Juridiska institutionen Höstterminen 2021
Examensarbete konstitutionell rätt 30 högskolepoäng
Den enkla grundlagsändringen – behöver Sverige en starkare konstitutionalism?
The easy way to change the constitution – does sweden need a stronger constitutionalism?
Författare: Emma Wängelin
Handledare: Patrik Bremdal
Abstract
This thesis is arguing that Sweden needs to change the legislation for how the constitution can be changed, to maintain democracy and strengthen the constitutionalism in the country. The argument is based on the fact that the Swedish constitution is easy to change, and the time frame for a change is short if there is a political majority in the parliament. Constitutionalism is often connected with the rule of law, division of powers and constitutional courts, but is in this thesis mainly used as an idea of a restriction of the political majority to prevent misuse of the political power, but also as a tool to maintain democracy. The tension between democracy and constitutionalism is also discussed throughout the thesis to conclude if constitutionalism could be used without interfering with sovereignty of the people. A comparative study is done with Hungary, and the political development in the country is used as an example of the effect of a strong political majority without any boundaries. The countries similarities and differences are presented in relation to democracy and different types of legislation regarding constitutional change. A discussion is held on how constitutionalism can be used as a tool to maintain individual rights and democracy, but also if there are any negative consequences with a strong constitutionalism. The thesis is focusing on the regulation of constitutional change, since it is discussed that the way of changing the constitution is the truly important one to maintain a democratic country. But other aspects of constitutionalism are discussed as well. At the end of the thesis there is a suggestion to change the legislation for constitutional change in Sweden. All the suggestions are supposed to extend the time frame before changes can be made and make it more difficult to change the constitution with a strong political majority.
Innehållsförteckning
ABSTRACT...2
1 INLEDNING ...4
1.1DEN STABILA MEN FLEXIBLA GRUNDLAGEN ... 4
1.2SYFTE & FRÅGESTÄLLNINGAR ... 7
1.3METOD ... 8
1.3.1 Något om komparativ metod ... 10
1.3.2 Val av komparativt objekt ... 11
1.4AVGRÄNSNING ... 13
1.5DISPOSITION ... 14
2 DEMOKRATI OCH KONSTITUTIONALISM ... 14
2.1VAD ÄR EN KONSTITUTION? ... 14
2.2DEMOKRATI ... 16
2.3KONSTITUTIONALISM ... 17
2.4HUR SKA BEGREPPEN ANVÄNDAS OCH FÖRSTÅS? ... 20
3 STIFTANDE OCH ÄNDRINGAR AV GRUNDLAG I SVERIGE ... 20
3.1BAKGRUND &SVERIGES STYRELSESKICK ... 20
3.2ÄNDRING OCH STIFTANDE AV GRUNDLAG SAMT TILLHÖRANDE LAGREGLER ... 22
3.3FORMKRAV ... 25
3.4DISKUSSIONER OM GRUNDLAGSÄNDRINGAR UNDER LAGSTIFTNINGSARBETE ... 25
4 STIFTANDE OCH ÄNDRINGAR AV GRUNDLAG I UNGERN ... 29
4.1UNGERNS POLITISKA UTVECKLING I FÖRHÅLLANDE TILL KONSTITUTIONEN ... 29
4.2BAKGRUND OCH POLITISK UTVECKLING ... 31
4.2.1 Ungerns relation till EU ... 35
4.3UNGERNS NYA GRUNDLAG OCH ÄNDRING AV GRUNDLAG I UNGERN ... 37
5 KONSTITUTIONALISM I LJUSET AV EN KOMPARATIV UTBLICK ... 40
5.1REFLEKTIONER KRING OLIKA LAGÄNDRINGSFÖRFARANDEN... 40
5.2KONSTITUTIONALISM OCH TYPER AV DEMOKRATIER AVSEENDE SVERIGE OCH UNGERN ... 41
5.3KONSTITUTIONALISM OCH KONSTITUTIONELL DEMOKRATI... 45
5.4NEGATIVA KONSEKVENSER AV EN FÖR STARK KONSTITUTIONALISM ... 52
6 BEHÖVER KONSTITUTIONALISMEN STÄRKAS I SVERIGE? ... 58
6.1INFÖRANDET AV EN STARKARE KONSTITUTIONALISM ... 58
6.2FÖRSLAG TILL NYA REGLER FÖR GRUNDLAGSÄNDRING ... 60
6.3EN AVSLUTANDE KOMMENTAR - ALL OFFENTLIG MAKT I SVERIGE KAN FORTSÄTTA UTGÅ FRÅN FOLKET ... 63
KÄLLFÖRTECKNING ... 65
1 Inledning
1.1 Den stabila men flexibla grundlagen
Hur mycket värnar Sverige egentligen om landets demokrati? Behöver en demokrati begränsas för att kunna vara fri? När debatten om rättsstatens principer härjar i EU genom att Ungern och Polen pekas ut som två svarta får i EU-samarbetet, verkar frågan om konstitutionalism och respekten för demokratin vara en fråga som även letat sig in på den svenska arenan. Möjligtvis börjar vi se en effekt av att politikens långa stabilitet numera har bytts ut mot ett mer komplext klimat, där det inte är lika självklart att regeringen har ett starkt stöd i riksdagen. Frågor om vår egen konstitution, demokrati och hur vi skyddar vår grundlag verkar vara aktuella, och kanske extra aktuella med anledning av det kommande valet i september 2022.
Exempelvis meddelade Centerpartiet genom en rapport den 31 augusti 2021 bl.a.
förslag om krav på kvalificerad majoritet vid grundlagsändring samt ett krav på ett visst antal ledamöter vilka måste delta vid beslutet (en s.k. kvorumregel).1 Det som också talar starkt för frågans aktualitet är att regeringen har lämnat ett kommittédirektiv vid regeringssammanträdet 13 februari 2020 med uppdraget att utreda formerna för ändring av grundlag, och behovet av att ytterligare stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende.2 Här återfinns liknande förslag som i centerpartiets rapport och kommittén ska enligt direktivet bedöma om det bör införas krav på en kvalificerad majoritet vid grundlagsändring, om det ska införas en kvorumregel, om valet som nämns i 8 kap. 14 § regeringsformen (1974:152) måste vara ett ordinarie val samt frågeställningar avseende domstolsverkets organisation och styrning. Sveriges konstitutionella skydd är i dagsläget under lupp, och jag delar åsikten om att skyddet för våra grundlagar behöver utredas, främst med anledning av debattens tidigare frånvaro. Sverige har haft en långdragen stabil konstitutionell utveckling, och frågorna har aldrig behövt vara aktuella. Men eftersom frågor om konstitutionalism och respekten för rättsstaten har dykt upp inom EU, samtidigt som inrikespolitiken har varit skakig under det senaste året bör diskussionen om konstitutionalism aktualiseras i Sverige. Om de demokratiska rättigheter vi anser vara
1 Centerpartiet, Demokratin ska försvaras, 2021-08-31.
2 Dir. 2020:11 s. 1.
självklara idag också ska bevaras, behöver det undersökas om dessa är skyddade på ett fullgott sätt i lagstiftningen. Med det sagt är det inte klargjort att en ändring måste genomföras, men det bör vara av vikt att reflektera över brister och förtjänster med nuvarande reglering av Sveriges konstitutionella skydd för att skapa en större medvetenhet för dess eventuella konsekvenser.
Trots att Sverige är benägna att ändra sin grundlag3, har ändringsförfarandet för grundlagen varit mer beständig. Lagstiftningen gällande hur grundlagen kan och får ändras har sett likadan ut i sak sedan år 1766.4 Av 8 kap. 14 § RF framgår att en ändring av grundlagarna kan antas genom två likalydande riksdagsbeslut med mellanliggande riksdagsval. Detta förfarande skiljer sig från den övriga lagstiftningen, vilken kan ändras av sittande riksdag enligt 8 kap. 1 § RF. Det särskilda ändringsförfarandet i 8 kap. 14 § RF har ansetts utgöra ett skydd för grundlagarna och vår konstitution, i och med att möjligheten till ändring är utdraget i tid, samt att två olika parlamentariska sammansättningar behöver rösta för samma beslut.5 Detta påstående stämmer visserligen, det är svårare att ändra Sveriges grundlag än övriga lagar. Men är två likalydande riksdagsbeslut med mellanliggande val ett bra skydd för vår konstitution, om vi lägger till variabeln att alla våra nuvarande grundlagar skulle kunna tas bort eller ändras helt inom loppet av nio månader? Det kan tilläggas att riksdagsvalet i 8 kap. 14 § RF i dagsläget inte behöver vara ett ordinarie val utan också kan bestå av ett extraval.
Även om det kan verka överdrivet att påtala en risk för att nuvarande grundlagar skulle kunna ändras helt eller tas bort, existerar den risken de facto efter endast två val med en ändringsbenägen regering och riksdag. Ett direkt motargument presenterat av Smith är att från tillkomsten av 1974 års RF och valet 2003 samlade 93 % av alla grundlagsändringar mer än 70 % av rösterna i riksdagen, vilket talar för en bred konsensus. En sådan statistik kan tala för att grundlagsändringar i praktiken skulle vara svåra att få till stånd, trots att regleringen talar för det motsatta. Dock kvarstår
3 Sedan 2010 har t.ex. regeringsformen ändrats fyra gånger (SFS 2010:1408, SFS 2011:109, SFS 2014:1385, SFS 2018:1903). Jfr. även Smith & Petersson, Konstitutionell demokrati s. 26.
4 Se Jermsten, Regeringsformen (1974:152), 8 kap. 14 §, Lexino 2021-07-01 (JUNO).
5 Jfr. SOU 1999:76, Hermansson, om att tämja folkmakten, s. 19, Bull & Stretzel, Regeringsformen en kommentar s. 204 samt Jermsten, Regeringsformen (1974:152), 8 kap. 14 §, Karnov 2021-07-01 (JUNO).
enligt Smith det faktum att grundlagsändringar är så pass ofta förekommande i Sverige att motargumentet tappar effekt.6 Jag anser därför att det går att tala om en reell risk för en snabb förändring av de grundlagar vi känner till idag, en diskussion bör föras angående hur vår konstitution är utformad och vad det ger för konsekvenser för statsskicket. Det politiska landskapet har förändrats under tid och är idag mer komplext, vilket också kan få konstitutionella konsekvenser.7 Den parlamentariska stabiliteten Sverige har haft får sägas vara unik, och utmärker landet gentemot övriga länder i EU.8 Det bör därtill beaktas att grundlagen har ändrats flertalet gånger bara under de senaste elva åren, även om dessa ändringar främst har varit av mindre omfattande karaktär.9 Det skulle kunna sägas att Sverige är en demokrati som är väl fungerande, men också formad av en lång politisk stabilitet, vilket gör att inga konstitutionella kriser har behövt bemötas.
När det handlar om demokrati och frågor kring dess begränsningar är det lätt att hamna i ett cirkelresonemang, vilket även sker i denna uppsats. För att vara en demokrati behöver den parlamentariska viljan som är framröstad av samhället respekteras, annars utgår makten inte längre från folket såsom det är stadgat i 1 kap.
1 § RF. Upprätthållandet av en demokrati kräver också en acceptans att demokrati som instrument och system fungerar och är effektivt.10 Däremot kan en grundlagsändring som exempelvis förstärker skyddet av vissa grundläggande rättigheter kan framstå som den direkta motsatsen, om det samtidigt inskränker folksuveränitetsprincipen. Bristen av ett bredare skydd i lagstiftningen för att upprätthålla demokratiska konstitutionella grunder, exempelvis vår regeringsform, skyddet för mänskliga rättigheter eller yttrandefriheten, talar för att Sveriges medborgare och politiker tar demokratin som en självklarhet. Demokratin har ”alltid”
funnits där, och antas också finnas kvar, något annat vore väl otänkbart? Men demokratin får inte tas som en självklarhet i sådan stor utsträckning att diskussioner om konstitutionalism och behovet av att skydd för vår nuvarande konstitution aldrig förs.
6 Smith, Politikernas konstitution – eller folkets? SvJT 2004 s. 676.
7 Bull, Constitutional Identity – A view from Sweden, Raetferd vol. 37(4) s. 12-14.
8 Hirschfeldt, Kristen för den demokratiska rättsstaten, SvJT 2018 s. 76.
9 Smith & Petersson, Konstitutionell demokrati s. 26.
10 Bremdal, Riksdagens kontroll av regeringsmakten, s. 54–55.
1.2 Syfte & frågeställningar
Cirkelresonemanget som nämnts, om en demokrati kan införa vissa begränsningar i hur en politisk majoritet kan styra och ändra Sveriges statsskick kan sägas vara en kärna i denna uppsats. Innebär demokrati att makten i en demokratisk stat alltid tillfaller den parlamentariska majoriteten utan större begränsningar? Ska majoritetsprincipen alltid gälla? Eller kan vissa nya krav ställas på Sveriges styrelseskick? Behöver den politiska makten kontrolleras i större utsträckning än idag?
I dessa frågor uppdagas spänningen mellan begreppen konstitutionalism och demokrati. Konstitutionalism kan kort förklaras som regler vilka till viss del begränsar den politiska makten genom ett tydligt regelverk för att upprätthålla grundläggande demokratiska värden.11 Smith & Petersson menar att en välfungerande demokrati kräver ett minimum av stabila spelregler, där konstitutionell demokrati kan användas som ett ideal för att uppnå en respekt för såväl folksuveränitet som rättsstat.12
Denna uppsats syftar till att undersöka ifall konstitutionalismen behöver stärkas i Sverige för att skydda en demokratisk grundlag, och om detta kan vara förenligt med folksuveränitetsprincipen i 1 kap. 1 § RF. Frågan kommer ha sin utgångspunkt i ändringsförfarandet för grundlagen, och hur denna reglering eventuellt kan förändras eller utvecklas för att uppställa ett starkare skydd för den nuvarande konstitutionen.
Att fokus främst kommer läggas på ändringsförfarandet för grundlagen beror på att andra verktyg som ofta förknippas med konstitutionalismen inte blir lika effektiva om ett starkt majoritetsstyre redan finns på plats. En konstitutionell domstol som ska utvärdera om en grundlag följs blir i princip verkningslös om grundlagen i sig redan har ändrats till den styrande majoritetens fördel. Det är dock viktigt att påpeka att grundlagsändringar och hur de genomförs bara är en del av begreppet konstitutionalism. Trots att frågeställningen är koncentrerad till grundlagsändringar behöver andra delar av konstitutionalismen såsom folkomröstningar, maktdelning och författningsdomstolar, också diskuteras för att poängtera varför det är just grundlagsändringar som är av vikt.
Syftet kommer konkretiseras genom en komparativ studie där Sveriges skydd för sin konstitution genom regleringen av grundlagsändringar kommer jämföras med den
11 Smith & Peterson, Konstitutionell demokrati s. 29–34.
12 A.a.
reglering av grundlagsändringar och den politiska händelseutveckling som skett i Ungern från år 2010 till idag. Den komparativa analysen kommer att användas för att belysa effekten av ändringar i grundlag som genomförs enligt demokratiska spelregler, men som inte har någon begränsning i förhållande till konstitutionalism.
Frågeställningen som ska besvaras är: behöver konstitutionalismen i Sverige stärkas genom en mer begränsad grundlagsändring för att bevara ett demokratiskt styrelseskick?
1.3 Metod
Något ska sägas om den metod som ligger till grund för uppsatsen. Som brukligt i början av ett examensarbete försöker författaren förklara vad den juridiska metoden består av, och traditionellt sätt skrivs juridiska texter under juristutbildningen med en rättsdogmatisk metod.13 Den rättsdogmatiska metoden brukar enkelt förklaras som ett utredande eller konstaterande av vad som är gällande rätt. Rättsdogmatik är en beskrivande, men också tolkande apparat. Till sin hjälp för att utreda gällande rätt finns en förutbestämd rättskällelära, med rättskällor av olika värde (lagtext, förarbeten, praxis och doktrin) som kan användas för att beskriva det aktuella rättsläget.14 Så långt är de flesta överens om rättsdogmatiken, det finns däremot inga fasta ramar som exakt kan konstatera vad den rättsdogmatiska metoden innebär, och det är inte heller klarlagt om rättsdogmatik kan betecknas som en vetenskap i strikt mening, eftersom metoden ”enbart” erbjuder en beskrivning av nuvarande rättsläge.15 Sammanfattningsvis beskriver jag rättsdogmatik och juridik på det viset att jurister läser lagtext, tolkar ord och meningar, och försöker förstå vad det innebär. Ibland ska lagtexten tolkas, ibland ska den tillämpas – men allt som oftast ska jurister förstå texten och därigenom klargöra vad som är gällande rätt.
I denna uppsatts ska inte gällande rätt utredas på traditionellt rättsdogmatiskt vis.
Avseende frågeställningen finns redan gällande rätt – det är tydligt hur en grundlagsändring går till i Sverige och vilka formkrav som uppställs för att en sådan
13 Se t.ex. Jareborg, Rättsdogmatik som vetenskap, SvJT 2004 s. 1.
14 Peczenik, Rättsordningens struktur, SvJT 1974 s. 369.
15 Se bl.a. Jareborg, Rättsdogmatik som vetenskap, SvJT 2004 s. 1, Svensson, De lege intepretata – om behovet av metodologisk reflektion, JP s. 211 ff. och Kleineman (red), Rättsdogmatisk metod, Juridisk metodlära s. 21 - 45.
ska gälla, rättsläget kan inte heller betraktas som oklart. I stället ska 8 kap. 14 § RF problematiseras, och frågan är om Sveriges regler för grundlagsändring uppställer ett skydd för Sveriges konstitution, eller om förfarandet behöver ändras för att stärka konstitutionalismen. Samt om en sådan ändring kan ske utan att strida mot folksuveränitetsprincipen. Dock är denna metod också rättsdogmatik, trots att den inte är av klassisk natur. Rättsreglerna för grundlagsändring ska granskas, dess konsekvenser ska utvärderas och alternativa lösningar ska diskuteras, vilket faller inom den rättsdogmatiska metoden men med tonvikt på en diskussion de lege ferenda.16 Eftersom frågeställningen inte har behövt utredas i någon större utsträckning har det inte funnits en stor mängd rättsdogmatisk litteratur på området.
Uppsatsen blir därför i vissa delar enspårig i källhänvisningen. Dock har den litteratur som är tungt representerad i uppsatsen alltid flera redaktörer och författare, vilket erbjuder fler perspektiv än hos en ensam författare.
För att problematisera frågeställningen ytterligare kommer två andra metoder också att användas. Dels kommer uppsatsen innehålla en komparativ metod, det komparativa inslaget syftar till att belysa hur grundlagsändringar som skett på demokratisk väg i Ungern har påverkat landets konstitution och demokrati, då stora förändringar av grundlagen har aktualiserats under senare tid tillsammans med en debatt om landets styrelseskick. Därefter ska detta jämföras med Sverige för att se om statsskicket och grundlagarna har en risk att förändras på samma sätt, eller om det finns något skydd för att motverka en stark majoritet.
Sedan kommer det också finnas inslag av statsvetenskap i uppsatsen, mantrat
”politik är juridik och juridik är politik” har fått ett tydligt genomslag i detta arbete.
Eftersom den konstitutionella rätten bäst förstås genom att beakta länders historia, politik och kultur är dessa aspekter helt nödvändiga för att genomföra en kvalitativ analys av uppsatsens frågeställning.17 Frågor om konstitutionalism gränsar och samspelar med demokrati, politik, statens roll i samhället, och andra frågor som kanske inte räknas som klassiskt juridiska. Eftersom frågorna och begreppen blir tätt sammanflätade med typiskt sätt samhällsvetenskapliga frågor har andra källor än vad
16 Jfr. Kleineman (red), Rättsdogmatisk metod, Juridisk metodlära s. 35–36.
17 Se Jonsson Cornell s. 30, Smith, The constitution as an instrument of change s. 7 & Peczenik (red.), Makt utan motvikt, s. 141.
som vanligtvis ingår i den rättsdogmatiska metoden använts. Dock har jag försökt använda mig av källor som är besläktade med juridik, exempelvis litteratur som tydligt gränsar till de konstitutionella frågorna eller komparativ litteratur.
1.3.1 Något om komparativ metod
Det är enkelt att hitta argument för den komparativa metoden om man ser till att juridiken blir alltmer globaliserad eller europacentrerad, och använda exempel genom gemensamma projekt såsom EU-samarbetet eller Draft Common Frame of Reference (DCFR) för att poängtera att dagens juridik kräver komparativa utblickar. Ett uttalat mål med juristutbildningen som nämns i flertalet kursplaner är att en färdig jurist ska kunna förhålla sig självständig och kritisk till rättssystemet. Detta är en färdighet som är viktig, men också svår. En jurist såväl som en juriststuderande i Sverige har ofta endast det egna rättssystemet att förhålla sig till, det är det svenska rättssystemet som studeras, likväl det system en blivande jurist lär sig, och i slutändan detsamma som också används i yrkeslivet. Det är såklart på det viset att juristutbildningen innehåller flertalet internationella utblickar och jämförelser, men dessa blir ändå i ljuset av det egna rättssystemet och har under utbildningen stort fokus på större internationella överenskommelser som ingås inom FN och EU. Det är svårt, om inte omöjligt, att se på och undersöka ett annat rättssystem utan att samtidigt vara färgad av det egna rättssystemet.
Således påverkar läran om det svenska rättssystemet i allra högsta grad förståelsen av andra rättssystem. Men om en medvetenhet kring denna problematik finns, bör ändå en jämförelse med andra rättssystem tillföra en möjlighet att göra en djupare analys av det egna rättssystemet, eftersom det ger ett konkret material att jämföra med i den mån det uppstår en diskrepans i regleringen, eller en ny sorts problemlösning.
Den komparativa metoden kan således ge mycket på vägen i en djupare förståelse för det egna rättssystemet.18 Anledningen till att den komparativa metoden används i denna uppsats är för att kunna problematisera och ge ett bredare perspektiv gällande nuvarande reglering av hur grundlagsändringar går till och klargöra dess brister och
18 Jfr. t.ex. Jonsson Cornell, Komparativ konstitutionell rätt, s. 18 samt Anderson, Constitutionalism Beyond the State, Journal of Law and Society, s. 383 där Anderson menar att en verkligt
konstitutionaliserande demokrati enbart kan uppnås genom att gå utanför nuvarande konstitutionella debatter i den egna staten.
förtjänster med andra exempel. Dock ska endast ett land användas som komparativt objekt, anledningen till det är att syftet med uppsatsen inte är att analysera hur olika ändringsförfaranden av grundlagar kan regleras och se ut som helhet, utan vad det kan få för effekter internt. Däremot är det inte säkert att gräset är grönare på den andra sidan, men den egna regleringen behöver inte heller vara facit. Jämförelsen ska sedan användas till att dra slutsatser kring vilka konsekvenser ett enkelt ändringsförfarande för grundlagen kan innebära, samt om Sverige utifrån dessa konsekvenser bör ändra nuvarande lagstiftning och förstärka konstitutionalismen.
1.3.2 Val av komparativt objekt
I uppsatsen kommer Ungern och de grundlagsändringar som skett sedan år 2010 tillsammans med den politiska utvecklingen i landet användas som komparativt objekt. När en komparativ metod används såsom den är beskriven ovan finns det ytterligare utmaningar såväl läsare som författare behöver vara medvetna om. Som redan nämnt är det svårt att vara opåverkad av den egna rättsordningen, vilket gör att en helt korrekt och objektiv kontextuell förståelse för en främmande rättsordning inte går att uppnå. Denna insikt kanske är av särskild vikt när det gäller konstitutioner som denna uppsats kommer beröra, då en konstitution ofta speglar landets historiska, kulturella och politiska kontext.19
Gällande källhanteringen finns också en språkbarriär, eftersom uppsatsen till viss del kommer behöva grundas på sekundärkällor som är översatta eller av källor där engelska är det officiella språket. Ett sådant upplägg innebär också att källorna kommer ha en övervikt i västerländskt ursprung då svensk doktrin, EU-rättsliga källor och andra internationella artiklar med engelska som officiellt språk är de källor som återkommande tas upp i uppsatsen. Dock ska sägas att även ungersk doktrin och publikationer från Ungern har använts. Källorna från Ungern har viss inneboende problematik eftersom de kontrolleras av den ungerska statsmakten, vilket i dagsläget är Fidesz.20 Den politiska tillhörigheten av författare från vissa källor kan också anses vara problematiska då de inte kan antas vara opartiska. En av de författare som tas
19 Jonsson Cornell, Komparativ konstitutionell rätt, s. 30.
20 T.ex. “The Basic Law of Hungary: A first commentary” är statligt utgiven, och det finns problem i landet avseende hur media och akademin hanteras av staten, se vidare avsnitt 4.
upp i uppsatsen är exempelvis Trócsányi, som har varit justitieminister åt Fidesz regering men som också är jurist och har varit domare i landets författningsdomstol.21 Jag anser dock att dessa källor är av vikt att ta med i uppsatsen för att peka på skiljelinjer i argumentationen från olika källor i frågorna som lyfts.
Att Ungern används som komparativt objekt grundar sig på att Ungern är ett land som ingår i EU-samarbetet, precis som Sverige, vilket gör att båda länderna antas dela vissa principiella värderingar och målsättningar. Detta framgår bland annat av art. 1 i Fördraget om Europeiska unionen där det stadgas att EU ”utgör en union som av medlemsstaterna tilldelats befogenheter för att deras gemensamma mål ska uppnås”.
Av art. 2 FEU framgår vidare att unionen bygger på värden såsom frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoritetsgrupper. Dessa värden antas enligt samma artikel vara ”gemensamma för medlemsstaterna” i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män. Ungern och Sverige förväntas således basera sin konstitution på likartade grunder, och med liknande värderingar.22 Ungern skiljer sig däremot från Sverige avseende hur grundlagsändringar genomförs, och har en annan typ av konstitution. Medan Sverige har en svag normativ konstitution som till stor del är deskriptiv, har Ungern en grundlag som utöver en beskrivning av styrelseskicket är mer värderingsbaserad och beskriver vilken typ av religion och kultur som ska gälla i landet, att alla ungrare har en viss gemenskap och samma värderingar.23 Eftersom Ungerns grundlag är ideologiskt präglad kan den också sägas vara svagt normativ avseende de avsnitten, men har istället formella medel för kontroll av efterlevnaden av grundlagen genom en konstitutionell domstol.24 Den politiska utvecklingen i Ungern har också lett till att EU-parlamentet den 12 september 2018 antog en resolution för att utreda om Ungern genom sina grundlagsändringar och nya
21 Budapest Times, 14 juni 2014 & hunconcourt.hu/former-members/dr-laszlo-trocsanyi.
22 Jfr. även Dom av den 17 december 1970 i mål 11/70 Internationale Handelsgesellschaft, REG 1970, s. 1125 där EUD uttalade att ”respekten för de grundläggande rättigheterna är grundad på medlemsstaternas gemensamma författningsmässiga traditioner”.
23 Jfr. Derlén, Lindholm & Naarttijärvi, Konstitutionell rätt, s. 60 och Ungerns ”National Awoval”.
24 Se vidare avsnitt 4.
tillkomna lagar allvarligt åsidosätter unionens grundläggande värderingar.25 Eftersom denna uppsats syftar till att problematisera vad en konstitutionell grundlagsändring kan innebära för en demokrati ter sig Ungern därmed vara ett lämpligt komparativt objekt då landet i närtid och fortsättningsvis genomgår förändringar i sin konstitution.
1.4 Avgränsning
Den EU-rättsliga metoden kommer att lämnas utanför denna uppsats. En metod som kan tyckas vara given i och med EU-parlamentets beslut om ett artikel 7-förfarande gentemot Ungern. Den EU-rättsliga metoden beskrivs enligt Reichel främst som en metod ur en svensk rättstillämpares perspektiv, vilken syftar till att undersöka hur EU- rättsliga källor, som är antagna i EU, ska behandlas i medlemsstaterna.26 Ofta förs också diskussioner om hur EU-rätten samspelar med den nationella rätten, trots att det sedan länge kan anses vara avgjort av EUD att unionsrätten har företräde framför den nationella lagstiftningen gällande fastställd unionsrätt.27 Reichels beskrivning används för att poängtera att syftet med uppsatsen inte avser att utreda vad EU-rätten stadgar för regler angående demokrati, rättsstatsprinciper och konstitutionalism. Det är i stället det svenska interna perspektivet avseende om Sverige har ett behov av en starkare konstitutionalism genom en analys av reglerna för grundlagsändring.
Det ska också sägas något om den eventuella bristen av en mer djupgående diskussion om lagprövning och konstitutionella domstolar. Jag har valt att avgränsa uppsatsen från dessa ämnen i största möjliga mån, även om dessa nämns till viss del i diskussionen då det är nästan ofrånkomligt i diskussioner om konstitutionalism.
Varför de inte getts större utrymme beror dels på att dessa ämnen redan diskuterats i svensk doktrin och förarbeten, men främst för att denna typ av kontroll saknar effekt om grundlagen ändrar sin utformning först på demokratisk väg, för att sedan kontrolleras efter ändringen.
25 European Parliament resolution of 12 September 2018 on a proposal on the Council to
determine, pursuant to Article 7(1) of the Traty on European Union, the existence of a clear risk of a serious breach by Hungary of the values on which the Union is founded.
26 Reichel (red.), Juridisk metodlära s. 109.
27 EU-Domstolens dom den 15 juli 1964, Flaminio Costa mot E.N.E.L, Begäran om förhandsavgörande: Giudice conciliatore di Milano, Mål 6/64.
1.5 Disposition
Efter ovan inledning och metodbeskrivning i avsnitt ett kommer den materiella delen inledas av avsnitt två om demokrati och konstitutionalism. Avsnittet försöker förklara innebörden av dessa nyckelbegrepp vilka används löpande genom uppsatsen. Båda begreppen kan upplevas som tekniska när de bryts ner och förklaras, läsare rekommenderas därför att se till helheten då båda begreppen används som ideal vilka bidrar med hjälp till en analys snarare än exakta begrepp som har en fast betydelse.
Därefter presenteras i avsnitt tre Sveriges ändringsförfarande för grundlag, formkrav för sådan ändring och bakgrunden till nuvarande reglering. Diskussioner som har förts under tidigare lagstiftningsarbete presenteras också. Samma typ av presentation görs i avsnitt fyra av Ungerns ändringsförfarande för grundlag, men med större tonvikt på den politiska utvecklingen i landet och relationen till EU. I avsnitt fem diskuteras sedan konstitutionalism i ljuset av beskrivningarna av både Sverige och Ungern. De två länderna jämförs avseende dess demokratimodeller och likheter och skillnader i styrelseskicket preciseras och beskrivs. I samma avsnitt argumenteras det också för varför en stark konstitutionalism kan behövas, men även motargument och risker med en för stark eller utbredd konstitutionalism presenteras. I det sista och sjätte avsnittet besvaras frågeställningen om konstitutionalismen i Sverige behöver stärkas, och ett förslag presenteras gällande utformningen av framtida grundlagsändringar.
2 Demokrati och Konstitutionalism
2.1 Vad är en konstitution?
Innan vi dyker ner i begreppen demokrati och konstitutionalism ska det kort sägas något om vad en konstitution är och hur ordet konstitution kommer användas i denna uppsats. Med konstitution åsyftas vanligtvis ett lands grundlag eller styrande dokument, medan Sverige har flera grundlagar som tillsammans är en konstitution.
Vissa länder såsom Storbritannien och Nya Zeeland saknar helt ett skrivet dokument som representerar konstitutionen, men har ändå en konstitution genom oskriven
sedvanerätt och konstitutionell praxis.28 En konstitution kan definieras som något som tilldelar makt till statens syrande organ, och reglerar förhållandet mellan dessa organ både inbördes och till medborgarna. Den reglerar även högre statsorgan gentemot lägre, statens förhållande till kommuner eller delstater, samt förhållandet mellan staten och medborgare.29 Sammanfattningsvis kan sägas att en konstitution är landets och statens styrande regler. I uppsatsen kommer konstitution användas synonymt med grundlag eller grundlagar.
Debatten om demokrati och konstitutionalism bygger på inneboende motsägelser och cirkelresonemang, samtidigt som begreppen är beroende av varandra.30 Det är en utmaning att bryta ned begreppens innebörd utan att hamna i en ideologisk diskussion om skiljaktiga uppfattningar gällande tilltron till individen respektive staten, tilltron för demokratin som system, om demokrati är ett mål i sig eller om det är ett medel för att uppnå ytterligare mål.31 En demokrati som är absolut bygger helt på folksuveränitetsprincipen och innebär att en styrande majoritet inte har någon motvikt. Dess makt bygger på att den blivit framröstad av folket på ett legitimt sätt och därmed har fått rätten att styra. Det kan sägas att konstitutionalismen vill kontrollera den absoluta demokratin, i den mån att vissa grundläggande rättigheter och värden anses vara okränkbara. Men en konstitutionalism kan inte existera alls utan att föregås av en demokrati att ”styra”.32 Den grundläggande tanken med att diskutera om Sverige behöver stärka sin konstitutionalism är också en kombination av dessa två begrepp. En demokratisk stat behöver säkerhetsställa att majoritetsprincipen och folksuveränitetsprincipen förblir vägledande, men frågan är om en politisk majoritet också behöver ha en tydlig motvikt som består av en viss begränsning av den politiska maktutövningen.33
28 Smith & Petersson, Konstitutionell demokrati s. 13.
29 Hallström, Att jämföra konstitutioner, SvJT 2010 s. 573.
30 Se Smith & Petersson, Konstitutionell demokrati s. 30-34 samt Smith, The constitution as an instrument of change s. 15.
31 Smith & Petersson, Konstitutionell demokrati s. 30-34.
32 Bremdal, Riksdagens kontroll av regeringsmakten, s. 54.
33 A.a. s. 54–55 samt Smith & Petersson, Konstitutionell demokrati s. 29–30.
2.2 Demokrati
En demokratisk stat kännetecknas ofta av folksuveränitet, där makten utgår från folket. Detta kan te sig vara en oproblematisk formulering, men redan vid en första beskrivning av begreppet uppkommer flera frågor.34 Vem ska betraktas som folket?
På vilket sätt ska folket delta i den demokratiska processen? Hur långt ska styret sträcka sig och på vilka områden ska demokratin tillämpas?35 Tingsten, som var svensk statsvetare och författare har definierat demokratin som en överideologi eftersom den kan vara gemensam för skilda politiska åskådningar, och menar att demokrati är en uppfattning om statsstyrelsens form och tekniken för politiska avgöranden, inte för politikens innehåll.36 Utöver folkstyret innehar också en demokrati vissa substansvärden, enligt Lundqvist utgörs dessa av frihet, rättvisa och jämlikhet.37 Den moderna demokratin grundar sig på antagandet om att alla människor har en inneboende politisk jämlikhet.38 Jämlikhet kan sedan delas upp i materiell jämlikhet som innebär likvärdiga möjligheter att delta i den demokratiska processen, och formell jämlikhet som innebär allmän rösträtt och lika rätt att ställa upp i val.39 Genom dessa fria val formas sedan ett parlament eller riksdag, som är tänkt att återspegla folkviljan på ett korrekt sätt. Demokrati och parlamentarism innebär också att majoritetsprincipen gäller när det råder oenighet i politiska frågor, att majoritetsprincipen accepteras som beslutsordning beror på att en samstämmighet i alla politiska frågor är omöjlig att uppnå.40
Syftet med denna uppsats är inte att djupgående analysera demokrati som fenomen.
Begreppet demokrati kommer därför fortsatt att användas i ljuset av dessa allmänna förklaringar, och med utgångspunkten att demokrati innebär en målsättning att uppnå frihet, rättvisa och jämlikhet för människor i samhället. Detta antas ske genom folkets suveränitet, politisk jämlikhet och beslutsfattande genom majoritetsprincipen.41 Fenomenet att en majoritet får bestämma (nästan alltid på viss bekostnad av en
34 Held, Demokratimodeller, s. 18–19.
35 Jfr. SOU 1999:76, Hermansson, om att tämja folkmakten, s. 9.
36 Tingsten, Demokratins problem, s. 57.
37 Lundqvist, Medborgardemokratin och eliterna, s. 115–116.
38 Dahl, Demokratin och dess antagonister, s. 131–132.
39 Se Lundqvist, Medborgardemokratin och eliterna, s. 115–116 samt Dahl, Demokratin och dess antagonister, s. 168–180.
40 Bremdal, Riksdagens kontroll av regeringsmakten, s. 55.
41 SOU 1999:76, Hermansson, om att tämja folkmakten, s. 9.
minoritet) accepteras eftersom det behövs för att inte stagnera den politiska processen.42 Att enbart acceptera motsatsen, konsensus i alla beslut skulle med stor sannolikhet medföra att nästan inga beslut skulle kunna genomföras över en överskådlig tid. Beslutsfattandet sker genom partier och valda politiker, eftersom det är enklare och effektivare att en representativ grupp agerar beslutsfattare än att engagera en hel befolkning för varje enskild fråga.43 Därefter uppkommer de frågor som egentligen varit grunden till uppsatsens frågeställning: hur långt ska ett folkvalt styre sträcka sig, ska det finnas några gränser – eller måste ett folkstyre vara absolut för att vara en ”sann” demokrati? Här finns en filosofisk motsättning där den ena sidan menar att den suveräne lagstiftaren inte får begränsas i sin maktutövning44, medan den motsatta sidan i stället hävdar att statens makt måste vara begränsad.45
2.3 Konstitutionalism
Begreppet konstitutionalism innefattar vanligen element som idealet om rättsstaten, lagstyre, maktdelning och skydd för grundläggande fri- och rättigheter.46 Men också uppfattningen om att majoritetsbeslut efter ett val inte kan vara ett tillräckligt villkor för att landet ska vara en demokrati.47 Likväl som demokrati kan konstitutionalism förklaras på flertalet sätt och ha olika infallsvinklar, och en enhetlig definition finns inte.48 Med konstitutionalism i denna uppsats menas begränsningar och ramar för maktutövning som genomförs av en stark politisk majoritet.49 En stat med konstitutionell styrelseordning innebär ofta att statsmakten ska vara bunden, begränsad och balanserad genom att vissa institutioner kan kontrollera efterlevnaden av den skrivna konstitutionen samt efterlevnaden av medborgerliga fri- och rättigheter.50 En viktig del i begreppet konstitutionalism är också att begränsningarna
42 Se Moberg (red.) Makt utan motvikt, s. 316 & Bremdal, Riksdagens kontroll av regeringsmakten, s. 55.
43 Moberg (red.) Makt utan motvikt, s. 312.
44 Av Helldén kallad en ”doktrinär demokrat”, Helldén, Regeringsmakt och demokrati, s. 85 samt s.
103–104.
45 Av Held kallad en ”liberaldemokrat”, Held, Demokratimodeller s. 319.
46 SOU 1999:76, Hermansson, om att tämja folkmakten, s. 11.
47 Peczenik (red.), Makt utan motvikt, s. 114.
48 Smith & Petersson, Konstitutionell demokrati s. 10.
49 Jfr. SOU 1999:76, Hermansson, Om att tämja folkmakten, s. 10 och Bremdal, Riksdagens kontroll av regeringsmakten, s. 56.
50 Smith & Petersson, Konstitutionell demokrati s. 10-11 & 32 samt Fogelklou (red.), Makt utan motvikt s. 85.
av makten inte ska kunna ändras av en enkel majoritet, eftersom möjligheten att undanröja dessa spelregler av en enkel majoritet skulle undanröja det bakomliggande syftet med reglerna.51 Enligt Smith & Petersson finns tre huvudsakliga skäl för att reglera demokratin genom konstitutionalism. Första skälet är att upprätthålla demokratin som styrelseform, det andra skälet är att förbättra politikens styrelseförmåga genom stabilitet och förutsägbarhet och det tredje skälet är att värna om individers fri- och rättigheter gentemot staten.52
Den svenska politiska statsmakten är till viss del bunden, direkt efter stadgandet av folksuveräniteten i 1 kap 1 § RF framgår också att ”den offentliga makten utövas under lagarna”. Även i Parisstadgan finns det skrivet att en demokrati medför ”en förpliktelse för myndigheterna att följa lagen och en opartisk rättsskipning. Ingen står över lagen”.53 Hermansson lyfter dock i en offentlig utredning att med konstitutionalism menas ofta något mer, och det är då frågor om maktbalans eller begränsning av makten framkommer.54 Ett demokratiskt beslutsfattande behöver ha ett ramverk att gå efter, och det finns flertalet valsystem och beslutsmetoder att välja på.55 Det ”problematiska” med konstitutionalism som begrepp är att det kan argumenteras vara ett motsatsförhållande till demokrati – om demokratin begränsas är det väl inte längre en sådan?56 Men eftersom begreppen också är tätt sammanflätade, missgynnas diskussionen om de ses som motsatser till varandra.
Förvisso kan det finnas konstitutionalism som verkar på ett sätt som försämrar den demokratiska makten, men fokus bör i stället riktas till ifall konstitutionalismen kan användas som ett verktyg för att förstärka demokratin på ett godtagbart sätt.57 Smith och Petersson precis som Peczenik menar att folksuveränitet är en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för ett demokratiskt styrelseskick, stabila spelregler och ramar måste utformas för en få en välfungerande demokrati.58
51 Bremdal, Riksdagens kontroll av regeringsmakten, s. 55.
52 Smith & Petersson, Konstitutionell demokrati, s. 29.
53 Parisstadgan (1990), s. 3.
54 SOU 1999:76, Hermansson, Om att tämja folkmakten, s. 11.
55 A.a., s. 16.
56 Jfr. Hela diskussionen som Hermansson för i SOU 1999:76, avseende en yttre gräns för begränsning av den politiska makten.
57 SOU 1999:76, Hermansson, Om att tämja folkmakten, s. 15.
58 Smith & Petersson, Konstitutionell demokrati s. 8 & Peczenik, Makt utan motvikt, s. 114.
En viktig grundtanke med ett påkallat behov av konstitutionalism, är alltså uppfattningen att en demokrati inte enbart kan förverkligas genom ett majoritetsstyre, utan det behöver kombineras med flera andra komponenter.59 Smith och Petersson påtalar att det finns en risk med att använda begreppet konstitutionalism, då det i vissa fall antas innefatta en specifik ideologisk inriktning. Begreppet konstitutionalism kan också riskeras att förknippas med förespråkandet av en stark normkontroll genom författningsdomstol.60 Det är därför viktigt att påpeka att begreppet konstitutionalism i denna uppsats endast kommer omfatta frågeställningen om den politiska makten i Sverige behöver ett utökat ramverk i form av vissa begränsningar för ett starkt majoritetsstyre. Konstitutionalism och konstitutionell demokrati ses som ett ideal, och används i likhet med hur Smith och Petersson använder det som en modell till hjälp för en analys.
Andra sammanblandningar förekommer också, i diskussioner om konstitutionalism återkommer ofta begreppet maktdelning, vilket ibland beskrivs som det centrala verktyget för en ”konstitutionalisering” av en stat.61 Att fokus har hamnat på maktdelningsfrågor beror förmodligen på att Sverige tenderar att i stället ha en funktionsfördelning mellan statliga organ, och med en långtgående självständighet för förvaltningen.62 Maktdelning avser oftast en horisontell maktdelning inom ett land, exempelvis mellan regering, riksdag, domare och domstolar men kan också avse vertikal maktdelning mellan EU, staten och kommuner eller delstater. I denna uppsats kommer begreppet maktdelning anses vara en del av konstitutionalismen, vilket kan bidra till en tydlig struktur mellan olika organ, men maktdelning ska inte läsas som en synonym till begreppet konstitutionalism.
Diskussionen om en förstärkt konstitutionalism grundar sig sammanfattningsvis i tanken om att den demokratiska beslutsprocessen är något som bör upprätthållas och skyddas under lång tid som styrelseskick i Sverige. Som redan nämnt innebär inga
59 Smith & Petersson, Konstitutionell demokrati s. 10.
60 A.a.
61 Smith & Petersson, Konstitutionell demokrati, s. 17, Jfr. Nergelius (red.) Makt utan motvikt s. 37 ff. Nergelius anser att det föreligger ett behov av ökad maktdelning då maktkoncentrationen till riksdagen är mindre ägnad att motverka maktmissbruk.
62 Nergelius (red.) Makt utan motvikt s. 45 & 63.
begränsningar eller svaga ramar en risk för att folkstyret urholkas av en stark politisk majoritet.
2.4 Hur ska begreppen användas och förstås?
Tanken är att både demokrati och konstitutionalism ska användas som övergripande ideal och tankeverktyg, de är inte tänkta som någon fast beskrivning eller fullständig förklaring. Det som ska tas med vid läsning av resten av uppsatsen är idén om att dessa två begrepp är lika skyddsvärda. Både demokrati och konstitutionalism är något som är viktigt för att på ett förutsägbart sätt kunna upprätthålla en demokrati som är enkel för medborgarna att förstå. Det ska finnas en tydlig bild av vad staten och politikerna i samhället har för skyldigheter gentemot medborgare, regler för hur staten får och ska styras och stora förändringar i statsskicket ska inte kunna genomföras snabbt. Allt detta syftar till att upprätthålla en stabilitet. Samtidigt ska det också förstås att det finns en naturlig motsättning i dessa begrepp, särskilt om vi hamnar i ytterkanten åt vardera håll. Det är enkelt för en demokrati som enbart främjar folksuveränitet att tippa över i att majoritetsstyret får allt för stor makt. Likväl som det är enkelt för konstitutionalismen att tippa över i allt för statiska och formalistiska regler som i stället för att främja demokratin helt begränsar politikerna från att komma fram till ett beslut. Sammanfattningsvis är det spänningen mellan begreppen och kombinationen av dem som ska tas med i den fortsatta läsningen.
3 Stiftande och ändringar av grundlag i Sverige
3.1 Bakgrund & Sveriges styrelseskick
Vad gäller Sveriges konstitution och landets behov av en stark konstitutionalism är det viktigt att poängtera att Sverige sedan tillkomsten av den regeringsform som gällde från 1809 har präglats av en mycket stark kontinuitet. Gällande ändring av grundlag har också den regleringen präglats av kontinuitet då proceduren för att ändra grundlagen har sett likadan ut i sak sedan 1700-talet.63 Den regeringsform som gällde från år 1809 till 1974 var mycket svår att ändra, vilket ledde till att alla
63 Se Jermsten, Regeringsformen (1974:152), 8 kap. 14 §, Lexino 2021-07-01 (JUNO).
grundlagsändringar som genomfördes under dessa år togs i bruk genom konstitutionell sedvanerätt. Detta förhållningssätt kräver stark konsensus i riksdag och regering om sedvanerätt ska accepteras och fungera på samma sätt som lagstiftning.64 Varför 1809 års grundlag var svårare att ändra trots att regleringen i sak är densamma beror på att 81 § i 1809 års grundlag stadgade att besluten också skulle vara samstämmiga med kungen och samtliga stånd. Här fanns en annan maktdelning än idag då kungen skulle dela den lagstiftande makten tillsammans med riksdagen och de olika stånden.65 När ändringar sedan började genomföras i statsskicket i Sverige genom införandet av kommunalförordningen, tvåkammarriksdag och till sist parlamentarismen år 1917 genom Brantings regering var det helt enkelt svårt att följa lagtexten såsom den var skriven 1809.66 Grundlagen kan därför inte sägas ha haft en stor och avgörande betydelse i Sveriges historia, då den har haft ett begränsat värde både praktiskt och symboliskt. Sverige kan därför sägas ha en svag normativ konstitution, vilket också förstärks av de stora konstitutionella förändringarna som genomfördes utan grundlagsändringar mellan åren 1809 och 1974.67 Smith och Petersson menar på att ändringsfrekvensen på Sveriges grundlag är ett tydligt tecken på hur vår konstitution uppfattas av politiken. De menar att grundlagsändringar i första hand tar sikte på att förmedla något som politikerna har enats om vid just den tidpunkten. När det sedan efter hand uppkommer att texten inte stämmer överens med verkligheten så beslutas en ändring, med syfte att regler och praxis ska överensstämma med varandra. Anledningen till att de svenska grundlagarna följs i stor utsträckning, beror därför på de ändras så ofta.68 Slutsatsen blir då att grundlagen inte uppfattas som något som ska följas, utan något som kan ändras när behov finns, vilket påvisar en svag normativ konstitution.69
64 Prop. 1973/90: s. 84.
65 Karlsson (red.), Makt utan motvikt s. 12.
66 A.a., s. 13–14.
67 Derlén, Lindholm & Naarttijärvi, Konstitutionell rätt, s. 60, jfr. Karlsson (red.), Makt utan motvikt s. 12–14 som beskriver förändringarna som fundamentala.
68 Smith & Petersson, Konstitutionell demokrati s. 23.
69 A.a.
Därutöver har medborgare i Sverige ett generellt högt förtroende för såväl samhället som stat, regering, riksdag och andra samhällsaktörer.70 Desto mer tilltro som finns till staten, desto mindre uppstår behov av maktdelning och konstitutionella begränsningar.71 Detta förhållningssätt och landets utveckling kan förklaras med att svenska staten och politiken har varit relativt homogen, utvecklingen i landet har därmed haft en lång och harmonisk utveckling med en hög välfärd utan större kriser.72 Politiken kan därför inte med fog beskyllas för att tidigare under historien ha bortsett från ett behov av maktdelning och politisk begränsning, utan här syns istället ett väldigt tydligt exempel på att ett lands konstitution är en produkt av landets utveckling vilket innehar flertalet komponenter. Ett brett stöd för konstitutionen har också vuxit fram ur stabiliteten, och behovet av en stark skriftlig konstitution, eller ett starkt skydd för konstitutionalismen har helt enkelt inte varit särskilt stort.73 Det synsättet på konstitutionen och bristen på en omfattande reglering för eventuella kriser är viktig att komma ihåg i alla diskussioner avseende konstitutionalism i Sverige. Behovet av en omfattande debatt kring dessa frågor har aldrig infunnit sig. Men eftersom skyddet för rättsstaten och vissa demokratiska rättigheter har försvagats i flera länder under senare år, varav tendenser av detta även syns inom EU-samarbetet, har det väckts en viss medvetenhet inom de politiska institutionerna om behovet av en konstitutionell kontroll.74
3.2 Ändring och stiftande av grundlag samt tillhörande lagregler
I 8 kap. 14 § RF återfinns reglerna för hur grundlag samt riksdagsordningen (2014:801) kan stiftas och ändras i Sverige. Paragrafen ställer upp flertalet formkrav för att en grundlagsändring ska kunna genomföras. Sedan 1766 har kravet för två beslut med mellanliggande riksdagsval funnits och att besluten ska vara likalydande kan spåras tillbaka till 1809 års regeringsform.75 En grundlagsändring sker genom två
70 Se OECD (2021), Gouvernment at a Glance 2021, OECD Publishing, Paris,
https://doi.org/10.1787/1c258f55-en samt https://data.oecd.org/gga/trust-in-government.htm hämtad 2022-01-11.
71 Derlén, Lindholm & Naarttijärvi, Konstitutionell rätt s. 60.
72 Sterzel, Författning i utveckling, tjugo studier kring Sveriges författning, s. 15–37.
73 Derlén, Lindholm & Naarttijärvi, Konstitutionell rätt s. 60.
74 Jfr. Centerpartiet - Demokratin ska försvaras, 2021-08-31 samt Dir. 2020:11 Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende.
75 Jermsten, Regeringsformen (1974:152), 8 kap. 14 §, Lexino 2021-07-01 (JUNO).
likalydande beslut, genom det första beslutet antas grundlagsförslaget som vilande.
Det andra beslutet får inte fattas innan det har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Något krav på kvalificerad majoritet uppställs inte, och båda besluten kan genomföras med en enkel majoritet i riksdagen. Det ska därutöver gå nio månader från att grundlagsändringen anmäldes i riksdagen till den nya omröstningen, om inte konstitutionsutskottet (KU) beslutar om undantag. Om KU beslutar om sådant undantag ska det fattas senast vid ärendets beredning, och minst fem sjättedelar av ledamöterna måste rösta för beslutet. Det är viktigt att beakta att det inte framgår något hinder för att valet som avses i 8 kap. 14 § RF utgörs av ett extraval, men tidsfristen om nio månader måste beaktas. 8 kap. 14 § RF ändrades år 2010, då det förtydligades att ett grundlagsförslag blir vilande genom det första beslutet i riksdagen.76 Detta förtydligande innebar ett förbud mot att anta parallella vilande grundlagsbeslut som är oförenliga gentemot varandra, vilket även följer av 8 kap. 15 § RF.
Utöver 8 kap. 14 § RF finns efterföljande regler som också påverkar eventuella grundlagsändringar i Sverige. Som redan nämnt stadgar 8 kap. 15 § att riksdagen inte såsom vilande får anta ett förslag om stiftande av grundlag som är oförenligt med ett annat vilande grundlagsförslag, utan att samtidigt avslå det först antagna förslaget. Det finns också ett visst minoritetsskydd77 för grundlagsändringar, då en folkomröstning kan framtvingas genom att en tiondel av riksdagens ledamöter yrkar på detta, om minst en tredjedel av ledamöterna röstar för yrkandet enligt 8 kap. 16 § RF.
Möjligheten att hålla en folkomröstning gällande en grundlagsfråga har dock hittills aldrig utnyttjats.78 Det är intressant att notera att denna reglering innehåller en kvorumregel. Minimikravet för beslut om folkomröstning räknas på det totala antalet ledamöter i riksdagen, och inte i förhållande till hur många som deltar i den gällande omröstningen. Smith menar att avsikten med dessa kvorumregler uppenbarligen är att göra det svårare att gå emot ett förslag som stöds av majoriteten än att få igenom själva beslutet.79 Det i sin tur talar för att regleringen är utformad för att det ska vara så lätt som möjligt att få igenom en grundlagsändring. Frågan är då om
76 Jermsten, Regeringsformen (1974:152), 8 kap. 14 §, Lexino 2021-07-01 (JUNO).
77 Prop. 2009/10:80 s. 99.
78 Se Jermsten, Regeringsformen (1974:152), 8 kap. 16 §, Lexino 2021-07-01 (JUNO).
79 Smith, Politikernas konstitution – eller folkets? SvJT 2004 s. 676.
minoritetsskyddet är ett skydd för minoriteten eller om det snarare stärker incitamentet att uppnå konsensus med majoriteten.80
Även folkomröstningen uppställer vissa formkrav genom 8 kap. 16 § RF. Yrkandet måste framställas inom femton dagar från att riksdagen antog grundlagsförslaget som vilande. Folkomröstningen ska sedan hållas samtidigt med det val till riksdagen som avses i 8 kap. 14 §. Vid omröstningen kan de som har rösträtt i valet rösta ja eller nej gällande vilande grundlagsändring. Om de som röstat mot förslaget (nej) är fler än de som röstat för förslaget (ja), och de som röstat mot till antalet är fler än hälften av alla röstande i valet anses grundlagsändringen vara förkastat. Det innebär att en folkomröstning av detta slag är direkt beslutande om de som röstade nej får majoritet i folkomröstningen, eftersom det skulle innebära att grundlagsändringen fallit. I annat fall tar riksdagen upp förslaget till slutlig prövning.81 Vid grundlagsutredningen 2008 diskuterades ifall det skulle införas ett krav att hålla folkomröstning vid alla grundlagsändringar, vilket är fallet i länder som exempelvis Danmark och Schweiz.
Det konstaterades att krav på folkomröstning vid varje grundlagsändring, utan hänsyn till vad ändringen innebar, riskerade att innebära ett lågt valdeltagande då de flesta ändringar som sker är av mindre betydelse och har en teknisk karaktär.82 Det diskuterades även i samma utredning om ett alternativ var att ha krav på folkomröstning vid mer väsentliga ändringar av grundlagen, såsom ändringar av grunderna för statsskicket eller inskränkningar av de grundläggande fri- och rättigheterna. Men då detta bedömdes riskera en gränsdragningsproblematik lämnades inget förslag om det, med hänsyn till att en folkomröstning kan framtvingas av riksdagen enligt kraven i 8 kap. 16 § RF.83
Det finns också bestämmelser i riksdagsordningen som påverkar grundlagsändringar. KU ska enligt 9 kap. 24 § och 10 kap. 6 § RO anmäla vilande beslut rörande grundlag till kammaren inför det slutliga beslutet om ändring, och tillsammans med den ska utskottet även lämna ett betänkande gällande förslaget. En grundlagsändring som har vilat i enlighet med RF ska avgöras vid det första riksmötet i den valperiod då ett slutligt beslut kan fattas enligt 11 kap. 17 § RO.
80 Smith, Politikernas konstitution – eller folkets? SvJT 2004 s. 676.
81 Bull & Stretzel, Regeringsformen en kommentar s. 206.
82 SOU 2008:125 s. 239.
83 A.a.
3.3 Formkrav
Vad gäller ett vilande grundlagsförslag finns inga formkrav avseende hur ett förslag ska beredas eller presenteras, förslagen till grundlagsändring lämnas till riksdagen på samma vis som vanlig lag. Detta innebär att det inte heller finns något formkrav gällande hur många propositioner som ska läggas fram till riksdagen om en eller flera ändringar föreslås. Riksdagen är inte heller bunden till att besluta i samma uppdelning som regeringen har presenterat frågan, utan kan välja i riksdagen att avgöra frågan genom olika delbeslut.84 Frågeställningen kring hur grundlagsändringar ska presenteras aktualiserades vid förslag om ändring av grundlag 2002, då vissa partier ansågs motsätta sig förslaget som helhet på grund av dess utformning, när de motsatte sig en av de föreslagna grundlagsändringarna.85 Med anledning av formdiskussionen som uppstod tog KU fram en rapport med en utvärdering av formkraven avseende beslut för grundlagsändringar.86 I rapporten framgår att det inte finns någon bestämmelse i varken RF eller RO som reglerar beslutsordningen i ett grundlagsärende, vilket gäller både det första och andra beslutet. KU konstaterar vidare att bestämmelsen i RF om att besluten ska vara likalydande måste innebära att det vilande beslutet är den föreslagna lagen i dess helhet, som den ser ut efter delbesluten, vilken också preliminärt antas. Om besluten ska bli likalydande måste också det andra och slutliga beslutet avse samma lag, därför måste helheten beaktas.
I rapporten skrivs också att om grundlagsärenden enligt riksdagen ska delas upp i flera ärenden eller beslut, bör detta ske innan det första beslutet tas i riksdagen.87
3.4 Diskussioner om grundlagsändringar under lagstiftningsarbete
Att kontinuitet och stabilitet är något som präglat Sveriges politiska landskap under en längre tid märks tydligt i de propositioner och offentliga utredningar som har skrivits under de grundlagsändringar som genomförts. Någon utförlig diskussion kring varför grundlagsändringarna är utformade som de är, eller huruvida vår skrivna konstitution bör stärkas eller skyddas återfinns mycket knapphändigt i förarbetena till
84 Se Jermsten, Regeringsformen (1974:152), 8 kap. 14 §, Lexino 2021-07-01 (JUNO).
85 Prop. 2001/02:72 angående ändringarna av dåvarande 10 kap. 5 § RF. Se KU:s betänkande 2002/03:KU6.
86 Bilaga till 2003/04:KU9.
87 A.a., s. 123.
såväl 1974 års RF som 2010 års RF. Viss diskussion återfinns dock om folkomröstningens vara eller inte vara, och även om informationen från lagstiftaren är knapphändig avseende 8 kap. 14 § utformning och dess syfte återges även det till viss del.
När den nya RF skulle införas 1974 konstaterades att lag bör kunna stiftas med enkel majoritet i riksdagen, förutom frågor om RO och grundlag. Här konstaterades att grundlag fortfarande skulle ändras genom två likalydande beslut i riksdagen med mellanliggande val, och formkraven som fanns sedan innan skulle inte mjukas upp.
Redan här framförde dock några ledamöter från grundlagsberedningen (GLB) förslaget att införa en obligatorisk folkomröstning vid grundlagsstiftning.88 Dåvarande departementschef framförde att de formkrav som uppställdes för ändring av grundlag fyllde en viktig funktion då de ansågs utgöra en garanti för att avgörande förändringar av statsskicket enbart kan genomföras om en stabil majoritet av väljarna också godtar denna. Även tidsaspekten (två beslut med mellanliggande val) ansågs förhindra förhastade beslut, och ansågs vara ett skydd för att stora förändringar i grundlagen inte skulle kunna genomföras på kort tid.89 Dåvarande likväl som nuvarande ordning för att genomföra ändringar har en relativt stor tilltro på att de väljande medborgarna ska vara medvetna om vilande grundlagsfrågor vid nästa val.
Samt att två mellanliggande val antas vara tillräckligt för att representera en stabil majoritet av väljarna. GLB framhöll på denna punkt att om en föreslagen grundlagsändring var av stor betydelse skulle detta garanterat avhandlas i valrörelsen.90 Det antagandet ter sig också lite märkligt i förhållande till de argument som framförs om folkomröstning, där det bland annat antas att väljardeltagandet i en renodlad folkomröstning avseende en grundlagsändring förväntas generera ett lågt intresse och valdeltagande.91 Det uppkom också diskussioner om det verkligen förekommer i ett partival att medborgarna väljer parti utifrån dess ställning i en konkret grundlagsfråga, och det kunde enligt utredningen antas att en grundlagsfråga skulle komma i skymundan gentemot övriga frågor under ett valår. En diskussion fördes också om alla grundlagsändringar skulle föregås av en folkomröstning, men slutsatsen drogs att
88 Prop. 1973:90 s. 137.
89 A. Prop. s. 157.
90 SOU 1972:15 s. 327.
91 A.a. s. 81.
