Två korsade dalpilar under en Corona

Två korsade dalpilar under en Corona

Arbetet med krishantering och beredskap i Dalarnas län

Gustaf Stövling

Kandidatuppsats i statsvetenskap, 15hp, HT 2020

Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet

Handledare: Joakim Kreutz

Antal ord: 12 332

2

Abstract

This thesis aims to describe the pre-existing structures and procedures of crisis management and preparedness in the fifteen municipalities in the Swedish region of Dalarna. Although national and regional governments are involved in several aspects of planning and response to various types of emergencies, primary responsibility for day-to-day crisis management is delegated to local government. Drawing from this, the paper will explore the daily responsibilities of relevant officials from each municipality in Dalarna through interviews and gather first-hand knowledge regarding what lessons that has been learned from handling the COVID-19 pandemic.

Furthermore, the information will be used to examine eventual differences in capabilities to handle emergencies between the different municipalities. The impact and consequences of various emergencies and disasters demands high-quality emergency measures. However, in the relatively stable time we live in today, these measures are rarely activated. Hence it is difficult to assess the quality of these efforts before the actual crisis hits. This often leads to other functions of government taking priority, resulting in neglected emergency measures. The main findings of this study indicate that there are some differences, however, the overall experience from the interviewed officials is positive regarding the performance of their emergency measures and hopeful for the future.

3

Innehåll

1. Inledning ... 5

1.1. Problemformulering ... 6

1.2. Syfte och frågeställning ... 7

1.3. Disposition ... 7

2. Teoretiskt ramverk ... 8

2.1. Tidigare forskning ... 8

2.2. Kriser & krishantering... 10

2.2.1. Resiliens ... 11

2.3. Kommunernas roll och ansvarsområden ... 12

2.3.1. Risk- och sårbarhetsanalyser ... 13

2.3.2. Geografiskt ansvarsområde ... 13

2.3.3. Krisledningsnämnd ... 14

2.4. Kommungruppsindelningen ... 14

2.5. Teoretiskt argument ... 17

3. Forskningsdesign ... 18

3.1. Val av metod ... 18

3.1.1. Etiska överväganden ... 19

3.2. Studiens genomförande ... 20

3.2.1. Urval och materialinsamling ... 20

3.2.2. Problemdiskussion och avgränsningar ... 22

3.2.3. Bearbetning av insamlat material ... 24

4. Resultat och analys ... 26

4.1. Övergripande resultat ... 26

4.1.1. Det dagliga arbetet ... 26

4.1.2. Skillnader i förutsättningar ... 27

4.1.3. Lärdomar som dragits ... 29

4

4.2. Analys & Diskussion ... 30

5. Slutsatser ... 32

5.1. Studiens bidrag och vidare forskning ... 33

6. Referenser ... 35

5

1. Inledning

Från dunklet av det kalla kriget kunde man på 1990-talet urskilja början på en slags övergångsfas där samhällets syn på kriser och hot skulle förändras alltmer med nästkommande årtionden (Waugh och Streib, 2006). Gradvis försvann den överhängande bilden av immanenta världskrig och invasioner, civilt försvar och internationella försvarsallianser. Istället ersattes bilden av andra, någotsånär immanenta farhågor som exempelvis naturkatastrofer och störningar av samhällets ström- och vattentillgångar, diverse former av terrorism och andra antagonistiska hot, med mera.

Detta ”all-hazards”-fokus som etablerades i krisberedskapsdiskursen innebar att hela spektrumet av olika hot mot samhället togs med i beräkning oftare och mer utförligt (Waugh och Streib, 2006;

cms.gov, 2017). Bortblåst var den något trångsynta rädslan för kriser genom enbart internationell konflikt, och nytillkommet var istället de vidgade vyerna gällande hot från olika håll, och därmed även uppfattningen att det råder ett behov av en utökad och väletablerad krisberedskap i samhället.

Terroristattacken i USA den elfte september 2001, orkanen Katrina 2005, och ett närliggande svenskt krisfenomen sett utifrån tsunamikatastrofen i Thailand 2004, är några exempel på händelser som påpekat behovet av en effektiv och systematisk krishantering (Henstra, 2010;

krisinformation.se, 2014). Det krävs en utbredd planering och organisering mellan flera aktörer, från internationella organisationer och myndigheter, till den enskilda individen på gräsrotsnivå. Hur man går tillväga för att upprätta ett effektivt ramverk för en vattentät beredskap, sömlös kommunikation och samverkan i det kritiska skedet då krisen precis inträffat, samt långtgående sociala och ekonomiska återhämtningar efteråt, är ett arbete som innebär en hög grad av komplexitet. (Waugh och Streib, 2006). Denna diskussion presenterar även en påtaglig paradox som kan återfinnas i arbetet med kriser; komplexiteten i samhällelig krishantering kräver noggrann planering och organiseringen av diverse resurser och kompetenser, men själva fältarbetet på plats när krisen man bävat för inträffar sker främst spontant. De individer som innehar en position med stort ansvar är oftast tvungna att förnya och anpassa sina tillvägagångssätt vid aktiv krishantering, detta då planer och riktlinjer sällan passar perfekt med de omständigheter som uppstått, oavsett hur välplanerad och detaljrik krisberedskapen var till en början. I denna situation spelar såklart en uppstyrd och sammansvetsad myndighetshierarki en stor och avgörande roll.

Henstra (2010) menar att de lokala förmågorna hos den lokala myndigheten spelar huvudrollen inom de flesta fallen av krishantering och beredskap. Därför visar effektiviteten hos de lokala myndigheterna (i Sveriges fall, de 290 kommunerna) på vilken kvalité som krisberedskapen i planeringsskeendet faktiskt håller. Trots att de utgör grunden för denna viktiga pelare av nationell krishantering och beredskap noteras det dock oftast att kommunens resurser eller kompetenser inte riktigt räcker till för att utföra ett fullgott arbete.

6

1.1. Problemformulering

“The tremendous impact of emergencies and disasters demands high-quality local emergency management programs. But because emergency measures are rarely activated, it is difficult to assess the quality of efforts

in this area”. - Henstra (2010)

Framöver i denna uppsats görs det klart att det råder en brist på generell forskning kring krishantering och beredskap, framförallt på lokal nivå (Henstra, 2010). Som presenterats i avsnittet ovan står det klart att det kanske viktigaste arbetet vid hantering av olika kriser sker på kommunal nivå, dock visar det sig att ett återkommande problem inom denna diskurs är att underbyggande åtgärder gällande krisberedskap som faktiskt genomförs i samhället används relativt sällan (Waugh och Streib, 2006; Henstra 2010). Detta annars väldigt positiva faktum problematiseras på så sätt att det råder brist på konkreta exempel där den rådande strategin för krishantering och beredskap faktiskt håller/håller inte måttet. Dessutom, bristen på resurser och diverse grundläggande kompetenser, inte minst hos väldigt små kommuner, innebär att de många andra konkurrerande behoven som kommunen har ägnas mer fokus åt, då dessa vanligtvis anses mer aktuella och närliggande. Det finns alltså en överhängande risk att förutsättningarna för att genomföra ett fullgott krishanteringsarbete varierar från kommun till kommun, och det krävs mer forskning inom ämnet för att bringa fram tyngden i behovet av en nationellt likvärdig krishanteringsförmåga.

Dalarna är Sveriges fjärde största län sett till ytan (28 183 km²) där 3 procent av landets befolkning (281 046) bor och arbetar (scb.se, 2019; regiondalarna.se, 2020). Den 16 januari 2015 skrev flera både offentliga och privata aktörer i Dalarna¹ på en gemensam strategi som innebar ökad samverkan och regelbunden övning (sverigesradio.se, 2015). Länet hade fram till skogsbränderna sommaren 2018 förblivit relativt förskonat från större kriser under en längre tid, och den gemensamma strategin från 2015 var första gången ett större krafttag manifesterades så pass tydligt.

Dalarna består av femton kommuner av varierande storlek där nästan samtliga delar av spektrumet kan tas med i eventuella studier, allt ifrån större stad till mindre orter (kommungruppsindelningen 2017). Givet den ovannämnda problemformuleringen antas det i denna uppsats att förutsättningarna för att kunna genomföra ett fullgott krishanteringsarbete eventuellt varierar kraftigt mellan dessa delar av spektrumet, och frågan är då vilka skillnader dessa skiftande förutsättningar eventuellt mynnar ut i för slutgiltiga resultat och lärdomar.

1 Strategin skrevs under av bland annat samtliga femton kommuner i regionen, polis och Trafikverket, samt Clas Ohlson, Ica och TeliaSonera (sverigesradio.se).

7

1.2. Syfte och frågeställning

Syftet med här studien är att först och främst undersöka de förutsättningar kommunerna i Dalarnas län har att arbeta med krishantering i förebyggande syfte, om dessa förutsättningar skiljer sig åt och i så fall av vilken anledning. Studien ämnar även att undersöka hur det generella arbetet går till på kommunal nivå, både internt inom dess egna område och externt med andra aktörer, samt vilka lärdomar kring krishantering som dragits under 2020.

Studien ämnar således besvara följande frågeställningar:

(1) Hur ser arbetet med krishantering och beredskap ut i de olika kommunerna i Dalarna?

(2) Finns det skillnader mellan de olika kommunernas förutsättningar till att arbeta med krishantering, och vad beror det på i så fall?

(3) Vilka lärdomar kring krishantering och beredskap har dragits under det senaste året med främst avseende på coronapandemin?

1.3. Disposition

Uppsatsen är uppdelad i fyra distinkta delar i syfte att underlätta för läsaren att följa studiens uppbyggnad, genomförande och slutsatser så tydligt som möjligt. Tidigare forskning kring ämnet krishantering och beredskap, en presentation av svenska kommuners roll och ansvarsområden, samt en uppställning av kommungruppsindelningen ligger till grund för det Teoretiska ramverket som inleder denna uppsats. Därefter introduceras Forskningsdesignen där val av metod och studiens genomförande diskuteras utefter dess urval och materialinsamling samt eventuella avgränsningar och problem som uppstått. Till sist utgör Resultat och analys uppsatsens presentation av den insamlade och sammanställda informationen från studiens genomförande, som sedan avslutas med Slutsatser där sista funderingar tas upp tillsammans med förslag på fortsatt forskning.

8

2. Teoretiskt ramverk

Den här sektionen lyfter fram undersökningens teoretiska bakgrund. Först diskuteras tidigare forskning kring ämnet som presenterats, följt av en diskussion och framställning av diskursanknytningen till de olika delarna som utgör det teoretiska ramverk som legat i grunden för studien, krishantering och kommunernas olika ansvarsområden. Slutligen avslutas sektionen med en uppställning av kommungruppsindelningen som kommer att användas framöver i studiens presentation samt teoretiska argument där en diskussion förs kring sambandet mellan dessa olika delar.

2.1. Tidigare forskning

Krishantering som forskningsområde har vuxit fram under senare halvan av 1900-talet, utifrån ett övervägande fokus på främst olika företags krishantering (Thomasson, 2019) och krisberedskap gentemot kriser uppkomna ur internationella konflikter, som världskrig (Waugh och Streib, 2006).

Tidigare närmanden mot vedertagen forskning kring krishantering enligt Lauren (1979) hade minimala ambitioner att till exempel identifiera variabler, definiera konceptuella ramverk eller undersöka mönster av mänskligt uppträdande i kriser, utan fokuserade istället på framställningar av rå data från specifika händelser utan att gå in mer djupgående på bakomliggande faktorer. På senare år har dock forskningsområdet successivt börjat röra sig bort från det klassiskt byråkratiska

”uppifrån och ner-styret”² vid krishantering och analyser av endast enskilda händelser för att istället lägga mer och mer fokus på den mer dynamiska och flexibla modellen av sektorsövergripande samarbete mellan flera organisationer (Waugh och Streib, 2006).

Daniel Henstras arbeten gällande federalism och lokalstyre har använts som centrala grundpelare i denna uppsats då hans observationer kring flernivåstyrning och kommuners varierande förutsättningar blir intressanta att använda vid en analysering av Sveriges kommuner.

Mycket av Henstras forskning utgår ifrån hans huvudåsikt att det är den lokala förvaltningen som är huvudkaraktären i det moderna krishanterings- och beredskapsarbetet, men att förutsättningarna för att utföra ett fullgott arbete varierar mellan kommuner baserat på dess storlek samt tillgång till olika resurser och kompetenser.

Samverkan är som sagt ett centralt begrepp i denna uppsats då kommuners förutsättningar för effektivt arbete i de flesta fallen kräver någon form av gränsöverskridande samverkan (Thomasson, 2019). Henstra (2010) kompletteras således fördelaktigt av Waugh och Streib (2006) som trycker på behovet av samverkan och kooperation, samt lyfter ambitioner att utveckla en effektiv

2 Egen översättning av ”top-down” (Waugh och Streib, 2006).

9 ledarskapsstrategi som kan användas i krissituationer. De bemöter också en intressant och högst aktuell aspekt av modern krishantering som den här sektionen endast snuddat vid i dess inledning;

nämligen strukturen på arbetet vid akuta krissituationer. Om det mer klassiska ”uppifrån och ner- styret” med en strategi fokuserad runt ”ordning och kontroll”³ kan vara det mest effektiva, eller om dess implementering i själva verket kan ha en del hämmande effekter på ett väldigt demokratiskt samhälle (Waugh och Streib, 2006). Kan man kringgå ett system som annars är väldigt decentraliserat, med delade ansvar och utspridda resurser, i syfte att strama åt information och förenkla kommunikationen, utan att riskera långtgående komplikationer även efter att krisen har hanterats?

”Resiliens” är ett relativt nytt begrepp i diskursen kring krishantering och beredskap som börjar få en alltmer utpräglad definition i forskningen kring ämnet (MSB, Samhällelig resiliens, 2016). Dess nuvarande benämning används idag främst för att undersöka hur företag eller olika aktörer kan motstå plötsliga chocker och därefter återhämta sig på ett effektivt sätt (Benedikter och Fathi, 2017). Collier m.fl. (2013) lyfter fram behovet av att undersöka hur pass ”resilient” ett samhälle, framförallt dess städer, är från eventuella kriser som exempelvis extrema väderförhållanden. De utvecklar ett ramverk för ingenjörer och stadsplanerare att följa vid upprustning av städers resiliens, vilket också visar sig intressant för eventuella analyser av bl.a. myndigheters egna resiliens. Williams m.fl. (2017) går ett steg längre och samlar litteraturen kring användandet av resiliens i koppling till krishantering som ämne, för att på så sätt försöka bringa samman de båda under samma förståelse.

Genom en systematisk analys av över 384 artiklar som berör ämnet sammanställer de ett ramverk som centreras runt ett par huvudteman som organisering och justering, åtgärder vid stora störningar, samt vilka utvärderingar som kan dras av de händelser som inträffar.

Utöver detta är det även värt att nämna att ämnet krishantering ofta utgår från specifika händelser, kriser som inträffat och att något har gått fel, vid sammanställningen av diverse nya ramverk eller liknande. Detta innebär att en stor del av den litteratur som går att finna främst är utredningar och utvärderingar av dessa händelser. Några exempel på sådana artiklar är Kates m.fl.

(2006), som går igenom händelseförloppet och konsekvenserna av stormen Katrina som drog in över den amerikanska staden New Orleans 2005, samt de extrarapporterna från Statens offentliga utredningar som bl.a. har kartlagt den svenska hanteringen av tsunamikatastrofen i Sydostasien 2004 (sou.gov.se).

3 Egen översättning av ”Command and control” (Waugh och Streib, 2006).

10

2.2. Kriser & krishantering

Enligt Krisinformation.se är en kris något som hotar de mest grundläggande funktionerna i samhället, som exempelvis elförsörjningen eller tillgången till vatten. Att väldigt många människor drabbas eller att konsekvenserna av krisen som inträffat gör att inte samhället i stort längre fungerar som det ska (Krisinformation.se, 2020). Begreppet ”extraordinär händelse” tas även upp här, vilket syftar åt en händelse som avviker från det normala och innebär en allvarlig störning eller överhängande risk.⁴

Henstra (2010) väljer att i sin definition skilja mellan vad som kan anses vara en kris och vad som kan anses vara snäppet allvarligare, en katastrof. Henstra (2010) ställer upp exempel på ”faror”, vilket kan liknas med den ovan nämnda definitionen av kris från krisinformation.se. När dessa faror inträffar samtidigt som samhället är i en sårbar situation blir resultatet det som Henstra (2010) definierar som kris. Om en kris som inträffat sedan visar sig ”avvika från det normala” och innebära betydande påfrestningar på samhället står man istället inför den tidigare nämnda katastrofen. Dessa två definitioner agerar även i samklang. Det som Henstra (2010) lyfter fram i sin definition som

”katastrof” kan kopplas an till definitionen av ”extraordinär händelse” från krisinformation.se.

Hugelius och Tapani tar även upp sin bok Krishantering i praktiken (2017) att oavsett vilken typ av situation som är orsaken till krisen har nästan alla former av kriser ett par liknande särdrag: de är oväntade och oplanerade på så sätt de inträffar utan förvarning. Oavsett den mängd krisförberedande åtgärder som genomförts i ett samhälle är det nästintill omöjligt att veta exakt när krisen kommer att inträffa. Därmed upplevs det ofta som att kriser inträffar vid de sämsta tidpunkterna, då det sällan ”passar” för samhället, vilket tyder på att verkligheten utanför alla beredskapsplaner ofta är mer komplex än vad som går att förutspå. De är även ovissa så till den mån att om olika händelser som Henstra (2010) skulle klassificera som faror väl inträffar i samhället, är det oftast länge oklart vilken omfattning faran har, om det faktiskt är en fullskalig kris det rör sig om. Slutligen är de även oförutsägbara. Samhället kan utföra flera rimliga förberedelser och åtgärder inför kommande kriser, men när den väl inträffat följer den oftast ett händelseförlopp som är nästintill omöjligt att förutse och planera runt.

Den definition av kris som används i denna uppsats tar sin utgångspunkt från dessa tre källor.

Dels för att föra en anknytning till tidigare forskning kring ämnet (Henstra 2010, Hugelius och Tapani 2017), dels för att använda sig av riktlinjer som är vedertagna nationellt (krisinformation.se), då det är i Sverige information och resultat samlas in, undersöks och publiceras. Utifrån detta blir således det slutgiltiga teoretiska ramverket angående kriser som används framöver i denna uppsats:

4 Vilket också är den vedertagna termen som används officiellt i diskursen mellan myndigheter och kommuner i Sverige.

11

”Kombinationen av diverse farliga händelser och samhällets brist på förberedande åtgärder, eller förutsättningar för effektivt krishanteringsarbete, innebär således uppkomsten av en kris. Om den resulterande förödelsen visar sig vara något utöver det vanliga, med omfattande ekonomiska och sociala påfrestningar, övergår istället krisen i en extraordinär händelse”.

2.2.1. Resiliens

Denna ovannämnda definition är fördelaktig på så sätt att man kan skilja mellan olika ”nivåer” av en kris/extraordinär händelse beroende på hur pass omfattande de är, och därmed använda sig av ett bredare spektrum där både större och mindre kriser kan undersökas. Detta skulle kunna möjliggöra undersökningar angående hur pass motståndskraftiga vissa delar av samhället är, till exempel myndigheter, företag eller den enskilda individen. Begreppet som endast berördes knapphändigt i inledningen av den här sektionen, resiliens, har börjat etableras mer och mer i diskussioner kring samhällssäkerhet över hela världen. På mindre än tio år har tankegången gällande en ”strävan mot ett resilient samhälle” tagit rejäl fart (MSB, Samhällelig resiliens, 2016). Begreppet kommer från engelskans ”resilience” och kan lättast översättas till återhämtningsförmåga, anpassningsbarhet, eller det tidigare använda motståndskraft. Enligt Collier m.fl. (2013) skiljer sig många definitioner av begreppet beroende på inom vilket ämne det tas upp. Några gemensamma nämnare går dock att återfinna i flera definitioner; nämligen förmågan att motstå plötslig chock, flexibilitet nog för att svara mot chocken utan påtaglig skada, eller hur pass snabbt en organisation kan ”studsa” tillbaka efter att chocken väl har inträffat. I denna mening är resiliens något eftersträvansvärt och positivt, där diskursen kring begreppet fokuseras kring det faktum att vissa påfrestningar inte kan undvikas, men att de kan hanteras i en viss mån beroende på hur motståndskraftigt eller resilient samhället, myndigheten eller individen är (MSB, 2016).

En intressant aspekt av begreppet resiliens är även dess ökade behov i den främst politiska diskursen. Utvecklingen av det säkerhetspolitiska klimatet under de senaste femton åren kan kännetecknas genom två huvudsakliga trender (MSB, 2016) Den första trenden är en ökad mängd diskussioner angående skydd mot naturkatastrofer och skydd mot antagonistiska hot (terroristattentat med tydliga mål), och den andra trenden är att allt fler aspekter av det samhälleliga livet inordnas i en slags säkerhetsdiskussion, en trend som vanligtvis benämns som

”säkerhetisering”. Ett svenskt exempel på detta är återupprättandet av totalförsvaret och civilt försvar (Sjölin, 2012) Då dessa trender tar en alltmer utökad plats i politiska debatter, och kanske framförallt hos befolkningens generella väljarintressen, krävs en begreppsapparat där samtliga av dessa nyutvecklade tankegångar summeras (MSB, 2016). Denna uppsats tar därmed upp resiliens för att knyta an studiens resultat till den svagt etablerade uppfattningen av begreppet. Inga försök

12 till att mäta svenska kommuners resiliens kommer att göras i denna studie, men analysen av eventuella resultat kommer att delvis ha en utgångpunkt i begreppet resiliens för att betona vikten av effektiva förberedelser och planering, och i förlängningen minska effekterna av en kris eller extraordinär händelse (Thomasson, 2019).

2.3. Kommunernas roll och ansvarsområden

Den centrala delen av generell, svensk krishantering är det som brukar kallas de tre grundprinciperna; ansvarsprincipen, likhetsprincipen och närhetsprincipen (krisinformation.se).

Mest central i denna uppsats är närhetsprincipen, vilken dikterar att en kris ska hanteras där den inträffar och av dem som är närmast berörda. Detta innebär såklart att kommuner är de främsta aktörerna vid eventuella behov av insatser, då de driver många verksamheter som måste fungera så effektivt som möjligt även under kriser, exempelvis vattenförsörjning, fjärrvärme och räddningstjänst (krisinformation.se). Utöver detta behöver de även kunna leda och bedriva egen verksamhet, verka för att de krishanteringsåtgärder som vidtas av olika aktörer samordnas, samt kunna delta i övrig samverkan på regional nivå (MSB, 2019). Kommunerna förutsätts kunna bedriva denna effektiva krishantering så länge de lokala resurserna räcker till. Regionala och statliga insatser blir först aktuella när så inte längre är fallet (krisinformation.se).

Det är tydligt att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har det övergripande ansvaret vad gäller krishantering och beredskap i Sverige, men det är på lokal nivå det faktiska arbetet sker. Det är här människor i samhället lever och verkar, och effekterna av en kris som inträffar faller först och främst inom ramen för den kommunala krishanteringen och beredskapen (Henstra, 2010). I och med detta faktum har lagstiftning genomförts där krav ställs på kommuner och regioner att analysera och utarbeta planer för hur de ska agera vid kriser och extraordinära händelser (Lag 2006:544).⁵ Utifrån denna lagstiftning kan man urskilja ett par beståndsdelar som utgör grunden för den kommunala krisberedskapen. Några av de ansvarsområden som faller på kommunen är att sammanställa en risk- och sårbarhetsanalys, upprätta tydlig samordning inom det geografiska ansvarsområdet, samt ha klara förfaranden vad gäller ett eventuellt införande av en krisledningsnämnd. Enligt Överenskommelse om kommunernas krisberedskap 2019–2022 mellan Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) ska samtliga 290 kommuner i Sverige ta fram ett styrdokument för sitt arbete med krisberedskap, där samtliga ovannämnda ansvar ska tas med.

5 Lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (riksdagen.se), hänvisas hädanefter som ”LEH”.

13 2.3.1. Risk- och sårbarhetsanalyser

Enligt lagen (2006:544) LEH, 2 kap. 1§, är kommuner skyldiga att identifiera och analysera sådana risker som kan leda till extraordinära händelser inom den egna kommunen. Ett första steg i den processen är att upprätta en s.k. risk- och sårbarhetsanalys (RSA). Samtliga kommuner i Sverige har en skyldighet att sammanställa sina RSA:er enligt MSB:s föreskrifter, där man har i uppgift att analysera vilka eventuella extraordinära händelser i fredstid som kan inträffa, identifiera samhällsviktiga verksamheter, identifiera risker och sårbarheter samt ta reda på eventuella behov av ytterligare åtgärder (MSB, 2020). Enligt MSB bidrar detta till beslutsunderlag för beslutsfattare och verksamhetsansvariga, underlag för samhällsplanering och kommunikation om samhällets risker till allmänheten och anställda samt skapar en lägesbild över hur pass hög samhällets samlade krishanteringsförmåga är i dagsläget. Resultatet av detta arbete ska sammanställas och rapporteras senast den 31 oktober under det första kalenderåret efter ordinarie val till kommunfullmäktige.

Kommunerna ska själva anpassa arbetet utefter dess egna behov och prioriteringar, men minimikravet för en godkänd analys är att den omfattar kommunens egen organisation, olika kommunala bolag samt kommunens så kallade geografiska ansvarsområde (MSB,2020).

2.3.2. Geografiskt ansvarsområde

En av de viktigaste uppgifterna i arbetet med att bygga upp samhällets krishanteringssystem är att förbättra samordning och samverkan över sektorsgränserna (MSB, 2007). Detta arbete sker bland annat genom ett utpräglat samarbete mellan landets olika myndighetsnivåer, kommuner, regioner och regering, där varje part utövar ett s.k. geografiskt ansvarsområde. Detta innebär att varje myndighetsnivå och dess respektive ansvarsområde (kommunalt, regionalt eller nationellt) har en skyldighet att träffas regelbundet för informationsutbyte, samråd och erfarenhetsåterföring gällande åtgärder som krävs vid eventuella kriser som kan uppstå (MSB, 2007). Områdesansvaret är således primärt en förberedande aspekt av Sveriges krishantering och beredskap.

Det geografiska områdesansvaret är sedan juni 2006 även en lagreglerad kommunal uppgift (2006:544, LEH). I 2 kap. 7 § framgår det att kommuner ska bland annat verka för att:

1. olika aktörer i kommunen samverkar och uppnår samordning i planerings- och förberedelsearbetet,

2. de krishanteringsåtgärder som vidtas av olika aktörer under en sådan händelse samordnas, och 3. informationen till allmänheten under sådana förhållanden samordnas.

14 Kommunen uppmanas även att formalisera områdesansvaret genom till exempel ett

”krishanteringsråd” eller liknande där detta behov av samordning som listats ovan får en konkret plats i det dagliga kommunala arbetet. Tanken är att olika aktörer som är involverade i någon form av krishantering inom det kommunala områdesansvaret organiseras under detta råd och tar del av diverse information gällande bland annat andra aktörers arbete, organisation och resurser. Dessa aktörer skulle till exempel kunna vara: kommunens säkerhetssamordnare, sjukvårdspersonal, poliser och frivilligverksamhet med mera (MSB, 2007).

2.3.3. Krisledningsnämnd

En krisledningsnämnd måste alltid finnas till hands i kommunen för att kunna genomföra eventuella uppgifter som uppkommer vid extraordinära händelser i fredstid enligt lag (2006:544) LEH, 2 kap. 2–6 §. Kommunen beslutar alltid om den organisationsform och arbetssätt som den själv anser är mest lämplig i den rådande situationen (MSB, 2019). Kriser är som sagt ovissa till den mån att det från händelse och framåt länge är oklart vilken typ av omfattning den har i samhället (Henstra 2010, Hugelius och Trapani, 2017:22). Många händelser kan ofta hanteras inom ramen för ordinarie organisation genom att arbetet mellan förvaltning och varje enskild tjänsteman fortsätter som vanligt. Det finns alltså inte någon direkt skyldighet för kommunen att använda detta förfarande, utan den är tänkt att användas vid omfattande händelser där det råder ett stort behov av snabb samordning och resursfördelning samt snabbt eller centraliserat beslutsfattande i samband med att kriser visar sig övergå i en extraordinär händelse. Krisledningsnämnden är alltså en slags funktion som kan stå till förfogande om det bedöms som rimligt, där det är nämndens ordförande som bedömer om det är lämpligt att låta funktionen träda i kraft (MSB, 2019). Nämnden är således endast ett temporärt verktyg, och bör avvecklas så snart som arbetet har möjlighet att återgå till normal organisation.

2.4. Kommungruppsindelningen

Kommungruppsindelningen genomförs av Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), och används för att underlätta jämförelser och analyser i olika statistiska sammanhang. Den består av att kommunerna grupperats utifrån vissa kriterier och huvudvariabler som är baserade på storlek (antal invånare), täthet (antal invånare i den största tätorten) och närhet (möjlighet till pendling).

Kriterierna bygger på antagande om vilka faktorer som kan ha betydelse för en kommuns utvecklingsförutsättningar vad gäller boende och näringsliv (Kommungruppsindelning 2017). Den officiella indelningen består av totalt nio kommungrupper (1–9) som är fördelade på tre grupperingar (A, B, C):

15 A: Storstäder (1): Kommuner med minst 200 000 invånare varav minst 200 000 invånare i den största tätorten. Pendlingskommun nära storstad (2): Kommuner där minst 40 procent av nattbefolkningen⁶ pendlar till arbete i storstad.

B: Större städer (3): Kommuner med minst 50 000 invånare varav minst 40 000 invånare i den största tätorten. Pendlingskommuner nära större stad (4): Kommuner där minst 40 procent av nattbefolkningen pendlar till arbete i större stad. Lågpendlingskommun nära större stad (5):

Kommuner där mindre än 40 procent av nattbefolkningen pendlar till arbete i en större stad.

C: Mindre städer/tätorter (6): Kommuner med minst 15 000 men mindre än 40 000 invånare i den största tätorten. Pendlingskommuner nära mindre stad/tätorter (7): Kommuner där minst 30 procent av nattbefolkningen pendlar till arbetet till mindre städer/tätorter.

Landsbygdskommuner (8): Kommuner med mindre än 15 000 invånare i den största tätorten.

Med besöksnäring (9): landsbygdskommun med minst två kriterier för besöksnäring, dvs antal gästnätter, omsättning inom detaljhandel/ hotell/ restaurang i förhållande till invånarantalet.

(Källa: skr.se, Kommungruppsindelningen 2017).

Fördelen med att använda sig av kommungruppsindelningen från Sveriges Kommuner och Regioner är att studiens analysmoment har en officiell och vedertagen indelning av de använda studieobjekten att luta sig på. I och med detta kan man undvika systematiska mätfel som eventuellt skulle kunna uppstå vid användandet av en egen indelning av kommunernas storlek, där skiljelinjer och kriterier är arbiträrt dragna. Denna frånvaro av systematiska mätfel ökar därmed studiens validitet (Teorell och Svensson, 2017:57). I denna studie har därmed samtliga femton kommuner i Dalarna sedan plockats från sin respektive grupp och samlats i en egengjord, ny tabell som är baserad på kommungruppsindelningens kriterier, för att på så sätt få en tydligare överblick av de olika grupperingarna som är relevanta i studien framöver.⁷

6Personer med bostad i regionen (tillvaxtvärket.se).

7 I sektioner framöver där jämföranderesonemang förs mellan de olika grupperingarna kommer alltså dess kommungrupp att användas. Ex: ”Personalbrist i Landsbygdskommuner och Landsbygdskommuner med besöksnäring”, benämns som ”Personalbrist i C8 och C9”.

16 Tabell 1. Kommungruppsindelningen med fokus på kommunerna i Dalarnas län.

I tabellen presenteras kommunerna som berörs i studien, dess officiella kommungrupp och benämningen som beskriver vilken storlek kommunen har. Ingen kommun i Dalarna uppfyller kriterierna för gruppering A, utan samtliga femton faller inom intervallet B3 till C9. Den största kommunen i undersökningen (Borlänge kommun) har en befolkning på 52 521 och hamnar därmed i kommungrupp B3 medan den minsta kommunen (Vansbro) har en befolkning på 6 817 utan besöksnäring och hamnar därmed i C8 osv. (scb.se, folkmängd i riket, län och kommuner 2020).⁸

8 Den fullständiga tabellen med samtliga 290 kommuner i Sverige går att finna i SKR:s sammanställning Kommungruppsindelningen 2017 på deras hemsida www.skr.se.

Kommuner Kommungrupp Benämning Borlänge

B3

Större stad Gagnef

Säter

B4 Pendlingskommuner nära större stad

Falun Avesta

C6

Mindre stad/tätort

Smedjebacken Hedemora

C7

Pendlingskommuner nära mindre stad/tätort

Vansbro Mora Ludvika

C8

Landsbygdskommuner

Malung-Sälen Leksand Rättvik Orsa Älvdalen

C9 Landsbygdskommuner med besöksnäring

17

2.5. Teoretiskt argument

Utifrån de diverse uppgifter och lagar som presenterats ovan gällande svenska kommuners ansvar vid eventuella kriser och extraordinära händelser blir det tydligt att rollen som fylls av den lokala förvaltningen inte underskattas i det nationella arbetet med krishantering och beredskap. Dess relevans är påtaglig genom det faktum att det officiella underlaget för hur kommuner ska agera i kristider är till synes så pass genomarbetat. Det krävs dock kontinuerlig utvärdering av ett arbete som detta för att se till att alla uppställda lagar och ansvarsområden följs som de ska, vilket också utgör en del av syftet med genomförandet av denna studie. Genom att följa upp enskilda kommuners arbete kring dessa punkter möjliggör det fortsatta diskussioner om eventuella behov av förbättring.

Det teoretiska ramverket i denna uppsats bygger till stor del på Daniel Henstras forskning kring den lokala förvaltningens roll i samhällets hantering av kriser: att det är kommuner som är huvudkaraktären i det moderna krishanterings- och beredskapsarbetet, men att möjligheterna för att kunna utföra ett fullgott arbete varierar kraftigt mellan olika kommuner baserat på deras varierande storlek. Det är enligt Henstra (2010) väldigt svårt att prioritera och investera i ett arbetsområde där man inte märker direkta effekter förens krisen faktiskt har inträffat. Det finns oftast mer närliggande och akuta behov som kommunen är tvungen till att prioritera framför utbredda förberedelser som inte egentligen bidrar till vardagen på något märkbart sätt om inte någon extraordinär händelse faktiskt inträffar. Det är denna tankegång som ligger i grund för den teoretiska anknytningen som genomförs i denna studie, att förutsättningarna för att kunna genomföra ett effektivt arbete med krishantering och beredskap varierar beroende på i vilken kommun i länet du befinner dig i.

Denna teoretiska tankegång testas därutöver genom användningen av Sveriges Kommuner och Regioners (SKR) sammanställning av svenska kommuners storlek baserat på befolkningsantal, för att på så sätt objektivt definiera vad som menas med ”varierande storlek” på kommuner fortsättningsvis i denna uppsats. Detta för att undvika en godtycklig uppskattning av vad som kan anses vara en stor eller liten kommun.

Styrkan i denna teoretiska anknytning ligger i att den är relativt simpel på så sätt att den är öppen för vidare definition och tolkning, då den exempelvis kan användas vid analyser av flera olika skikt av samhället. Om en organisation, företag eller myndighet har mer eller mindre resurser att röra sig med är resultaten troligtvis varierande utifrån det. ”Ju större desto bättre” är ett någorlunda vanligt ordspråk och i denna diskurs kan det appliceras genom att anta att ju större en aktör är, desto bättre är dess möjligheter att hantera en händelse av olika slag. Om detta faktiskt är fallet vid en undersökning av kommuner återstår att se, där möjliga motargument och teorier skulle

18 kunna vara att olika kriser har olika påverkan på olika stora kommuner. En omfattande skogsbrand eller naturkatastrof i en kommun har en viss typ av påverkan, med kanske främst skada på samhälleliga tillgångar oavsett hur stor den drabbade kommunen är sett till befolkningsantal. En pandemi å andra sidan har en annan typ av påverkan, där befolkning, befolkningstäthet och liknande aspekter spelar en mer framträdande roll vid analyser av vilken påverkan krisen slutligen hade. Sett utifrån den tankegången skulle man kunna anse att det snarare rör sig om ”ju mindre desto bättre”.

3. Forskningsdesign

I denna sektion behandlas studiens forskningsdesign. Först framförs valet av metod med en förklaring och reflektion av forskningsprocessens tillvägagångssätt, därefter följer en redogörelse för studiens genomförande, där urvalet presenteras och materialinsamlingen förklaras. Slutligen diskuteras eventuella problem med valet av metod och de avgränsningar som använts under studiens gång.

3.1. Val av metod

Syftet med den här studien är som sagt bland annat att undersöka de förutsättningar kommunerna i Dalarna har att effektivt arbeta med krishantering och beredskap i förebyggande syfte, samt att ta reda på hur krishanteringsarbetet ser ut i dagsläget. Studien är således primärt empiridriven och tar inte heller någon utgångspunkt i någon tidigare fastställd teori eller analysmodell. Den teoretiska anknytningen utgår istället från diverse tidigare forskning kring krishantering och kommuners samverkan vid kriser, och ämnar kombinera detta med den intervjuundersökning som även kommer att genomföras i denna uppsats. Studien är därför inomvetenskapligt relevant i hänseende till att den främst eftersträvar kumulativitet, där fokus läggs på att bidra till den hittillsvarande forskningen. Enligt Teorell och Svensson (2007) handlar skrivandet av en vetenskaplig text om att delta i det kollektiva, kunskapssökande projektet: ”Det gäller därför att (…) inordna sig i ett samtal med tidigare forskare och uppsatsförfattare” (Teorell och Svensson, 2007:18).

I dagsläget finns det relativt begränsat med forskning inom krishantering på lokal nivå (Henstra, 2010; Bundy m.fl. 2017). Denna studie har därmed tagit form som en explorativ intervjustudie där flera specifika nerslag har gjorts i de kommuner som tillsammans utgör Dalarnas län. Målet med forskningsdesignen i denna uppsats är således inte att ge en lägesbild som sedan kan generaliseras över hela landets kommuner. Fokus ligger på att ge en slags översiktlig bild över hur dagsläget ser ut i Dalarna angående arbetet med krishantering och beredskap, samt vilka förutsättningar

19 kommunerna själva tycker sig ha för att arbeta effektivt inom dessa områden i skuggan av Corona- pandemin. Studien finner därmed sin utomvetenskapliga relevans i det faktum att det som sagt råder en generell brist på kunskap inom ämnet, och att denna vidare forskning är vad som behövs till det underlag som krävs för framtida politiska, ekonomiska och sociala reformer inom landets krisberedskap (MSB.se, 2019)

Som tidigare nämndes kompletteras litteraturgenomgången genom en samling samtalsintervjuer. Esaiasson m.fl. (2017:261) listar tre områden som kan ses som samtalsintervjuns

”paradgrenar”: när vi ger oss in på ett outforskat fält, när vi vill veta hur människor själva uppfattar sin värld, samt när vårt syfte är att utveckla teorier eller begrepp. Samtliga av dessa områden kan knytas an till studiens syfte på så sätt att krishantering som forskningsfält är relativt begränsat (Thomasson, 2019), kommunernas egen uppfattning av sina förutsättningar ligger i studiens fokus, samt att en serie samtalsintervjuer ämnar bidra till att generera nya idéer hos den samtida forskningen och teoriutvecklingen inom området (Esaiasson m.fl. 2017:266). Givet dessa grundtankar är användandet av samtalsintervjuer rimligt sett till de områden som uppsatsen vill få svar på.

3.1.1. Etiska överväganden

Vetenskapsrådet har framtagit fyra vetenskapsetiska principer för samhällsvetenskaplig forskning som har använts som mall för forskningsdesignens tillvägagångssätt i denna uppsats:

1. Informationskravet: ”Forskaren skall informera de av forskningen berörda om den aktuella forskningsuppgiftens syfte”.

2. Samtyckeskravet: ”Deltagare i en undersökning har rätt att själva bestämma över sin medverkan”.

3. Konfidentialitetskravet: ”Uppgifter om alla i en undersökning ingående personer skall ges största möjliga konfidentialitet och personuppgifterna skall förvaras på ett sådant sätt att obehöriga inte kan ta del av dem”.

4. Nyttjandekravet: ”Uppgifter insamlade om enskilda personer får endast användas för forskningsändamål”.

(Källa: Vetenskapsrådet, Forskningsetiska principer)

Öppenhet och ärlighet har självklart varit grundläggande vid insamlandet av material till studien. I enlighet med informationskravet från Vetenskapsrådet har samtliga deltagare delgivits all möjlig

20 information och bakgrundsfakta kring skrivandet av denna uppsats för att påtrycka transparensen i dess arbete. Utefter samtyckeskravet har varje deltagare också varit fullt medvetna om att deras medverkande är helt frivilligt under hela processen och att de när som helst har möjlighet att hoppa av undersökningen. Varje informant har i sin tur också intervjuats under förståelsen att de kommer förbli anonyma i sammanställningen av det insamlade materialet. Likt konfidentialitets- och nyttjandekravet listar, agerar de som ”representanter” för sin kommun och deras svar kommer därför att presenteras som kommunernas egna svar på frågorna som ställs. Inga enskilda namn kommer att tas med.

Det hade till viss mån varit fördelaktigt att lista varje enskild informants position inom kommunens arbete med krishantering, för att på så sätt även skapa sig en förståelse över vilka olika roller som hanterar olika ansvarsområden. Man skulle exempelvis till och med kunna ha med

”befattning” eller liknande som en variabel i själva undersökningen, där bristen på en officiell beredskap- och säkerhetssamordnare eventuellt skulle kunnat påverkat förutsättningarna för ett effektivt krishanteringsarbete. Rätten till anonymitet överskuggar dock detta. Varje informant skulle ha möjligheten att delta anonymt, vilket skulle innebära att om endast en av de femton informanterna skulle välja att förbli anonyma, skulle det vara lika bra att lista samtliga som det från första början.

3.2. Studiens genomförande

3.2.1. Urval och materialinsamling

Enligt Denscombe (2018) finns det främst två sätt att tänka på vid val av stickprov från en forskningsgrupp; att använda sig av ett representativt eller utforskande urval. För denna uppsats valdes ett utforskande urval då det oftast används i mer småskalig forskning som tenderar att ge mer kvalitativa data. Utifrån denna utforskande aspekt av valet av fall har även fokus legat på att få till så kallade ändamålsenliga urval, vilket innebär att man letar efter den bästa möjliga informationen genom att handplocka sitt urval baserat på vilka forskningsobjektets främsta attribut och kunskaper är (Denscombe, 2018). Målet med dessa två utgångspunkter är således främst att tillhandahålla insikter och information om ett visst ämne från ett visst urval som valts ut beroende på dess specifika relevans till studiens ändamål.

Tankegången vid valet av fall skedde därefter utifrån det som Esaiasson m.fl. (2017:155) kallar interna validitetsskäl. Fokus har lagts på att hitta likartade analysenheter som sammantaget kan jämföras med varandra, med andra ord, det råder en hög grad av homogenitet. Till följd av att ett urval endast baseras på interna validitetsskäl finns det en risk att studien utelämnar den externa validiteten (Esaiasson, 2017:155). Därför bör man reflektera över svar på två ytterligare frågor:

21 (1) Vad är det för ett återkommande, generellt, fenomen du undersöker (fall av vadå)? Och (2), varför har du valt att studera just de konkreta fall (analysenheter) du har gjort? Dessa två frågor har legat i grunden för urvalsdiskussionen i denna uppsats.

(1) Urvalet har från en början baserats på den ursprungliga ambitionen att undersöka arbetet med krishantering i ett tiotal av Sveriges kommuner, där någon form av koppling skulle kunna dras mellan dem. (2) Den primära utmaningen var således att i enlighet med Esaiasson m.fl. (2017) hitta en viss population där det fanns åtminstone en viss grad homogenitet mellan dess beståndsdelar.

Det slutgiltiga beslutet landade på den varierande graden av kulturell och social likhet man kan hitta i några av de län som utgör Sveriges mosaik. Utifrån detta valdes Dalarna län som samling av analysenheter då länet passar in med de ursprungliga kriterierna som ställdes upp. Femton olika kommuner med en någotsånär stark, kulturell likhet mellan dem. Den varierande storleken bland kommunerna visar sig också vara till en fördel, då det möjliggör att ytterligare, eventuella jämförelser kan motiveras. Eventuella nackdelar med valet av kommuner kommer främst från tidsaspekten av uppsatsskrivandet. Femton intervjuer med annars väldigt upptagna individer innebär att vissa svårigheter gällande deras tillgänglighet kan inträffa.

Främst fyra nyckelbegrepp användes vid insamlandet av den forskning som legat i grunden för denna uppsats. Först och främst användes ’krishantering’ (crisis/emergency management) för att få tag i generell och övergripande litteratur om huvudämnet. Detta kompletterades sedan med

’lokalstyre’ (local governance) i ett försök att rikta kriterierna mot en miljö som kunde åtminstone liknas med den svenska kommunala nivån. ’Samverkan’ (cooperation), då det var tydligt från början av litteraturinsamlingen att en av de mest fundamentala delarna för ett lyckat arbete med krishantering utgår från olika aktörers förmåga att samverka effektivt. Slutligen ’resiliens’

(resilience), som används för att förankra denna studie i fortsatt forskning kring krisberedskap, samt för att kasta nytt ljus över begreppet som ännu inte riktigt etablerats fullt ut i den moderna, svenska krisberedskapsdiskurs (MSB, 2016). Ett genomgående problem vid insamlingen av diverse källor och tidigare forskning har varit den begränsade tillgången till fria artiklar och liknande inom ämnet krishantering och beredskap. De mest intressanta och relevanta studierna var oftast låsta på hemsidor som researchgate.com och academia.edu, där Uppsala universitet inte hade tillgång till materialet gratis.

Studien genomförs med hjälp av semistrukturerade intervjuer där intervjuguiden som framtagits av Esaiasson m.fl. (2017:273–276) ligger till grund för sammanställningen av de frågor som används. Fokus har således legat på att formulera frågorna i deskriptiv form, i syfte att:

”framkalla spontana beskrivningar som är baserade i intervjupersonens egen verklighet” (Esaiasson m.fl. 2017:274). En lättare uppvärmningsfråga startar konversationen med vilka arbetsuppgifter de

22 tillfrågade har, följt av flera så kallade tematiska frågor, där informanten får möjlighet att så fritt som möjligt utveckla och förklara dennes upplevelser kring några av de centrala delarna av uppsatsens frågeställningar. Frågorna är öppet formulerade för att undvika så mycket påverkan från intervjuaren som möjligt (Esaiasson m.fl. 2017:274). För att sedan ta del av informantens syn på exempelvis eventuella brister i den kommunala krishanteringsverksamheten används uppföljningsfrågor som knyter an till de tematiska frågorna i syfte att få fram lite mer innehållsrika och specifika svar. Slutligen används direkta frågor för att få reda på mer konkret om till exempel krisledningsnämnden, även fast intervjun kanske inte direkt rör sig i den riktningen.

En svaghet med denna uppbyggnad av frågor uppstår i samband med att informanterna ombeds uttala sig om eventuella brister i den kommunala krisberedskapen. Detta kan bero på ett antal olika anledningar, till exempel att det kan finnas en generell motvilja att belysa eventuella brister hos sin egen arbetsgivare av skäl som exempelvis politik- och partilojalitet, speciellt med tanke på att dennes arbetsgivare är en högst politisk aktör. Det kan även finnas en säkerhetsrisk som informanten vill, eller är tvungen till att undvika. All information som berör krishantering och beredskap skulle kunna vara känslig information som kan missbrukas om den hamnar i fel händer.

3.2.2. Problemdiskussion och avgränsningar

Främst två problem med valet av metod kan urskiljas i sammanställningen av uppsatsens forskningsdesign. Först och främst använder sig denna studie i grund och botten av åsikter från femton olika individer som med goda grunder kan anses vara helt subjektiva. Vid val av strategiskt urval bör man egentligen aldrig uttala sig om frekvenser som baserats på intervjuer med endast ett tiotal representanter från en annars relativt stor population (Esaiasson m.fl. 2017:166). Det gäller på så sätt att undvika ”meningslösa kvasikvantifieringar”, vilket är en högst relevant anmärkning att ha i beaktning i denna uppsats forskningsdesign. Esaiasson m.fl. (2017) lyfter fram ett exempel på motargumentation för användandet av denna typ av urval; nämligen att man inte gör anspråk på att sin studie på något sätt redogjort för samtliga existerande förhållningssätt kring ämnet i fråga, utan att det finns ett begränsat antal fenomen som man kan undersöka och att de kategorier som hittats i den genomförda undersökningen faktiskt finns på riktigt.⁹ Med andra ord undersöker man på så sätt förekomsten av olika sätt att se på världen. Denna uppsats tar sin utgångspunkt i detta motargument genom att det relativt begränsade urvalet som ligger i grunden till denna undersökning har en större koppling bakom sig. De informanter som deltagit i studien delar sina

9 Esaiasson m.fl. (2017:166) benämner dessa fenomen och kategorier som ”tankekategorier” eller ”möjliga tolkningar av världen”

23 uppfattningar av hela det kommunala arbetet, utifrån sin position inom kommunens krishanteringsarbete, och representerar därmed respektive kommuns ”sätt att se på världen”.

Det andra problemet uppstår kring det geografiska dilemmat samt vissa säkerhetsskäl. I och med att samtliga informanter som deltar i studien är utspridda runt om i hela Dalarna var möjligheterna för personliga intervjuer begränsade, speciellt med tanke på den knappa tidsram som undersökningen rör sig inom. I skrivande stund är även coronapandemin, och diverse restriktioner och rekommendationer som följd, ett högst påtagligt dilemma som togs i full beaktning vid genomförandet av denna studie. Möten där det råder absolut trygghet och obefintlig smittorisk skulle inte vara möjliga att få till stånd, inte minst i hänseende till den mängd resande som femton personliga intervjuer skulle innebära.

Dessa två ovannämnda problem innebar att vissa avgränsningar var tvungna att göras, bland annat valet av tillvägagångssätt, där samtalsintervjuer på distans antagligen är det tryggaste alternativet som gick att tillgå. Utöver detta valdes telefonintervju med inspelning före användandet av applikationer som Skype och Zoom då underlaget för intervjun endast består av sex frågor och att samtliga informanter antogs arbeta utefter ett schema som inte tillåter alltför långa och komplicerade arrangemang. Snabbhet och smidighet prioriterades då den genomgående tankegången var att samtliga informanter skulle kunna svara på ett samtal i stort sett var som helst, genomföra intervjun på 20–30 minuter för att sedan kunna fortsätta sin ordinarie vardag. Enligt Esaiasson m.fl. (2017:277) får intervjuer högst ta cirka 60 minuter att genomföra då det handlar om människor i toppositioner, vilket i detta fall skulle följas.

Fördelen med detta tillvägagångssätt är som sagt att det möjliggör att ett större antal intervjuer kan genomföras med annars väldigt upptagna individer. Tanken är att de har lättare att ställa upp på en kortare frågesession varthän de befinner sig, snarare än att till exempel behöva ta sig tillbaka till kontoret och arbetsdatorn för att infinna sig på ett kortare zoom-möte.¹⁰ Det är viktigt att intervjun sker i lugn och ro samt att den intervjuade ska känna sig så bekväm som möjligt (Esaiasson m.fl. 2017:277). Förhoppningen är utifrån denna grundtanke att användandet av telefonintervjuer ger informanterna möjlighet att själva välja vilken plats som de känner sig mest bekväma på för att genomföra en intervju i lugn och ro.

Uppenbara nackdelar med detta valda förfarande är att sinnesintrycket av informanten inte kunde tas i beaktning, då man inte befinner sig på plats kan man inte heller skapa sig en uppfattning av personens egentliga uttryck. Detta skulle i sin tur kunna innebära att intervjuerna upplevs mer opersonliga från informantens perspektiv och därmed förändrar hens generella känsla gentemot

10 Värt att nämna är att underlaget till intervjuerna med frågor inte kortades ner på grund av beslutet att använda sig av kortare samtasintervjuer. Grundtanken har från början av studien varit att endast använda sex frågor i semistrukturerade förhållanden.

24 den som intervjuar. Det mindre frågeunderlaget skulle också kunna innebära att inte allting av värde tas med i intervjun, där flera detaljer kanske inte får utrymme att nämnas, även fast de hade varit fundamentala för studiens frågeställning och syfte.

3.2.3. Bearbetning av insamlat material

Det insamlade materialet bearbetades genom en enklare kategorisering och kodning. Ett par ämnen kunde identifieras som genomgående teman i svaren på intervjufrågorna från samtliga informanter.

De tog form i olika citat som plockades ur från den fullständiga transkriberingen av det som sagts under intervjuerna, och preciserades sedan genom att skapa sex olika kategorier där dessa huvudämnen kodades och delades in i sin respektive kategori. Dessa kategorier tar sin utgångspunkt i den tidigare forskningen som ställdes upp i uppsatsens teoretiska ramverk.

De använda kategorierna är:

Samverkan, vilket innefattar allting som kan kopplas till kommunikation och samverkan inom och utom kommunen, mellan olika aktörer och liknande. En stor del av den tidigare forskningen centreras runt behovet av samverkan (Henstra, 2010; Thomasson, 2019; Waugh och Streib, 2006).

Förståelseskapande, vilken roll/prioritering krishantering och beredskap hade före coronapandemin, vad som nu förändrats samt den generella förståelsen för hur pass viktigt det är.

Henstra (2010) menar att arbetet med krishantering är svårt att prioritera, denna kategori tar därför denna tankegång vidare och applicerar den på Dalarnas kommuner sett utifrån eventuella förändringar i och med coronapandemin.

Resursbrist, där allting gällande brister i kommunens tillgång till resurser togs med. Till exempel brist på personal, pengar och kompetens. Liksom tankegången bakom ovannämnda förståelseskapande, menar Henstra (2010) att denna brist på prioriteringar också innebär brist på resurser i längden.

Lärdomar, är ett samlingsbegrepp för allting som tas upp gällande någon typ av ökad kunskap kring krishanteringsarbetet. Det kan exempelvis vara möjligheten att arbeta skarpt samt upprätta mer avancerade kommunikationskanaler i händelse av framtida kriser. Bundy m.fl. (2017) tar upp att förmågan hos en ansvarig aktör att kunna ställa om och ta lärdomar av de kriser som inträffar är en av de viktigaste prioriteringarna man har.

25 Dagligt arbete, där allt generellt arbete som sker på daglig basis tas upp. Det kan exempelvis innefatta uttalanden om olika möten, omvärldsbevakning och kommunikation utåt.

Och till sist Dokument, vilket innebar allt som togs upp gällande arbetet med diverse viktiga dokument. I det teoretiska ramverket klargjordes det att en stor del av kommunens arbete med krisberedskap består av upprättandet av olika dokument som Risk- och sårbarhetsanalyser och styrdokument (Thomasson, 2019; MSB, 2019).

Dessa kategorier hänger ihop genom dess koppling till de ursprungliga frågeställningarna som ställts upp för denna uppsats. Varje frågeställning har således två tillhörande kategorier där huvudämne och kodning har kopplats samman. Dokument och Dagligt arbete hamnar under frågeställning 1, Förståelseskapande och Resursbrist under frågeställning 2 och till sist Samverkan och Lärdomar, som hamnar under frågeställning 3. En uppställning av denna kategoriseringsprocess tar därmed form av en enkel tabell vilket visualiserar tankegången bakom kodningen och den slutgiltiga kopplingen till sin respektive frågeställning:

Tabell 2. Exempel på uppställning av uttalanden, dess kodning, kategorisering och koppling till frågeställning.

Uttalande Kod Kategori Frågeställning

”Man har haft möjlighet att arbeta skarpt med de strategier man hade till hands”.

”…arbeta skarpt…” Lärdomar

Vilka lärdomar kring krishantering och beredskap har dragits under det senaste året med främst avseende på coronapandemin?

”Mycket nätverkande och infobyte mellan olika aktörer, samt förmedling av information inom kommunen”.

”…nätverkande och

infobyte…” Dagligt arbete

Hur ser arbetet med krishantering och beredskap ut i de olika kommunerna i Dalarna?

Denna form av process har tagit inspiration från Esaiasson m.fl. (2017:280) som presenterar en sammanfattningsteknik som ämnar att bringa fram den centrala berättelsen i samtalet genom att organisera texten genom tidsliga och rumsliga principer. Processen som är presenterad ovan är ett sätt att få fram ”grundstrukturen” i den information som hämtats med hjälp av de genomförda

26 samtalsintervjuerna. Detta möjliggör en strukturerad överblick av det mest väsentliga i de transkriberingar som gjorts, samt möjliggör en tydlig redovisning över hur denna uppsats ämnar föra samman dess resultat med dess problemformulering, syfte och frågeställning. Utifrån denna uppställning kommer nästkommande sektion behandla studiens resultat under tre huvudrubriker;

Det dagliga arbetet, Skillnader i förutsättningar samt Lärdomar som dragits, vilket är omarbetade versioner av de tre ursprungliga frågeställningarna och dess tillhörande kategorier.

Värt att diskutera är validiteten i denna procedur. Denna kodningsprocess och kategorisering är som sagt en enkel sådan. Den är dessutom godtycklig på så sätt att tabellen som används inte är hämtad direkt från vedertagen forskning, utan endast skapad för denna uppsats. En något bristande aspekt återfinns således i frågan om hur pass mycket av den nödvändiga informationen som denna uppställning faktiskt fångar upp. Om eventuellt väldigt kritiska detaljer råkar lämnas ute.

4. Resultat och analys

Resterande sektioner behandlar det insamlade materialet från den genomförda studien genom en presentation som är uppbyggd i tre steg. Först och främst presenteras det övergripande resultatet genom att redogöra för vad som sagts under de intervjuer som genomförts. Detta i syfte att återge underlaget som används i nästkommande del; analysen. Med bakgrund i det teoretiska ramverket för denna uppsats tolkas och förklaras de resultat som studien kommit fram till i en analyserande diskussion, där de sedan kopplas an till de ursprungliga frågeställningarna.

Slutligen behandlar uppsatsens sista sektion, slutsatser, en sammanfattning av vad som presenterats. Detta åtföljs av en återföring till problemformuleringen samt en ytterligare diskussion om vad som uppnåtts med uppsatsen, dess bidrag till den vedertagna forskningen, och behovet av eventuellt fortsatt forskning.

4.1. Övergripande resultat

4.1.1. Det dagliga arbetet

Det generella arbetet med krishantering och beredskap på kommunal nivå innebär ett brett ansvarsområde med många uppgifter. Bortsätt från upprättandet av olika dokument som risk- och sårbarhetsanalyser, styrdokument och krisledningsplaner, ligger även mycket fokus på omvärldsbevakning, upprättande av kontaktnät samt kontinuerlig kommunikation utåt i form av bland annat möten. Man arbetar alltid gentemot direktiv och riktlinjer uppifrån, med ofta väldigt knapphändig information. Flera informanter betonar hur kommunikationen mellan samhällets olika nivåer ibland upplevs som grumlig och otydlig, där till exempel restriktioner och riktlinjer

27 gällande den rådande coronapandemin kan vara svåra att implementera då det råder delade meningar kring vad som faktiskt frågas utav kommunerna. Detta kan dessutom försvåra eventuell samverkan mellan kommuner, då samtliga aktörer inte nödvändigtvis tolkar situationen på samma sätt.

”Det blir ett långt avstånd mellan Folkhälsomyndighetens råd, regeringens rekommendationer och själva implementeringen lokalt. Det tar lång tid, och frågan är hur man ska tolka direktiven och anpassa dem till det faktiska läget i orterna. Detta leder ofta till väldigt skiftande tolkningar mellan kommuner vilket försämrar möjligheterna till samverkan” (Informant 1).

I och med att ansvarsområdet är så pass brett är tidsbrist också ett reellt problem att brottas med, speciellt i dagsläget med en globalt pågående kris. Många informanter pekar på hur det breda planeringsomfånget som behövs innebär att så mycket som möjligt måste tas i beaktning vid utformandet av beredskapsplaner. Likt några av de definierande särdragen som Hugelius och Tapani (2017) ställt fram är det nästintill omöjligt att planera fullt ut för samtliga former av kriser då de nästan alltid är oväntade och oplanerade.

Samtliga kommuner har såklart förfaranden vad gäller ett eventuellt upprättande av en krisledningsnämnd då det är ett lagstiftat ansvar i lag (2006:544) LEH, men väldigt få har valt att faktiskt använda sig av denna funktion. Istället har andra typer av konstellationer använts, exempelvis olika typer av krisledningsgrupper och staber. Även fast läget stundtals har varit väldigt kritiskt upplever de flesta informanter att det har fungerat tillräckligt bra med denna typ av förfarande.

4.1.2. Skillnader i förutsättningar

I många av de kommuner som berörts från B4, C8 och C9¹¹ har detta ovannämnda ansvar dessutom legat på endast en person. Deras säkerhetsavdelningar har eventuellt inte varit fullt etablerade och en del av den kompetens som skulle ha varit behövlig i början av coronapandemin fanns inte tillgänglig. Krishanteringen av coronapandemin har även inneburit en omställning i samtliga av kommunernas mest väsentliga delar. Den generella smittspridningen är en typ av extraordinär händelse som angriper alla olika typer av strukturer och organisationer inom kommunen. Flera informanter trycker på den personalbrist som har varit ett återkommande problem under det

11 Se kommungruppsindelningen i tabell 1.

28 gångna året. En redan relativt undermålig tillgång till personal och kompetenser utsätts för ytterligare påfrestningar då många har blivit sjuka och valt att stanna hemma.¹²

Ett orosmoment som togs upp av många informanter från de mindre kommunerna i C7, C8 och C9 var också det långsiktiga perspektivet på krishantering och beredskap. Att planera för vissa typer av extraordinära händelser har omfattande svårigheter i sig, men att veta hur pass länge den händelsen fortgår är i stort sett helt omöjligt. Det aktuella exemplet som togs upp var såklart den rådande coronapandemin. Flera olika kommuner i Dalarna upplever att de haft de förutsättningar som krävts för ett fullgott krishanteringsarbete i början av pandemin, men att dess långtgående effekter nu innebär sinande resurser och därmed också en sämre kvalité på arbetet. Från detta perspektiv presenteras således ytterligare en svårighet i arbetet med krisberedskap; alla möjliga former av viktiga åtgärder har eventuellt tagits av kommunen som drabbas, men om krisen sedan fortsätter under en längre tid förändras förutsättningarna grundligt.

Ett av de mest centrala problemen som dryftats av samtliga informanter är till vilken grad arbetet med krishantering och beredskap prioriteras i den vardagliga verksamheten.

Coronapandemin har såklart förändrat tankegångarna något, men normalläget innan var att andra kommunala behov, som ansågs mer akuta, prioriterades före. Det upplevs som en svårighet att poängtera hur viktigt arbetet med krisberedskap faktiskt är då det råder en annars väldigt trygg vardag där det vanligtvis inte händer så mycket.

”Svårt att skapa förståelse för viktigheten i arbetet med krisberedskap, svårt att prioritera framför andra behov i kommunen. Krisberedskap prioriteras kanske inte så mycket som det borde” (Informant 6).

I och med denna prioriteringsfråga upplever flera informanter också svårigheter i att förankra krisberedskapsarbetet hos allmänheten. Detta genom exempelvis lärdomar kring vilket eget ansvar man har som kommuninvånare, hur pass självständig man förväntas kunna vara, samt förmågan att förbereda sig själv och sin omgivning genom personligt förutseende. Ett exempel på denna svårighet kan hämtas från de kommuner som påverkats av de omfattande skogsbränderna som uppstått under det senaste decenniet. De vittnar om hur fort befolkningen glömmer att extraordinära händelser kan ta vilken form som helst och ha väldigt varierande konsekvenser under en längre tid. En global pandemi var heller inte det mest aktuella på agendan innan

12 Att stora mängder personal har blivit sjuka behöver inte nödvändigtvis innebära att de insjuknat i just COVID-19. Flera har valt att stanna hemma då de till exempel upplever någon typ av symtom, eller känt sig oroliga över sin egen hälsa generellt.