.
Den samiska självbestämmanderätten måste implementeras med respekt för demokrati, demokratiska värderingar, jämställdhet och mänskliga rättigheter. Ett centralt folkvalt organ får förväntas ha huvudansvaret för förverkligandet av den samiska självbestämmanderätten.
Sametinget bör dock inte fatta alla beslut i det samiska samhället. För varje enskild fråga får övervägas om beslut lämpligast fattas på central, regional eller lokal nivå. Med det samiska samhällets nuvarande struktur är med andra ord frågan om beslutsansvaret för en viss fråga bör ligga hos sametinget eller hos lokala strukturer såsom t ex samebyarna. Inget torde heller hindra sametinget att etablera regionala kontor. Om de diskuterade samekommunerna skulle bli verklighet utgör dessa ytterligare exempel på lokala organ genom vilka en decentralisering
av beslut kan genomföras. Det finns argument både för och emot att skapa samiska kommuner. Detta är en fråga som måste övervägas ytterligare. Om samerna beslutar etablera samekommuner bör dessa hållas isär från samebyarna. Inom samebyn bedrivs framför allt renskötsel medan samekommunens huvudsakliga uppgifter kan förväntas bestå i att implementera sametingets beslut på det lokala planet samt fatta beslut i lokala frågor som går utanför de traditionella näringarna. Därmed inte sagt att rennäringen nödvändigtvis är rättighetshavare till samtliga resurser i de traditionella samiska områdena. I särskilt viktiga frågor kan det vidare tänkas att den samiska självbestämmanderätten bäst utövas genom direktdemokrati.
En implementering av den samiska självbestämmanderätten i enlighet med folkrätten skulle lösa många av samerna interna problem, som ofta är ett resultat av resursbrist i det samiska samhället. Om naturresurser i samernas traditionella områden och de intäkter som dessa genererar skulle föras åter till det samiska samhället torde det tillföras resurser till Sápmi tillräckliga för att tillgodose de flesta samers intressen. Om andra än samiska jägare, fiskare etc. skulle beredas tillträde till de traditionella samiska områdena endast på samernas egna villkor torde det vidare finnas plats för samtliga samiska jägare och fiskare.
Arbetet med att förverkliga det samiska självstyret borde utgöra en av sametingets mest centrala uppgifter de närmaste åren.
1.5 Engelska
2. Alla folks rätt till självbestämmande enligt folkrätten
22.1 Allmänt om rätten till självbestämmande
Rätten till självbestämmande kan sägas bestå av tre delar; en generell politisk princip, en del som kommer till uttryck i internationell sedvanerätt3 samt slutligen en del som följer av internationellt bindande konventioner.
2.1.1 Självbestämmanderätten som politisk princip
Rätten till självbestämmande fann först fotfäste inom det internationella samfundet som en ideologisk och politisk princip. Tanken om självbestämmande går tillbaka till upplysningsfi- losofernas idéer om folkens suveränitet.4 Såväl i den franska som i den amerikanska revolu- tionen i slutet av 1700-talet framstod kravet på självbestämmande som en fundamental byggs- ten i statsbildningen. Folksuveränitetstanken legitimerade maktutövelsen i de konstitutionella författningssystemen som då etablerades. Folkets godkännande av rätttsreglerna, konstruerade bl a genom teorier om ett s k samhällskontrakt, motiverade rättsreglernas bindande kraft.
I efterdyningarna till första världskriget betonades att respekt för principen om självbestäm- mande är central för att förhindra statliga övergrepp på folk utanför den egna nationalstaten.
De europeiska stater som förhandlade fördrag efter första världskriget betonade att respekt för olika gruppers kulturella integritet är central för fred. Efter Första Världskriget blev frågan om hur minoriteter skall skyddas således central. Nationernas Förbund (NF)5 - Förenta Nationer- nas (FN) föregångare – refererade till principen om folkens självbestämmande som en grund- läggande ideologisk och politisk princip, även om NF-stadgan inte innefattade någon uttryck-
2 John B. Henriksen presenterade i juni 2001 ett betänkande om samisk självbestämmanderätt för Sametinget i Norge.
Redogörelsen nedan utgår i delar ifrån - samt bygger vidare på - Henriksens betänkande. Se, Henriksen, John B., Betenkning om samisk selvbestemmelserett; i et folkerettslig perspektiv, Oslo, 20 juni 2001.
3 International customary law. Internationell sedvanerätt definieras vanligtvis som generellt förekommande agerande av stater som uppfattas av stater som juridiskt bindande. Se t ex Statute of the International Court of Justice, Artikel 38, Brierly, J.L., The Law of Nations, 60 – 65 (5th Ed. 1955).
4 D v s till tanken om att alla folk föds fria och jämlika och att de endast med fri vilja kan överlåta sin suveränitet till en centralmakt genom ett tänkt s k samhällskontrakt.
5 Nationernas Förbund etablerades 1919.
lig bestämmelse om självbestämmanderätt.6 NF:s minoritetsskyddssystem, som var omfattan- de, baserades dock på principen om alla folks rätt till självbestämmande. Därvid betonades att för att säkra fred, det är viktigt att respektera rättigheter också för sådana folkgrupper som inte fått tillfälle att bilda en egen stat. NF sökte införa en internationell nyordning genom en imp- lementering av principen om folkens självbestämmande på olika nivåer, beroende av den faktiska situationen. I Europa omdanades de gamla kejsardömerna till nationalstater, så långt så var möjligt, men även minoritetsgrupper inom nationalstaterna beskyddades. I andra delar av världen infördes en ordning där områden i dessa medgavs självständighet när de var redo att ta det steget.
Efter andra världskriget och etableringen av FN 1945 kom principen om självbestämmande att utvecklas och framstå inte bara som en princip utan också som en rättighet för alla folk.
Rätten till självbestämmande kom till uttryck i FN-stadgan7, men utvecklades annars initialt inom den internationella sedvanerätten. Självbestämmanderätten kan sägas ursprungligen ha uppstått under kolonialtiden, som i allt väsentligt en rätt för de forna kolonierna att frigöra sig från kolonialstaterna. Den självbestämmanderätt som etablerades under denna period, och som i stor utsträckning fortsatt är gällande, har i väsentlig utsträckning kommit till uttryck i tre resolutioner antagna av FN:s Generalförsamling; 1960 års Deklaration om Självständighet för Kolonierna och deras Folk8, Resolution 1541 (XV)9, också från 1960, samt Deklarationen om Vänlig Samverkan mellan Stater.10
2.1.2 Internationell sedvanerätt
Den internationella sedvanerätt som kommit till uttryck i dessa resolutioner behandlar relativt detaljerat den rätt till självbestämmande som tillkommer kolonier och icke-självbestämmande territorier, och ger dessutom uttryck för vissa grundläggande principer beträffande innehållet i självbestämmanderätten. Bl a deklarerar Deklarationen om Vänlig Samverkan mellan Stater, som antogs med konsensus av FN:s Generalförsamling att;
”By virtue of the principle of equal rights and self-determination of peoples enshrined in the Charter of the United Nations, all peoples have the right freely to determine, without external interference, their political status and to pursue their economic, social and cultural development”
Några principer som är centrala i diskussionen kring självbestämmanderätten idag, i enlighet med vad Kommittén kommer att redogöra för närmare nedan, etablerades redan under denna
6 USA anslöt sig aldrig om medlem i Nationernas Förbund, vilket bl a var orsaken till att självbestämmande inte uttryckligen skrevs in NF-stadgan, se Wright, Quincy, ”Mandates and the League of Nations” (1930), Chowdhuri, R.N., ”International Mandates and Trusteeship Systems; A Comperative Study” (1955) och Hannum, Hurst, ”Rethinking Self-Determination”
(1993).
7 Se artikel 1 (2) och 55 samt kapitel XI och XII.
8 Se Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples, General Assembly Resolution 1514, U.N. GAOR, 15th Session, Supp. No. 16, at 66, 67, U.N. Doc. A/L.323 and Add. 1 – 6 (1960).
9 Se General Assembly Resolution 1541, U.N. GAOR, 15th Session, Supp. No. 16, at 29, U.N. Doc. A/4561 (1960).
Resolution 1541 behandlar i huvudsak staters skyldighet att förmedla information om icke-självstyrande territorium. Ett omårde är att anse som icke-självstyrande om det är geografiskt åtskilt och etniskt eller kulturellt särskiljbart.
10 Se Declaration on Principles of International Law Concerning Friendly Relations and Co-operation among States in Accordance with the Charter of the United Nations, General Assembly Resolution 2625, U.N. GAOR, 25th Session, Supp.
No. 28, at 121, U.N. Doc. A/8028 (1970).
period. Bl a noterade det internationella samfundet redan under kolonialtiden förekomsten av en rätt till självbestämmande också för folk inom självständiga stater.11 Vidare etablerades under denna period principen om staters suveränitet, inklusvie rätten till terriotitoriell integritet.12
2.1.3 Internationella konventioner och självbestämmanderätten i senare tid
Efter att ha kommit till uttryck i FN-stadgan och vidare utvecklats inom den internationella sedvanerätten kom principen om alla folks rätt till självbestämmande att bekräftas i två av de mest centrala människorätttsinstrument FN antagit; CCPR och CESCR. CCPR:s och CESCR:s gemensamma artikel 1.1 anger att
”All peoples have the right of self-determination. By virtue of that right they freely determine their political status and freely pursue their economic, social and cultural development.”13
Rätten till självbestämmande har därefter vid ett flertal tillfällen bekräftats av FN-domsto- len,14 och kom även till uttryck i slutdokumentet från Konferensen om Säkerhet och Samar- bete i Europa i Helsingfors 1975.15 Helsingforskonferensen uttalade att
”By virtue of the principle of equal rights and self-determination of peoples, all peoples always have the right, in full freedom, to determine, when and as they wish, their internal and external political status, without external interference, and to pursue as they wish their political, economic, social and cultural development.”
Bland de regionala människorättsinstrument behandlar endast den Afrikanska Stadgan om Mänskliga och Folks Rättigheter16 rätten till självbestämmande. Artikel 20.1 stipulerar att
”All peoples shall have the right to existence. They shall have the unquestionable and inalienable right to self-determination. They shall freely determine their political status and shall pursue their economic and social development according to the policy they have freely chosen.”
1990 kom självbestämmanderätten till uttryck i CSCE:s förklaring om det nya Europa17 och 1993 i en central FN-deklaration. Det handlingsprogram som FN:s Världskonferens om Mänskliga Rättigheter detta år antog underströk alla folks rätt till självbestämmande och betonade att rätten till självbestämmande kan beskrivas som den mest centrala av samtliga mänskliga rättigheter i det att respekt för självbestämmanderätten utgör en förutsättning för förverkligandet av övriga mänskliga rättigheter och grundläggande friheter.18 Detta uttalande
11 Detta skall utvecklas vidare under 2.3, nedan.
12 Principen om staters territoriella integritet enligt folkrätten kommer att utvecklas vidare under 2.5.2 och 3.2.1, nedan.
13 Som framgår påminner denna passus mycket om den av FN:s Generalförsamling antagna Deklarationen om Vänlig Samverkan mellan Stater, och kopierades i sin tur rakt av i para. 2 i handlingsprogrammet från Världskonferensen om Mänskliga Rättigheter, se nedan.
14 International Court of Justice. Se bl a ICJ 1971, 16 (Namibia), ICJ 1975, 12 (Västra Sahara) och ICJ 1995, 102 (Östtimor).
15 The Final Act of the Conference on Security and Co-operation in Europe (The Helsinki Final Act), 01.08.1975.
16 The African Charter on Human and Peoples’ Rights
17 Se Conference on Security and Co-oeration Charter of Paris for a New Europe – 1990.
18 Se FN:s Världskonferens om Mänskliga Rättigheter i Wien 1993, The Vienna Declaration and Programme of Action, FN Doc. A/CONF.57/123, 12 July 1993. Världskonferensens uttalande utgör härvid en upprepning av vad Mänskliga Rättighetskommittén uttalade redan 1984, se Human Rights Committee, General Comment 12 (21) beträffande artikel 1 av CCPR, 21st Session, 13 April, 1984, para. 1 och 2, vilken diskuteras närmare under 2.4, nedan.
är ett uttryck för att självbestämmanderätten allt mer kommit att uppfattas som en rättsregel av typen jus cogens eller peremptory norm. Enligt folkrätten är rättsregler av typen jus cogens sådana som accepteras och erkänns av stater och från vilka inga undantag är tillåtna – inte ens i skriftliga konventionsbestämmelser. Rättsregler av typen jus cogens kan endast modifieras genom efterföljande rättsregler av motsvarande karaktär.19
Sammanfattningsvis kom tanken om självbestämmande på relativt kort tid att utvecklas från en aspirerande princip till en allmänt accepterad rättighet. Mer omdiskuterat än förekomsten av självbestämmanderätten som sådan är emmellertid på vilka denna rätt applicerar. Med andra ord, vem är att anse som folk (peoples) i förhållande till rätten till självbestämmande?
2.2 Samerna att anse som ett urfolk
2.2.1 Begreppet ”urfolk” i folkrätten
Folkrätten definierar inte termen ”urfolk”. Artikel 1 (1) (b) i International Labour Organi- sations (”ILO”) Konvention nr 169 om stam- och urfolk i oberoende stater20 (”ILO 169”) definerar visserligen vem som är att anse som urfolk (och stamfolk), men endast i ILO 169:s mening. Artikel 1 (1) (b) citeras ofta som en definition av urfolk, men erbjuder således formellt sett endast en förklaring på vilka folkgrupper som faller innanför ILO 169:s tillämp- ningsområde. Artikel 1 (1) (b) lyder som följer;
”Peoples in independent countries who are regarded as indigenous on account of their descent from the populations which inhabited the country, or a geographical region to which the country belongs, at the time of conquest or colonisation or the establishment of present state boundaries and who, irrespective of their legal status, retain some or all of their own social, economic, cultural and political institutions.”
Därtill krävs att folkgruppen i fråga själv identifierar sig som ett urfolk. Artikel 1 (2) i ILO 169 anger att
”Self-identification as indigenous or tribal shall be regarded as a fundamental criterion for determining the groups to which the provisions of the Convention apply.”
ILO var emellertid inte först med att försöka specificera vem som är att anse som urfolk. På 1970-talet utnämnde FN en s k specialrapportör med uppgift att studera problemställningar kopplade till diskriminering av urfolk. Denne specialrapportör utarbetade en arbetsdefinition av urfolk, den s k ”Cobo-definitionen”.21 Cobo-definitionen är fortsatt idag den flitigast använda i FN-systemet då det finns ett behov av att i något sammanhang definiera urfolk, och lyder som följer;
”Indigenous communities, peoples and nations are those which, having a historical continuity with pre-invasion and pre-colonial societies that developed on their territories, consider
19 Se Wienkonventionen från 1969, artikel 53.
20 The ILO Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries
21 Definitionen är uppkallad efter Specialrapportören, José Martin Cobo, se ”Study of the Problem of Discrimination Against Indigenous Populations”, FN dokument E/CN.4/Sub.2/1986/7/Add.4, para. 379 – 382.
themselves distinct from other sectors of the societies now prevailing in those territories, or parts of them. They form at present non-dominant sectors of society and are determined to preserve, develop and transmit to future generations existence as peoples, in accordance with their own cultural patterns, social institutions and legal systems.
The historical continuity may consist of the continuation, for an extended period reaching into the present, of one or more of the following factors:
(a) Occupation of ancestral lands, or at least of part of them;
(b) Common ancestry with the original occupants of these lands;
(c) Culture in general, or in specific manifestations (such as religion, living under a tribal system, membership of an indigenous community, dress, means of livelihood, life-style, etc);
(d) Language (whether used as the only language, as mother-tongue, as the habitual means of communication at home or in the family, or as the main, preferred, habitual, general or normal language);
(e) Residence in certain parts of the country, or in certain regions of the world;
(f) Other relevant factors.
On an individual basis, an indigenous person is one who belongs to these indigenous populations through self-identification as indigenous (group consciousness) and is recognized and accepted by these populations as one of its members (acceptance by the group).
This preserves for these communities the sovereign right and power to decide who belongs to them, without external interference.”
Som framgår intar självidentifikationskriteriet en central plats också i Cobo-definitionen.
Vidare skall noteras den vikt Cobo-definitionen lägger på urfolkens koppling till ett visst specifikt landområde.
Som vägledning för sin verksamhet i länder med urfolk har Världsbanken antagit en urfolks- policy22, vilken också innehåler en arbetsdefinition av urfolk med följande lydelse;
”The terms ”indigenous peoples”, ”indigenous ethnic minorities”, “tribal groups”, and scheduled tribes” describe social groups with a social and cultural identity distinct from the dominant society that makes them vulnerable of being disadvantaged in the development process.”23
“Indigenous peoples can be identified in particular geographical areas by the presence in varying degrees of the following characteristics:
(a) a close attachment to ancestral territories and to the natural resources in these areas;
(b) self-identification and identification by others as members of a distinct cultural group;
(c) an indigenous language, often different from the national language;
(d) presence of customary social and political institutions; and (e) primarily subsistence-oriented production”24
Som framgår kan Världsbankens arbetsdefinition sägas utgöra en mer kondenserad form av Cobo-definitionen. Världsbanken lägger dock än mer tyngd på att en folkgrupp för att utgöra
22 The World Bank Operational Manual, Operative Directive, OD 4.20. Urfolksrepresentanter är inte särkilt nöjda med denna policy. Denna fråga ligger dock utanför ramarna för detta arbete.
23 Se OD 4.20, punkt 3.
24 Se OD 4.20, punkt 5.
ett urfolk skall ha en koppling till ett specifikt landområde, samt till specifika naturresurser och näringar.25
2.2.2 Samerna att anse som ett urfolk enligt folkrätten
Vid en jämförelse av de kriterier som anses känneteckna urfolk enligt arbetsdefinitionerna ovan och den samiska befolkningen framstår tydligt att, oavsett vilken arbetsdefinition som används, samerna är att anse som ett urfolk enligt folkrätten. Samerna har en egen kultur, inklusive ett eget språk26, egna näringar och har även en tydlig historisk anknytning till sina traditionella land- och vattenområden. Samerna har vidare genomgående betonat att man själva ser sig som ett eget folk, distinkt från den övriga befolkningen i Fennoskandinavien och på Kola-halvön.
Följaktligen har vid ett flertal tillfällen olika FN-organ bekräftat att samerna är att anse som ett urfolk enligt folkrätten. Bl a har FN:s Människorättighetskommitté27 (”MR-Kommittén”) i uttalanden28 med andledning av Norges29 fjärde och Sveriges30 femte periodiska rapport bekräftat att samerna är att anse som ett urfolk i respektive land.
2.2.3 Skillnaden mellan urfolks och minoriteters rättigheter enligt folkrätten
I likhet med urfolk definierar folkrätten inte heller begreppet ”minoritet”. Dock kan snabbt konstateras att flertalet av de kriterier som utmärker ett urfolk - såsom t ex gemensamt språk och kultur – också stämmer in på många minoriteter. Som framgått ovan är dock det vikti- gaste kriterieriet som utmärker ett urfolk en historisk koppling till ett specifikt landområde.
Minoriteter saknar en sådan koppling. Detta är vad som väsentligen skiljer minoriteter från urfolk, i folkrättsligt hänseende.31 Det territoriella elementet är centralt för urfolken, och måste ges särskild vikt då möjligheten att bevara och utveckla urfolkens distinkta kulturer är intimt kopplad till fortsatt tillgång till respektive urfolks traditionella land- och vattenområden samt naturresurser. Distinktionen mellan urfolk och minoriteter är central, då de rättigheter som enligt folkrätten följer med urfolks- respektive minoritetsstatus skiljer sig åt i väsentliga avseenden.
25 Världsbanken är f n i färd med att revidera sin policy i förhållande till urfolk. Någon skillnad av betydelse beträffande definitionen av urfolk torde dock inte komma ut ur denna process, se Transcript, World Bank Rountable with Indigenous Peoples, Washington D.C., October 17 – 18, 2002.
26 Härvid bortses från diskussionen om det samiska språket är att anse som ett språk med flera dialekter eller snarare som flera närbesläktade språk.
27 FN:s Kommitté för Mänskliga Rättigheter är en s k Treaty Body, med uppgift att tillse att de länder som undertecknat CCPR efterlever bestämmelserna i denna.
28 S k ”Concluding Observations”
29 Se FN-dokument CCPR/C/79/Add. 112 (1999).
30 Se FN-dokument CCPR/CO/74/SWE, daterad 24 april 2002, punkt 15.
31 Och som skall närmare utvecklas nedan, för den delen minoriteter även från andra folk än urfolk, även om detta sällan påpekas. I tillägg till en territoriell koppling har urfolken vidare i allmänhet bevarat sina egna samhällsinstitutioner i större utsträckning än minoriteter.
Minoritetersrättigheter, som tydligast kommit till uttryck i FN:s Deklaration om Minoriteters Rättigheter32, är till sin natur alltid individuella, även om flera sådana rättigheter i praktiken endast kan utövas gemensamt med andra medlemmar av minoritetsgruppen. Självfallet har också individer som tillhör ett urfolk rättigheter. Internationella instrument om urfolksrättig- heter, såsom t ex ILO 169 och Utkastet till FN-Deklaration om Urfolksrättigheter (”Urfolks- deklarationen”), innehåller en rad bestämmelser som understryker urfolksindividers indivi- duella rättigheter.33 Därtill innehåller emellertid ILO 169 och Urfolksdeklarationen, och även urfolksrättigheter generellt, ett särskilt system kollektiva rättigheter som har som subjekt urfolket som sådant och således inte ger rättigheter till individer som tillhör urfolket i fråga.
Med andra ord, till skillnad från minoritetsrättigheter är en väsentlig del av urfolkens rättig- heter kollektiva och inte individuella. Den mest centrala av de kollektiva rättigheterna är självbestämmanderätten, som således inte applicerar på minoritetsgrupper.
Förenklat kan denna systemskillnad mellan de inidviduella minoritetsrättigheterna och de kollektiva urfolksrättigheterna sägas komma till uttryck i att minoritetsrättigheter syftar till att möjliggöra för medlemmar av en minoritetsgrupp att behålla och utveckla sina specifika iden- titeter som en integrerad del av majoritetssamhället, medan urfolksrättigheter betonar ur- folkens rätt att bevara och utveckla sina distinkta kulturer, samhällen och samhällsinstitu- tioner parallellt med majoritetssamhället, snarare än som en integrerad del därav.34 Minori- tetsrättigheterna fokuserar på ett effektivt deltagande i det större samhälle som medlemmarna av minoritetsgruppen utgör en del av. Urfolksrättigheterna syftar till att möjliggöra för urfolkssamhällena att fatta sina egna beslut. Att delta i det större, omgärdande och dominerande samhället är för urfolk en sekundär – och valfri - rättighet. Distinktionen bygger på antagandet att urfolk inte förväntas ha behov av att fullt ut politiskt delta i majoritets- samhället då de beretts möjlighet att fatta sina egna beslut. Med andra ord, minoriteter har rätt att bevara och utveckla sin grupptillhörighet inom ramarna för en integrationsprocess, medan urfolksrättigheter syftar till att konsolidera och stärka urfolken som en distinkt och separat grupp i förhållande till andra folkgrupper i landet.35 Som exempel på ovanstående kan nämnas Urfolksdeklarationens artikel 4, vilken lyder;
”Indigenous peoples have the right to maintain and strengthen their distinct political, economic, social and cultural characteristics, as well as their legal systems, while retaining their rights to participate fully, if they so choose, in the political, economic, social and cultural life of the State”
Att folkrätten beträffande urfolk så starkt fokuserar på rättigheter för folket som sådant har ibland motiverats med att en väsentlig del av de problem urfolk brottas med är ett resultat av att det är folket som sådant som är under attack, snarare än individer tillhörande folkgruppen.
32 Declaration on the Rights of Persons belonging to National or Ethnic, Religious or Linguistic Minorities
33 Se bl a ILO 169, Artikel 3 och Urfolksdeklarationen Artikel 1. Det förtjänar även påpekas att de individuella rättigheter som kommer till uttryck i Deklarationen om Minoriters Rättigheter, kan åberopas också av individer av urfolksbakgrund, om urfolket i fråga utgör ett mindertal i det land/de länder i vilket/vilka urfolket lever.
34 En annan skillnad mellan minoritetsrättigheter och urfolksrättigheter är självfallet att rätten till land, vatten och naturresurser utgör ett centralt element i urfolksrättigheterna, en aspekt som helt saknas i minoritetsrättigheterna. Urfolkens individuella och kollektiva rätt till sina traditionella land- och vattenområden kan också beskrivas som den mest fundamentala byggstenen i just urfolkens rätt att bevara sina egna sammhällsstrukturer.
35 Visserligen har på många håll minoriteter ingått överenskommelser med respektive centralmakter beträffande olika former av självstyre. Dessa utgör dock då praktiska nationella lösnigar, och är inte en följd av folkrätten. Urfolkens rätt till självbestämmande förutsätter inte nationella överenskommelser, utan följer av lag.
De orättvisor som urfok utsätts för är väsentligen att hänföra till diskriminering av gruppen, varför de åtgärder som sätts in för att korrigera sådan orättvisa också måste vara riktad mot gruppen som sådan.36 Det nämnda stämmer enligt Kommitténs uppfattning bra in på samernas situation. Även om samiska individer också utsätts för diskriminering, är det den institutio- naliserade form av diskriminering som samerna utsätts för som grupp som orsakar de största och mest grundläggande problemen för den samiska befolkningen i Sverige och andra länder med samisk befolkning.
Kommittén menar att denna institutionaliserade form av diskriminering i grunden bottnar i att länderna med samiska befolkning haft, och fortfarande har, svårt, framför allt i handling, att betrakta samerna som en kollektiv grupp. För att eleminera den diskriminering samerna är utsatt för är det av fundamental betydelse att fullt ut, i ord, men framför allt i handling, erkänna samerna som ett folk och inte betrakta dem, direkt eller indirekt, som en minoritet.
Den omständigheten att samerna är i ett numerärt mindertal i Sverige innebär inte att samerna rättsligt är att anse som en minoritet. Sveriges riksdag, regering, myndigheter och domstolar har traditionellt haft att svårt att ta till sig denna distinktion mellan minoriteter och urfolk, och även idag refererar inte sällan officiella dokument felaktigt till samerna som en ”nationell minoritet”.
2.3 Förhållandet mellan urfolk och folk enligt folkrätten
2.3.1 Begreppet ”folk” i folkrätten
Folkrätten definierar heller inte uttrycket ”folk”. Emellertid har, i tiden efter antagandet av CCPR och CESCR37, utarbetats vissa arbetsdefinitioner. Av dessa har den s k Kirby- defenitionen38 fått störst tillslutning. Bl a använder sig UNESCO av denna.39 Kirby-defini- tionen definierar folk som
“1. a group of individual human beings who enjoy some or all of the following common features:
a. a common historical tradition;
b. racial or ethnic identity;
c. cultural homogeninty;
d. linguistic unity;
e. religious or ideological affininty;
f. territorial connection;
g. common economic life;
2. the group must be of a certain number which need not be large but which must be more than a mere association of individuals within a State;
36 Se t ex Freeman, Michael, “Are There Collective Human Rights”, i Political Studies (1995), sid. 32 – 33.
37 D v s i tiden efter 1966.
38 Uppkallad efter definitionens upphovsman, Michael Kirby.
39 Se UNESCO International Meeting of Experts on Further Study of the Concept of the Rights of Peoples, UNESCO HQ, Paris, November 27 – 30, 1989.
3. the group as a whole must have the will to be identified as a people or the consciousness of being a people – allowing that group or some members of such groups, through sharing the foregoing characteristics, may not have that will or consciousness; and possibly;
4. the group must have institutions or other means of expressing its common characteristics and will for identity.”
Som framgår avviker Kirby-defnintionen av ”folk” inte nämnvärt från de arbetsdefinitioner av
”urfolk” som diskuterats ovan, förutom att urfolksbegreppet även innefattar ett förhållande till en annan, dominerande, grupp.40 Snarare förefaller definitionerna närmast sammanfalla.
Urfolk och andra folk har båda en gemensam historisk tradition, etnisk identitet, kultur, språk samt religion eller ideologi. Särskilt skall dock noteras att såväl defenitionerna av ”urfolk”
som ”folk” betonar vikten av koppling till ett visst landområde samt att folkgruppen har egna institutioner som representerar folket i fråga. Som redogjorts för ovan är det närmast dessa kriterier som skiljer urfolken från minoriteter. Detsamma förefaller således även gälla distink- tionen folk/minoriteter. Urfolkens anknytning till sina landområden är ofta starkare än hos andra folk och Cobo-definitionen utvecklar i större utsträckning än Kirby-definitionen vad som närmare innefattas i detta kriterieum. Cobo-definitionens fokus på land reflekterar ett av de mest påtagliga särdragen i urfolkens kulturer; den närmast spirituella kopplingen mellan urfolk och deras traditionella land- och vattenområden. Ett av de viktigaste av de kriterier som anses karaktärisera ett folk framträder således extra tydligt hos urfolk.
Kommittén betonar dock att det är viktigt att bedöma varje folkgrupp från fall till fall. Inte alla folkgrupper som refererar till sig själva som urfolk uppfyller de kriterier för ”urfolk” eller
”folk” som diskuterats ovan. De åtnjuter under sådana heller inte de rättigheter som folkrätten tillerkänner ett folk. Bl a har de inte rätt till självbestämmande.
Då definitionen av ”urfolk” respektive ”folk” närmast sammanfaller är frågan om det finns någon rationell anledning att göra skillnad mellan urfolk och andra folk vad avser rätten till självbestämmande.
2.3.2 Principen om icke-diskriminering enligt folkrätten
Rätten att inte utsättas för diskriminering är fundamental inom folkrätten. Principen om icke- diskriminering är inkorporerad i FN-stadgan och FN:s Universiella Deklaration om Mänskliga Rättigheter41, artikel 2, stipulerar att
”Everyone is entitled to all the rights and freedoms set forth in this Declaration, without distinction of any kind, such as race, colour, sex, language, religion, political and other opinion, national or social origin, property, birth or other status.
Furthermore, no distinction shall be made on the basis of the political, jurisdictional or international status of the country or territory to which a person belongs, whether it be independent, trust, non-self-governing or under any other limitation of sovereignty.”
40 En folkgrupp som i och för sig etniskt sett är att anse som urfolk är således inte att anse som ett sådant i politisk och juridisk mening om folkgruppen i fråga inte har ett förhållande till en annan, dominerande, grupp.
41 Universal Declaration of Human Rights
Likalydande eller snarlika skrivelser har inkorporerats i i stort sett samtliga människorätts- dokument FN därefter antagit. Det är väl etablerat att folkrätten förbjuder diskriminering bl a baserat på etniskt ursprung. Icke-diskrimineringsprincipen applicerar inte bara på individer utan också på folk. Det är inte tillåtet att göra skillnad mellan olika folks rättigheter om det saknas sakliga skäl därför. Den Afrikanska Stadgan om Mänskliga- och Folks Rättigheter anför t ex att
”All peoples shall be equal; they shall enjoy the same respect and shall have the same rights.
Nothing shall justify the domination of a people by another.”42
Vad specifikt avser rätten till självbestämmanderätten har FN:s Generalförsamling anfört att
”The right [contained in article 1 of CCPR and CESCR] would be proclaimed in the Covenants as a universal right and for all time.”43
Av självbestämmanderättens universiella karaktär följer att denna skall ha generell tillämpning, utan åtskillnad. Även FN:s Världskonferens för Mänskliga Rättigheter har uttryckt att rätten till självbestämmande är av generell karaktär.44
Att principen om icke-diskriminering kräver att lika fall behandlas lika betraktas idag närmast som en självklarhet. Mindre uppenbart är möjligen att rätten att inte utsättas för diskriminering även kräver att olika fall skall behandlas olika. T ex har den Europeiska Domstolen för Mänskliga Rättigheter45 anfört att;
”The right not to be discriminated against in the enjoyment of the rights guaranteed under the Convention is also violated when States without an objective and reasonable justification fail to treat differently whose situations are significantly different.”46
Denna precisering av innehållet i icke-diskrimineringsprincipen är av central betydelse för urfolk. Samtliga människorättsbestämmelser måste, då de tillämpas på urfolk, förstås mot bakgrund av att urfolkens samhällen, näringar, problem och levnadsvillkor i många avseende avviker från andra folks. Detta har, som kommer att redogöras för närmare nedan, relevans också för självbestämmanderättens implementering.
Det har således konstaterats att det inte föreligger någon egentlig skillnad mellan ”urfolk” och
”andra folk” i folkrättsligt hänseende, samt att den grundläggande principen om icke-diskri- minering förbjuder att olika folkgrupper behandlas olika när det saknas rationella skäl därför.47 Därmed skulle urfolk vara berättigade till självbestämmande i motsvarande
42 Se artikel 19.
43 Se FN:s Tredje Kommittés rapport till Generalförsamlingen, UN Doc.: A/C.3/SR.397 (1952).
44 Se the Vienna Declaration and Programme of Action (1993)
45 European Court of Human Rights, som möjligen annars traditionellt inte gjort sig känd som någon förkämpe för urfolks och minoriteters rättigheter.
46 Se Case of Thilmmenos v. Greece, Application No. 34369/97, European Court of Human Rights, Judgement of 6 April 2000. En jämförelse kan här f ö göras med den tyske 1800-tals filosofen Friedrich Nietzsche, vilken anfört att ”Lika rätt för alla kan betyda den största orätt – för den som inte är lika alla”, se Nietzsche, Friedrich, Antikrist/Hammaren talar, 1971, s.
105.
47 Härvid kan även tilläggas att enligt folkrätten, om inte särskilda skäl talar för motsatsen, termer i konventioner skall förstås i enlighet med deras normala innebörd, läst mot bakgrund av i vilket sammanhang de förekommer. Uttrycket skall ges ett
