EXAMENSARBETE
Grön- och vitbok i landstingets verksamhet
En analys kring ambitionen att involvera fler aktörer i Norrbottens läns landstings beslutsfattande
David Danell
Filosofie magisterexamen Sociologi
Luleå tekniska universitet
Institutionen för ekonomi, teknik och samhälle
Sammanfattning
Grönböcker och vitböcker är något som vanligtvis förknippas med lagstiftningsarbetet inom EU. Metoden beskrivs ofta som ett sätt att genom en grönbok nå ut med nya idéer och eventuella åtgärder till intresseorganisationer och intresserade individer som sedan inbjuds till att delta i debatter och samrådsförfarande kring det givna ämnet. Detta följs vanligtvis upp med en vitbok som konkretiserar och ger förslag på åtgärder. Norrbottens läns landsting har använt sig av metoden med grönböcker och vitböcker vid ett tillfälle – då i frågan om innovationer och verksamhetsutveckling inom hälso- och sjukvården. Syftet med denna uppsats är att utifrån ett teoretiskt ramverk analysera och problematisera användandet av grön- och vitboksmetoden inom landstinget. Det teoretiska ramverkets uppbyggnad utgår från intentionen att analysera landstingets ambitioner med grön- och vitboksprocessen. I uppsatsen konstateras att det finns ambitioner att skapa nätverk i och med grön- och vitboksprocessen.
Varav problematiseringen kring riskerna med styrning genom nätverk och decentralisering av makt samt en analys kring individen i relation till dessa fenomen. Uppsatsen innehåller även rekommendationer för fortsatt användande av grön- och vitboksmetoden inom landstingets verksamhet.
Abstract
The use of Green Papers and White Papers are common within the European Union. A Green Paper is often described as a way to reach out with new ideas and plausible arrangements related to a given political subject. The idea is that the Green Paper will lay the foundation for following discussions and seminars. The next step in the process is the making of a White Paper that focuses on giving hands on advice for the decision makers on what measurements to take. Norrbottens läns landsting has used the method of Green Papers and White Papers at one occasion – when working with the question on how to develop the organization and how to handle innovations related to the health care system. The purpose with this report is to analyze the use of Green Papers and White Papers in this particular case. Therefore the analysis is mainly focused on government through networks and the decentralization of power and their interrelationship with the individual in modern society. Finally there is a recommendation on how to use the method with Green Papers and White Papers addressed to Norrbottens läns landsting.
Innehåll
1. Bakgrund & inledning ...2
1.1. Metod, disposition & avgränsningar...3
1.2. Regionala enheten och dess uppdrag ...6
2. Den empiriska delen ...7
2.1. Sammanfattning av landstingets grönbok ...7
2.2. Sammanfattning av landstingets vitbok ... 10
2.3. Intervjuerna ... 12
2.3.1. Varför metoden? ... 12
2.3.2. Varför just denna fråga? ... 15
2.3.3. Grön- och vitboksprocessen ... 16
2.3.4. Lärdomar/slutsatser ... 19
3. Den teoretiska analysen ... 20
3.1. Målet om ett mer aktivt folkstyre ... 20
3.2. Ambitionen med grön- och vitböcker ... 21
3.3. Grön- och vitbok som en intern angelägenhet... 32
3.4. Ambitionen att involvera fler i besluten i relation till individen ... 33
3.5. Varför kom det så pass få till de olika seminarierna? ... 38
4. Avslutande diskussion ... 40
4.1. Uppsatsens slutsatser ... 40
4.2. Spel för gallerierna?... 41
Referenser ... 43
Artiklar ... 43
Litteratur ... 43
Internet ... 45
2
1. Bakgrund & inledning
Grönböcker och vitböcker är något som vanligtvis förknippas med lagstiftningsarbetet inom EU. Syftet med metoden är då att nå ut med nya idéer och eventuella åtgärder till intresseorganisationer och intresserade individer som sedan inbjuds till att delta i debatter och samrådsförfarande kring det givna ämnet. Vid EU:s lagstiftningsarbete utfärdas en grönbok av EU-kommissionen och brukar bestå av en inventering av problem och åtgärdsmöjligheter inom ett visst område, sedan får medlemsstater och olika intresserade kretsar möjlighet att framföra sina synpunkter. Detta följs ofta upp med en vitbok som innehåller konkreta förslag till åtgärder inom det aktuella området och inom EU så leder en vitbok ofta till ett konkret lagförslag.1 Grönboken behandlas som sagt av EU-kommissionen, vitboken behandlas däremot av ministerrådet för att sedan återkomma till kommissionen som då påbörjar sitt lagstiftningsarbete.2
Norrbottens läns landsting, nedan landstinget, har använt sig av metoden med grönböcker och vitböcker vid ett tillfälle – då i frågan om innovationer och verksamhetsutveckling inom hälso- och sjukvården. Det är landstingets regionala enhet som stått för utarbetandet och genomförandet av denna process. I Norrbottens läns landstingsplan 2012 – 2014 finns bl.a.
målsättningar om ett mer aktivt folkstyre. Där poängteras att landstinget är det enda folkvalda organet på regional nivå och att de förtroendevalda ska företräda allmänhetens intresse.
Fullmäktiges beredningar ses som ett viktigt verktyg för att öka medborgarnas engagemang och demokratiska inflytande. Även att landstinget aktivt ska arbeta för att dialogen med medborgarna hela tiden utvecklas och förbättras. En strategi för att uppnå målet om ett aktivt folkstyre är utveckling av nya politiska arbetssätt. Grön- och vitböcker ses som ett av dessa nya politiska arbetssätt som prioriteras i landstingsplanen.3
Syftet med denna uppsats är att utifrån ett teoretiskt ramverk analysera och problematisera användandet av grön- och vitboksmetoden vid frågan om innovationer och verksamhetsutveckling inom hälso- och sjukvården. Den centrala frågan är hur användandet
1 Bernitz & Kjellgren, 2010, s. 56
2 Internet 1
3 Landstingsplan 2012 – 2014, s. 17 – 18
3
av grön- och vitboksmetoden står i relation till landstingets ambition om ett mer aktivt folkstyre? Relevant i sammanhanget blir även varför det var viktigt att involvera fler aktörer i just denna fråga? Meningen är att denna analys ska bidra till en förbättring och utveckling kring användandet av metoden med grön- och vitböcker vid landstingets regionala enhet.
Uppsatsen kommer därför ge en beskrivning av hur arbetet med grön- och vitboken om innovationer och verksamhetsutveckling inom hälso- och sjukvården gick till samt ge rekommendationer för fortsatt arbete med grön- och vitböcker.
1.1. Metod, disposition & avgränsningar
För att besvara uppsatsens syfte har intervjuer med de som arbetat med grön- och vitböckerna om innovationer och verksamhetsutveckling inom hälso- och sjukvården genomförts samt en granskning av för syftet relevant dokumentation. Det teoretiska ramverkets uppbyggnad som legat till grund för analysen i denna uppsats har utformats allt eftersom arbetet har fortskridit utifrån vad som framkommit vid den närmare granskningen av den aktuella processen.
Teorierna har alltså valts efter att intervjuerna genomförts och efter en närmare läsning av de aktuella grön- och vitböckerna. Det teoretiska ramverkets uppbyggnad utgår från intentionen att analysera landstingets ambition med grön- och vitboksprocessen och har utifrån vad som framkommit främst kretsat kring decentralisering av makt och styrning genom nätverk utifrån bl.a. Ulrich Beck samt Nils Hertting och Evert Vedungs tankar. Individen analyseras utifrån Robert D. Putnam och Anthony Giddens och kretsar kring viljan respektive oviljan att engagera sig i sin omvärld.
Intervjuerna har genomförts med Kurt-Åke Hammarstedt, verksamhetschef vid landstingets regionala enhet, Maria Jansson f.d. anställd vid regionala enheten numera verksam vid landstingets FOU-enhet samt Gunnel Vidén som är vd för kommunikationsbyrån Plan 7.
Dessa tre har på olika sätt varit involverade vid grön- och vitboksprocessen i frågan om innovationer och verksamhetsutveckling för hälso- och sjukvården i Norrbottens län.
Genomförandet av intervjuerna har skett enskilt med var och en av intervjupersonerna på deras respektive arbetsplats. Intervjuerna spelades in och har sedan transkriberats. Därefter har innehållet i intervjuerna delats in i olika teman som presenteras i uppsatsens empiriska avsnitt. Uppsatsen inleds däremot med en kort presentation av landstingets regionala enhet
4
och dess uppdrag. Regionala enheten är den del av landstinget som genomfört grön- och vitboksprocessen. Sedan följer en sammanfattning av grönboken respektive vitboken eftersom jag vill ge läsaren en bild av vad dessa innehåller, men även för att delar av dess innehåll kommer vara föremål för den teoretiska analysen som följer i uppsatsens avslutande del.
Innehållet i de genomförda intervjuerna kommer givetvis också ligga till grund för den teoretiska analysen.
Sedan är vi framme vid redogörelsen av innehållet i de genomförda intervjuerna vilket sedan följs upp av den teoretiska analysen. Men vart tog det strikt teoretiska avsnittet vägen? Det finns helt enkelt inget sådant i denna uppsats utan teorin presenteras i samband med att den kopplas till det empiriska materialet och återfinns följaktligen i uppsatsens analys-del.
Slutligen följer en samlande diskussion kring uppsatsens innehåll och här framgår även de utlovade rekommendationerna för det fortsatta arbetet med grön- och vitböcker inom landstingets verksamhet.
Sammanfattningsvis och något förenklat kan man säga att det som legat till grund för arbetet med denna uppsats är frågorna vad var det som hände och varför? D.v.s. vad var det som hände från det att idéen om att använda grön- och vitböcker kläcktes fram till det läge som processen befinner sig i idag och varför hände det. Arbetet med denna uppsats inleddes därför med att så öppet och förutsättningslöst som möjligt försöka skapa mig en bild över vad som hänt och vad en grön- och vitboksprocess inneburit i det här fallet. Detta förhållningssätt har framförallt varit tydligt vid de utförda intervjuerna där frågorna har varit öppet formulerade så att intervjupersonerna ska kunna berätta om processen utifrån vad de själva ser som det viktiga och centrala. Detta sätt liknar till viss del upplägget för en intressent utvärdering så som Evert Vedung beskriver den, där intressentutvärderingens bedömningskriterier är förhoppningar och farhågor hos interventionens berörda.4 Interventionen i det här fallet handlar om användandet av grön- och vitboksmetoden. En intressentutvärdering inleds därför med att spåra upp insatsens utarbetare och genomförare.5 Anna Lindberg vid regionala enheten har varit min kontaktperson under arbetet med denna uppsats och det är från henne som uppslagen till relevanta intervjupersoner har kommit. Kurt-Åke Hammarstedt valdes ut
4 Vedung 2009, s. 126
5 Vedung 2009, s. 128
5
dels i egenskap av verksamhetschef vid regionala enheten, vilket alltså är den enhet i landstingets organisation som stått för genomförandet av grön- och vitboksprocessen men också därför att han tidigt pekades ut som en drivande kraft för att arbeta med grön- och vitböcker. Maria Jansson valdes ut i egenskap av att det är hon som skrivit grönboken och Gunnel Vidén i egenskap av att det är hon som har skrivit vitboken. Det är givetvis fler personer som varit inblandade i utarbetandet och genomförandet av denna grön- och vitboksprocess och jag har även blivit upplyst om vilka dessa är. Givetvis hade det funnits relevans i att intervjua även dessa personer men eftersom denna uppsats sker utifrån förutsättningarna av en d-uppsats och därför är ett tämligen tidsbegränsat arbete med ett orubbligt slutdatum har jag varit tvungen att begränsa antalet intervjupersoner till dessa ovan nämnda. Detta är en brist med uppsatsen – att inte alla inblandade har kommit till tals, men tiden har helt enkelt inte räckt till för att detta skulle vara möjligt.
För att återgå till en intressentutvärderings innehåll så är nyckelorden för denna typ av utvärdering samtal, dialog och växelverkande sökprocess. Att utvärderaren måste samtala med de utvalda intervjupersonerna och de svar som ges inverkar på vad som sker därnäst. Efter ett tag kan då utvärderaren enligt Vedung börja upptäcka uppgivna och verkliga syften med verksamheten samt vilka frågor som de intervjuade vill resa i sammanhanget för den pågående utvärderingen. Allt eftersom blir utvärderaren mer involverad och kan själv argumentera för vilka frågor som ska belysas i undersökningen. Intressentmodellen är påfallande öppen och typiskt är att utvärderaren letar relativt länge efter grundläggande frågor att ställa.6 Detta är även sådana delar i en intressentutvärdering som stämmer in på det tillvägagångssätt som jag använt i arbetet med denna uppsats där den tydligaste likheten är att jag inför mina intervjuer inte varit helt säker på vilka de grundläggande frågorna för min undersökning är. Dessa frågor har däremot tydliggjorts under arbetets gång och dessa kommer vi återkomma till i uppsatsens senare del.
Till skillnad mot hur en intressentutvärdering genomförs enligt Vedung så har jag valt att begränsa mig till just utarbetarna och genomförarna av interventionen. Vedung ger exempel på andra tänkbara intressenter i denna typ av utvärdering och vissa av dessa grupper hade
6 Vedung 2009, s. 128
6
kunnat vara aktuella för att ingå i denna undersökning men de har inte fått komma till tals. De tänkbara men utelämnade grupperna är i det här fallet medborgarna, högsta beslutsfattare som beslutat att införa interventionen, politiska opponenter till insatsen, lokala myndigheter som exempelvis inblandade kommuner, slutmottagare d.v.s. interventionens målgrupp, andra slutmottagare vilket är aktörer som mer eller mindre oavsiktligt berörs av interventionen utan att vara avsedda slutmottagare.7 En avgränsning har alltså skett där fokus ligger på att intervjua några av utarbetarna och genomförarna av insatsen med grön- och vitboksprocessen.
En tanke med landstingets grön- och vitboksprocess är att den ska kunna ligga till grund för ett beslut i landstingsfullmäktige men i skrivande stund är inga beslut ännu fattade utifrån denna process. Detta är en av anledningarna till varför denna uppsats inte fokuserar på vad som rent faktiskt har kommit ut av grön- och vitboksprocessen. Fokus ligger istället på de ambitioner och förhoppningar som landstingets regionala enhet har på användandet av grön- och vitböcker.
1.2. Regionala enheten och dess uppdrag
Regionala enheten är den del av landstinget som stått för initiativet och genomförandet av den aktuella grön- och vitboksprocessen. Den regionala enheten är en del av landstingsdirektörens stab och de arbetar för att förverkliga de regionala utvecklingsmål som formuleras i landstingsplanen. De övergripande målsättningarna att Norrbotten ska vara en dynamisk region, ett gott län att leva i och med en positiv självkänsla innebär att regionala enheten arbetar med en mängd olika områden som exempelvis regional demokrati, ungdomsfrågor, mångfald och integration, jämställdhet, regional planering, näringspolitik, hälsa, arbetsmarknadsfrågor m.m. Regionala enheten tar initiativ till olika projekt som är kopplat till dessa områden men fungerar också som omvärldsbevakare och tjänstemannastöd till landstingets politiker.8 Det är alltså i sammanhanget av detta som regionala enheten bedrivit grön- och vitboksprocessen om innovationer och verksamhetsutveckling inom hälso- och sjukvården.
7 Vedung 2009, s. 127
8 Regionala enheten, Norrbottens läns landsting, 2012, s. 3
7
2. Den empiriska delen
2.1. Sammanfattning av landstingets grönbok
I grönbokens förord skriver landstingsstyrelsens ordförande Kent Ögren och dåvarande landstingsdirektören Elisabeth Holmgren att landstingets interna utvecklingsarbete behöver integreras i ett regionalt innovationssystem och att landstinget är en av flera aktiva deltagare i ett samspel mellan regionala aktörer inom forskning, samhälle och näringsliv. Sedan skriver de att det är i denna anda som grönboken om innovationer har skrivits och att syftet är att lyfta hälsa som en tillväxtbransch med stark innovationskraft samt att de vill stimulera till diskussion och konkretisering.
Grönboken inleds med konstaterandet att hälso- och sjukvården står inför stora utmaningar i och med en allt mer åldrande befolkning där andelen personer över 65 år antas öka markant fram till år 2050. Denna utveckling anses bli särskilt tydlig för Norrbotten då andelen äldre ligger över både det svenska och europeiska genomsnittet och detta sätts i relation till att det samtidigt sker en minskning av den totala folkmängden i Norrbotten. Denna ekvation blir problematisk eftersom en större andel äldre antas leda till ett ökat vårdbehov och i kombination med en minskad arbetsför befolkning med minskade skatteintäkter uppstår en problematik för hur det ökade vårdbehovet ska kunna hanteras. Sedan sker en hänvisning till OECD Territorial Review: Sweden (2010) med antagandet om att det är troligt att om 20 år så arbetar 50 procent av den lokala arbetskraften i de norrländska kommunerna med vård av äldre. Syftet med grönboken är svårt att få grepp om men meningen vi måste därför ständigt leta efter nya lösningar som ger länets medborgare en kvalitativ vård som kräver mindre resurser verkar vara central. Sedan förtydligas detta med att bygget av ett hållbart hälso- och sjukvårdssystem kräver att lösningarna i större utsträckning utgår från patienternas behov samt en bättre användning av ny teknik. Behovet av att påskynda integration, standardisering och kunskapsöverföring av administrativ och klinisk information framställs även som viktigt.
Därefter beskrivs den svenska vården med att ha ett högt anseende internationellt bl.a. för förmågan att använda informations och kommunikationsteknik och att den har gjort betydande framsteg när det gäller e-hälsa. Den föreslagna regionbildningen antas skapa nya möjligheter för hur hälso- och sjukvårdsarbetet kan bedrivas i och med ett ökat
8
befolkningsunderlag som antas förbättra möjligheterna till en högspecialiserad vård och en effektivare sjukvårdsadministration. Även att regionbildningen skapar möjligheter till effektiv och snabb kunskapsspridning. Men för att till fullo kunna tillgodogöra effekterna av regionbildningen så framställs vikten av att resurser satsas på att föra in nya arbetssätt, behandlingsmetoder och verksamhetslösningar. Sedan betonas vikten av att utveckla e- hälsotjänsterna samt att Norrbotten i och med den glesa befolkningen ligger i framkant på detta område.
Efterföljande avsnitt utgår från uppsatser och litteratur som behandlar innovationer och främst sådant som behandlar innovationer inom hälso- och sjukvården utifrån en svensk och europeisk kontext. Grönboken kan alltså till viss del beskrivas som en form av litteraturgenomgång kring vad som skrivits om ämnet innovationer. Vikten av förbättringsarbete framställs utifrån den behandlade litteraturen som att kunna fungera som en grogrund för innovationer och att samverkan mellan människor med olika kompetenser är en viktig del i förbättringsarbetet. Personalen och den enskilda individens idéer lyfts fram som viktiga pusselbitar i förbättringsarbetet. Även vikten av att verksamheten håller sig informerad genom omvärldsbevakning poängteras och att detta behöver vara hela verksamhetens ansvar.
Det framställs som att innovationer inom hälso- och sjukvården kan fungera som en tillväxtfaktor där utvecklingen de senaste decennierna beskrivs med att innovationer lyfts fram som en allt viktigare nyckel till ekonomisk tillväxt. Det refereras till vikten av att omvandla Sveriges höga forsknings- och utvecklingsutgifter till affärer på både regional och nationell nivå eftersom Sverige i relation till detta får ut för lite kommersiella produkter.
Därför bör bl.a. entreprenörskap och småföretagaranda uppmuntras i syfte att öka innovationskraften i företag, ekonomiska sektorer och regioner. Det viktiga i att landstingen och regionerna blir mer involverade i regional innovationspolitik framhålls också med hänvisning till OECD-uppsatsen Territorial Review: Sweden (2010). Att hälso- och sjukvård bidrar till regional utveckling behandlas också, eftersom dess stora efterfrågan på arbetskraft kan bidra till att attrahera människor att flytta till regionen. Sedan hänvisas det till att EU- kommissionen framhåller hälsa och dess omkringliggande tjänster som ett av de starkaste tillväxtområdena och att de har en satsning för att stimulera innovationer som kallas
”Innovationsunionen” där innovationer inom hälsa är ett av de prioriterade områdena. Detta
9
kommer enligt grönboken innebära att betydande resurser kommer tillföras hälsoområdet inom EU.
Efter detta följer ett avsnitt som bl.a. tar upp olika definitioner av innovation, dessa definitioner kan sammanfattas som införande av något nytt såsom en ny produkt, vara eller tjänst eller en ny organisatorisk eller teknologisk process. En innovation kan även ses som ett resultat av en innovationsprocess där innovationsprocess är processen från att en idé kläcks fram till en färdig innovation. Sedan följer ett resonemang kring gynnsamma organisatoriska förhållanden för utvecklingen av innovationer. Efter detta kommer ett avsnitt om hur man skapar s.k. innovationssystem där samarbeten mellan företag, universitet och offentlig verksamhet lyfts fram som viktigt och att det skapas system för sådant samarbete. Där står att läsa att innovation inte handlar om rutiner utan om att tänka nytt och att innovationer inte behöver vara forskningsdrivna utan lika gärna kan komma från verksamhetens s.k.
praktikbaserade innovationer. Men ett fast ramverk och en strategi behövs för att stödja innovationsprocessen och denna strategi behöver anpassas till de lokala förhållandena. För att åstadkomma samverkan för innovationsarbete behövs ett beslut på högsta ledningsnivå enligt grönboken. Sedan tas två vanliga tillvägagångssätt för förändringsarbete upp, det ena beskrivs som expert- och chefsstyrt där processen sker uppifrån och ned i organisationen och det andra dess motsats där förändringar initieras underifrån och som bygger på upplevda problem i det dagliga arbetet. I samband med det senare exemplet så betonas särskilt vikten av att det sker en förankring med ledningen för att förändringsarbetet ska ha en chans att bli lyckosamt. Att möjliggöra för förändring och utveckling antas bidra till att medarbetarna behåller glädjen och intresset i dessa frågor inom hälso- och sjukvården.
Grönbokens sista del tar upp exempel på hur arbete med innovationer och verksamhetsutveckling inom hälso- och sjukvården kan se ut, där det bl.a. refereras till hur Danderyds sjukhus och Region Skåne har arbetat. Avslutningsvis formuleras tolv stycken diskussionsfrågor som är tänkta att ligga till grund för de kommande seminarierna. Den första frågan formuleras så här: Innovation gynnas av möten och dialog mellan människor med olika kompetenser. Hur kan sådana möten ske i din verksamhet? Efterföljande frågor är formulerade på ett liknande sätt, med ett påstående som utgår från det som framställts i boken och sedan en fråga som handlar om hur din verksamhet kan eller bör göra i frågan.
10
2.2. Sammanfattning av landstingets vitbok
Vitboken om innovationer och verksamhetsutveckling inom hälso- och sjukvården har tagits fram utifrån grönboken och dess efterföljande seminarier. Tanken är som ovan nämnt att vitboken ska komma med konkreta lösningar inom det problematiserade området.9
I vitbokens förord står att landstinget behöver bli bättre på att uppmuntra och ta tillvara innovationer för att lösa framtidens utmaningar inom hälso- och sjukvården i Norrbotten. Där står också att landstingets medarbetare har hög kompetens och att det finns stor utvecklingspotential om man frigör kreativitet och kraft i utvecklingen av kreativa idéer. Att man behöver bli bra på detta anses som viktigt för att klara utmaningarna med den demografiska, den tekniska och den medicinska utvecklingen samt att det är viktigt för att vara en attraktiv arbetsgivare.
Vitboken inleds med rubriken Landstingets utmaningar där tre utmaningar stolpas upp. Den första utmaningen handlar om förändringarna i befolkningens sammansättning, den demografiska utmaningen, där en allt mer åldrande befolkning kommer ställa nya krav på hälso- och sjukvården i Norrbotten. Den andra utmaningen handlar om att utveckla den medicinska praktiken så att alla medborgare får likvärdig tillgång till hälso- och sjukvård. Att landstingets verksamheter har blivit konkurrensutsatta är den tredje utmaningen som presenteras, där konkurrensen nu finns utifrån ett patientperspektiv såväl utifrån ett rekryteringsperspektiv.
Därefter konstateras det att i landstingets utvecklings- och samverkansavtal så står det skriftligen att alla medarbetares kompetens och kreativitet ska tas tillvara som en grund för verksamhetsutvecklingen. Nästkommande mening förtydligar att arbetet med att utveckla former för detta alltså ingår i arbetsuppgifterna för de som är verksamma inom landstinget.
9 Projektdirektiv feb. 2012, s. 1
11
Sedan följer ett stycke där begreppet innovation förklaras. Vilket efterföljs med ett avsnitt om landstingets behov av att utveckla ett innovationssystem och att vikten av denna fråga har gjort att den är först ut inom landstinget för metoden med grönbok och vitbok. Vilket här förklaras som en metod för intern dialog och utveckling. Ett kort avsnitt handlar sedan om reaktionerna och diskussionerna utifrån grönboken där detta framkommit:
Det deltagarna vid diskussionsmötena inom landstinget främst ville ha var mer information om hur andra praktiskt gått till väga för att starta en innovationsverksamhet och hur de har lyckats. En fråga var om de som kommer med idéer brukar vilja starta företag eller sälja/överlåta idén till någon annan samt vilket yrke innovatörerna brukar ha.
Medarbetarna efterfrågade även en process för att hantera innovationer, både sådana från de egna leden men även för att hantera innovationer som kommer från exempelvis företag, universitet och kunder/patienter. Därefter slås det fast att samarbete är bra och att Norrbottens läns landsting kan lära sig av företag hur de arbetar med innovationer. Innovation behöver uppmuntras genom att premiera idébärarna. Ett resonemang om lagen kring arbetstagares uppfinningar kommer senare i vitboken. Lagen säger att arbetsgivaren äger uppfinningen men att idégivaren bör få en skälig ersättning och som anställd är man skyldig att anmäla en presumtiv innovation till sin arbetsgivare om den faller inom arbetsgivarens verksamhetsområde. Vitboken framställer detta med att det finns gott om utrymme för arbetsgivaren att formulera egna regler och att det finns exempel på ”generösa” landsting som avsagt sig rätten till medarbetares uppfinningar och innovationer eftersom de vill uppmuntra fler till att berätta om sina idéer. Förslaget i samband med detta är att landstinget behöver fastställa ersättningsgrundade kriterier för belöning till idégivare och det refereras till uppsatsen Förslag till nationella riktlinjer för innovationsrättigheter i vården som innehåller olika förslag för hur denna fråga kan lösas. Förslagen till nationella riktlinjer föreslås bli landstingets regler och att detta bör beslutas av landstingsfullmäktige. Viktigt i detta framställs vara att fastslå ersättningsgrundade kriterier för belöning till idégivare.
12
Det slås fast att innovationsarbete bör bli en del av landstingets uppgift och bli ett prioriterat område. Därför behövs att en s.k. innovationspolicy formuleras som tydliggör denna inriktning och som har en tydlig strategi för att tillvarata innovationer. En ansvarig enhet för att utveckla innovationsarbetet behöver utses. För att ta tillvara på de idéer som finns inom landstingets verksamhet krävs en rekrytering och utbildning av s.k. idélotsar vilka ska ha till uppgift att söka upp och ta emot idébärare inom verksamheten och de ska även kunna värdera idéerna och lotsa idébärarna rätt i innovationssystemet. Sedan behövs rutiner för att sprida nya, välfungerande och nyttiga innovationer till andra verksamheter och divisioner inom landstinget. Behovet av en struktur för att ta emot idéer som kommer utanför landstingets verksamhet från exempelvis företag, universitet, kommuner osv. är även något som framförs.
Ett stycke i vitboken ger exempel på vad som benämns som förbättringsmetoder. Här ges en kortfattad beskrivning av Lean, Kaizen och Genombrottsmetoden. Det uppges att dessa metoder redan nu används i mer eller mindre utsträckning inom landstingets verksamhet.
2.3. Intervjuerna
Detta avsnitt behandlar de intervjuer som jag genomfört med Kurt-Åke Hammarstedt, verksamhetschef vid landstingets regionala enhet, Maria Jansson f.d. anställd vid regionala enheten numera verksam vid landstingets FOU-enhet samt Gunnel Vidén som är vd för kommunikationsbyrån Plan 7. Dessa tre har på olika sätt varit involverade vid grön- och vitboksprocessen kring innovationer och verksamhetsutveckling för hälso- och sjukvården i Norrbottens län.
2.3.1. Varför metoden?
Kurt-Åke berättar att idén med att arbeta med grön- och vitböcker inom landstingets regionala enhet kom utifrån att de mer och mer kommit i kontakt med europeiska frågeställningar. Då har arbetsmetoden med s.k. öppen konsultation som används av kommissionen gentemot EU- parlamentet gjort att landstinget yttrat sig över ett antal grön- och vitböcker genom åren.
Metoden skiljer sig från det normala svenska remissförfarandet menar Kurt-Åke. Öppen
13
konsultation som metoden med grön- och vitböcker kallas innebär att vem som helst som är intresserad har möjlighet att lämna sina synpunkter. I det svenska normala remissförfarandet så avgör den som fått uppdraget att producera en utredning vem som är särskilt viktig att yttra sig över utredningen och att det egentligen i fallande grad tas hänsyn till synpunkterna från de som läser remisserna. Vidare pratar han om att det i Sverige fortfarande är möjligt att skicka in synpunkter till en remissomgång angående en utredning men att detta inte är uttalat som något att ta vidare hänsyn till. I det normala svenska förfarandet där fokus enligt Kurt-Åke ligger på vilka den ansvarige för utredningen vill ska lämna synpunkter så riskerar man att förlora ett antal intressegrupper i och med dagens föränderliga och lättrörliga samhälle som gör att nya typer av grupperingar uppstår. Han menar att det inte går att bortse från sådana intressegrupper:
... utan det är ju bättre att hantera dem och försöka att ta till sig det som är vettigt och argumentera emot det man tycker är ovettigt så att säga.
Han återkommer sedan till att i den svenska normala hanteringen där landsting, kommuner och vissa utvalda intressegrupper och möjligtvis ett antal enskilda individer får yttra sig – att man då skulle missa dessa ovan nämnda nyuppkomna intressegrupper. Risken är alltså stor att dessa grupperingar inte skulle uppmärksammas för att få ta del av en traditionell utredning och att grupperingarna själv inte heller skulle uppmärksamma en utredning som bedrivs på traditionellt sätt. Däremot finns det en baksida med detta då grön- och vitboksprocessen är öppen för alla som är engagerade:
... det bygger ju inte på att sossarna har så många ja-röster och någon annan har så många ja-röster utan kommer det trettio på ett möte och de säger ja så får man liksom väga in det.
Kurt-Åke tycker att den stora poängen med metoden är att det i öppna former redovisas ett helt problemkomplex utan att förenkla, snarare framställa det så svårt och så problematiskt som det är och att precis tala om vad som är problemet och vad som hör ihop med problemet.
14
Angående målet om ett ökat folkstyre som framkommer i landstingsplanen 2012 och där grön- och vitböcker ses som en del i att utveckla detta kommer Kurt-Åke in på vad han ser som det demokratiska problemet. Att i den svenska modellen där politiska partier ska bära upp och förmedla vad folket tycker och sedan väga ihop det med vad de själva vill för att sedan styra apparaten, så blir detta svårare och svårare:
... därför att utvecklingen går snabbare och snabbare och det blir mer specialisering. Det blir ett större kunskapsinnehåll i allting som vi gör.
I detta så menar Kurt-Åke att egentligen alla partier har arbetssätt som är skapade på 50-talet och att dessa inte fungerar på ett bra sätt idag och att de därför inte alltid hinner med att sätta sig in i frågorna. Landstingets regionala enhet tror då att om det finns ett arbetssätt som det med grön- och vitböcker där komplicerade frågor i organisationen hanteras så kommer detta även underlätta för partierna. Kurt-Åke menar att en grönbok passar bra för att användas på ett partimöte och att det finns en demokratisk kvalité även utifrån den aspekten.
Sedan kommer vi in på grön- och vitböcker som ett sätt att involvera fler i besluten och Kurt- Åke får då ta ställning till tre påståenden. Att landstingets ambition att involvera fler i besluten handlar om 1) folkets krav av att vilja vara med och bestämma, 2) att landstinget vill få fler att intressera sig av deras verksamhet och väcka intresse i olika frågor, 3) att få ett bra underlag för att fatta ett korrekt och bra beslut. Kurt-Åke menar att det enkla vore att säga att det handlar om lite av varje men utifrån hans syn så är det trean som väger tungt – att landstingets vilja att involvera fler i besluten handlar om att få ett bra underlag för att fatta ett korrekt och bra beslut. Ett beslutsunderlag i en demokratisk organisation bör innehålla en stor del av trygghetsskapande kunskap och om man vet att man exempelvis haft en process som har engagerat 20 000 norrbottningar och som fått tycka till i frågan så underlättar det beslutsfattandet menar Kurt-Åke. Även att de tänkta åtgärderna kan ändras under resans gång beroende på vad folket tycker i frågan. Påståendet att det handlar om en efterfrågan hos folket
15
tror han däremot har mindre relevans för orsakerna till landstingets vilja att försöka involvera fler i besluten.
2.3.2. Varför just denna fråga?
Frågan om innovationer och verksamhetsutveckling dök först upp i samband med initieringen av ett projekt som kallas Innovationsslussen. Det är ett projekt vars syfte bl.a. är att hitta en struktur i landstingets verksamhet för att fånga upp idéer och kommersialisera dem samt att låta kommersiella intressen komma in med idéer i vården berättar Kurt-Åke. Det finns alltså en ömsesidighet med Innovationsslussen och grön- och vitboksprocessen kring innovationer och verksamhetsutveckling även fast de har skett självständigt från varandra. I och med att frågan aktualiserades växte samtidigt en känsla fram om att denna fråga var större än vad man kunnat föreställa sig. Frågan var även komplicerad utifrån att landstinget är ovana vid att skapa strukturer för att släppa in kommersiella aktörer i hälso- och sjukvården, eller åtminstone ovana vid att kommersialisera idéer och innovationer förtydligar Kurt-Åke. I och med detta kändes en öppen konsultation som en process som var lämplig för denna fråga om innovationshantering. Frågan visade sig vara så pass bred och behövde trattas ned som Kurt- Åke uttrycker det och grön- och vitböcker är enligt honom ett sätt att tratta ned en fråga.
Sedan så fanns åsikten att frågan om innovationer passade bra för metoden eftersom den är lite perifer inom landstingets men att det egentligen är en fråga som har med landstingets kärnverksamhet att göra. Den var även viktig eftersom ett bra och vettigt sätt att ta tillvara på idéer är en förutsättning för ett bra ledarskap i en kunskapsstyrd organisation som landstinget menar Kurt-Åke. Det fanns egentligen ingen annan fråga som vid uppstarten av grön- och vitboksprocessen diskuterades eller var aktuell för att genomgå metoden.
När vi kommer in på frågan kring syftet med grön- och vitboksprocessen förklarar Kurt-Åke att det finns väldigt många skäl till att hantera innovationer och han kommer återigen in på ett bra ledarskap – att ett skäl helt enkelt har att göra med den interna ledningen inom landstinget där förmågan att kunna ta tillvara på innovationer är viktig. Han menar att i en kunskapsstyrd verksamhet som landstinget där tjänster produceras så finns det idéer inom verksamheten och om det inte finns något system för ta hand om dessa idéer så kommer idébärarna till slut bli
16
frustrerade och i sin förlängning sluta trivas på sitt jobb. Sedan finns det även ett tillväxtskäl då s.k. tjänsteinnovationer är den typ av innovationer som växer och mest troligt kommer att växa snabbast. Om man lyckas kommersialisera dessa så finns det helt enkelt en tillväxtpotential i detta enligt Kurt-Åke. Det handlar alltså inte enbart om de utmaningar som en åldrande befolkning för med sig för landstinget förtydligar Kurt-Åke.
För att en fråga ska vara aktuell för en grön- och vitboksprocess så måste den vara tillräckligt komplex för att det ska bära sig anser Kurt-Åke:
Om de är jättesimpla och går att svara ja och nej på då kan man lämna dom.
Utan grejen med det här det är ju att tratta ned.
Sedan kommer vi in på det faktum om att innovationer och verksamhetsutveckling just är en utvecklingsfråga och jag undrar om en fråga som istället handlar om avveckling och att dra in på resurser skulle kunna vara föremål för en grön- och vitboksprocess. Helt enkelt hur landstingets mera ”heta potatisar” om exempelvis en vårdinrättnings vara eller icke-vara skulle lämpa sig. Kurt-Åke menar då ett heta potatisar ofta är heta därför att det finns för lite kunskap kring frågan och eftersom grön- och vitboksprocessen är ett sätt att höja kunskapsnivån kring en fråga så skulle metoden kunna fungera ypperligt i ett sådant sammanhang om den genomförs på ett bra sätt.
2.3.3. Grön- och vitboksprocessen
Maria Jansson berättar att i ett tidigare projekt som handlade om e-hälsa så stod det i projektets slutuppsats att landstinget skulle verka för att bygga upp ett regionalt innovationssystem och i detta så skulle en grönbok påbörjas. Maria hade varit involverad i e- hälsa projektet och när detta var slut så blev hon tillfrågad om hon ville vara delaktig i projektet kring innovationer och verksamhetsutveckling inom hälso- och sjukvården och bl.a.
skriva grönboken. Strax därefter skedde ett möte tillsammans med bl.a. Kurt-Åke där de
17
diskuterade vad en grönbok var och vad den skulle innehålla och där de tittade på exempel av grönböcker för att få en bild av hur de kan tänkas se ut. De kom fram till att en grönbok bör innehålla en bakgrund av den aktuella frågan och en problematisering av området, att den ska visa på lösningar som exempelvis andra landsting har kommit fram till. Även att en grönbok ska innehålla frågeställningar som kan användas till diskussionsunderlag. På frågan om det formulerats något specifikt syfte eller någon tydlig uppdragsbeskrivning inför skrivandet av grönboken berättar hon att så inte var fallet utan att det mer handlade om en diskussion inom en mindre grupp av de som var insatta i det tänkta projektet. Där presenterade Maria hur hon tänkt göra och tillsammans med de som ingick i gruppen bollade de sedan olika idéer för grönbokens upplägg. Hur grönboken skulle skrivas kändes ganska givet, där området skulle problematiseras och där exempel på hur man arbetade med innovationer på andra ställen skulle lyftas fram samt att det skulle finnas tillhörande diskussionsfrågor.
Själva skrivprocessen inleddes med att Maria tittade på några olika grönböcker. Därefter började hon leta information om innovationer men även om verksamhetsutveckling inom hälso- och sjukvården. Sökningen skedde vitt och brett som Maria uttrycker det där den ena litteraturen ledde till den andra och där en referens ledde vidare till nästa. Ett krav var att litteraturen skulle vara forskningsanknuten. Maria genomförde även informella intervjuer med personer inom och utanför landstinget som kunde tänkas ha kunskap inom ämnet. Detta i syfte för att själv bilda sig en uppfattning kring ämnet och dessa intervjuer är därför ingenting som ingår i själva grönboken.
Maria var även inblandad i seminarierna som genomfördes i samband med grönboken. Innan seminarierna togs det fram e-postadresser och postadresser till politiker, företagare, kommunernas utvecklingsansvariga, kommunernas medicinskt ansvariga sjuksköterskor, socialchefer, anställda på de olika sjukhusen m.m. Sedan skickades e-post till dessa där grönboken bifogades som pdf-fil och sedan skickades även grönboken med traditionell post med en inbjudan till det för kommunen aktuella seminariet. Seminarierna var även öppna för vem som helst att delta. Maria konstaterar dock att det inte var så många som kom till seminarierna. Hon tittar i ett dokument och berättar att i Piteå var det 12 som deltog och deltagarna bestod av landstingsanställda, politiker, representanter för Piteå kommun, privata vårdgivare samt människor som håller på med forskning. I Luleå var det ungefär 39 personer
18
som deltog. Där bestod deltagarna av representanter från Luleå och Bodens kommun, politiker, landstingsanställda, verksamma vid LTU, privata vårdgivare, Internetbay och några privata företag. Vid seminariet i Kalix var det 5 personer som deltog och det var landstingsanställda och personer från Kalix kommun samt en privat person som hade sett en annons för seminariet. I Kiruna blev de tvungna att ställa in eftersom det inte var någon som hade anmält sig till det seminariet. Maria gissar att det uteblivna intresset delvis kan ha berott på att landstinget precis hade fattat beslut om att lägga ned kirurgin i Kiruna.
Gunnel Vidén vid kommunikationsbyrån Plan 7 blev kontaktad och tillfrågad om hon ville skriva vitboken. Hon hade varit med och gjort textbearbetning och formgivning till grönboken och var på detta sätt någorlunda insatt i processen. Sedan skedde ett möte med Maria Jansson, Kurt-Åke Hammarstedt och Per-Olof Egnell alla verksamma vid landstingets regionala enhet.
Där berättade de för Gunnel vad de var ute efter att åstadkomma med vitboken. Regionala enheten hade ingen tydlig uppdragsbeskrivning utan det var genom en dialog på mötet som de tillsammans kom fram till en struktur som skulle kunna tänkas fungera. Efter detta återkom Gunnel med ett förslag på hur hon tänkte att vitboken skulle kunna skrivas. Det första problemet var att hitta just en struktur för vitboken och det de kom fram till var att utgå och få grunden från grönboken, sedan skriva för policynivån d.v.s. med riktning åt politikerna och sen mer åt hur-nivån som Gunnel uttrycker det med fokus på hur själva genomförandet ute i verksamheten skulle gå till.
Gunnel intervjuade sedan Maria Jansson och Per-Olof Egnell i egenskap av att de var inblandade i processen samt en kvinna som hette Ylva Sundqvist som jobbar mycket med Lean. Gunnel tyckte att detta var relevant eftersom hon ser många beröringspunkter med innovationsarbete och hela Lean-tänket.
Det slog mig i hela det där arbetet att hela det där tänket med stuprör motverkar innovationsarbetet, det blir ett problem. Hur skulle man organisera innovationsarbetet? Vart ska man gå med sin idé när man kommer till hur- nivån?
19 2.3.4. Lärdomar/slutsatser
En lärdom att dra efter den första grön- och vitboksprocessen är enligt Kurt-Åke att strukturen för böckerna behöver vara mer genomtänkta innan skrivprocessen sätter igång och att innan denna process startar så bör det finnas en ungefärlig uppfattning av vad som sker efter vitboken. Han är relativt nöjd med antalet synpunkter som kom in kring grönboken. Det kom in färre synpunkter kring vitboken men att det ligger i sakens natur enligt Kurt-Åke.
Maria tycker att antalet personer som deltog vid seminarierna var mindre än vad hon hade hoppats på och att sättet att jobba för att få folk att vilja delta behöver förändras. Hon tycker även att det är viktigt att landstingspolitikerna blir mer involverade och mer deltagande i seminarierna. Även att de som arbetat med projektet vid regionala enheten exempelvis borde ha bjudit in sig själva till partimöten men även gått ut direkt till de grupper som ansågs som viktiga för frågan. Då hade man tillsammans med dem också kunnat komma överens för vilka tillfällen som passade för att arbeta vidare med frågan. Även Gunnel tycker att det var för få som deltog på seminarierna och hon menar att det inte räcker med att bara annonsera och bjuda in till seminarier utan att det även krävs en form av uppsökande verksamhet precis som Maria är inne på. Hon tycker även att innan processen sattes igång så hade man kunnat göra intervjuer med de som är verksamma inom hälso- och sjukvården för att få deras syn och erfarenheter kring innovationsarbete och innovationssystem. Detta kunde sedan utgöra en del av innehållet i grönboken och följaktligen bli en av utgångspunkterna för de efterföljande diskussionerna. Hennes tips till nästa person som ska arbeta med en grön- och vitboksprocess är:
… att förstärka golvnivån. Att förstärka de praktiska infallsvinklarna och låta fler komma till tals i informationsinsamlingen. Att inte begränsa den till forskning eller andra policylösningar utan också titta på praktiska lösningar.
Också våga titta på det som inte har gått så bra. /.../ Jag tror att det vore nyttigt för processen att i alla led utsätta den för mer verkliga möten om jag skulle säga – för mer kött och blod och mindre skrivbord.
Detta bygger däremot på att det faktiskt finns en ärlig vilja att ta reda på vad folk vill ha
20
menar Gunnel, annars är det lätt att en sådan här process blir ett spel för gallerierna.
3. Den teoretiska analysen
3.1. Målet om ett mer aktivt folkstyre
Vi inleder analysen genom att ställa grön- och vitboksprocessen i relation till målet i landstingsplanen om ett mer aktivt folkstyre. Den huvudsakliga uppfattningen i de genomförda intervjuerna är att det var för få deltagare på de aktuella seminarierna för att de skulle kunna ses som helt lyckade. Förklaringen till att det kom så pass få till merparten av de genomförda seminarierna bör enligt mig inte läggas på metoden och inte heller på genomförandet av metoden – utifrån vad ambitionen har varit så finns det inga större betänkligheter i grön- och vitbokens innehåll och utformande, de verkar helt enkelt ha utformats ungefär i linje för vad som har planerats. Frågan har helt enkelt behandlats ungefär på det sätt som det var tänkt. Vad som däremot behöver tas en ordentlig funderare över är varför just denna fråga valdes ut till denna process? Ser man det som ett sätt att arbeta internt med en arbetsorganisatorisk fråga så biter inte min kritik lika bra men som ett sätt att få folk utanför organisationen engagerade så har processen inte varit särskilt lyckosam utifrån min synvinkel – baserat på att dessa personer mer eller mindre lyst med sin frånvaro i processen.
Betydelsen av valet av fråga kommer vi återkomma till senare i analysen. Nu stannar vi istället kvar kring målet om ett mer aktivt folkstyre där det på ett sätt är orättvist att säga att denna grön- och vitboksprocess är ett misslyckande utifrån denna målsättning eftersom detta inte verkar ha varit det huvudsakliga syftet med processen. I vitbokens inledning står att läsa att grön- och vitböcker är en metod för intern dialog och utveckling, vilket däremot blir förvirrande eftersom grönboken uppenbarligen varit ute på s.k. öppet samråd som enligt landstingets egna ord innebär att alla intresserade kunnat lämna sina synpunkter, vilket således även har varit möjligt för personer utanför organisationen. De personer som blivit föremål för en inbjudan till de olika seminarierna har även de bestått av människor som inte ingår i landstingets organisation. Vilka regionala enheten vill rikta sig till blir otydligt och i viss mån odefinierat i de skriftliga materialen kring processen men det framkommer även en viss osäkerhet utifrån de genomförda intervjuerna om vilka den tänkta målgruppen är. För att
21
konkretisera vad otydligheterna handlar om så har de relativt enkla frågorna: Vad är problemet? Hur bidrar metoden med grön- och vitböcker för att komma till rätta med problemet? Dessa har aldrig riktigt besvarats i texterna och de är också svåra att som läsare på egen hand försöka få grepp om. Genom att besvara dessa frågor så hade detta förmodligen tydliggjort vilka de primära läsarna bör vara. En definition av problemet som ska lösas och hur grön- och vitboksprocessen ska bidra till problemets lösning hade helt enkelt kunnat formuleras på ett tydligare sätt. Detta hade förmodligen inte lett till att människorna i Norrbotten hade vallfärdat till de genomförda seminarierna men det är något som kan vara bra att fundera kring inför nästkommande grön- och vitboksprocess. Frågorna vad är problemet och hur ska grön- och vitboksmetoden bidra till problemets lösning bör besvaras och vara tydliga för de som arbetar med processen men de bör även tydliggöras för läsarna av grön- och vitböckerna. Sedan bör man fundera kring ambitionerna att som i det här fallet försöka rikta sig till de verksamma inom landstinget, organisationer utanför landstinget, näringsliv, universitet samt medborgaren – att detta riskerar att materialet har en så pass bred läsekrets i sikte att istället ingen känner sig speciellt träffad och berörd av dess innehåll.
3.2. Ambitionen med grön- och vitböcker
Denna analys har hitintills framförallt utgått från en närmare läsning av grön- och vitboken – för att gå vidare så ska vi lyfta blicken något och försöka sätta in landstingets ambitioner med grön- och vitboksmetoden i ett större sammanhang.
Grönboken om innovationer och verksamhetsutveckling inom hälso- och sjukvården togs fram av landstingets regionala enhet under våren 2011, som en del i landstingets interna utvecklingsarbete och diskuterades under ett öppet samråd. Ett öppet samråd innebär i det här fallet att alla som är intresserade ges möjlighet att lämna synpunkter, vilket har skett genom seminarier runt om i länet och på webbplatsen www.framtidenssjukvard.se har det även funnits möjlighet att kommentera grönboken. Synpunkter kunde även lämnas per e-post och traditionell post. Under tiden för det öppna samrådet hölls seminarier på sjukhusen i Gällivare, Kalix, Sunderbyn och Piteå. De arrangerades tillsammans med lokala aktörer som
22
kommun, näringsliv och intresseföreningar.10 Maria Jansson som är författare till grönboken berättar att inför seminarierna togs det för varje kommun fram e-post och postadresser till bl.a. politiker, företagare, ansvariga för kommunens utvecklingsfrågor, socialchefer och anställda inom landstinget såsom tjänstemän, divisionschefer samt personalen på golvet. Även delar av länsstyrelsen, Luleå tekniska universitet och Umeå universitet ingick i den utvalda skaran. Sedan skickades e-post till alla dessa där grönboken fanns med som pdf-fil och sedan skickades även boken med traditionell post samt en inbjudan till det för kommunen aktuella seminariet. Utskicken har helt enkelt skett till de som från landstingets sida antogs vara intresserade och berörda av frågan.11
Utifrån detta framkommer en vilja från landstingets politiker (att använda grön- och vitboksmetoden för den aktuella frågan är beslutat i landstingsfullmäktige 201012) och tjänstemän att införliva fler i frågan om innovationer och verksamhetsutveckling inom hälso- och sjukvården genom att använda sig av metoden med grön- och vitböcker. I landstingsplanen 2012 – 2014 framställs användandet av grön- vitboksmetoden som en del i att verka för ett aktivt folkstyre. Landstinget säger att metoden ska skapa en mer öppen diskussion och att frågorna som ska behandlas och beslutas blir bättre genomlysta och förankrade på detta sätt.13 Om vi går tillbaka till meningen ovan om att grönboken är en del av landstingets interna utvecklingsarbete och har varit föremål för ett öppet samråd vilket innebär att alla som är intresserade ges möjlighet att lämna synpunkter så finns det enligt mig en motsättning i denna mening. ”Alla som är intresserade” tolkar jag i detta sammanhang som att även personer som befinner sig utanför landstingets organisation uppmuntras att tycka till i frågan – motsägelsen blir då att grön- och vitboksmetoden å ena sidan beskrivs som en del av landstingets interna utvecklingsarbete men att det samtidigt verkar finnas en vilja att alla som är intresserade ska komma med synpunkter. Om vi till detta lägger målet i landstingsplanen om att grön- och vitböcker kan vara ett sätt att arbeta för ett mer aktivt folkstyre framkommer även här en vilja att involvera personer utanför landstingets organisation. Det problematiska är inte att använda metoden för intern dialog eller för att verka för ett mer aktivt folkstyre.
Utan det problematiska ligger i att det inte verkar vara tydligt vad regionala enheten vill åstadkomma genom att använda sig av grön- och vitboksmetoden, viket syftet för att använda
10 Vård av idéer – Grönbok om innovationer och verksamhetsutveckling inom hälso- och sjukvården
11 Intervju med Maria Jansson NLL, 2012-03-28
12 Intervju med Maria Jansson NLL, 2012-03-28
13 Vitbok om innovationer och verksamhetsutveckling inom hälso- och sjukvården – Norrbottens läns landsting, s. 5
23
metoden är. Det framkommer en vilja om att involvera fler i landstingets beslut men i detta fall verkar däremot användandet av grön- och vitboksmetoden inte bidra till landstingets mål om ett mer aktivt folkstyre då den enskilde medborgaren i realiteten inte verkar ha varit en tydligt uttalad måltavla för grönboken eller varit föremål för en inbjudan till de olika seminarierna trots att sporadiska formuleringar om ”aktivt folkstyre” och ”alla som är intresserade” figurerar i bakgrunden. I mina intervjuer framställs den huvudsakliga målgruppen mer ha handlat om personer från den egna organisationen samt personer som ingår i utomstående organisationer som antas vara berörda och intresserade av frågan om innovationer och verksamhetsutveckling inom hälso- och sjukvården. Bortsett från att vända sig till de egna leden så verkar det primära från landstingets sida ha varit att identifiera just vilka organisationer som berörs av frågan och därefter vända sig till de personer som ingår i dessa organisationer som sedan blivit föremål för en inbjudan till de olika seminarierna.
Utifrån det som framkommit ovan går det att dra slutsatsen att ambitionen med grön- och vitboksmetoden bortsett från att rikta sig inom den egna organisationen framförallt handlar om att försöka införliva organiserade intressen i landstingets verksamhet. Nils Hertting och Evert Vedung (2009) behandlar tre olika styrningslogiker inom offentlig förvaltning – mål- och resultatstyrning, brukarstyrning och nätverksstyrning. Hade den huvudsakliga ambitionen med den aktuella grön- och vitboksprocessen handlat om landstingets mål i landstingsplanen om ett mer aktivt folkstyre så hade detta kunnat lämpa sig för en analys utifrån begreppet brukarstyrning, d.v.s. om grönboken och de efterföljande seminarierna mer riktat sig till brukarna av landstingets tjänster och brukarna då skulle ses som representanter för medborgarna eller folket i Norrbotten. I det här fallet verkar det däremot ligga närmare till hands att styrningslogiken istället går att koppla till begreppet nätverksstyrning.14 Hertting &
Vedung menar att nätverksstyrning är en styrningslogik som fått stort genomslag inom den offentliga sektorn där betydelsen av partnerskap, samverkan och nätverk är centralt, vilket även verkar vara viktiga begrepp för landstinget i det här fallet. Att koordinera och samordna är ytterligare viktiga begrepp inom nätverksstyrning. Fokusering på måluppfyllelsen har hamnat i skymundan till fördel för begrepp som helhetsperspektiv och synergieffekter och problem man brottas med är ofta fragmentering och sektorisering. Dess styrka framhålls ofta i samband med komplexa samhällsproblemen där den hierarkiska styrningen kommer till korta
14 Hertting & Vedung 2009, s. 41
