Denna uppsats har genomförts med tanken om att reflektera över brister och förtjänster med nuvarande reglering av Sveriges konstitutionella skydd, främst för att skapa en större medvetenhet kring den nuvarande lagstiftningens konsekvenser. Det var ingen självklarhet att arbetet skulle avslutas med ett förslag till ändring, men eftersom den genomgripande röda tråden har varit att konstitutionalismen är svag, finns det starka fördelar avseende bevarandet för demokratin om en ändring genomförs och konstitutionalismen därmed stärks. Det är också viktigt att hitta former för en sådan självbindning, innan en stark majoritet redan är på plats.
Efter en sammanvägning av olika argument för och emot leder diskussionen fram till att en nyckel till en förstärkt konstitutionalism kan vara att fokusera på ändringsförfarandet av grundlagen. Ett förfarande som skiljer grundlagsändring från vanlig lag är given för att hindra snabba och omfattande ingrepp i statsskicket. 210 Men
210 Nergelius (red). Makt utan motvikt s. 41.
den faktiska effekten ska då också vara att det i alla lägen också innebär ett utdrag i tid. Detta kan skapas på ett bättre sätt om det införs ett krav på att det val som avses i 8 kap. 14 § RF endast kan vara ett ordinarie val. Det går därtill att fundera på om en ytterligare valperiod ska gå och att kravet ska gå från två valomgångar i riksdagen till tre. En invändning skulle dock kunna vara att incitamentet att lägga på fler och fler val som krav för en grundlagsändring inte har någon konkret grund, för hur ska det bedömas hur många val som anses vara lagom, för att ändringarna också ska vara lagom begränsade. Kravet i 8 kap. 14 § RF bör dock gälla ett ordinarie val, då effekten av regleringen inte kan kringgås genom att en stark majoritet utlyser ett extraval och en längre tidsutdräkt mellan de olika omröstningarna garanteras i större utsträckning än nuvarande ordning.
Trots att det redan finns en stark konsensuskultur avseende grundlagsändringar bör det också införas ett uttryckligt krav på kvalificerad majoritet i riksdagen, samt en kvorumregel vilka bör omfatta varje beslut om grundlagsändring. Om ändringar enligt ovanstående förslag införs blir också grundlagsändringar i realiteten mer långdragna.
Det i sig skulle kunna resultera i att grundlagen också efterlevs i större utsträckning om den blir mer normativ, eftersom politiken inte lika enkelt skulle kunna ändra grundlagen när det upptäcks att praxis och den faktiska tillämpningen skiljer från ordalydelsen för att utvecklingen i samhället rör på sig. Införandet av en kvorumregel skulle också stärka incitamentet att grundlagsändringar är något viktigt och betydelsefullt, Smith har angett att det har hänt att mindre än 40 % av riksdagens ledamöter har deltagit i en omröstning om grundlagsändring – vilket starkt talar för att grundlagsändringar inte har ansetts vara särskilt viktiga.211
En överdriven vikt ska dock inte läggas på enbart grundlagen och hur den får och kan ändras, men det är ändå det absolut yttersta maktmedlet för politiken. Det får däremot inte glömmas bort att stora förändringar för statsskicket också kan ske genom ändring i vanlig lag. Den typ av förändringsarbete har skett bredvid förändringar av konstitutionen i Ungern, flera konkreta exempel kan nämnas där ändringar har genomförts avseende hur media i landet styrs, hur olika skattemedel ska
211 Smith, Politikernas konstitution – eller folkets? SvJT 2004 s. 676.
användas eller hur olika föreningar ska klassificeras.212 Enkelheten och närheten till förändring i vanlig lag bygger också på majoritetsmakten i parlamentet.
Men även vanlig lagstiftning som genererar stora förändringar i statsskicket bör också kunna avhjälpas till viss del om en grundlag är starkt normativ, och vanlig lag som står i strid med grundlagen inte tillämpas. En längre utveckling av argumentet för lagprövning ska som bekant inte göras, men i dessa fall bör skyddsåtgärder såsom lagprövning, såväl i faktiska fall som abstrakt lagprövning kunna användas som en skyddsmekanism. Problematiken med dessa verktyg återkommer dock eftersom om grundlagen i sig är ändrad till förmån för sittande lagstiftande makt, spelar dessa begränsningar genom en starkt normativ grundlag och eventuell lagprövning i princip ingen roll.
Att stärka konstitutionalismen genom att införa ett krav på en avgörande eller rådgivande folkomröstning vid varje grundlagsändring är svårare att utvärdera och ta ställning till. Den tidigare diskussionen som förts kring folkomröstning som instrument är tvetydig och motsäger till viss del sig själv. Ett stöd för direkt demokrati och ett krav på folkomröstning skulle enkelt kunna hittas i folksuveränitetsprincipen, särskilt om det första beslutet skulle tas av politikerna som det är idag medan det andra (och avgörande) beslutet skulle ske genom en folkomröstning. Det har också förts diskussioner om särskilda krav på folkomröstning skulle finnas på ”omfattande”
eller ”särskilda” grundlagsändringar, men där delar jag förarbetenas uppfattning med att ett sådant rekvisit riskerar att bli såväl godtyckligt som svårbedömt.213 Även om folkomröstning är ett gott instrument för att för att starkare förankra politiken hos folket, likväl som den bidrar till politikens legitimitet eftersom den hjälper till att omfamna den allmänna opinionen är det svårt att säga om förfarandet i slutändan är gynnsamt. Om valdeltagandet blir lågt i en folkomröstning har stora resurser i form av både pengar och tid snarare ineffektiviserat demokratin än använts för att förstärka den. Frågan är också vad som skulle bli effekten av en folkomröstning som har haft å ena sidan ett väldigt lågt deltagande, men å andra sidan ett väldigt tydligt resultat.
Däremot går det att se en nytta i folkomröstningar som verktyg om ett sådant krav skulle innebära att typen av ändringar samt ändringstakten av grundlagen blir
212 Landguiden, Utrikespolitiska institutet, Ungern (Kalendarium), hämtad 2020-12-27.
213 SOU 2008:125 s. 239.
annorlunda. Om de ändringsförslag som presenterades för väljaren hade ett stort behov av att väcka debatt och intresse torde det bli svårare att genomföra samma typ av detaljerade ändringar och i samma ändringstakt som genomförs idag. Jag ser dock inte lika starka argument att införa krav på folkomröstning som på krav på ordinarie val, ett ytterligare beslut i riksdagen, kvalificerad majoritet och en kvorumregel för omröstningarna.
Sammanfattningsvis bör ändringsförfarandet för grundlagen i framtiden innehålla följande punkter för att förstärka konstitutionalismen i Sverige:
1. Ytterligare ett likalydande beslut i 8 kap. 14 § RF med mellanliggande val, vilket resulterar i tre omröstningar med två mellanliggande val.
2. Krav på att valet som avses i 8 kap. 14 § RF måste vara ett ordinarie val.
3. Införandet av en kvorumregel och krav på kvalificerad majoritet vid beslut om grundlagsändring.
6.3 En avslutande kommentar - all offentlig makt i Sverige kan fortsätta utgå