Masteruppsats
Statsvetenskapliga institutionen Uppsala Universitet
Är ni oeniga?
En undersökning om förekomsten av opposition i den svenska EU-politiken på regional och lokal nivå
Våren 2019 Författare: Malin Lindström Handledare: Christer Karlsson Ord: 19 555
2
Abstract
Den här uppsatsen undersöker förekomsten av opposition på regional och lokal nivå i den svenska EU-politiken. Flera forskare så som Peter Mair (2007) och Karlheinz Neunreither (1998) har drivit tesen att EU:s medlemsstater lider av ett oppositionsunderskott i den nationella EU-politiken. Det innebär att de stora nationella partierna inte gärna diskuterar EU-frågor och att väljarkåren inte kan skilja mellan partiernas olika ståndpunkter i EU-politiken. Resultatet ska ha drivit på den ökade euroskepticismen. Men forskningen är inte entydig, och förespråkare av oppositionstesen befinner sig i ena lägret av ett delat forskningsfält. Det andra lägret menar snarare att situationen inte är så allvarlig som Mair med fler hävdar.
Då ingen tidigare studie undersökt förekomsten av opposition i den svenska EU-politiken på regional och lokal nivå bidrar den här uppsatsen med att utöka forskningsfältet. Materialet i uppsatsen utgörs av svenska regionala och lokala aktörers remissvar till Europeiska Kommissionens öppna samråd. Resultatet av studien visar att opposition visst förekommer på regional och lokal nivå. I motsats till vad tesen om ett oppositionsunderskott säger, nämligen att mest opposition ska riktas mot EU som politiskt system, förekommer det istället mest opposition mot innehållet i EU-politiken. Sett till förekomsten av opposition mellan olika politikområden visar undersökningen att politikområden där EU-rätten har större påverkan på Sveriges regioner, landsting och kommuner erhåller mer stöd än politikområden med mindre påverkan. Slutligen har uppsatsen undersökt skillnader mellan aktörerna som förekommer i populationen. Resultatet visar att regioner, landsting och kommuner med en mindre befolkningsmängd sett till alla Sveriges regioner, landsting och kommuner ger uttryck för mer stöd än opposition till EU:s föreslagna politik. Det är ett resultat som skiljer sig från tidigare forskning om att personer bosatta på landsbygden är mer EU-skeptiska än personer bosatta i städer (Berg 2015, 13).
3
Innehåll
Abstract ... 2
1. Inledning ... 5
1.1 Syfte och relevans ... 6
1.2 Val av fall: Sverige ... 6
1.3 Varför studera den regionala och lokala nivån? ... 7
1.4 Disposition... 8
2. Tidigare forskning ... 8
2.1 Vad är politisk opposition? ... 8
2.2 Ett oppositionsunderskott i EU-politiken ... 10
2.3 Ett oppositionsunderskott i Sverige? ... 12
2.4 EU-opposition på regional och lokal nivå ... 13
2.5 Sammanfattning av tidigare forskning ... 14
3. Europeiska Kommissionens öppna samråd ... 15
3.1 Vad är Europeiska Kommissionens öppna samråd?... 15
3.2 Varför studera remissvaren? ... 16
3.3 Regionalt deltagande i de öppna samråden ... 16
4. Population ... 17
4.1 Aktörer ... 17
4.2 Your Voice in Europe ... 18
4.3 Att finna populationen ... 19
4.4 Min population ... 19
4.5 Aktörerna och fördelningen av remissvaren ... 20
4.6 Mörkertal och andra risker ... 21
5. Analysverktyg ... 22
5.1 Analysverktyget ... 22
5.2 Metod ... 23
6. Utdrag ... 25
7. Analys och resultat ... 29
7.1 Analysens uppbyggnad ... 29
7.2 Analys och resultat ... 32
7.2.1 Finns det stöd för tesen om ett oppositionsunderskott i den svenska EU-politiken på regional och lokal nivå?... 32
7.2.2 Förekommer det oenighet i EU-politikens innehåll eller systemkritik? ... 33
7.2.3 Har det skett en förändring i opposition över tid? ... 35
4 7.3 Är opposition mer förekommande inom policyområden med större påverkan på svensk
lagstiftning? ... 36
7.4 Är opposition i större utsträckning förekommande på landsbygden än i städer? ... 37
7.5 Begränsningar ... 39
8. Slutsats... 39
9. Källor ... 42
9.1 Tryckta källor ... 42
9.2 Elektroniska källor ... 44
9.3. Remissvar ... 46
Appendix ... 47
5
1. Inledning
”Ge EU plats i valrörelsen. Annars växer misstron.” löd rubriken till en ledare i tidningen Sydsvenskan som publicerades några veckor innan Sverige skulle gå till val 2018 (Sydsvenskan 2018).
Idén om att misstro mot den Europeiska Unionen växer om EU inte diskuteras har förespråkats av flera forskare som Peter Mair (2007) och Karlheinz Neunreither (1998). Kärnan i Mairs och Neunreithers forskning är att avsaknaden av opposition mot politikens innehåll omvandlas till opposition mot EU som politiskt system. Den bygger på en teori om att oppositionens förmåga att uttrycka sig kritiskt och ge alternativ till regeringens föreslagna politik har avtagit över tid.
Istället präglas det politiska landskapet alltmer av konsensus och överenskommelser, inte minst inom EU-politiken. Fenomenet som kallas ”avpolitisering”, det vill säga att en politisk frågeställning görs omöjlig att skilja på mellan olika politiska partier (Nationalencyklopedin 2019) kan medföra negativa effekter för landets demokratiska styrelseskick.
Mair (2007) och Neunreither (1998) kan sägas ta plats i ena lägret av ett delat forskningsfält om nationella politiska partiers agerande i den europeiska politiken. De varnar för att den nationella politiken lider av ett oppositionsunderskott i EU-frågor. Forskningsfältet har beskrivits som motsägelsefullt där å ena sidan forskningen beskriver det politiska agerandet som avpolitiserat (Karlsson, Mårtensson & Persson 2018, 1), (Liljeqvist & Blomgren 2018, 2) och pekar på att euroskeptiska partier vuxit sig starkare i många medlemsstater i Europa (Karlsson, Mårtensson & Persson 2018, 2). Inför 2018-års riksdags-, landstings- och kommunalval publicerades en rapport om svenska politiska partiers betoning av den Europeiska Unionen i sina valmanifest. Liljeqvist och Blomgren (2018, 9) kunde visa att svenska partier sedan år 1994 i princip inte längre talade om EU i sina valmanifest. Också Strömvik ((B) 2018) genomförde inför valet 2018 en liknande undersökning, där riksdagspartiernas ståndpunkter i EU-politiken studerades på deras webbplattformar. Samtliga partier fick betyget underkänt.
Det andra lägret i forskningsfältet innefattar studier som menar att ”problemen inte är så allvarliga som Mair med fler hävdar” (Liljeqvist & Blomgren 2018, 2). Forskning om svenska förhållanden går tvärt emot uppfattningen om att konsensus och politiska överenskommelser ökar. Istället har kritik och förslag till regeringens politik blivit vanligare i riksdagens utskott och nämnder (Loxbo & Sjölin 2017, 607). Politiska skiljelinjer har vuxit sig starkare med åren (Loxbo 2014) och i riksdagens EU-nämnd förs livliga samtal om EU-politiken (Karlsson, Mårtensson & Persson 2018).
Sedan Sverige blev medlem i EU år 1995 befinner sig landet i ett flernivåstyre. EU påverkar inte bara den nationella nivån utan även den regionala och lokala nivån. Studiet av den svenska subnationella nivån är intressant då regionala och lokala politiska partier kan antas ha substantiellt skilda åsikter i många olika EU-frågor (Strömvik 2018) och att de försöker påverka det politiska beslutsfattandet efter deras regionala preferenser (Lindh 2016, 5). Däremot är nyare studier av hur lokala demokratier och EU förhåller sig till varandra få (Strömvik 2018) och de ovan nämnda studierna har endast berört den nationella nivån. Den här uppsatsen ämnar bidra till forskningsfältet om europeisk oppositionsforskning genom att studera den svenska regionala och lokala nivån. Min forskningsfråga är således: Hur mycket opposition finns det i den svenska EU-politiken på regional och lokal nivå?
6 1.1 Syfte och relevans
Varför är det då viktigt att studera opposition? För det första så har opposition som primärt forskningsobjekt ofta fått stå i skymundan. I förhållande till andra objekt som relaterar till demokrati fokuserar endast ett litet antal på opposition. Det är inte ovanligt att opposition istället studerats som ett bi-objekt i studier med ett annat huvudobjekt (Brack & Weinblum 2011, 69 & 76), (Garritzmann 2017, 2). Till exempel fokuserar studier inom statsvetenskapen ofta på regeringar eller den politiska styrapparaten och studerar implicit oppositionen (Garritzmann 2017, 2). Shapiro (1965) menar att opposition kräver att få utgöras som enda studieobjekt:
“It is perhaps too obvious to require stating that the process of government must be studied not only in the light of what those with power under their control try to do and actually achieve; but also with regard to those who oppose those aims, or whose interests and resistance have to be conciliated before those in power can act?” (Shapiro 1965, 2).
Även Dahl propagerar för varför studiet av opposition inte ska behandlas som endast ett bi- objekt:
“Today one is inclined to regard the existence of an opposition party as very nearly the most distinctive characteristic of democracy itself; and we take the absence of an opposition party as evidence, if not always conclusive proof, for the absence of democracy”(Dahl 1966, xvi).
Att bygga vidare på det forskningsfält som idag existerar kring opposition är viktigt av flera anledningar. Den kunskap som idag finns om opposition är delvis spridd (Helms 2008, 7).
Enligt Loxbo och Sjölin (2017, 605) har idén om att opposition minskar över tid blivit allmänt erkänd inom statsvetenskaplig litteratur. Däremot uppmärksammar de att det saknas studier med empiriskt material om oppositionellt- och regeringsbeteende som kan stödja idén. På senare år har det tillkommit studier på just oppositionellt beteende inom den svenska EU- politiken på den nationella nivån (Karlsson, Mårtensson & Persson 2018), (Loxbo 2014). Det är därför hög tid att börja studera även den regionala och kommunala nivån, inte minst därför att EU kan ses som ett flernivåsystem, där regioner och kommuner blir allt mer involverade i unionens politiska system. Vidare har studier om politisk opposition kraftigt fokuserat på den parlamentariska omgivningen (Brack & Weinblum 2011). Den här studien ämnar bredda forskningsfältet ytterligare genom att fokusera på en annan typ av politisk opposition som sker utanför parlamenten kallad extraparlamentarisk opposition.
För att sammanfatta uppsatsens syfte så ämnar den bidra till forskningsfältet om politisk opposition och mer specifikt om ett oppositionsunderskott i den svenska EU-politiken, genom att studera den regionala och lokala nivån i en extraparlamentarisk omgivning. Innan jag går vidare med att diskutera mera ingående varför den regionala och lokala nivån är intressant att utgöra uppsatsens fokus, vill jag först svara på frågan om varför jag har valt att studera just Sverige.
1.2 Val av fall: Sverige
Uppsatsen använder Sverige som ett most likely-fall för att studera tesen om ett oppositionsunderskott i EU-politiken. Skälet till det är att tidigare forskning har använt sig av Sverige som ett most likely-fall (Karlsson, Mårtensson & Persson 2018), (Loxbo 2014), (Loxbo
& Sjölin 2017). Men varför lämpar sig Sverige för studier av tesen om ett oppositionsunderskott?
Som berördes i introduktionen har ett överskott av konsensus lett till tesen om att den europeiska politiken lider av ett oppositionsunderskott. Tesen om att partisan- och ideologiska
7 konflikter har minskat sedan 1900-talet anses idag av forskare vara en av de mer etablerade idéerna inom forskning om europeiskt styre. Oppositionsunderskottet sägs vara resultatet av ett ökat samarbete mellan regeringen och oppositionen (Loxbo & Sjölin 2017, 587–588).
Utvecklingen har gått mot att den politiska klyfta som skiljer regering och opposition åt ska ha blivit allt mindre framträdande i det svenska politiska landskapet och politiska partier har försvagats (Loxbo & Sjölin 2017, 589). Traditionella politiska skiljelinjer mellan partierna har minskat (Bergman & Ström 2011, 384), (Stjernquist 1966, 139). Vidare har det svenska politiska landskapet utvecklats mot att partier förlitar sig på konsensus eller uppsatta villkor för att ro i land politiken (Stjernquist 1966, 139). Samarbete över partiblocken har varit en vanlig arbetsmetod i riksdagen (Loxbo & Sjölin 2017, 589). Sverige har ofta beskrivits som en demokrati utpräglad av konsensus, där konsensus kommit att karaktärisera det politiska beslutsfattandet (Johansson, Langdal & von Sydow 2012, 208–209), (Stjernquist 1966, 139).
Sist bör tilläggas att EU-politiken i den svenska riksdagen är utsatt för en låg grad av konflikt.
Loxbo (2014, 126) menar att samarbete bättre beskriver Socialdemokraternas och de borgerliga partiernas hållning i de olika EU-frågorna istället för skilda politiska åsikter. Slutligen har effekterna av europeiseringen varit mer framträdande i de skandinaviska länderna. Ett antagande är att det tros sporra en avpolitisering av EU-politiken (Loxbo & Sjölin 2017, 589).
Som tidigare nämnts har studier undersökt tesen om ett europeiskt oppositionsunderskott genom att studera den nationella nivån i Sverige. Varför den här uppsatsen studerar den regionala och lokala nivån tänker jag nu redogöra för.
1.3 Varför studera den regionala och lokala nivån?
Det finns ett antal anledningar till varför den regionala och lokala nivån är intressant att studera.
Ett generellt drag hos tidigare forskning inom politisk opposition har varit att studera en smal kategori av involverade aktörer. Oppositionen har ofta begränsats till regeringens politiska motpart och platsen för politisk opposition har ofta begränsats till parlamentet. Där har merparten av studierna gjorts (Brack & Weinblum 2011, 71 & 73). Flertalet forskare har studerat Europaparlamentet, det nationella parlament eller olika nämnder. I de studier som gjorts på Sverige har platsen begränsats till riksdagen eller EU-nämnden (förslag på tidigare forskning se: (Karlsson, Mårtensson & Persson 2018, Karlsson & Persson 2018, Loxbo & Sjölin 2016, Garritzmann 2017, Loxbo 2014, Rauh & de Wilde 2008, Liljeqvist & Blomgren 2018).
Även om mycket av EU-politiken utspelar sig på den nationella nivån och inom parlamenten medför dessa begränsningar att andra möjliga aktörer som befinner sig utanför det parlamentariska rummet exkluderas. Brack & Weinblum (2011, 76) menar att studier ofta haft ett fokus på politisk opposition som tett sig som normativt.
Inom statsvetenskaplig forskning finns en syn på EU som ett flernivåsystem som fungerar som en alternativ förklaring till europeisk integration. Systemet förklarar varför nationella regeringar fått en minskad kontroll inom EU samtidigt som subnationella regeringar får ökade möjligheter att agera utanför den nationella staten. Den nationella staten är inte den enda aktören involverad i policyskapande processer inom EU. Istället ses beslutsfattande som delat mellan aktörer på flera nivåer inom det politiska systemet. Synsättet antar även att samhälleliga målsättningar eftersträvas av flera olika aktörer (Kjaer 2004, 109).
Europeiska regioner och kommuner är idag ansvariga för att implementera många av de besluten som fattas på EU-nivå, detta trots att de formellt saknade inflytande över lagstiftningsprocessen (Wenander 2018, 49), (van Hecke, Bursens & Beyers, 2016, 1433).
8 Svenska landsting, regioner och kommuner erhåller en särskilt hög grad av autonomi och är självstyrande. De förser invånarna med många olika offentliga tjänster och har självständiga kompetenser för beskattning av sina invånare. En hörnsten för det lokala självstyrandet är principen om subsidiaritet; att beslut ska fattas så nära medborgarna som möjligt, vilken grundar sig i principen om demokratiskt ansvarsutkrävande (SKL (A) 2018).
Wenander (2018, 57) argumenterar för att de svenska kommunerna ska betraktas som viktiga aktörer i arbetet med EU-frågor i politiken och juridiken, och inte som frånskilda EU. Nyare studier på hur lokala demokratier och EU förhåller sig till varandra är däremot få (Strömvik (A) 2018) och forskningslitteraturen har generellt förbisett studiet av regionala regeringar (Tatham 2015, 387). Studiet av den svenska subnationella nivån är intressant då regionala och lokala politiska partier kan antas ha substantiellt skilda åsikter i många olika EU-frågor (Strömvik (A) 2018) och att de försöker påverka det politiska beslutsfattandet efter deras regionala preferenser (Lindh 2016, 5). För att undvika att endast implementera beslut tagna av EU och de nationella regeringarna, har regioner börjat mobilisera EU-politik genom två vägar: antingen via staten (”intra-state channels”) eller direkt på EU-nivå (”extra-state channels”) (Tatham 2018, 675).
Tillsammans med kravet på implementering och det lokala självstyrandet kan regionala och lokala politiska aktörer därmed ha anledning att föra opposition gentemot EU eftersom de i slutändan kommer hållas ansvariga gentemot väljarkåren. Innan jag går vidare och beskriver tidigare forskning på opposition tänker jag presentera hur uppsatsen är uppbyggd.
1.4 Disposition
Uppsatsens disposition ser ut som följande: först kommer tidigare forskning om opposition att presenteras. Sedan går uppsatsen vidare in på att presentera det material som använts i den här uppsatsen samt hur materialinsamlingen gått till. Därefter presenteras uppsatsens population.
Kapitlet som följer behandlar uppsatsens analytiska ramverk och den metod som använts. Det följs av ett kapitel med utdrag ur analysen. Slutligen redogörs uppsatsens analys och resultat och allra sist presenteras uppsatsens slutsats.
2. Tidigare forskning
I detta kapitel kommer jag redogöra för tidigare forskning om opposition. För att förstå tesen om ett oppositionsunderskott är det viktigt att gå tillbaka till de inflytelserika verk som skrivits om opposition. Därför presenteras först innebörden av politisk opposition och olika oppositionsmodeller. Det kommer bidra till förståelsen för oppositionsforskningen på EU och Sverige. Sist redogör jag för EU-opposition på regional och lokal nivå.
2.1 Vad är politisk opposition?
Politisk opposition som begrepp har inte blivit rigoröst definierat. Inom den klassiska litteraturen om politisk opposition så har definitionerna ofta varit vaga och omfattande (Brack
& Weinblum 2011, 70). Opposition har ofta använts som en relativ term. En vanlig definition av opposition har varit att beskriva ett förhållande där en part står i någon form av oenighet med en annan (Norton 2008, 236). En väletablerad och ofta använd definition av opposition härstammar från Robert Dahl (Loxbo & Sjölin 2017, 590) där Dahl definierar opposition som när B motsätter sig A:s sätt att styra (Dahl 1966, xvi). Dahls definition är en sådan typ av vag definition. Den är abstrakt och kan syfta till det politiska systemet hos vilken regering som helst (Dahl 1966, xvii).
9 I den här uppsatsen används den tolkning av Dahls definition av opposition som återfinns i Karlsson, Mårtensson och Persson (2018) och Karlsson och Persson (2018). Tolkningen är minimalistisk och definierar opposition som ett uttryck för oenighet med regeringen (Karlsson, Mårtensson & Persson 2018, 891). Fördelen med att använda en minimalistisk definition är att den passar för studier med ett större urval (Wedeen 2009, 276).
Opposition fyller flera funktioner som är av både kort och långsiktig natur (Dahl 1966, 341):
att kritisera regeringen, att kontrollera regeringen och att erbjuda alternativ till regeringens föreslagna politik (Garritzmann 2017, 2). Opposition kan riktas mot såväl innehållet i regeringens politik som regeringens ministrar, det politiska systemet eller socioekonomiska strukturer. Enligt Dahl strävar oppositionen efter målet att kontrollera regeringen för att i slutändan kunna ersätta den (Dahl 1966, 341).
Både Dahl och Otto Kirchheimer har bidragit stort till forskningen om opposition. I mitten av 1900-talet kom Otto Kirchheimer ut med vad som kom att bli ett inflytelserikt bidrag till oppositionsforskningen. Verket ”The Waning of Opposition” publicerades år 1957 och beskriver tre olika modeller av opposition. Men verket beskriver också hur formerna för opposition har utvecklats över tid. Kirchheimers utgångspunkt är att förnya beskrivningen av politisk opposition (Kirchheimer 1957, 127).
I “The Waning of Opposition” beskrivs tre sammanlänkande modeller för politisk opposition.
Den första modellen beskriver den form av opposition som härstammar från 1700-talet och vanligtvis kallas ”klassisk opposition” (Kirchheimer 1957, 127). Modellen förutsätter att landets politiska opposition är beredd att när som helst, givet att förutsättningarna finns, bilda en alternativ regering som kan ersätta den rådande regeringen. Klassisk opposition förutsätter också att den nya regeringen är villig att låta den nya oppositionen ha möjligheten att försöka göra detsamma (Ibid, 135).
Genom att oppositionen reagerar mot regeringens hantering av politiska beslut blir det lätt att avgöra vem som utgör opposition och vem som utgör regeringen, de blir två tydliga och skilda enheter. Oppositionen kommer agera som en alternativ regering genom att sträva efter att förändra politikens innehåll och tvinga regeringen till att göra eftergifter. Och regeringen måste tillåta att oppositionen kan få agera i sin roll (Kirchheimer 1957, 129–130).
Den andra oppositionsmodellen Kirchheimer beskriver kallas ”opposition of principle”. Den står i skarp kontrast mot klassisk opposition. Här är det huvudsakliga intresset hos oppositionen att avkräva regeringen på dess makt och förstöra det politiska systemet (Kirchheimer 1957, 127). Målet är att begränsa parlamentets möjligheter till maktutövande, exempelvis genom att tvinga politiska partier till att överlämna sin makt till icke-politiska institutioner så som byråkratin, militären eller polisen (Ibid, 135).
Både Kirchheimer och Dahl hyser uppfattningen om att de två modellerna ”klassisk opposition”
och ”opposition of principle” verkar i ett ömsesidigt förhållande. Begränsningar i klassisk opposition tenderar att leda till en förstärkning av opposition of principle.
Den sista modellen kallas ”party cartel” eller ”kartellisering”. Modellen beskriver en form av opposition där regeringspartiet eliminerar den största politiska oppositionen. Men inom ramen för demokratiska principer (Kirchheimer 1957, 136). Här bedriver oppositionen och regeringen sin politik genom överenskommelser, som ett sorts politiskt kartellväsende. Höger- och vänsterpartier har fortfarande sina parlamentariska rättigheter, men utför de under tillåtelsen av
10 partiet de samarbetar med (Kirchheimer 1957, 138). Kartellisering påverkar oppositionens förmåga att kontrollera regeringen (Ibid, 141), eftersom beslutsfattande bygger på konsensus och överenskommelse.
“Control is mutual control in the matrix of a government acting within the confines of the coalition agreement;
the party and parliament discussion sets the frame for the compromise effected inside the government”
(Kirchheimer 1957, 141-142).
Kirchheimer menar att klassisk opposition har blivit ersatt av en kartelliseringen av politiken.
Det är en tes även Dahl för fram. De pekar på att nationers största partier ofta samarbetar i parlamenten. Istället för att de betonar olika förslag till politiken, och därigenom uttrycker oenighet, är det mer framträdande med politiska förhandlingar som syftar till att mynna ut i konsensus (Loxbo & Sjölin 2016, 592).
Det finns en outtalad normativ syn på de olika modellerna. Den träder fram när Kirchheimer och Dahl diskuterar förskjutningen från klassisk opposition till en kartellisering inom parlamenten. Av de tre modellerna anses klassisk opposition vara den främsta. Den har förmågan att generera mest opposition. Kartelliseringen innebär istället att graden av opposition har minskat (Mair 2007, 5). Dahl beskriver det som att “Some of the Western democracies are achieving a mounting surplus of riches and consensus” (Dahl 1966, 397). Det innebär att det inte finns någon meningsfull eller substantiell skillnad mellan de politiska aktörerna som egentligen tävlar gentemot varandra (Mair 2007, 5) för att vinna väljarkårens stöd.
2.2 Ett oppositionsunderskott i EU-politiken
Idén om att nationer lider av ett oppositionsunderskott i den europeiska politiken har framförts av flera forskare under mer än två decennier (Karlsson & Persson 2018, 889). Mer konkret syftar idén på att nästintill ingen opposition riktas mot EU-politikens innehåll. Avsaknaden av opposition leder till negativa konsekvenser för landets demokrati och föder euroskepticism (Rauh & De Wilde 2018, 210), (Karlsson & Persson 2018, 889), (Neunreither 1998). Peter Mair (2007) och Karlheinz Neunreither (1998) är två forskare som kommit med inflytelserika bidrag inom forskningsfältet.
Enligt Peter Mair (2007, 12) beror den ökade misstron mot EU på att medlemsstaternas mainstreampartier inte gärna diskuterar sakfrågor i EU-politiken. Karlheinz Neunreithers (1998, 439) slutsats är att avsaknaden av en strukturerad opposition inom EU:s medlemsstater gör det politiska systemet bräckligt. Mindre opposition gentemot politikens innehåll omvandlas istället till opposition mot det politiska systemet.
Som ett led i utvecklingen mot ökad euroskepticism beskriver Mair hur europeisk integration har förändrats. Förr låg grunden till europeisk integration i ett så kallat ”permissive consensus”.
Hooghe och Marks (2009, 5) har kort sammanfattat innebörden av ”permissive consensus” som att bestämmelser om EU beslutades av isolerade eliter. Mair beskriver det som att ordet konsensus i uttrycket ”permissive consensus” innebar att de nationella mainstreampartierna var överens om att den europeiska integrationen skulle fortgå. Innebörden av ”permissive” var att politikerna, som erhöll höga förtroendesiffror, kunde garantera att deras beslut stöddes av en stor del av befolkningen (Mair 2007, 1). Tillståndet av ett ”permissive consensus” kunde existera så länge väljarkåren kände tillit till att de politiska ledarna stödde en EU-politik som låg i medborgarnas intresse. Men diskussionen om europeisk integration var begränsad och höll låg profil (von Sydow 2014, 69). Uppstod ingen kraftig oenighet i någon specifik fråga gällande
11 europeisk integration antogs annars alltid att en enighet fanns, vilket gjorde att den europeiska integrationen fortlöpte (Mair 2007, 1).
Att ”permissive consensus” har nått vägs ände är enligt Göran von Sydow (2014, 70) synligt genom att EU fått minskat stöd och att andelen eurokritiska partier har ökat. Vidare har nej- sidan gått ut som segrare i nationella folkomröstningar om ökad europeisk integration, så som att införa den gemensamma valutan euro (von Sydow 2014, 70), (Mair 2007, 2). Idag finns det ingenting som är varken ”permissive” eller ”consensus” menar Mair. Snarare verkar motståndet mot EU växa (Mair 2007, 3).
Utvecklingen kanske bäst förstås genom att återvända till Kirchheimers (1957) tre oppositionsmodeller. Demokratier har vandrat ifrån den ”klassiska oppositionen” och
”opposition of principle”. Istället har politiska partier närmat sig ett tillstånd där opposition effektivt hindras (Mair 2007, 6). Vi känner igen tillståndet genom Kirchheimers tredje modell som beskriver en kartellisering av politiken. Även Dahl har uppmärksammat politiska partiers ökade tendens till enighet samtidigt som opposition till politiken minskade (Mair 2007, 6).
För att föra opposition krävs att en politisk debatt förs. Men EU har blivit avpolitiserat (Mair 2007, 7). Mair pekar på vad han tror ligger bakom utvecklingen. EU:s två kanaler för representation anser han har använts felaktigt. Den ena är valet till Europaparlamentet, där politiker fokuserar på frågor om institutionalisering. Men i den kanalen är institutionalisering till största del irrelevant. Frågan är istället mer relevant att debattera inför de nationella valen, men i nationella valrörelser diskuteras EU-politik ofta inte alls. Beslutsfattande på EU-nivå har påverkat partiers drivkraft att tävla om väljare genom att presentera olika politiska alternativ på hemmaplan. Utrymmet för att driva olika politiska alternativ i EU-frågor har därmed minskat (Mair 2007, 13–14). Väljarkåren förvägras alltså en arena för att utkräva ansvar av politiker för den europeiska politiken. Den enda möjliga oppositionen blir då att vända den mot EU själv (Ibid, 12). Neunreither delar Mairs tes, men anser att det finns element inom EU som är oppositionella. Däremot motverkas de av benägenheten att opposition, som normalt skulle riktas mot politikens innehåll, istället riktas mot EU som politiskt system. Därför saknar EU i stort en politisk opposition (Neunreither 1998, 440). Konsekvensen av ett oppositionsunderskott är att “(…) European citizens learn to live with an absence of effective participatory or input-oriented democracy” (Mair 2007, 14).
Som uppmärksammats i uppsatsens inledande kapitel befinner sig Mair och Neunreither på ena sidan av ett delat forskningsfält om nationers hantering av EU-politiken. Göran von Sydow (2014) för argument likt Mair och Neunreither. Von Sydow menar att framväxten av euroskeptiska partier kommer från en förändrad roll hos partier och väljarkonkurrens.
Mainstreampartier pressas att leva upp till europeiska förpliktelser, vilket påverkar förmågan att vara responsiva gentemot väljarna på hemmaplan. Von Sydow delar Mairs syn på att frånvaron av partiers konkurrens om europapolitiken skapar opposition gentemot EU som politiskt system. Von Sydow fördjupar sig i skillnaderna mellan mainstreampartier och euroskeptiska partier. Medan mainstreampartier kämpar för att hålla sig relevanta inom det politiska systemet, ger det utrymme för euroskeptiska partier, som inte kampanjar för att sitta i regeringsposition, att ensam forma innehållet i EU-politiken. Mainstreampartier har då ofta svarat med att flytta konflikten utanför nationsgränsen och låta EU-organ lösa konflikten eller utlysa folkomröstningar (von Sydow 2014, 71).
12 Forskning av Rauh och De Wilde (2018) finner dock ett motsatt resultat: att oppositionspartier verkar betona EU mindre än regeringspartierna. De har studerat plenumdebatter i Tyskland, Spanien, Nederländerna och Storbritannien för att få en överblick över hur mycket EU diskuteras i de nationella parlamenten. De studerar referenser som görs till EU; när och hur mycket EU som politiskt system och dess politik förs på tal. Studien utgår ifrån tre normativa kriterier, där den sista utgör väljarkårens förmåga att bedöma regeringen och oppositionen (Rauh & de Wilde 2018, 210). Resultatet pekar på att det finns en obalans mellan regeringar och opposition i hur mycket EU diskuteras (Ibid, 211). Det leder dem till att dra slutsatsen att EU lider av ett oppositionsunderskott när det kommer till ansvarsutkrävande.
Oppositionspartierna refererade till EU i betydligt mindre utsträckning än vad regeringspartierna gjorde. Ännu värre, sett till ansvarsutkrävande, anser de är att tendensen hos både regeringar och oppositionspartierna verkar vara att betona EU mindre, ju mer euroskeptiska väljarna blir (Rauh & de Wilde 2018, 210).
Sammanfattningsvis pekar tidigare forskning på EU-nivå mot att det föreligger ett oppositionsunderskott i EU-politiken. Många bidrag är dock av en teoretisk karaktär, med undantag för Rauh och de Wildes (2018) artikel. De studier som gjorts på Sverige har däremot testat oppositionstesen empiriskt.
2.3 Ett oppositionsunderskott i Sverige?
Loxbo och Sjölin (2017) argumenterar för tesen att opposition som är i avtagande sällan stödjs av empiriska data över regeringars och oppositioners faktiska beteende. Trots detta har tesen fått mycket stöd inom den moderna forskningen (Loxbo & Sjölin 2017, 588).
Loxbo och Sjölin studerar 44 år av beslutsfattande i den svenska riksdagen. De jämför i vilken utsträckning regeringens föreslagna politik blir antingen politiserad eller avvisad av oppositionspartierna. Då tidsintervallet i studien sträcker sig över 44 år kan de även utläsa förändringar över tid (Loxbo & Sjölin 2017, 588). Resultatet visar på motsatsen av vad tesen om avtagande opposition antar. Konsensus och samarbete har inte varit den förhärskande formen, utan tvärtom är oenighet mest framträdande. Vidare antar tesen om att parlamentarisk opposition är på nedgång att konflikt och politisering mellan regeringen och opposition över tid har avtagit. Men resultatet visar istället på ökad konflikt, en opposition som oftare föreslår motförslag till regeringens EU-politik och som förkastar regeringens förslag. En möjlig förklaring till resultatet är att Socialdemokraterna haft en dominant roll i den svenska riksdagen under lång tid. I takt med att socialdemokratin försvagats har därmed graden av opposition kunnat tillta (Ibid, 607).
Annan forskning på EU-nämnden kan också påvisa att tesen om ett oppositionsunderskott är överdriven i Sverige. Loxbo (2014) har studerat politisering och avpolitisering i EU-nämnden mellan åren 1995 och 2012. Som bekant menar Mair att EU har blivit avpolitiserat i den nationella politiken (Mair 2007, 7). Men medan Mair för ett teoretiskt resonemang genomför Loxbo en empirisk studie. Resultatet visar att Socialdemokraterna, enligt Loxbos sätt att mäta politisering och avpolitisering, är nära att uppfylla kriteriet för en fullständig avpolitisering av den nationella EU-politiken. Ytterkants- och även euroskeptiska partiet Sverigedemokraterna å andra sidan är enligt mätningen nära att uppfylla kriteriet om en fullständig politisering av EU- politiken. Resterande riksdagspartier hamnar mellan de två partierna (Loxbo 2014, 133).
Resultatet pekar således i riktning mot Mairs tes. Under mätperioden mellan år 1995 och år 2012 är konfliktnivån mellan de politiska partierna generellt sett låg. Här sticker Sverigedemokraterna ut. Sverigedemokraterna är det parti som mest konsekvent uttrycker
13 opposition. Speciellt riktar sig oppositionen mot EU som politiskt system. Men att dra några slutsatser är att vara förhastad (Loxbo 2014, 133). Den svenska EU-politiken visar istället på tendenser till ökad politisering över tid (Ibid, 140). Vidare finns det inget stöd för att systemkritiken inom den svenska EU-politiken är den dominerande formen av opposition.
Däremot saknas förekomsten av konkreta policyalternativ. Avsaknaden av alternativ till trots, menar Loxbo att situationen är betydligt mer positiv än vad Mair målar upp (Ibid, 141).
Karlsson, Mårtensson och Persson (2018) finner däremot att andelen alternativ i den svenska EU-politiken har ökat över tid. Sedan Sverige blev medlem i EU år 1995 har karaktären av opposition skiftat. Från att i början domineras av uttryck för kritik till regeringens politik i EU- nämnden föreslås idag mest alternativ (Karlson, Mårtensson & Persson 2018, 6). Vidare finner de att det finns betydligt mer opposition i den svenska EU-politiken än vad tesen om ett oppositionsunderskott antar (Ibid 2018). I artikeln studeras politisk opposition i EU-nämnden över tid. I Karlsson, Mårtensson och Persson (2018) visar resultatet att de två största partierna, Moderaterna och Socialdemokraterna stod för den största andelen av opposition som uttrycktes under hela mätperioden (Karlsson, Mårtensson & Persson 2018, 4–6). Intressant var att mainstreampartierna uttryckte en större andel kritik medan de euroskeptiska partierna gav en större andel alternativ (Ibid, 6–7). Studien visar att de flesta uttryck för kritik riktades mot politikens innehåll, inte EU som politiskt system. Likt tidigare forskning är det Sverigedemokraterna som ger mest uttryck för systemkritik. Socialdemokraterna och Moderaterna riktade däremot mest kritik mot agerandet och innehållet i EU-politiken (Ibid, 8–
9). Överlag fann Karlsson, Mårtensson och Persson stöd för att klassisk opposition var mer förekommande i EU-nämnden än stöd för ett oppositionsunderskott (Ibid, 12).
Det finns emellertid andra typer av studier som ger stöd för tesen om avpolitisering. De undersöker hur framträdande EU är i den offentliga politiska debatten. Exempelvis har Strömvik ((A) 2018) undersökt riksdagspartiernas ståndpunkter i EU-politiken på deras webbplattformar inför valet 2018. Samtliga partier fick betyget underkänt. Vidare har Liljeqvist och Blomgren (2018, 9) visat att svenska partier sedan år 1994 i princip inte längre talar om EU i sina valmanifest.
Sammanfattningsvis verkar forskningen på Sverige samlas i det andra lägret av forskningsfältet, det vill säga det läger som menar att tesen om ett oppositionsunderskott är överdriven. Även om studierna inte kan generaliseras utanför Sveriges gränser är resultatet intressant. Speciellt då Sverige skulle kunna argumenteras vara ett most-likely fall för förekomsten av ett oppositionsunderskott (Karlsson, Mårtensson & Persson 2018), (Loxbo 2014), (Loxbo & Sjölin 2017). Däremot sett till den offentliga politiska diskussionen i Sverige visar forskning på att EU, åtminstone i valrörelser, inte debatteras i särskilt hög utsträckning. Den motsägelsefullhet som finns inom forskningsfältet öppnar upp för vidare forskning om Sverige på regional och lokal nivå. I nästa del kommer jag redogöra för hur förhållandet mellan den regionala och lokala nivån och EU ser ut och hur det påverkar möjligheterna att föra opposition.
2.4 EU-opposition på regional och lokal nivå
Tidigare forskning om europeisk opposition har ofta studerat parlamentarisk opposition på nationell nivå (Brack & Weinblum 2011, 71 & 73), (se exempelvis Loxbo 2014), (Loxbo &
Sjölin 2017), (Karlsson & Persson 2018), (Karlsson, Mårtensson & Persson 2018), (Garritzmann 2017), (Rauh & de Wilde 2018). Den här uppsatsen undersöker istället opposition i EU-politiken på regional och lokal nivå i Sverige.
14 Inflytandet för regioner, landsting och kommuner är begränsat i EU. Relationen mellan regionala och lokala svenska politiska aktörer och EU kan beskrivas som extraparlamentarisk, en opposition som utgörs av aktörer som befinner sig utanför parlamentet (Norton 2008, 242).
Den extraparlamentariska oppositionen skiljer sig från klassisk parlamentarisk opposition.
Exempelvis har en extraparlamentarisk opposition inte samma förutsättningar för att utnyttja parlamentariska resurser som en parlamentarisk opposition. En extraparlamentarisk opposition kan inte heller utgöra ett direkt alternativ till regeringen. Vidare är målen med opposition annorlunda. Extraparlamentarisk opposition saknar möjligheten till institutionell kontroll över policyprocesser, vilket försvårar målet med att kontrollera regeringen. Istället kan den endast kontrollera utgången av politikens innehåll (Franzmann 2018, 3).
Medan parlamentarisk opposition knyter an till partisystemet (Best 2013, 315) har extraparlamentarisk opposition tidigare oftast definierats som en form av opposition som genomförs utan politiska partier (Franzmann 2018, 3), (Best 2013, 315). Franzmann däremot argumenterar för att politiska partier ska inkluderas i innebörden av vad extraparlamentarisk opposition är (Franzmann 2018, 3). Best (2013, 315) menar att distinktionen mellan partiopposition och extraparlamentarisk opposition blivit mindre tydlig över tid.
Ett vanligt förekommande problem vid studiet av parlamentarisk opposition inom EU är vem eller vad oppositionen vänder sig mot. På frågan finns inget givet svar (Helms 2008, 213).
Neunriether anser att de klassiska idéerna om politisk opposition är svåra att översätta till EU.
Den största begränsningen är att EU inte har en tydlig regering mot vilken oppositionen riktar sig (Neunreither 1998, 434). Dynamiken mellan regeringen och oppositionen är “not a straightforward endeavour in the case of the EU, given that it lacks an executive whose composition is explicitly tied to a partisan majority” (Ringe 2005, 647). Även Brack och Weinblum pekar på svårigheterna med att identifiera förhållandet opposition och regering inom EU. De menar att förhållandet inte finns inom EU:s system eftersom oppositionen inte kan ta makten ifrån EU (Brack & Weinblum 2011, 71). Ytterligare ett problem ska vara att platsen för där opposition utövas och riktas inte finns inom EU (Neunreither 1998, 437).
Men om platsen för politisk opposition begränsas till nationella parlament kommer det begränsa studiet av europeisk opposition. Helms menar att “Any serious attempt to understand the workings of parliamentary opposition in the EU has to devote particular attention to the specific relations and non-relations between the relevant actors at different levels that have a stake in the systemic function of parliamentary opposition” (Helms 2008, 213). Dessutom har kontexten, för i vilken politisk opposition teoretiserats, utvecklats över tid (Brack & Weinblum 2011, 75). Problemet med att studera parlamentarisk opposition inom EU hänger ihop med EU:s flernivåstyre (Helms 2008, 213). I flernivåstyren finns det flera platser för institutionaliserad opposition. Det påverkar förhållandet och dynamiken mellan en regering och dess opposition (Brack & Weinblum 2011, 73). Oppositionspartier på nationell nivå är inte längre de enda aktörerna som kan påverka regeringens EU-politik. Inom EU finns till exempel också möjligheten för förtroendevalda på olika nivåer att påverka varandra (Helms 2008, 224). Enligt Helms är startpunkten för att avgöra vilken roll nationella parlament har i EU:s flernivåsystem att börja med att utvärdera vem oppositionen vänder sig mot (Ibid 223). Det finns till exempel forskare som anser att Kommissionen är den exekutiva kärnan inom EU (Ibid, 214).
2.5 Sammanfattning av tidigare forskning
Tidigare forskning om ett oppositionsunderskott i EU-politiken har beskrivits som motsägelsefullt (Karlsson, Mårtensson & Persson 2018, 1), (Liljeqvist & Blomgren 2018, 2)
15 och delat i två forskningsläger. Det ena lägret hävdar att den nationella politiken lider av ett oppositionsunderskott. Det andra lägret anser att uppfattningen av problemet inte är så farligt som exempelvis Mair hävdar (Liljeqvist & Blomgren 2018, 2). Hur opposition bedrivs i den svenska EU-politiken är dock fortfarande bristfällig. Det påverkar vår kunskap om hur Sveriges EU-medlemskap påverkar vårt demokratiska styrelseskick (Karlsson, Mårtensson & Persson 2018, 2). En sådan kunskapslucka är forskning om regional och lokal opposition. Den här uppsatsen bidrar till forskningsfältet genom att studera förekomsten av opposition i den svenska EU-politiken på regional och lokal nivå. För att göra det har remissvaren till EU-kommissionens öppna samråd analyserats. Vad de öppna samråden innebär redogör jag för i nästa kapitel.
3. Europeiska Kommissionens öppna samråd
Det här kapitlet redogör jag för den Europeiska Kommissionens öppna samråd: vad de är, hur användningen ser ut och varför de utgör materialet i den här uppsatsen.
3.1 Vad är Europeiska Kommissionens öppna samråd?
Syftet med Kommissionens öppna samråd står inskrivet i Lisbonfördraget artikel 11.3 och säger att “The European Commission shall carry out broad consultations with parties concerned in order to ensure that the Union's actions are coherent and transparent.” (EUR-Lex 2016).
Kommissionen använder samråden som en av flera metoder för att inhämta information från externa aktörer som experter, intresseorganisationer och civilsamhällesorganisationer (Tarschy
& Johansson 2014, 20–21). Kommissionen bjuder regelbundet in till öppna samråd där myndigheter, företag, civilsamhällesorganisationer såväl som individer får lämna synpunkter på eller utvärdera nya EU-lagar och initiativ (Europeiska Kommissionen (A) 2018). De öppna samråden fungerar även som ett instrument för att få politiskt stöd och skapa legitimitet till Kommissionens framlagda förslag (Tarschy & Johansson 2014, 20–21). Samråden kan därför sägas fungera som ett instrument för att förbättra europeiskt styrande och den demokratiska kvalitén bakom beslutsfattande (Quittkat 2011, 653–654). De öppna samråden fungerar som en kanal för regionala och lokala myndigheter att förse EU-kommissionen med information. De fungerar också som en möjlighet att utöva inflytande över beslutsfattandet. Vilken påverkan remissvaren har på den slutgiltiga policyn är däremot oklar. Det är svårt att få reda på om och hur remissvaren tas i beaktning när Kommissionen fattar sina beslut (Ibid, 664).
Remissvaren på samråden publiceras på Kommissionens hemsida “Your Voice in Europe”
(YViE) när konsultationen har stängt. Kommissionen är endast tvungen att hålla öppna samråd för grönböcker eller förslag som kräver en konsekvensanalys. Det har däremot blivit praxis hos Kommissionen att utlysa öppna samråd för andra dokument också, så som arbetspapper, vitböcker, handlingsplaner eller meddelanden (SOU 2016:10, 99).
Utformningen av samråden existerar i tre olika former: som strukturerade enkäter, semi- strukturerade enkäter med utrymme för att besvara öppna frågor eller följdfrågor och öppna enkäter. Till de öppna enkäterna publicerar Kommissionen först ett utkast för ett dokument och inväntar sedan feedback (Quittkat 2011, 661).
Kritik som framförts mot de öppna samråden är att de fungerar som ett instrument för Kommissionen att få ökad expertkunskap. Den faktiska nyttan med konsultationerna har ifrågasatts av flera civilsamhällesorganisationer, som kallar samråden för en ”box ticking exercise” (Quittkat 2011, 654). Vidare har Kommissionen fått ta emot kritik för hanteringen
16 och utformningen av de öppna samråden. Exempel på kritik som förts fram är att frågorna är otydliga, ledande och att ordbegränsningar för att besvara frågorna begränsar utrymmet för att uttrycka synpunkter (Tarschy & Johansson 2014, 32–33).
3.2 Varför studera remissvaren?
Som tidigare nämnts har forskning om politisk opposition ofta begränsats till att studera parlamentet som platsen där opposition utspelar sig (Brack & Weinblum 2011, 73). På regional och lokal nivå skulle parlamentet kunna översättas till att studera landstings-, region- eller kommunfullmäktige. Subnationella myndigheter är också representerade i EU genom institutioner och kommittéer så som Committee of Regions (CoR).
Fördelen med att studera de öppna samråden är att regionala och lokala aktörers synpunkter och åsikter kan återfinnas uttryckta på ett tydligt sätt (Tarachy & Johansson 2014, 46). Remissvaren tydliggör också kopplingen mellan regional och lokal nivå och EU-kommissionen.
Subnationella myndigheter använder aktivt de öppna samråden för att påverka utformandet av EU-politiken och uttrycka sina regionala preferenser (van Hecke, Bursens & Beyers 2016, 1444). Subnationella myndigheter representerar också stora valkretsar och spelar traditionellt en viktig roll i att formulera europeisk politik via konsultationsprocesser (Quittkat 2011, 666).
Till skillnad från att använda mötesanteckningar från kommittéer, fullmäktige eller möten är materialet tillgängligt och berör alltid EU-politiken. I exempelvis en kommunfullmäktige skulle viss förkunskap krävas för att veta när EU-politik skulle debatteras.
3.3 Regionalt deltagande i de öppna samråden
Regeringar och myndigheter deltar mer aktivt i de öppna samråden är än vad regioner och kommuner gör. Däremot har deltagandet varit större bland kommuner och regioner där samrådet har en tydlig koppling till påverkan på regioner, så som jordbrukspolitiken (Marxen 2015, 268). Vidare är regionala och lokala aktörer mest aktiva i att besvara öppna samråd på det sammanhållningspolitiska området. Forskning visar även att de är aktiva inom andra områden där de territoriella intressena är mindre påtagliga (van Hecke, Bursens & Beyers 2016, 1444).
Deltagande i de öppna samråden har ofta antagits vara bestämt av regionala karaktärsdrag så som regional autonomi, ekonomiska resurser och graden av involvering i Bryssel. De regioner som generellt sett varit mest representerade i Bryssel är politiskt mäktiga och rika. Det har därför antagits använda och delta i de öppna samråden mer aktivt (van Hecke, Bursens & Beyer 2016, 1434). Van Hecke, Bursens och Beyer (2016) analyserar en population av totalt 296 subnationella myndigheter. De fann att mindre än hälften av aktörerna besvarat minst ett öppet samråd. Ingen signifikant effekt fanns mellan regioner som är representerade genom ett Brysselkontor och deltagande i de öppna samråden. Däremot anser de att regioner med mycket resurser och autonomi inte ska underskattas, då det ökar sannolikheten att etablera ett regionalt kontor och fungera för att stärka relationen med regionala förbund (van Hecke, Bursens &
Beyer 2016, 1445).
Quittkat delar delvis den uppfattningen. Hon menar att vi kan anta att deltagare i de öppna samråden har en jämlik chans att bedöma de öppna samråden eftersom de publiceras online.
Däremot kan den faktiska tillgången till samråden variera med tillgången på resurser så som internettillgång, finansiella resurser och personal (Quittkat 2011, 660). Exempelvis domineras samråden ofta av affärsintressen och företag (Ibid, 653–654).
17 Hur ser deltagandet ut bland svenska aktörer? Forskningslitteraturen på området är litet och det saknas samlad statistik för hur många samråd svenska aktörer har besvarat. År 2016 tillsattes en statlig utredning för att undersöka svenska myndigheters förhållande till EU. På frågan om regioner och kommuner besvarar kommissionens öppna samråd återgav mindre än 60 procent av de tillfrågade regionerna och kommunerna att de brukar besvara de öppna samråden (SOU 2016, 102). Även en rapport från år 2014 har studerat det svenska deltagande i de öppna samråden. Under år 2011 besvarade Region Skåne, Göteborgs stad och Stockholms stad tre respektive fyra öppna samråd. Antalet remissvar kan jämföras med den mest aktiva aktören, den nationella myndigheten Näringsdepartementet, som besvarade tio öppna samråd under år 2011 (Tarschy & Johansson 2014, 40). Generellt var intrycket i rapporten att andra kanaler än de öppna samråden användes för att påverka Kommissionen, så som CoR eller rådsarbetsgrupper (Ibid, 41 & 35). Rapporten fann att politikområden som fått flest remissvar under 2011 rörde forskning, luftkvalitet, den digitala tidsåldern och det europeiska rymdprogrammet. Vilka som besvarade samråden varierade. Inte sällan var de myndigheter eller regioner. Även civilsamhällesorganisationer och tankesmedjor var aktiva. Svar från enskilda medborgare var däremot ovanlig (Ibid, 37).
Det finns därmed ett intresse på regional och lokal nivå att delta i de öppna samråden. I nästa kapitel redogör jag för uppsatsens population, det vill säga de svenska regionala och lokala aktörer som deltagit i de öppna samråden.
4. Population
I det här kapitlet kommer jag redogöra för hur jag gått tillväga när jag utarbetat studiens population. Innan studien påbörjades var populationen oviss. För att fånga in den har jag utgått från Europeiska Kommissionens hemsida Your Voice in Europe (YViE). Där bjuder Kommissionen in alla som vill besvara ett öppet samråd under en begränsad tid. När konsultationsprocessen är stängd publicerar Kommissionen sedan de inkomna remissvaren.
Även om YViE ska vara den främsta källan för att samla in remissvaren har materialinhämtningen varit snårig. För att göra den behövde jag först bestämma vems remissvar som var relevant för min studie.
4.1 Aktörer
Innan materialinsamlingen påbörjades beslutade jag att avgränsa mig till att analysera remissvar från regioner, landsting och kommuner. Tidigt under materialinsamlingens gång insåg jag att avgränsningen behövdes utvidgas för att få en större population. Remissvaren från regioner, landsting och kommuner var för få. Därför inkluderades även remissvar från regionkontor, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och gränsöverskridande regionsamarbeten.
Regionkontor är representanter för svenska regioner och är stationerade i Bryssel. De ansvarar för att gentemot EU bevaka sin regions intresse (SKL (A) 2019). Jag har antagit att de uttryck för stöd eller oenighet som förekommer i regionkontorens remissvar speglar de åsikter regionen i stort hyser.
Gränsöverskridande region-, landstings- och kommunsamarbeten återfanns också bland remissvaren på YViE. Ett exempel är Europaforum Norra Sverige. Ett annat är EU:s tillväxtprogram regioner och landsting kan söka, exempelvis Östra Mellansverige och Norra Mellansverige. De samarbetena representeras av regionala och lokala förtroendevalda politiker.
18 Vidare har de en stark territoriell förankring, då samarbetena alltid sker med grannregionen. De har därför inkluderats i mitt urval av aktörer.
Den sista aktören som figurerar i populationen är arbetsgivarorganisationen Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). SKL saknar specifik territoriell förankring och styrs inte av politiska mandat på samma sätt som en region eller kommun. Däremot representerar SKL alla Sveriges kommuner och landsting. De har möjlighet att göra en självständig bedömning på hur EU:s förslag påverkar dem. Exempelvis kommer de årligen ut med en rapport om prioriterade EU-frågor och har ett eget Brysselkontor (Stattin 2019).
Sammanfattningsvis befinner sig aktörerna i populationen på fyra olika nivåer: lokal, regional, supra-regional och en icke-politisk nationell nivå. Jag tänker nu gå vidare med att beskriva hur jag gått tillväga för att kartlägga min population.
4.2 Your Voice in Europe
På Kommissionens hemsida YViE publiceras de öppna samråden. När konsultationstiden är över publiceras sedan de inkomna remissvaren. I Sverige finns det inget gemensamt register eller förteckning för öppna samråd som har besvarats av svenska aktörer. För att få en överblick över hur många öppna samråd svenska aktörer har deltagit i måste varje öppet samråd undersökas var för sig (SOU 2016, 100). Jag vände mig därför först till YViE för att inhämta remissvar från regioner, landsting, kommuner, regionkontor och SKL. Hemsidan saknar dock en sökfunktion som gör det möjligt att söka på remissvar från en specifik aktör. Ingen officiell statistik verkar finnas över antalet samråd som har besvarats eller av vem. Det innebar att varje enskilt samråd behövde undersökas.
Kommissionens remissvar kan publiceras på fem olika sätt (Tarschy & Johansson 2014, 32).
Antingen publiceras de fullständiga remissvaren från alla aktörer som deltagit, inklusive de som bett om att få vara anonyma. En andra variant är att ett av EU:s General-Direktorat publicerar en sammanställning av remissvaren och analyserar frågorna direkt i rapporten. I vissa rapporter har synpunkter från utvalda aktörer lyfts ut. Annars är det omöjligt att veta vilka aktörer som deltagit och vad de uppgett. En tredje variant är att svaren är sammanställda och presenterade i en Excel-fil. En fjärde variant är att Kommissionen väljer att inte publicera något dokument på hemsidan och istället väntar tills de lagt fram ett utkast till förslag. Då presenteras ofta resultatet av samrådet tillsammans med förslaget. Slutligen kan Kommissionen välja att inte publicera svaren alls (Tarschy & Johansson 2014, 32). Utöver de fem varianterna är det inte ovanligt att websidan för det öppna samrådet har försvunnit helt, att länken är bruten eller att websidan flyttat till Kommissionens startsida. Quittkat har bedömt framgången med de öppna samråden utifrån principer om transparens, öppenhet och delaktighet. Resultatet kallar hon “(..) the Achilles heel of the Commission’s OC [Online Consultation]” (Quittkat 2011, 662), vilket pekar på systemets bristfällighet.
Den 20 september år 2018 fanns det totalt 477 stängda öppna samråd, den tidigaste daterad till år 2003. Jag undersökte varje stängt samråd som fanns publicerat på YViE. Det tidigaste remissvaret från en svensk region, landsting eller kommun som hittades var från år 2008. Bland flertalet av de öppna samråden kunde jag inte utläsa vad enskilda aktörer svarat. Vidare var flera länkar brutna eller krävde ett login. YViE genererade totalt 50 remissvar. Av dem hade 17 skickats in av nio olika kommuner. 16 remissvar kom från fem olika regioner och landsting.
Fem remissvar kom från två olika regionkontor. Fem remissvar inkom också från tre olika gränsöverskridande regionssamarbeten och sju remissvar var från SKL. Jag ansåg att antalet
19 remissvar var för få för att kunna beskriva förekomsten av opposition. Jag använde därför andra metoder för att finna fler remissvar.
4.3 Att finna populationen
Efter att ha undersökt samråden på YViE fortsatte jag sökandet i diarium eller onlinearkiv efter remissvar för alla regioner, landsting och kommuner som besvarat åtminstone ett öppet samråd som jag funnit på YViE. Söktermerna jag använde var ”öppet samråd”, ”public consultations”
och ”EU-kommissionen”. Sökningen genererade endast några få remissvar, bland annat två från Stockholm stad.
Jag gick sedan vidare med att kontakta de regioner, landsting och kommuner som var mest förekommande bland mitt hittills hopsamlade material. Det var Göteborgs stad, Stockholms stad och Region Skåne. Det resultatet matchar det resultat Tarschy och Johansson (2014,40) också funnit om det svenska deltagandet i öppna samråd år 2011. Jag kontaktade även SKL med en förfrågan om de förde en förteckning över remissvar från regioner, landsting och kommuner samt en av författarna till Siepsrapporten. Tyvärr genererade det inte fler remissvar.
Inom ramen för uppsatsen fanns inte möjligheten att kontakta alla regioner, landsting och kommuner. Därför valde jag att kontakta de som varit mest förekommande i min population.
Jag ringde eller mejlade och frågade om de hade en uppfattning om hur många öppna samråd aktören hade besvarat. Jag frågade även om de hade en förteckning på besvarade samråd och om jag skulle kunna få tillgång till den eller samråden. Det genererade en förteckning från Göteborg stad för 2018 och Stockholm stad och Region Skåne skickade remissvar.
Sist valde jag att även kontakta de tolv regionkontoren i Bryssel med samma förfrågan som ovan. Jag fick då veta att vissa regionkontor besvarar samråden själva, medan andra bevakar samråden men låter regionen, landstinget eller kommunen besvara dem. Det genererade många remissvar, men inte alla regionkontor återkom.
Sammanfattningsvis kan sägas att flera aktörer inte förde en förteckning över besvarade samråd.
Däremot började exempelvis Göteborgs stad göra det år 2018.
4.4 Min population
Jag har valt att genomföra en totalundersökning och använda alla remissvar jag fått tag på. Detta då det varit svårt att få en god överblick över populationen och därmed omöjligt att göra ett urval.
Jag har däremot valt att exkludera vissa remissvar ur populationen. Det gäller de remissvar som inte innehöll någon skriftlig information utan endast förbestämda svarsalternativ. För att studera opposition i den svenska EU-politiken krävs att en analysenhet är konstruerad så att uttryck för oenighet eller stöd ska kunna identifieras. Samråd med standardiserade enkäter lämnar inte utrymme för synpunkter eller möjligheter att lämna kvalitativa svar. Semi-standardiserade enkäter och positionspapper tillåter däremot för deltagarna att uttrycka sig komplext och välformulerat (Quittkat 2011, 661).
Regeringen eller myndigheter kan också be regioner, landsting och kommuner att besvara vissa samråd. Då står regeringen eller myndigheten som mottagaren till Kommissionens samråd. Den typen av remissvar har jag också valt att exkludera i min population. Jag är intresserad av den direkta kanalen mellan subnationella myndigheter och Europeiska Kommissionen. Om remissvaren där regeringen eller en myndighet skulle inkluderas i populationen skulle
20 direktkanalen vara bruten. Uttryck för opposition eller stöd skulle då inte kunna uteslutas att de riktas mot Sveriges regering och inte EU-kommissionen. Vidare har ett remissvar från den ursprungliga populationen försvunnit. Den publicerades på YViE och försvann någon gång under hösten 2018 från Kommissionens hemsida. Slutligen har 30 remissvar från Region Västra Götaland från år 2007 till 2018 inte inkluderats i populationen. De tillkom tyvärr för sent, när populationen redan hade etablerats och analysen påbörjats.
Jag kommer nu gå vidare med att presentera aktörerna som är med i populationen.
4.5 Aktörerna och fördelningen av remissvaren
Tabell 1. visar aktörerna som återfinns i populationen och antalet remissvar som inkommit till Europeiska Kommissionens öppna samråd mellan år 2008 till 2018.
Fördelningen av antalet remissvar skiljer sig åt i populationen. Några skillnader som kan nämnas är bland annat antalet remissvar. De aktörer som besvarat flest samråd är Stockholm Region EU Office, Göteborgs stad, Europaforum Norra Sverige, Stockholm stad och SKL.
Aktörerna, med undantag för Europaforum Norra Sverige, har det gemensamt att de alla representerar regioner eller kommuner med en stor befolkningsmängd i förhållande till alla Sveriges regioner och kommuner. De har alla besvarat tio eller fler samråd. Av de aktörer som endast har besvarat ett samråd i populationen är det är främst kommuner med en mindre befolkningsmängd.
Vad kartläggningen av remissvaren visade, var att samarbete mellan aktörer över de territoriella gränserna inte var ovanligt. Flera regioner, landsting och kommuner har skrivit remissvar tillsammans. Antingen som Luleå kommun, Piteå kommun och Länsstyrelsen Norrbotten som tillsamman skickat in ett gemensamt remissvar på området energi. Eller som organiserade gränsöverskridande regionala och lokala samarbeten.
1Luleå kommun, Piteå kommun och Länsstyrelsen Norrbotten har skickat in ett gemensamt remissvar.
Tabell 1. Aktör: Antal
remissvar:
Alingsås kommun 1
Business Region Göteborg 1 Europaforum Norra Sverige 10
Gotlands kommun 1
Göteborgs stad 11
Ljungby kommun 1
Kalmar kommun 1
Kungsbacka kommun 1
Luleå kommun, Piteå kommun, Länsstyrelsen Norrbotten1
1
Malmö stad 2
Mälardalsrådet
(Länsplaneupprättare och kollektivtrafikmyndigheter i Stockholms, Uppsala, Västmanlands, Örebro, Södermlands, Östergötlands och Gotlands län)
1
21 Ett annat exempel är Europaforum Norra Sverige, som är ett politiskt samarbete mellan de fyra nordligaste regionerna i Sverige: Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland och Jämtland Härjedalen. Samarbetet är politiskt förankrat (Europaforum Norra Sverige 2018).
Ytterligare ett exempel är Mälardalsrådet som består av kommuner i Stockholm- och Mälardalsregionen. Dess styrelse speglar den politiska sammansättningen i varje kommun efter det senaste valet (Mälardalsrådet 2018).
En annan form av samarbete är EU-programmen Norra Mellansverige och Östra Mellansverige.
Syftet med programmen är att locka investeringar.
Programmen får bidrag från European Regional Development Fund. Även de har en territoriell förankring. Norra Mellansverige består av regionerna och landstingen Gävleborg, Dalarna och Värmland. Östra Mellansverige består av regionerna och landstingen Uppsala, Västmanland, Sörmland, Östergötland och Örebro (Tillväxtverket 2018) (Tillväxtverket (2) 2018).
Slutligen förekommer Business Region Göteborg. Det är ett samarbete mellan 13 kommuner i Göteborgsregionen som syftar till att förbättra förutsättningarna för kommunernas näringsliv och företagande. Business Region Göteborg ägs av Göteborgs stad och är politiskt sammansatt, men där sammansättningen speglar kommunernas finansiella insatser (Business Region Göteborg 2019).
4.6 Mörkertal och andra risker
Det finns några risker i materialinsamlingen som bör belysas. Som tidigare nämnt har jag valt att genomföra en totalstudie, då det saknas en överblick över antalet samråd som besvarats av svenska regioner, landsting och kommuner. Syftet har därför varit att samla in så många remissvar som möjligt, då jag är intresserad av att beskriva förekomsten av opposition på regional och lokal nivå. Jag är medveten om att det finns remissvar som inte fångats upp i populationen. Att det existerar ett mörkertal påverkar studiens förmåga i att dra några generella slutsatser om alla Sveriges kommuner, landsting och regioner. Då ingen tidigare studie gjorts på området och det saknas generella förteckningar har det varit svårt att undvika eventuella mörkertal.
En fallgrop kan vara att jag missat ett eller ett par samråd när jag undersökte YViE. På hemsidan har till exempel dokumentet fått det namn som motsvarar namnet på samrådets enkät. Det namnet kunde ibland vara en kod bestående av slumpmässiga siffror och bokstäver. Det krävdes därför att varje enkät öppnades för att kunna se vem som besvarat den. I det arbetet är det möjligt att något remissvar uteblivit ur populationen.
2Region Östergötland, Region Örebro län, Region Dalarna och Region Värmland har skickat in ett gemensamt remissvar.
Norra Mellansverige (Region Dalarna, Region Gävleborg, Region Värmland)
2
Region Skåne 4
Region Värmland 2
Region Västerbotten 1 Region Västra Götaland 6
Region Örebro Län 3
Region Östergötland2 2 Stockholm Region EU Office 18
Stockholm stad 10
Sveriges Kommuner och Landsting
10
Umeå kommun 1
Östra Mellansverige (Uppsala län, Södermanlands län, Östergötlands län, Örebro län och Västmanlands län)
2
