År 1949 antogs den första grundlagen i Ungern, vilken fram till den nuvarande grundlagen 2011 har varit den enda skrivna grundlagen i landet. Mellan åren 1988 och 1989 fanns tanken att skriva en ny grundlag som skulle etablera flerpartisystem, parlamentarism och välfärdssystem, men ingen överenskommelse kunde nås i det ungerska parlamentet, därför fortsatte grundlagen från 1949 (Act XX of 1949) gälla, men med tillägg.112 Eftersom vissa ändringar ändå genomfördes kommer den tidigare grundlagen fortsättningsvis benämnas som 1989 års grundlag. Den demokratiska strukturen i landet upprätthölls på samma sätt som i Sverige innan 1974 års RF genom konstitutionell sedvana, och i Ungerns fall också med hjälp av landets konstitutionella domstol som tolkade den tidigare grundlagen.113 Partiet Fidesz med Viktor Orban i spetsen har haft majoritet i det ungerska parlamentet sedan år 2010 när de vann valet med 52,7 % av rösterna och innehade 262 av 386 mandat i parlamentet.114
Den nuvarande grundlagen i Ungern började gälla år 2011, endast ett år efter att Fidesz kom till makten 2010. Detta händelseförlopp har uppdagat stark kritik till att en helt ny grundlag infördes ovanligt snabbt.115 Det ska dock påpekas att vid ändringarna som genomfördes 1989 av dåvarande grundlag konstaterades att de tillägg och ändringar som gjordes då skulle gälla ”fram till antagandet av en ny konstitution”, vilket gjorde att det fanns stora förväntningar om att en ny grundlag skulle arbetas fram.116 Även Trócsányi har i Ungersk doktrin framhållit att den nya grundlagen växte fram under tid, även om det inte framträder tydligt för omvärlden, han menar också att inga ändringar genomfördes avseende statsskicket och landets administration. Parlamentarismen skulle behållas och även om vissa förändringar gjordes avseende författningsdomstolens uppgifter, fick domstolen andra uppgifter som kunde användas som instrument för att genomföra kontrollmakt över staten.
112 Venice commission, Opinion no. 614/2011, Opinion on three legal questions arising in the process of drafting the new constitution of Hungary, s. 2.
113 Trócsányi (red), The Basic Law of Hungary: A First commentary, s. 40.
114 Landguiden, Utrikespolitiska institutet, Ungern (Kalendarium), hämtad 2020-11-01.
115 Se bl.a. Venice commission, Opinion no. 614/2011 samt Horkay Hörcher (red), The Basic Law of Hungary: A first commentary, s. 76.
116 Kelemen, Hungary is drafting a new constitution, Diritti comparati 2011, s. 2, Jfr. Även Hirschfeldt, Kristen för den demokratiska rättsstaten, SvJT 2018 s. 76 som menar att det är fullt legitimt att reformera en gammal grundlag.
Trócsányi menar därför att den nya konstitutionen inte ska ses som något helt nytt och revolutionerande som har ändrat Ungerns statsskick avsevärt.117
Venedigkommissionen var däremot kritisk till införandet av den nya grundlagen då de menade att den infördes utan någon föregående debatt och dessutom exkluderade oppositionen från inflytande. Den enda debatt som fördes kring landets nya konstitution genomfördes direkt i parlamentet av de sittande partierna vid lagstiftningstillfället.118 Från att förslaget till den nya grundlagen publicerades tog det mindre än två veckor innan ärendet började diskuteras i parlamentet.119 Dock tillbakavisar viss ungersk doktrin påståendet om att oppositionen fråntagits inflytande vid instiftandet av den nya grundlagen, och menar istället att oppositionen valde att inte delta som en protest mot de lagändringar som genomförts avseende den konstitutionella domstolens inflytande i vissa frågor under det föregående året.120 Medan exempelvis Fleck m.fl. menar att den chans till inflytande som gavs genom en resolution som inbjöd till skriftliga inlagor om den nya grundlagen, inte i realiteten erbjöd någon möjlighet till förhandling om konstitutionens innehåll.121
Det går också att ifrågasätta från ett utomstående perspektiv hur legitim ändringen blir och hur den står sig över tid när konstitutionen kan ändras direkt genom en enkel majoritet. Särskilt om den dessutom inte har haft ett gemensamt stöd i parlamentet, och inte heller har diskuterats under en längre tid med olika typer av aktörer delaktiga i processen, till exempel politiker från oppositionen, akademiker, offentliga instanser eller andra organ som är en del av remissinstanserna i Sverige.122 Förfarandet blir i jämförelse med Sverige främmande eftersom det råder en stor konsensuskultur i den svenska riksdagen. Gàrdos-Orosz har framfört flera argument mot att konstitutionen skulle ha skapats genom en självständig konstitutionell utveckling och behov av förändring över tid, med särskilt fokus på den preambel ”National Avowal” som inleder den nya grundlagen från 2011. Gàrdos-Orosz menar att den nya konstitutionen enbart är en produkt av en politisk majoritet som vill genomdriva sin
117 Trócsányi (red), The Basic Law of Hungary: A First commentary, s. 64.
118 Venice commission, Opinion no. 614/2011, Opinion on three legal questions arising in the process of drafting the new constitution of Hungary, s. 3.
119 Kelemen, Constitution-makng in Hungary – the final stage, Diritti comparati 2011, s. 1.
120 Trócsányi (red), The Basic Law of Hungary: A First commentary, s. 42.
121 Fleck m.fl., Princeton University, Opinion on the Fundamental Law of Hungary, s. 5.
122 A.a., s. 6.
idé och politik.123 Som stöd för detta framförs att konstitutionen har problem med inneboende motsägelser. Grundlagen ska enligt preambeln tolkas utifrån historiska traditioner, samtidigt som det finns flera delar av lagtexten som strider mot Ungerns historia, såsom införandet av ett enkammarparlament och den republikanska regeringsformen.124 Det finns också ett problem med redundans, det ska inte vara nödvändigt att hänvisa till den historiska konstitutionen om samma reglering redan finns i grundlagen. Dessutom är den historiska konstitutionen vag i Ungern då landets tidigare konstitutionella historia är svår att sammanställa. Eftersom konstitutionen har ändrats och fått tillägg över tid, går det inte att lista en uppställning med normer som anses vara gällande enligt den historiska konstitutionen. Gàrdos-Orosz menar att de juridiskt tekniska problemen talar för att den nya grundlagen inte kan ha varit enbart ett juridiskt verk som skapats på grund av ett utvecklingsbehov av lagstiftningen. Här menas att idén om ändring måste ha kommit från något annat håll än juridiken – nämligen från den populistiska utvecklingen i landet – och hänvisningen till den konstitutionella traditionen är endast ett verktyg för att försöka öka den nya konstitutionens legitimitet.125
Fidesz har sedan partiet kom till makten infört flertalet ändringar i Ungerns grundlag, år 2020 hade totalt nio ändringar eller tillägg gjorts i grundlagen.126 Fidesz har även stiftat andra vanliga lagar som har betydelse för hur demokratin har utvecklats i landet. Dessa lagändringar har exempelvis handlat om begränsningar i författningsdomstolens inflytande, processen för att utnämna domare, statens möjligheter att kontrollera innehåll i medier och regeringens inflytande över centralbanken och övriga rättsväsendet för att nämna några exempel.127 Det har också gjorts en förflyttning av områden från vanlig lag till grundlag, för att förflytta makten än mer till den styrande majoriteten. När fler delar av den ”vanliga” rättsordningen ingår i grundlagen kan den inte sedan ändras lika enkelt av en framtida ”vanlig”
123 Gárdos-Orosz, The reference to constitutional traditions in populist constitutionalism – The case of Hungary, s. 45.
124 A.a.
125 A.a.
126 A.a., s. 24.
127 Landguiden, Utrikespolitiska institutet, Ungern (Kalendarium), hämtad 2020-11-01. Se även Gárdos-Orosz, The reference to constitutional traditions in populist constitutionalism – The case of Hungary, s. 31.
lagstiftare.128 Venedigkommissionen kritiserade denna utveckling genom att påpeka att vanlig lagstiftning och inte enbart konstitutionen måste kunna användas för att möta nya förutsättningar i ett samhälle. Om fler lagar förflyttas till konstitutionen riskerar det att innebära att fria val som ska garantera folkets vilja blir meningslösa om lagstiftaren (parlamentet) inte har utrymme för vanliga lagändringar genom en enkel majoritet.129
Ett av de mest uppmärksammande förslagen till ändring har varit ett förslag till nytt domstolssystem för förvaltningsärenden. Förslaget innebar att flertalet förvaltningsärenden skulle bli direkt underställda regeringen, och regeringen skulle ha möjlighet att lägga sig i domstolarnas hantering av skattefrågor, bygglovsärenden, offentlig upphandling samt medborgarnas insyn i myndigheternas arbete. Förslaget fick stark kritik från EU då det förväntades påverka rättsväsendets oberoende i negativ riktning, och har efter en lång utdragen process till sist dragits tillbaka.130
En annan lagändring som påverkat landets demokratiska styrelseform genomfördes i december 2011 då parlamentet beslutade att minska antalet ledamöter i kammaren från 386 ledamöter till 199, och valdistrikten ändrades.131 Kritiker menade att denna lagändring var till förmån till Fidesz då det blev enklare för partiet att behålla makten i landet. Vid valet 2014 behåller Fidesz regeringsmakten efter ännu en valseger, dock minskar partiets röster till 45,1 %, men eftersom de tidigare har ändrat valsystemet har de trots sin minskning nästan lika stor majoritet som efter valet 2010. Efter det senaste valet 2018 innehar Fidesz tillsammans med partiets allierade kristdemokrater fortfarande majoriteten i det ungerska parlamentet.132
Under coronapandemin har det under perioder varit undantagstillstånd i Ungern.
Våren 2020 lämnades det första lagförslaget till regeringen om att Fidesz och Orbans regering skulle ha rätt att förlänga undantagstillståndet som rådde i landet på obestämd tid, och under denna tid styra landet genom dekret. I maj 2020 upphävdes undantagstillståndet, med villkoret att alla lagändringar och som genomfördes under denna tid fortfarande skulle gälla. En lag som antogs via dekret handlar bland annat
128 Hirschfeldt, Krisen för den demokratiska rättsstaten, SvJT 2018 s. 76.
129 Venice Commission, Opinion on the new constitution of Hungary, CDL-AD(2001)016.
130 Landguiden, Utrikespolitiska institutet, Ungern (Kalendarium), hämtad 2020-11-01.
131 A.a.
132 A.a.
om medel till en fond, vilken hade syfte att användas till coronarelaterade frågor.
Medel till denna fond beslutades att tas från partistöd och fordonsskatter som tidigare utgjorde kommunala inkomster.133 I november 2020 beslutas det återigen om undantagstillstånd och rättigheter till regeringen att styra landet genom dekret med anledning av coronapandemin, vilket sedan förlängs till 8 februari 2021. Under denna tid beslutade regeringen genom dekret om ändringar i vallagarna, som innebär att det blir svårare för små partier att få mandat i parlamentet genom samarbete på riksnivå.
De nya förslaget går ut på att en tröskel i valsystemet ska höjas, för att få ställa upp i partivalet måste ett parti ställa upp med kandidater i minst 50 valdistrikt, mot tidigare gräns på 27 valdistrikt.134
4.2.1 Ungerns relation till EU
Ungern har flertalet gånger under Fidesz regering varit föremål för granskning av olika organ i EU.135 EU-kommissionen (kommissionen) inledde i januari 2012 en process mot Ungern med anledning av lagändringar rörande centralbanken, dataskyddsombudsmannens oberoende ställning och tvångspensionering av domare i rättsväsendet, lagförslaget om landets domare prickas sedan av EU-domstolen (EUD) i november samma år.136 EU har också kritiserat Ungern för hanteringen av flyktingar som ankommit till EU, och i juni 2017 inledes en process mot både Ungern och Polen för att de inte har tagit emot kvotflyktingar.137 När Ungerns regering sedan antar en lag som tvingar samhällsorganisationer att registrera sig som utlandsstödd organisation om de får mer än 24 000 euro per år från ett annat land hotar kommissionen att anmäla Ungern till EUD. Kommissionen menar att det inte finns
133 Landguiden, Utrikespolitiska institutet, Ungern (Kalendarium), hämtad 2020-11-01.
134 A.a.
135 Gárdos-Orosz, The reference to constitutional traditions in populist constitutionalism – The case of Hungary, s. 31-32.
136 Dom av den 6 november 2012, Mål C-286/12 Kommissionen mot Ungern, samt Landguiden, Utrikespolitiska institutet, Ungern (Kalendarium), hämtad 2020-11-01.
137 Dom av den 17 december 2020, Mål C-808/18 Kommissionen mot Ungern (mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd) samt samt Landguiden, Utrikespolitiska institutet, Ungern (Kalendarium), hämtad 2020-11-01.
stöd i unionens styrdokument för sådana förbehåll gällande demokratiskt arbetande organisationer.138
EU-parlamentet har också riktat en begäran till ministerrådet att utlösa en artikel 7-process mot Ungern för att granska om landet har brutit mot de grundläggande fri- och rättigheter som EU omfattar. Ett artikel 7-förfarande syftar till att möjliggöra ingripanden när det är fråga om hot mot rättsstaten som anses vara av systemnatur.139 Förfarandet utlöstes efter att en ledamot i EU-parlamentet presenterat en rapport som anklagat Ungerns regering att begränsa friheten för landets rättsväsen, medier och dess akademiker.140 Rapporten innehöll även kritik om en utbredd korruption samt hur landet hanterar migrationsfrågor.141 Om Ungern anses skyldig att utgöra ett systematiskt hot mot EU:s grundläggande värden kan landet fråntas sin rösträtt i EU-parlamentet, men ett sådant beslut kräver enighet i EU.142 I November 2020 röstade EU-parlamentet för att EU-stöd skulle kopplas till demokratikrav och att alla medlemsländer måste uppfylla EU:s rättsstatliga och demokratiska principer för att vara säkra på att få anslag från EU:s coronastöd och långtidsbudget. Förslaget stötte på problem då Ungern och Polen inte ville rösta igenom den coronakrisfond EU förhandlat fram under vintern 2020, om de tvingades underställa sig vissa krav som EU:s rättsstatsprincip innebär. Därför genomfördes i stället en kompromiss som innebar att stöden från EU skulle kopplas till krav på medlemsstaternas demokratiska system i stället för rättsstatsprinciper. Ungern och Polen har sedan begärt EUD att pröva om EU har rätt att koppla medel från unionen till krav på respekt för rättsstaten, då de inte anser att ett sådant förslag har stöd i EU-rätten.143
138 Press release 13 juli 2017, Infrigements – Hungary: Commission launches infrigement procedure for law on foreign funded NGOs samt Landguiden, Utrikespolitiska institutet, Ungern
(Kalendarium), hämtad 2020-11-01.
139 Hirschfeldt, Krisen för den demokratiska rättsstaten, SvJT 2018 s. 76.
140 Resultion of 16 February 2012 on the Recent Political Developments in Hungary, EUR. PARL.
DOC. P7_TA(2012)0053 § 7; Treaty on European Union art. 100.
141 Landguiden, Utrikespolitiska institutet, Ungern (Kalendarium), hämtad 2020-11-01.
142 A.a.
143 A.a.