Programberedningen för integration i arbetslivet
Introduktion av nyanlända
– kartläggning av hinder
Programberedningen för integration i arbetslivet
Introduktion av nyanlända
– kartläggning av hinder
Sveriges Kommuner och Landsting 118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se
© Sveriges Kommuner och Landsting Grafisk form och produktion Jupiter Reklam Foto omslag Matton
Tryck Kopiecenter, Stockholm 2007 ISBN 978-91-7164-217-2
Innehållsförteckning
Inledning 4
Genomförande av uppdraget, metod och avgränsningar 5
Mål och ansvarsfördelning för introduktion av nyanlända invandrare 7
Sysselsättning efter avslutad introduktion 13
Kommunernas verksamhet 15
Det statliga ansvaret – ett stöd i det lokala arbetet 20
Analys av måluppfyllelse och resursplanering 26
Sammanfattning av hinder och utvecklingsbehov 29
Bilaga 1 Frågeformulär till de kommuner, landsting och regioner
som har deltagit i utvecklingssamarbetet 34
Bilaga 2 Intervjusvar – Vad fungerar bra? Vilka hinder finns? 37
Referenser 39
Inledning
En alltför låg andel av de nyanlända invandrade som kommer till Sverige går vidare till egen försörjning via arbete eller studier. Detta trots att det i de flesta kommuner runt om i Sverige pågår ett ambitiöst arbete för att introducera nyanlända i det svenska samhället. Syftet med en individualiserad och effektiv introduktion är att ge individen så bra förutsättningar som möjligt för den svenska arbetsmarknaden. Varför fungerar inte denna introduktion bättre?
Vilka är hindren?
För att förbättra förutsättningarna för främst kommunerna inom detta område tillsatte Sveriges Kommuner och Landsting år 2005 en tvåårig program
beredning med inriktning mot integration i arbetslivet. Det övergripande målet för beredningen är att korta tiden mellan nyanlända flyktingars och invandrares ankomst till Sverige och deras inträde på arbetsmarknaden. För att snabba på ett arbetsmarknadsinträde behöver den första tiden i Sverige vara så effektiv och förberedande som möjligt. Beredningen ville därför identifiera och kartlägga de hinder som finns inom introduktion i dag. Till Programberedningens hjälp utsågs utredare Ronny Nilsson. Han har mångårig erfarenhet av arbete med nyanlända invandrare på Arbetsmarknadsstyrelsen, Integrationsverket och inom kommunen. För närvarande arbetar Ronny Nilsson på Valideringscentrum i Malmö stad.
Uppdraget består av två delar. Denna rapport försöker att ge en samlad bild av vilka hinder som finns mot att invandrare snabbare kan ta sig in på arbets
marknaden eller in i reguljära studier. Kartläggningen görs utifrån ett kommunalt perspektiv och beskriver både hinder som bör påverkas från staten och hinder som kommunerna själva kan utveckla och förbättra.
Följande frågeställningar kommer att studeras:
• Vilka mål, förordningar och lagar styr uppdraget inom introduktionen?
• Hur ser ansvarsfördelningen ut mellan olika aktörer och myndigheter?
• Vilken uppföljning av resultatet sker på lokal respektive nationell nivå?
• Hur samordnar olika aktörer introduktionen?
• Vilka av de identifierade hindren går att påverka på kortare eller längre sikt?
I andra delen av uppdraget kommer ett antal förslag på förbättringar för en effektiv introduktion presenteras. Kartläggningen från del 1 kommer att vara det huvudsakliga underlaget för den andra delen av uppdraget.
4 Inledning
Genomförande av uppdraget, metod och avgränsningar
Identifieringen och kartläggningen av hinder har utgått ifrån berörda myndigheters och andra aktörers uppdrag och deras avsatta resurser. Dessa uttrycks i styr
dokument, andra dokument och rapporter. Personliga kontakter har även tagits med handläggare inom bland annat Arbetsmarknadsverket och Myndigheten för skolutveckling.
Det har varit nödvändigt att begränsa kartläggningen till de delar av intro
duktionen som direkt eller indirekt påverkar etableringen på arbetsmarknaden.
Det kommunala perspektivet har gjorts tydligt genom intervjuer med före
trädare för de kommuner som ingår i Programberedningens utvecklingssam
arbete – Eskilstuna, Göteborg, Kalmar, Malmö, Tyresö, Sundsvall, Växjö och Örebro samt Västra Götalandsregionen, Regionförbundet Östsam/Landstinget i Östergötland och Landstinget Västernorrland. Intervjuerna har genomförts genom personliga besök i respektive kommun. Kontakterna med Västra Götalandsregionen och landstinget i Västernorrland har skett per telefon. Ett frågeformulär skickades ut inför besöken och intervjuerna. Frågorna finns listade i bilaga 1. Information har även förmedlats om kommunernas utredningar, verksamhetsplaner, rapporter med mera.
Intervjuerna har i huvudsak genomförts med ansvariga för introduktions
verksamheten. I första hand är dessa tjänstemän, men i några kommuner även politiker. Dessa är alltså handläggare som möter den nyanlände, till exempel introduktions, flykting, socialsekreterare och Sfilärare. Intervjuer har även genomförts med representanter från Arbetsförmedlingen i respektive kommun.
Intervjuerna genomfördes som öppna samtal med utgångspunkt från frågorna i frågeformuläret. Samtal och diskussioner ifrån två seminarier som har genomförts av Programberedningen; ”Introduktion av nyanlända flyktingar och invandrare”
och ”Synliggörande av kompetens”, har också bidragit till underlaget.
Det är viktigt att notera att beskrivningen av problembilden inte är verifierad i egna vetenskapliga analyser. Bedömningarna bygger i första hand på de lokal kommunala företrädarnas bedömningar, liksom andras analyser och utvärderingar.
Ett problem har varit att det finns få statistiska underlag kring nyanländas sysselsättningssituation efter introduktionsperiod.
I analysen har följande frågeställningar använts:
• Uppnås de förväntade målen med introduktionen?
• Kan dessa mål följas upp?
• Kan riksdag och regering med utgångspunkt från målen avdela rätt insatser i tillräcklig omfattning?
• Har myndigheterna centralt och lokalt utformat insatser som möjliggör en effektiv samverkan med aktuella aktörer, i första hand kommunen?
• Har kommunen stöd och ledning av de definierade målen för introduktionen?
• Är kommunernas verksamheter effektivt utformade?
Genomförande av uppdraget, metod och avgränsningar 5
Disposition
Rapporten kommer att disponeras enligt följande. I andra kapitlet finns en beskrivning av hur uppdraget genomförts. Den viktigaste utgångspunkten för analysen har varit hur målen för introduktion definieras och beskrivs i propositioner, förordningar och liknande. Dessa mål beskrivs i kapitel tre tillsammans med ansvarfördelningen mellan olika aktörer. Kapitel fyra beskriver resultaten i form av sysselsättning och etablering efter avslutad introduktion. I det femte kapitlet beskrivs det arbete som pågår i kommunerna. Denna beskrivning grundar sig på intervjuer som gjorts med ett antal kommuner som beredningen i synnerhet har arbetat med. Kapitel sex är en genomgång av det statliga stöd som finns för att klara uppdraget med en bedömning av om detta stöd är tillräckligt och rätt utformat. I kapitel sju analyseras målen för introduktionen. I kapitel åtta sammanställs hindren och utvecklingsbehoven inom introduktionen. Hindren är definierade utifrån hinder som staten behöver åtgärda, hinder som stat och kommun gemensamt behöver åtgärda samt vad kommunerna själva behöver utveckla.
6 Genomförande av uppdraget, metod och avgränsningar
Många olika aktörer är inblandade i introduktion för nyanlända invandrare. För att förstå ansvars
fördelningen mellan dessa följer en genomgång av mål och inriktning inom introduktionen för respektive aktör.
Regeringen och integrationspolitiken
Mottagning och introduktion av nyanlända invandrare regleras i propositionen 1997/98:16
”Sverige, framtiden och mångfalden, från invandrarpolitik till integrationspolitik”.
Enligt denna proposition bör den generella politikens utformning och genomförande på alla samhällsområden tas som utgångspunkt i samhällets etniska och kulturella mångfald.
Den politik som riktar sig specifikt till invandrare som grupp bör begränsas till insatser och åtgärder som behövs under den första tiden i Sverige.
Målen för integrationspolitiken ska enligt propositionen vara
• lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett kulturell och etnisk bakgrund,
• en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund,
• en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla, oavsett bakgrund, ska vara delaktiga i och medansvariga för.
Regleringen av säråtgärder för nyanlända invandrare utgår ifrån att statliga och kommu
nala myndigheter bör uppmärksamma alla nyanlända invandrares behov av stöd i syfte att underlätta deras försörjning och delaktighet i samhället.
Staten har det övergripande ekonomiska ansvaret för att ta emot skyddsbehövande liksom de som fått uppehållstillstånd av humanitära skäl.
Det ekonomiska ansvaret för kommunernas mottagande och introduktion av nyanlända skyddsbehövande med flera regleras i ersättnings
förordningen (1990:927), se nedan. Denna schablonersättning avser att täcka kommunernas ökade kostnader under tre och ett halvt år.
Kommunerna ska enligt integrationspro
positionen även fortsättningsvis ha ansvar för själva genomförandet av introduktionen för denna grupp invandrare. Ett sammanhållet introduktionsprogram kan vara ett mycket viktigt instrument i introduktionen enligt propositionen.
Svenska för invandrare (Sfi), som är reglerat i lag, utgör grunden i detta program.
Enligt propositionen ska Arbetsförmedlingens insatser och samverkan med kommunerna bestå i att informera deltagarna i introduktions
programmet om svensk arbetsmarknad.
Arbetsförmedlingen ska även bistå kommunerna vid utformningen av introduktionsprogrammet.
Den individuella anpassade rådgivningen bör, liksom andra aktiva insatser och åtgärder öka efter hand och då särskilt i slutskedet.
I förordningen om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken (1986:856) anges att statliga myndigheter inom ramen för tillgängliga resurser ska ge en likvärdig service till alla oavsett etnisk eller kulturell bakgrund. Alla ska få information om denna service. Myndigheterna ansvarar även för de särskilda åtgärder för nyanlända invandrare som kan krävas.
Mål och ansvarfördelning för introduktion av nyanlända invandrare
Mål och ansvarsfördelning för introduktion av nyanlända invandrare 7
Statens faktiska ansvar och stöd till den kommu
nala introduktionen framgår av den årliga budget
propositionen. Utifrån denna konkretiseras uppdrag till myndigheterna via regleringsbrev.
De myndigheter som direkt påverkar introduk
tionen är
• Migrationsverket
• Integrationsverket
• Arbetsmarknadsverket
• Skolverket
• Myndigheten för skolutveckling
Migrationsverkets organiserade verksamhet
Enligt regleringsbrevet för Migrationsverket är målet med den organiserade verksamheten att den skall ge individen meningsfull syssel
sättning som kan ge förutsättningar för en god introduktion på den svenska arbetsmarknaden och i svenskt samhällsliv vid ett eventuellt beslut om uppehållstillstånd. Verksamheten ska också utformas så att den kan vara till nytta för den enskilde vid ett eventuellt återvändande.
Integrationsverkets mål
Integrationsverket har ett särskilt ansvar för introduktionen, eftersom de tolkar och för
tydligar de nationella målen för introduktionen.
Det övergripande målet är att samhällets insatser för flyktingar och andra invandrare under deras första tid i Sverige ska ge möjligheter för var och en att försörja sig och bli delaktig i samhällslivet. Efter avslutad introduktion ska individen kunna ta del av och bidra till det svenska arbets och samhällslivet. Detta förut
sätter kunskaper om det svenska samhället, arbetslivet och språket. Kunskaperna ska relateras till individens kompetens, livssituation och förutsättningar för egen försörjning.
I måldokumentet anges också delmål för intro
duktionen. För personer i arbetsför ålder ska nedanstående delmål vara uppfyllda efter avslutad introduktion:
• ha kunskaper om samhällets grundläggande demokratiska värderingar, människors lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter samt om jämställdhet mellan könen och barns rättigheter,
• ha kunskaper om svenska samhällsförhållanden och svenskt arbetsliv,
• ha sådana kunskaper i svenska att språket fungerar som ett kommunikationsmedel i såväl vardags och yrkesliv som vid utbildning,
• ha fått tidig och relevant kontakt med svenskt arbets och föreningsliv,
• ha fått sin utbildning och yrkeskompetens värderad och har en plan för en eventuell kompletterande utbildning,
• ha påbörjat kompletterande utbildning eller sysselsättning utifrån sina individuella förutsättningar om han/hon är i arbetsför ålder, men saknar utbildning motsvarande svensk grundskola.
I regleringsbrevet för budgetåret 2005 är målet att öka myndigheters, kommuners och andra aktörers förutsättningar att beakta allas lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter oavsett etnisk och kulturell bakgrund.
Det finns även särskilda mål i regleringsbrevet för de nyanländas etablering, såsom att den första tiden i Sverige ska leda till egen försörjning och delaktighet. För att leva upp till målet ställs därför krav på Integrationsverkets åter
rapportering:
• En kvantitativ redovisning av verkets bidrag till mottagning, bosättning och introduktion av nyanlända kvinnor, män, flickor och pojkar.
Kommuners kostnader för försörjningsstöd ska också redovisas.
Mål och ansvarsfördelning för introduktion av nyanlända invandrare
jämställdhet, ekonomisk tillväxt, sysselsättning och en rättvis fördelning. Strategin för att uppnå detta mål är att pedagogik och arbetsformer utvecklas för att motsvara individernas behov av lärande i ett kunskapsbaserat samhälle.
Kommunernas uppdrag
Kommunerna har ansvaret för själva genom
förandet av introduktionen för nyanlända invandrare. För detta får kommunerna ersättning ifrån staten.
Statlig ersättning för flyktingmottagande
Kommunerna har rätt till ersättning för ökade kostnader i samband med mottagning och introduktion av flyktingar och vissa andra utlänningar enligt förordningen om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m.
(1990:927). Målgruppen för ersättningen är utlänningar som fått uppehållstillstånd
• efter att ha överförts till Sverige med stöd av särskilt regeringsbeslut – så kallade kvotflyktingar,
• har varit registrerade vid en förläggning för asylsökande,
• med tillfälligt skydd eller
• i egenskap av anhöriga till invandrare som har anlänt inom två år.
Denna statliga ersättning utgår som:
• en årlig grundersättning till de kommuner som har en överenskommelse med Integrations
verket om flyktingmottagning. År 2006 är ersättningen 497 100 kronor,
• en schablonersättning för varje flykting och annan utlänning som omfattas av ersättnings
förordningen. Ersättningen avser att täcka kommunens ökade kostnader för i genomsnitt tre och ett halvt år. År 2006 är ersättningen 165 700 kr för vuxna mellan 16 och 64 år. Denna ersättning utgår oberoende om kommunen har en överenskommelse med Integrations
verket eller inte. Utbetalning av ersättningen förutsätter att det finns en skriftlig introduk
tionsplan som fastställts efter samråd med individen,
• En bedömning av vilka resultat som har uppnåtts genom samverkan mellan Integra
tionsverket och övriga berörda aktörer inom ramen för de centrala, regionala och lokala överenskommelserna om förbättrad introduktion.
• De åtgärder som Integrationsverket har genom
fört med anledning av verkets utvärderingar av introduktionsverksamheten.
Svenska för invandrare (Sfi)
Svenskundervisningen – som är grunden i ett introduktionsprogram – regleras i läroplanen för de frivilliga skolformerna, Lpf 94 och i förordningen om svenskundervisning för invandrare Sfi SFS 1994:815. Analfabeter och korttidsutbildade har dessutom rätt att utveckla sin förmåga att läsa och skriva svenska genom grundläggande vuxenutbildning. Detta sker i ämnet ”Svenska som andraspråk”.
Kursplaner för Sfi (SKOLFS 2002:19) finns för de fyra kurserna A, B, C och D, där D innehåller den mest avancerade svenskan.
Undervisningen är uppdelad i tre olika studie
vägar; Sfi 1, Sfi 2 och Sfi 3 beroende på individens förutsättningar, utbildningsbakgrund och studiemål. Varje studieväg består av två olika kurser som utgörs av antingen A och B, B och C eller C och D.
Enligt propositionen 2000/01:72 ”Vuxnas lärande och utveckling av vuxenutbildningen”
så bör målen med Sfi vara att deltagarna ska få ett funktionellt språk som är anpassat till antingen fortsatta studier, yrkesverksamhet eller för det sammanhang som deltagaren avser att förbereda sig inför. I förordningen om Sfi anges att kommunen i samarbete med Arbetsförmed
lingen ska verka för att undervisningen så snart som möjligt kan kombineras med arbetsplats
orientering eller förvärvsarbete som ger deltagaren möjlighet att träna sig i att tala svenska.
Vuxenutbildningen
I propositionen ”Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen, 2000/01:72”, står att alla vuxna ska få samma möjligheter att utvidga sina kunskaper och utveckla sin kompetens för att främja personlig utveckling, demokrati,
Mål och ansvarsfördelning för introduktion av nyanlända invandrare 9
• schablonersättning för barn och äldre, särskilda kostnader för äldre, sjuka och funktions
hindrade, särskilda kostnader för barn utan vårdnadshavare, betydande extraordinära kostnader samt vårdkostnader.
Arbetsmarknadsverket
I propositionen om integrationspolitiken fastslås Arbetsmarknadsverkets särskilda ansvar för nyanlända invandrare.
Enligt Regeringen ska Arbetsmarknadsverket – utifrån gällande mål, uppdrag och regler för arbetsmarknadspolitiken – bidra till att målen för integrationspolitiken nås. I årsredovisningen ska AMS redovisa vilka åtgärder som vidtagits och göra en övergripande bedömning i vilken utsträckning åtgärderna bidragit till att målen nås.
I Arbetsmarknadsverkets regleringsbrev för budgetåret 2005 finns ett särskilt ansvar utpekat för ungdomar, flyktingar och personer med utländsk bakgrund. Regeringen är särskilt mån om att andelen som får arbete efter avslutad arbetsmarknadsutbildning ökar. Arbetsmarknads
utbildningar ska ske där efterfrågan på utbildning inte kan tillgodoses på annat sätt. AMS har i sin verksamhetsplan satt upp som särskilt resultat
krav att minst 70 % av deltagarna ska ha fått arbete 90 dagar efter avslutad utbildning.
I kommentarer kring arbetsmarknadsutbild
ningen anger regeringen att den förberedande utbildningen i första hand ska syfta till att förbereda personer för den yrkesinriktade arbets
marknadsutbildningen. AMS ska särskilt planera och redovisa vilka insatser som vidtas för att förbättra genomströmningen från den för
beredande till den yrkesinriktade utbildningen.
Inom AMS ordinarie uppdrag ingår även att utveckla och effektivisera samverkan med andra berörda aktörer. Detta i enlighet med den centrala överenskommelsen om utveckling av introduk
tionen för flyktingar och andra invandrare. AMS ska tillsammans med övriga aktörer identifiera och undanröja hinder för att åstadkomma en sammanhållen introduktion för nyanlända invandrare i arbetsför ålder.
I regleringsbrevet för år 2006 har regeringen ytterligare preciserat uppdraget. ”AMS skall vidare, inom ramen för sin reguljära verksamhet, säkerställa att insatser erbjuds och vidtas för
nyanlända invandrare. AMS skall ta fram rikt
linjer för hur detta skall uppnås och säkerställa en mer enhetlig tillämpning över hela landet”.
Med utgångspunkt från regeringens regle
ringsbrev har AMS ytterligare preciserat målen i sin verksamhetsplan. I verksamhetsplanen för 2005 står att Arbetsförmedlingen ska medverka i introduktionen av nyanlända flyktingar och andra invandrare för att de tidigare ska komma in på arbetsmarknaden.
Arbetsmarknadspolitiska medel särskilt riktat till invandrare
Försöksverksamheten med Arbetsplatsintroduk
tion för vissa invandrare riktar sig till arbets
sökande flyktingar och invandrare. En arbets
förmedlare ger särskilt stöd till arbetsgivare och till arbetssökande under inledningsskedet av en anställning. Deltagaren ska vara anställd och få lön från arbetsgivaren. Aktivitetsstöd kan utgå under en kortare praktikperiod.
Prova på platser och yrkesbedömning för arbetslösa med ingen eller begränsad erfarenhet av svenskt arbetsliv infördes i början av 2005.
Nyanlända invandrare med uppehållstillstånd ska redan under första året kunna erbjudas en plats. Provapåplatsen kan pågå i högst tre månader. Den ska också kunna ske parallellt med kommunala introduktionsprogram.
Yrkesbedömningen vänder sig till samma målgrupp och med i stort sett samma förutsätt
ningar. Bedömningen beräknas pågå under en dag upp till tre veckor.
AMS ska av förvaltningsanslaget använda 200 miljoner kronor för att stärka personer med utländsk bakgrund inför arbetsmarknaden.
35 miljoner av dessa fördelas efter samråd med Integrationsverket och Migrationsverket till orter eller regioner där det finns särskilda behov att förstärka insatserna från förmedlingens sida inom ramen för den kommunala introduktions
verksamheten.
Resurserna har fördelats till länsarbets
nämnderna efter andelen mottagna flyktingar under åren 2003–2004 och efter antalet utom
nordiska medborgare som är anmälda vid arbetsförmedlingen.
10 Mål och ansvarsfördelning för introduktion av nyanlända invandrare
och hur den har medverkat till att utveckla intro
duktionen för flyktingar och andra invandrare.
Myndigheten ska även visa hur lokal och regional samverkan bidrar till att bättre anpassa Sfi efter deltagarnas behov.
Kommuner kan hos Myndigheten för skol
utveckling ansöka om statsbidrag för vuxnas lärande. Enligt myndigheten förekommer det allt oftare att kommunerna söker medel för att förbättra Sfi:n. Utgångspunkten är ofta centrala, regionala eller lokala överenskommelser om utveckling av introduktionen.
Samverkan mellan inblandade aktörer – Centrala överenskommel- sen om utveckling av introduktionen för nyanlända invandrare
Introduktionen för nyanlända invandrare kräver samverkan på många plan. Detta har påpekats i propositionen om integrationspolitik 1997/98:16 och i flera andra utredningar. Ett av motiven för ett nytt ersättningssystem med generalschablonen 1991 var för övrigt just att detta skulle underlätta samverkan mellan berörda myndigheter.
För att skapa en bättre samverkan mellan de statliga aktörerna och kommunerna tog Inte
grationsverket initiativ till en överenskommelse om utveckling av introduktionen, omnämnd som den centrala överenskommelsen. Överens
kommelsen undertecknades första gången 2001.
Avsikten var att den ska utgöra en plattform för ett samordnat förändringsarbete och därmed stärka samverkan mellan berörda myndigheter.
I överenskommelsen deklarerar parterna också att det nya kursplanesystemet för Sfi gör det möjligt för deltagarna att kombinera Sfi med grundläggande eller gymnasial vuxen
utbildning, praktik, förvärvsarbete eller annan sysselsättning.
Myndigheten för skolutveckling åtar sig att verka för:
• att svenskundervisningen blir mer flexibel och bättre svarar mot individens förutsätt
ningar och behov,
• att lärarna, förutom pedagogisk utbildning, har utbildning i svenska som andra språk,
• att nya inlärningsmetoder prövas.
Några av de regelförändringar som AMS införde den 1 juli 2005 påverkar möjligheterna för nyanlända invandrare att ta del av vissa arbets
marknadspolitiska program.
• En anvisning på deltid till ett arbetsmarknads
politiskt program får bara göras om den enskilde samtidigt arbetar eller deltar i ett annat arbets
marknadspolitiskt program så att den samman
lagda tiden motsvarar heltid.
• Vid arbetspraktik ska samtliga arbetsgivare betala 3000 kronor per månad. Undantag får göras om praktiken anordnas som Prova på
plats eller i vägledningssyfte under maximalt åtta veckor.
Skolverket och Myndigheten för skolutveckling
I Skolverkets uppdrag enligt regleringsbrevet för budgetåret 2005 ingår bland annat att redovisa hur myndigheten har bidragit till måluppfyllelsen för vuxnas lärande. Detta görs bland annat via Skolverkets inspektion av kommunerna och deras insatser för att stödja vuxnas lärande.
Inspektioner görs var sjätte år. Skolverket har även ett ansvar att följa upp och granska svenska för invandrare.
Myndigheten för skolutveckling ska enligt regleringsbrevet för budgetåret 2005 stärka kommunernas och verksamheternas förutsätt
ningar att nå målen så som de uttrycks i de nationella styrdokumenten. Myndighetens insatser ska särskilt fokusera på vuxna med kort eller ofullständig utbildning.
Myndigheten för skolutveckling har också i uppdrag att utveckla ämneskompetensen hos lärare inom Sfi. Tillsammans med Nationellt centrum för Sfi och svenska som andraspråk har man utvecklat en webbaserad resursbank för Sfilärare. Nationellt centrum har också utarbetat en ITbaserad kompetensutbildning. Syftet med utbildningen är att utveckla yrkesrollen där deltagarna själva bestämmer innehållet. Hittills har efterfrågan varit låg.
Enligt regleringsbrevet ska myndigheten redovisa på vilket sätt de samverkar med Arbets
marknadsverket, Integrationsverket, Migrations
verket och Sveriges Kommuner och Landsting
Mål och ansvarsfördelning för introduktion av nyanlända invandrare 11
Utgångspunkterna för Arbetsmarknadsverkets och kommunens introduktion för personer i arbetsför ålder eller med yrkesutbildning förtydligas i överenskommelsen genom att:
• Introduktionsprogrammet har ett innehåll som aktivt stödjer individens inträde på arbetsmarknaden.
• Kommunen, utbildningsanordnaren och arbetsförmedlingen samarbetar vid planeringen och genomförandet av introduktionsinsatserna.
• Arbetsförmedlingen erbjuder individen insatser för att inriktningen på introduktions
programmet ska bli arbetslivsorienterande.
• Arbetsförmedlingen erbjuder och bekostar program och stöd som kan underlätta individens inträde på arbetsmarknaden.
• Kommunen erbjuder arbetsplatsförlagd introduktion som ett alternativ för personer som har utbildning i ett yrke.
• Kommunen och arbetsförmedlingen samverkar och erbjuder olika slags sysselsättnings och språkprogram som komplement eller alternativ till den reguljära undervisningen i svenska.
12 Mål och ansvarsfördelning för introduktion av nyanlända invandrare
Det övergripande målet för introduktionen är att den ska ge möjligheter för den nyanlände att försörja sig och bli delaktig i samhällslivet. Målet är inte närmare preciserat. För att utvärdera resultatet borde sysselsättningen för vuxna, nyanlända invandrare vara det som är mest intressant att undersöka. Sysselsättningen kan ge signaler på i vilket utsträckning individen har möjlighet att bidra till svenskt arbets och samhällsliv.
Det finns få genomförda uppföljningar av nyanlända invandrares sysselsättningssituation efter introduktionen. Integrationsverket har hittills gjort tre uppföljningar av kommunernas introduktionsverksamhet.
Resultat från Integrationsverkets undersökning om sysselsättning efter avslutad introduktion
I den senaste av Integrationsverkets enkät
undersökningar, ”Introduktion för nyanlända invandrare – enkätundersökning 2004” 2005:01, har 52 kommuners introduktionsverksamhet
undersökts. I undersökningen har de 52 kommu
ner med flest mottagna med generalschablon
ersättning valts ut. Målgruppen var de som fått uppehållstillstånd mellan januari och april 2002.
I undersökningen ingår även de nyanlända som inte omfattas av ersättningsförordningen. I de flesta kommuner erbjuds dessa oftast enbart svenskundervisning utan övrig introduktion.
Enkäten genomfördes cirka 30 månader efter folkbokföringstillfället. 61 % av totala gruppen hade avslutat introduktionen.
I undersökningen redovisas de nyanländas sysselsättning efter avslutad introduktion.
Resultatet kan utläsas i tabell 1. Den vanligaste aktiviteten efter avslutad introduktion var studier i svenska. Detta gällde både de personer som omfattas av ersättningsförordningen och de som inte omfattas även om andelen var något lägre hos de senare. Endast en knapp femtedel av dem som omfattas av ersättningsförordningen var i arbete. I gruppen utan ersättning var dubbelt så många i arbete. Ungefär en femtedel läser vidare på grund eller gymnasienivå. En fjärdedel hade vid undersökningstillfället inte avslutat introduktionen.
Sysselsättning efter avslutad introduktion
Sysselsättning efter avslutad introduktion 13
Tabell 1: Sysselsättning efter avslutad introduktion
Aktivitet Omfattas av ersättningsförordningen
(Andel1)
Ja Nej
Svenskinlärning 37 24
Studier på grundskolenivå 8 6
Studier på gymnasienivå 9 12
Studier på högskole-/universitetsnivå 3 7
Praktik i kommunens regi 5 3
Arbetsmarknadsprogram genom arbetsförmedlingen 3 2
Arbetar som anställd 17 38
Arbetar som egen företagare 1 5
Arbetslös 12 11
Föräldraledig med föräldrapenning 4 8
Sjukskriven 4 1
Annat 7 6
Källa: ”Introduktion för nyanlända invandrare – en enkätundersökning 2004” Integrationsverkets rapportserie 2005:01
Samma undersökning visar också att endast en tredjedel av alla nyanlända invandrare omfattas av ersättningsförordningen. Flertalet i gruppen som inte omfattas av ersättningsförordningen, 85 %, är inte kända av flyktingmottagningen i
kommunen. Dessa läser Sfi i samma utsträckning som gruppen som omfattas av ersättningsförord
ningen, men deltar inte i samma utsträckning i övriga introduktionsinsatser.
1 Det fanns möjlighet till flera svarsalternativ vilket gör att andelarna summerar till mer än 100 procent.
14 Sysselsättning efter avslutad introduktion
Följande redovisning baseras på intervjuer och material från de kommuner, landsting och regioner som ingår i Programberedningens utvecklingsarbete. De intervjuade har fått ange vad de anser fungerar bra och vilka hinder det finns för att introduktionen ska bli effektivare.
Alla svar finns även sammanställda i bilaga 2.
Bra i dagens introduktion
Sådant som anses fungera bra är bemötande och personlig vägledning, samverkan kring gemensam fortbildning, gemensam organisation och erbju
dande om meritportfölj för alla. Kommunerna lyfter även fram att de har duktiga Sfipedagoger och att det finns alternativ undervisning i svenska.
Att det finns både arbetsmarknads och utbild
ningsperspektiv i introduktionen anser några kommuner är bra. På samma sätt fungerar det bra med olika former av studie och yrkesinriktad introduktion, vilket kommunerna till stor del själva har hand om.
Upplevda hinder
Några hinder som lyfts fram är att man skiljer på flyktingar och övriga nyanlända invandrare, kommunens organisation, brister i samsyn, liksom att det kan behövas fortsatta svensk
studier, bland annat i ”Svenska som andra språk”.
Flera kommuner anser att det är svårt finna bra lösningar på nyanländas rehabiliteringsbehov under introduktionen.
Ett par kommuner anser att det fungera bra med anskaffning av praktikplatser. Men flertalet kommuner lyfter fram det som ett hinder.
I stort sett alla kommuner lyfter fram bristen på arbetstillfällen för korttidsutbildade.
Samtidigt som några kommuner tycker att samarbetet med arbetsförmedlingen fungerar bra, och då främst på handläggarnivå, så lyfter alla kommuner fram hinder kring arbetsförmed
lingens verksamhet. Det är genomgående brist på resurser för stora grupper bland de nyanlända
invandrarna och en ryckighet när det gäller tilldelade resurser och ändrade inriktningar på verksamheten.
Samverkan inom kommunen
I alla kommuner, utom Göteborg och Malmö, ingår flyktingmottagning i en förvaltning som svarar för arbetsmarknadsfrågor, integration och vuxenutbildning. Övriga nyanlända invandrare tas emot och får service i en separat enhet, inom socialförvaltningen. I någon kommun ingår den sociala enheten i den gemensamma förvaltningen.
I Tyresö och Eskilstuna har introduktionsenheten och Sfiutbildningen samma chef. I Växjö beställs Sfiutbildningen via avtal med gymnasienämnden, men introduktionsenheten och Sfilärarna arbetar i samma byggnad. I Kalmar ansvarar ett gymnasie
förbund för Sfiutbildningen. Sundsvall har upphandlat Sfiutbildningen.
I Göteborg respektive Malmö svarar tre respektive fem stadsdelsförvaltningar för mottagning och introduktion av nyanlända invandrare. I Malmö är det en enhet i respektive förvaltning som ansvarar för alla nyanlända.
I Göteborg finns det en särskild mottagnings/
introduktionsenhet som ansvarar för flyktingar.
Övriga nyanlända får service via den sociala enheten inom samma förvaltning. Sfiutbildningen upphandlas i båda städerna.
I landstinget Västernorrland och i Västra Götalandsregionen är det rollen som arbetsgivare som funnits med i uppföljningen. Region
förbundet Östsam organiseras i första hand kring avtal om samverkan kring gymnasie och vuxenutbildning. Ett utvecklingsarbete kring samverkan vid flyktingmottagandet har pågått några år.
Kommuner som valt att organisera arbets
marknadsfrågor, integration och vuxenutbildning inom samma förvaltning anser att detta under
lättat arbetet med nyanlända flyktingar. De menar att samverkan förstärks genom en samlad organi
sation. Arbetet underlättas ytterligare om den
Kommunernas verksamhet
Kommunernas verksamhet 15
operativa gruppen är samlokaliserad. Några av dessa kommuner betonar att det tar tid att utveckla samverkan och de behöver arbeta ytterligare med denna fråga. Denna samordning avser i de flesta kommunerna enbart flyktingar, inte övriga invandrare.
De stora kommunerna, Göteborg och Malmö, har inte samma möjligheter att samordna och samlokalisera de olika funktionerna. Ansvarig för mottagning och introduktion är uppdelade på flera enheter som ska samverka med ett antal utbildningsanordnare som svarar för introduk
tionen, inklusive Sfiutbildningen.
Göteborg genomför en särskild satsning på en gemensam fortbildning för personal inom Göteborgs stad, Utbildningsanordnarna, Arbetsförmedlingen och Migrationsverket. Målet är att få en samsyn kring uppdraget och respektive myndighets speciella uppdrag samt att uppnå gemensamma värderingar. Mötena ger också möjlighet att planera verksamheten gemensamt.
Eskilstuna har arbetat särskilt med att imple
mentera uppdraget i handläggargruppen.
Bedömning
• Gruppen nyanlända invandrare behöver insatser och service inom olika områden.
• Det är viktigt att förankra ett helhets
perspektiv, en gemensam värdegrund och en samsyn kring samverkan mellan förvaltningar och myndigheter.
• De kommuner som har samordnat arbets
marknads, integrationsfrågor och vuxen
utbildning inom samma förvaltning anser att det underlättar arbetet med introduktion för nyanlända invandrare.
• De kommuner som är så stora att de inte på samma sätt kan samordna och samlokalisera de olika handläggargrupperna behöver avsätta särskilda resurser för att få till stånd en gemensam helhetssyn.
Samverkan mellan kommuner
Regionförbundet Östsam har erfarenhet av samverkan mellan kommunerna i Östergötland.
Samverkan påverkas av kommunernas olika ambitioner för introduktionen av nyanlända invandrare. Kommunerna har också olika traditioner att arbeta med en arbetsmarknads
inriktad respektive utbildningsinriktad verksamhet.
I nuläget bedömer Östsam det möjligt att samverka kring en gemensam blankett för kartläggning och introduktionsplanering och att få tillstånd en samverkan kring bland annat utbildningsutbud och validering.
Samverkan mellan kommunen och arbetsförmedlingen
I några kommuner finns det både en övergripande samverkansgrupp och samverkansgrupp för individuella ärenden. Vissa anser att samarbetet kring enskilda ärenden fungerar bra och att det finns en ökad vilja att samarbeta. Andra upp
lever att samverkan fungerar trögt och att den har försämrats. Trepartsamtalen fungerar i mycket begränsad omfattning. I någon kommun har arbetsförmedlingen försökt få till stånd trepartsamtal under Sfitiden men inte fått gehör bland Sfilärarna.
Växjö har tillsammans med arbetsförmed
lingen avsikten att arbeta för en gemensam nulägesbeskrivning och gemensamma och mätbara mål. I de flesta kommunerna kan det fungera att initiera och förankra en individuell åtgärd som kommunen förberett och där det behövs ekonomiskt stöd från arbetsförmed
lingen, till exempel vid en anställning.
Det finns olika uppfattningar om alla nyanlända invandrare direkt ska skrivas in på arbetsförmedlingen. Ett skäl är att inskrivning ger tillgång till arbetsförmedlingsinsatser som 16 Kommunernas verksamhet
kräver långtidsinskrivning. Bedömningen av värdet med tidig inskrivning på arbetsförmed
lingen varierar både hos arbetsförmedlingen och hos kommunen. I Göteborg och Malmö arbetar man för närvarande utifrån att den nyanlände, med eller utan stöd av introduktions
handläggare och/eller Sfiutbildare, anmäler sig på arbetsförmedlingen under introduktionstiden.
I en kommun har arbetsförmedlingen avstått från att medverka då kommunen planerar yrkes
spår som en del av introduktionen, parallellt med Sfiutbildningen.
Göteborg och Malmö har en särskild för
medling för nyanlända invandrare. I Göteborg kommer denna förmedlingsgrupp att splittras och fördelas ut på några arbetsförmedlingskontor.
I några kommuner har arbetsförmedlingen omorganiserat utan att samråda med kommunen, där det enligt kommunen påverkar samarbetet just med nyanlända invandrare.
Tillgång till arbetsförmedlingens insatser
Genomgående framför kommunerna att det finns en ryckighet i både policy och tillgång på arbetsmarknadspolitiska resurser. Arbets
förmedlingarna tolkar också anvisningar kring insatserna olika.
Kommunerna bedömer att arbetsförmedlingen ställer upp med insatser för cirka en tredjedel av de nyanlända invandrare som kommer till kom
munerna. Det är sannolikt en för hög uppskattad andel då 12 % var arbetslösa enligt Integrations
verket enkätundersökning, som redovisats i avsnitt fyra, och därutöver 3 % befann sig i ett arbetsmarknadsprogram genom arbetsför
medlingen.
Det är också en klar begränsning att det i praktiken finns krav på betyg på Sfinivå D för att få tillgång till arbetsmarknadsutbildning.
Det förekommer ingen egentlig gemensam planering mellan kommunen och arbetsförmed
lingen kring utnyttjande av tillgängliga resurser.
Ett exempel är arbetsmarknadsåtgärderna Prova på platser och Yrkesbedömning som enligt anvis
ningarna ska kunna användas under de nyan
ländas första år med uppehållstillstånd. Dessa åtgärder lämpar sig väl för gemensam planering.
I Göteborg har det förekommit en viss sam
planering. Men i övrigt har det inte förekommit i de kommuner som har intervjuats för rapporten.
Några nyanlända har fått tillgång till Provapå
platser i samplanering men då på initiativ från den enskilde.
Regionförbundet Östsam anser att sättet att fördela arbetsförmedlingens resurser till de lokala arbetsförmedlingarna ställer till problem för vissa av de nyanlända eftersom de nyanlända finns spridda i flera kommuner.
Bedömning
• Det finns ingen egentlig gemensam planering mellan kommunen och arbetsförmedlingen kring utnyttjande av tillgängliga resurser trots lokala överenskommelser.
• Det är en mycket splittrad bild av samverkan som ges, både att det fungerar bra kring det enskilda ärendet och att det inte fungerar.
• Genomgående anser kommunerna att det är en begränsad andel av de nyanlända som arbets
förmedlingen har reella insatser för. Dessutom finns det en stor ryckighet beträffande innehållet i åtgärderna och tillgången på arbetsmarknadspolitiska medel.
• Uppenbart är att det lokalt till stora delar saknas samsyn kring helhetsperspektivet, samverkan och samutnyttjande av resurserna.
Kartläggning – synliggörande av kompetens – validering
Det är en ganska traditionell kartläggning som förekommer kring personalia, sociala förhållanden, hälsotillstånd och utbildningsbak
grund och arbetslivserfarenhet. Flera kommuner har, i likhet med Örebro, fokuserat på att utveckla en tidig kartläggning. Kartläggningarna görs fortfarande om vid inskrivning till Sfi respektive arbetsförmedlingen.
En genomarbetad process med kartläggning, synliggörande av kompetens via upprättande av en meritportfölj samt yrkesbedömning och validering finns i Malmö. I Göteborg finns det möjlighet för nyanlända som är aktuella för vissa yrkesspår att tidigt få sina yrkeskompetenser bedömda.
Kommunernas verksamhet 17
Bedömning
• Behovet av utveckling är stort. Det är av stort värde att kartläggningar fördjupas i en process där den nyanlände under introduktionen får stöd att själv upprätta en meritportfölj.
Genom att själv ta ansvar för den ökar den nyanlände sin förmåga att själv kommunicera kring sin kompetens. Det blir också lättare att identifiera behovet av yrkesbedömning och validering hos målgruppen.
• Det är nödvändigt att kartläggningarna blir gemensamma och integreras med de olika handlings och studieplanerna.
Introduktionsplan – studieplan – Arbetsförmedlingens
handlingsplan
Planeringen av introduktionen växer fram enligt kommunerna. I Tyresö finns alltid en prognos kring längden på insatsen och tider för kontinuer
liga uppföljningar. I kommunerna där handläg
garna finns inom samma organisation underlättas de kontinuerliga uppföljningarna ofta genom informella möten.
I några kommuner görs introduktionsplanen upp i ett trepartsamtal med den nyanlände, introduktionssekreteraren och Sfiläraren. Men detta är inte vanligt förekommande. En kommun har beslutat att studieplanerna regelmässigt skall göras upp i trepartssamtal.
Genomgående finns det en alltför liten koppling mellan introduktionsplan, studieplan och arbetsförmedlingens handlingsplan. Målen i Sfi kretsar kring vilken Sfinivå som individen har förutsättningar att nå. Det har inte fram
kommit att det sätts mål kring den funktionella svenska som den nyanlände behöver i nästa fas av etableringen i Sverige. De intervjuade intro
duktionssekreterarna och Sfilärarna hade inga tankar om sådana mål, utöver betygsnivåer.
I de kommuner som har yrkesspår av olika slag samt studie och yrkesorienterande aktiviteter, parallellt och mer eller mindre integrerat med utbildningen i Sfi, får deltagaren till viss del ett funktionellt språk. Ofta bedrivs dock Sfiunder
visningen parallellt med dessa aktiviteter och material från de andra verksamheterna används inte i svenskundervisningen.
Eskilstuna kommun betonar särskilt elevernas svårigheter att känna en tydlig målinriktning och delaktighet. I de planer jag tagit del av är det svårt att få grepp om hur man arbetar med den nyanländes delaktighet.
Arbetsförmedlingens handlingsplan är normalt inte samordnad med introduktions
och studieplanen för Sfi. Det förekommer trepartsamtal där arbetsförmedlare deltar. I de ärenden där det är klart att arbetsförmedlingen kan gå in med stöd så förkommer det att arbets
förmedlaren tar över den planläggning som finns i kommunen.
Det är svårt att få grepp om i vilket skede av introduktionen som framtidsplaneringen blir mer konkret och realistisk, såväl när det gäller utbildning som arbete.
Bedömning
• De olika planerna behöver synkroniseras och samordnas. Detta gäller även samordning med arbetsförmedlingens handlingsplan då den nyan
lände bedöms behöva arbetsförmedlingens stöd.
• Sättet att planera behöver utvecklas för att skapa ökad delaktighet hos deltagaren.
• Framtidsplaneringen behöver tidigt bli mer konkret och realistisk.
Introduktionsprogrammets innehåll
Introduktionen ser mycket olika ut i kommu
nerna. Flyktingar får genomgående tillgång till särskilda insatser i kombination med Sfi. Övriga nyanlända kan få sådana möjligheter om de aktivt väljer detta. I Malmö avgör den nyanländes utbildningsbakgrund och arbetslivserfarenhet innehållet i introduktionen.
Samhällsorientering, orienteringskurser
Det flesta kommuner har olika former av orienteringskurser med samhällsinformation och jobbsökarkurser. Om dessa ligger före Sfi så används tolk, alternativt ges informationen på modersmålet. Kurserna kan också pågå parallellt med Sfi. De som har svårigheter att följa Sfiundervisningen kan i stället erbjudas 1 Kommunernas verksamhet
särskilt upplagda kurser, t.ex. Växjös ”Svenska i samhället” eller ”Svenska i praktiken”.
Praktik
Tyresö bedömer de kan få fram praktikplatser till alla deltagare. De avsätter förhållandevis mycket resurser för att uppnå detta resultat.
Så är det inte i alla kommuner.
Det är inte alltid uppenbart i vilket syfte praktiken anordnas; om det är språk, arbetslivs
eller yrkespraktik. Flera kommuner anordnar praktiken separat från Sfiundervisningen, vilket innebär att praktiken inte används som en del i svenskundervisningen.
Svenska för invandrare Sfi
Tyresös förhållningssätt kring Sfistudierna är intressant. Om deltagarna inte gör framsteg i sin språkutveckling får eleven ett Sfiintyg och anvisas en praktikplats för att senare åter gå in i undervisningen. Resultatet blir att eleverna då får ett betyg efter förhållandevis få timmars undervisning. Det vanligaste är annars att Sfiutbildningen bedrivs separat från andra introduktionsaktiviteter.
Arbetsmarknadsinriktade insatser
Flera kommuner har satsat mycket på att skapa introduktionsprogram som innehåller yrkes
orienterande, yrkesförberedande och studie
orienterande kurser parallellt och/eller integrerat med undervisningen i Sfi. Det finns olika benäm
ningar på dessa program, såsom yrkesspår, akademikerspår, högskolespår etc. Ofta svarar kommunerna själva både för upplägg och för kostnader för dessa. Ett undantag är Länsarbets
nämnden i Göteborg som bekostar en del av de yrkesinriktade kurserna.
Individuella arbetsmarknadsutbildningar integrerade med Sfi förkommer i mycket få fall.
De kommuner som inte har yrkesspår menar att staten det är statens ansvar.
Samtliga kommuner har olika former av sysselsättningsprojekt med stöd av EU, ofta tillsammans med Arbetsförmedlingen. Intro
duktionen har möjlighet att vid behov anvisa nyanlända till dessa.
Bedömning
• De arbetsmarknads och studieinriktade kurser som vissa kommunerna bedriver bör spridas till fler kommuner och generellt samordnas med arbetsförmedlingens insatser i ett helhetsperspektiv.
• Det bör alltid finnas ett tydligt syfte med praktiktillfällen. Med få undantag bör det vara en obligatorisk insats. Undervisningen i svenska bör systematiskt förbereda den nyanlände språkmässigt för praktiken och efteråt använda den nyanländes erfarenheter.
• Svenskundervisningens roll i introduktionen behöver ses över, se avsnitt ”Statliga ansvaret…”.
• Orsakerna till att det förekommer så få parallella arbetsförmedlingsinsatser behöver analyseras.
Vuxenutbildning parallellt med introduktionen
Få kommuner redovisar att det förekommer studier inom vuxenutbildningen parallellt med introduktionen och Sfiundervisningen. En del kommuner anger att undervisning i läs och skrivfärdigheter för analfabeter inom den grundläggande vuxenutbildningen integreras med Sfiundervisningen. Därutöver finns det, enligt några kommuner, parallella studier inom vuxenutbildningen, men då inte som regelrätt kurs med möjlighet till betyg.
Bedömning
• Trots en tydlig policy från myndigheter så förekommer det endast få parallella/kombi
nerade studier inom vuxenutbildningen.
Orsakerna till detta behöver analyseras.
Detta är anmärkningsvärt då det i de flesta kommunerna är samma förvaltning som ansvarar för Sfiundervisningen som för den kommunala vuxenutbildningen.
Kommunernas verksamhet 19
Ersättning för merkostnader för mottagna flyktingar med flera
Som beskrevs i kapitel 3 ersätter staten kommu
nerna för merkostnader för flyktingar och vissa andra grupper som vistas i kommunen under de tre första åren enligt ersättningsförordningen (SFS 1990:927). Det utgår dock ingen ersättning för anhöriga som kommer till Sverige, men många anhöriginvandrade har samma behov av samhällets stöd under introduktionsperioden.
Likväl kan denna grupp få stöd av arbetsmark
nadspolitiska åtgärder enligt samma förutsätt
ningar som övriga nyanlända flyktingar. Med introduktionsinsatser utifrån samma grunder som för flyktingar skulle de då vara bättre förberedda för arbetsmarknaden och eventuella insatser från arbetsförmedlingens sida.
Även om dessa övriga nyanlända invandrare skaffar sig arbete i större omfattning än mot
svarande flyktinggrupp, enligt Integrations
verket, så behöver en stor andel av gruppen de introduktionsinsatser på samma sätt som flyktingar. Enligt uppföljningen hade 41 % arbete efter avslutad introduktion. Fortfarande är det alltså 60 % som inte försörjer sig på arbete.
Därtill hade 30 % ännu inte avslutat sin intro
duktion. Det är uppbenbart att denna grupp nyanlända invandrare behöver introduktions
insatser utöver Sfistudier. Därför vore det rimligt att staten ersätter kommunerna för merkostnaderna, på samma sätt som för dem som omfattas av ersättningsförordningen.
Då ersättningsförordningen trädde i kraft 1991 fick kommunerna statlig ersättning för 47 % av kostnaden för de nyanlända invandrarna.
Under den stora flyktingtillströmningen under mitten av 1990talet så steg denna andel till 63 %. Därefter har andelen sjunkit. År 2004 fick kommunerna endast ersättning enligt denna förordning för 22 % av kostnaderna. En större andel av kommunernas kostnader för insatserna
för mottagning av och introduktion för nyanlända invandrare omfattas alltså inte av ersättnings
förordningen.
Bedömning
• Staten bör på samma sätt som för flyktingar med flera ersätta kommunerna för merkost
naderna för övriga nyanlända invandrares introduktion enligt ersättningsförordningen (SFS 1990:927).
Svenska för invandrare – Sfi
Syftet och målet med svenska för invandrare, Sfi, är helt i linje med syftet och intentionerna kring introduktionen för nyanlända invandrare.
Signalerna från regeringen kring syftet med utbildningen är dock inte entydig.
I några sammanhang har ansvarigt stadsråd tydligt markerat att undervisning i svenska är att betrakta som en språkutbildning. Detta tydlig
görs också i förslag till vuxenutbildningslag enligt departementsskrivelsen DS 2005:33. Efter remissbehandling har regeringen lagt fram en proposition 2005/06:148 ”Vissa frågor om vuxnas lärande, mm”. Regeringens fullföljer i denna proposition sin ambition att renodla Sfiunder
visningen som en språkundervisning och samhälls och arbetslivsorienteringen lyfts ur svenskundervisningen. Regeringens bedömning är att kommunerna även fortsättningsvis bör vara skyldiga att ge den grundläggande samhälls
informationen som hittills getts inom Sfi.
Det är en felbedömning att tro att de nyanlända skall få en bättre anpassad svenskundervisning genom att renodla Sfi:n som en språkundervisning.
Sannolikt kommer denna ändring att motverka syftet att svenskundervisningen skall förmedla en för individen bättre anpassad funktionell svenska.
Det statliga ansvaret – ett stöd i det lokala arbetet?
20 Det statliga ansvaret – ett stöd i det lokala arbetet
Intentionerna och syftet att deltagarna ska få ett funktionellt språk är dåligt förankrade i den praktiska undervisningen. Det fungerar något bättre i de kommuner där undervisningen i svenska är en integrerad del av ett helt introduk
tionsprogram. Likaså fungerar det bättre när undervisningen kombineras med t ex yrkesspår.
Men detta är undantag.
Det finns heller ingen tydlig koppling mellan studieplanen i Sfi och med introduktionsplanen eller med arbetsförmedlingens handlingsplan, vilket redovisats under avsnitt ”Kommunernas verksamhet”. Stadsrådets markering av att Sfi är en ren språkundervisning underlättar inte heller målsättningen att svenskutbildningen ska bli en del av introduktionen och att undervisning omfattar även den funktionella svenska som individen behöver.
Det är inte rimligt att nyanlända invandrare fortsätter läsa svenska efter avslutad introduktion och avslutad Sfi i den utsträckning som det framkommer i Integrationsverkets senaste upp
följning av introduktionen. Mellan en fjärdedel och en tredjedel av dem som avslutat sin Sfi fortsatte att läsa svenska.
Glappet mellan Sfinivåerna och det språk individen behöver på arbetsmarknaden, i arbets
marknadsåtgärder och i vuxenutbildningen är fortfarande alltför stort. De nyanlända invandrare som behöver arbetsförmedlingens stöd måste uppfylla Sfinivå D för att få tillgång till arbets
marknadsutbildning. Samma krav ställs för studier inom vuxenutbildningen.
I olika sammanhang förs vikten av samverkan fram. Det finns förslag på att lagfästa samarbetet med arbetsförmedlingen och att kombinera utbildningen i svenska med olika aktiviteter.
Intentionerna är mycket goda, men då går det inte att som i kommentarerna till vuxenutbild
ningslagen ”en förutsättning är dock att de regelverk som berörda myndigheter har att tillämpa inte förhindrar en sådan kombination av aktiviteter” . Samma förutsättningar och skyldigheter måste gälla de samverkande myndigheterna.
Dessutom är det tveksamt om kravet att kombinera utbildningen i svenska med andra aktiviteter ska skrivas in i lag. Det behövs ett
gemensamt och omfattande utvecklingsarbete för att få detta att fungera i praktiken, eftersom detta i dag förekommer i mycket liten
utsträckning.
Arbetsförmedlingen medverkar över huvud taget inte i praktikanskaffningen. I endast ett par av de deltagande kommunerna integrerades praktik och undervisning i svenska.
Bedömning
• Det finns skäl att överväga en mer genom
gripande förändring av undervisningen i svenska för nyanlända invandrare. De förändringar som genomförts under de senare åren har inte räckt till. Fortfarande anses alltför stor andel ha otillräckliga svensk
kunskaper efter Sfistudier. Språkträningen behöver integreras bättre i en utvecklad introduktion som både tar fasta på den bakgrund och de förutsättningar den nyanlände har med sig och det den nyanlände ska göra i nästa fas av etableringen. Förslaget innebär
inte att utvecklingen av den operativa verksam
heten i kommunerna ska avstanna. Snarare tvärtom – det är ett viktigt utvecklingsområde.
• Svenskundervisningen bör vara en integrerad del av introduktionen, det vill säga ingen egen skolform. Men naturligtvis ska det ställas samma höga krav på lärarnas kompetens. Sfibetygen kan med fördel ersättas av intyg som beskriver hur och i vilka situationer deltagaren kan kommunicera på svenska. Idag används betygen ofta som sorteringsinstrument, det vill säga sortera bort personer vid bland annat antagning till arbetsmarknadsutbildning och vuxen
utbildning.
• Målet med svenskundervisningen ska vara att deltagaren tillägnar sig de färdigheter i svenska språket som krävs för nästa fas i etableringen i Sverige det vill säga för arbete, studier på olika nivåer etc. I normalfallet ska det inte behövas ytterligare renodlad svensk
undervisning. Deltagarna ska kunna antas till och delta i efterkommande aktiviteter. Behövs det ytterligare svenskundervisning så ska det tillgodoses genom integrerade stödinsatser.
Det statliga ansvaret – ett stöd i det lokala arbetet 21
Arbetsmarknadspolitiska insatser
Stora grupper av nyanlända invandrare har begränsade möjligheter att ta del av Arbets
marknadsverkets åtgärdsprogram. Detta är inte anpassat för dem. Enligt samstämmiga synpunkter från kommunala representanter som intervjuats för denna rapport uppskattas att endast en tredjedel av de nyanlända invandrarna får hjälp från arbetsförmedlingen. Följande riktlinjer begränsar deras möjlighet att ta del av insatserna.
AMS resultatkrav
Målet är att andelen som får arbete efter genomgånget arbetsmarknadspolitiskt program ska öka och att arbetsmarknadsutbildningen inriktas på bristyrken. AMS resultatkrav i verk
samhetsplanen för 2005 var att andelen män och kvinnor som fått arbete 90 dagar efter avslutad utbildning skulle vara minst 70 procent. Det begränsar möjligheterna att ta tillvara, validera och ge kompletterande utbildning till nyanlända personer som har kvalificerad erfarenhet utanför yrken där det finns en tydlig efterfrågan på arbetskraft. Det innebär att arbetsmarknadsut
bildningen inte medverkar till att öka mångfalden i arbetslivet enligt intentionerna i integrations
politiken.
Mest yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningar Målet är att den förberedande utbildningen i första hand ska förbereda personer för den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildning och att genomströmningen till den yrkesinriktade utbildningen ökar. Det medför att grupper av nyanlända invandrare i begränsad omfattning kan få del av denna åtgärd då de under en längre tid behöver en mer allmän förberedande utbildning.
Problem att kombinera arbetsmarknadsprogram med sfi
En person får bara anvisas till ett arbetsmark
nadspolitiskt program på deltid om det avser ett annat arbetsmarknadspolitiskt program. Detta tolkar flertalet arbetsförmedlingar i de åtta kommuner som deltar i denna utvärdering som att det inte är möjligt att kombinera en arbets
marknadspolitisk åtgärd med sfiundervisning.
Finansieringsbidraget
Kravet på ett finansieringsbidrag på 3 000 kr per månad från alla arbetsgivare som anordnar arbetspraktik gör det svårt att få praktikplatser i anslutning till introduktionsprogrammet för nyanlända invandrare.
Krav på D-betyg från Sfi
Möjligheten till arbetsmarknadsutbildning, inklusive den förberedande utbildningen, begränsas generellt av att det i praktiken ställs krav på Sfibetyg D samtidigt som de sökande oftast får göra tester innan de antas. Ibland är detta inte tillräckligt, utan deltagarna får gå en prövotid på några veckor. Hänger de då inte med i utbildningen får de sluta.
Krav på arbetslöshet och långtidsinskrivning
Kravet på arbetslöshet och långtidsinskrivning för att få tillgång till ett antal åtgärder innebär sedan flera år att ett antal kommuner och arbetsförmedlingar skriver in samliga nyanlända i arbetsför ålder redan då de börjar läsa Sfi.
Detta förefaller vara en administrativ insats utan reell innebörd, då de registreras som ej aktuell för arbete direkt. Det bör vara effektivare att deltagarna anmäler sig för att ta del av arbets
förmedlingens tjänster då de kommit en bit in i introduktionsprogrammet. De kan då också bättre tillgodogöra sig arbetsförmedlingens vägledning.
Bristfällig samverkan i praktiken
Samverkan fungerar inte som det avses i olika policydokument. Det förekommer samverkan kring lokala överenskommelser om utveckling av introduktionen. Men det är inget som tyder på att denna samverkan är så konkret att till exempel arbetsförmedlingen medverkar vid utformningen av introduktionsprogrammet eller att man identifierar vilka insatser arbets
förmedlingen kan ställa upp med och i vilken omfattning.
Det förekommer sällan praktisk samverkan mellan kommunerna och arbetsförmedlingarna när det gäller kartläggning av nyanlända invandrare. Introduktionsplanen som den nyanlände gör upp tillsammans med kommunens flykting eller invandrarmottagning samordnas 22 Det statliga ansvaret – ett stöd i det lokala arbetet
oftast inte med arbetsförmedlingens handlings
plan. Ibland kan de olika planerna också ha olika mål.
Flera företrädare från kommunerna anser att samverkan försvåras av snabba ändringar i de arbetsmarknadspolitiska insatserna och ryckig
heten i arbetsförmedlingens ekonomi. Detta försvårar också möjligheterna att lokalt upparbeta en samsyn kring helhetsperspektivet, samsynen kring samverkan och samutnyttjande av de samlade resurserna.
Bedömning
• De arbetsmarknadspolitiska insatserna för nyanlända invandrare behöver ha en helt annan utformning. Insatserna behöver vara konjukturoberoende och även understödja utveckling av mångfalden i arbetslivet.
Tilldelning av resurserna bör bygga på en analys av bland annat målgruppens utbild
ningsbakgrund och arbetslivserfarenhet.
• Kravet att vara långtidsinskriven på arbets
förmedlingen för att få tillgång till vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör slopas för nyanlända invandrare som deltar i
kommunernas introduktionsprogram.
• Samverkan och samutnyttjande av gemen
samma resurser samt utveckling av en gemensam helhetssyn på nyanländas introduktion fungerar inte med nuvarande utformning av arbetsmarknadspolitiska insatser och i nuvarande organisationsformer. Arbetsför
medlingens personal behöver samlokaliseras med kommunens introduktionsverksamhet.
Därutöver bör de arbetsmarknadspolitiska medlen endast få utnyttjas i samverkan med kommunen.
Vuxenutbildningen
Vuxenutbildningen är en viktig del i det livslånga lärandet. Intentionerna i vuxenutbild
ningen lyfter fram att utbildningen ska utformas utifrån individens behov och förutsättningar.
En stor del av de nyanlända invandrarna har behov att ta del av vuxenutbildningen, men det är en grupp som har andra referensramar, andra studietraditioner och andra förutsättningar
jämfört med elever med svensk bakgrund. En stor grupp har endast kortare grundutbildning eller ingen utbildning alls, vilket inte finns någon motsvarighet till bland dem som är uppväxta i Sverige. Utredningen ”Etablering i Sverige”
SOU 2003:75 lyfter fram behovet av att utreda hur grund och gymnasieskolan kan förbättra insatserna för vuxna nyanlända invandrare.
Vad som har gjorts hittills kräver en särskild utvärdering.
Policydokument och kursplaner för Sfi lyfter fram värdet av att undervisningen i svenska, Sfi, kombineras med studier på grund och gymnasienivå. Dessa kombinationer förekommer i mycket liten utsträckning. Någon kommun menar att det förekommer men då inte direkt relaterat till kursplan.
Bedömning
• Gruppen nyanlända invandrare som har behov av vuxenutbildning är stor, särskilt på vissa orter. Det är anmärkningsvärt att Sfiundervisningen i så liten utsträckning kombineras med vuxenutbildning. I de flesta kommunerna är det samma förvaltning som ansvarar för Sfiundervisningen som för den kommunala vuxenutbildningen.
• Särskild uppmärksamhet bör också ägnas åt nyanländas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Individens motivation och delaktighet bör vara viktiga delar i en metod
utveckling som bör föregås av en utvärdering av vad som hittills har gjorts.
Central överenskommelse om utveckling av introduktionen för flyktingar och invandrare
Är den centrala överenskommelsen ett stöd i utformningen och genomförandet av intro
duktionen i kommunerna? Får de ingående myndigheterna policy och verksamheter det genomslag som avsetts? Svaret är till stora delar nej både utifrån granskning av styrdokument och utifrån intervjuer med deltagande kommuner.
Den första centrala överenskommelsen under
tecknades redan i april 2001.
Det statliga ansvaret – ett stöd i det lokala arbetet 23
