Underhållsområde Väst

(1)

Revisorer Distribution

IR, Johan Müllerström UH, Jan Pettersson*) IR, Mikael Appenborg

IR, Ulf Eriksson UHosn, Rikard Abrahamsson

UHo, Joakim Olsson UHov, Mikael Hagberg S, Torbjörn Sunesson*)

GD, Gunnar Malm E, Bo Friberg Riksrevisionen

*) Ansvarig för handlingsplanen

handlingsplanen

Revisionsrapport

Underhållsområde Väst

Internrevisionen

2013-05-15, version 1.0 TRV 2012/88784

(2)

2 TDOK 2010:270 Internrevisionsrapport v.1.0

Innehållsförteckning

1 Introduktion ... 3

1.1 Sammanfattning ... 3

1.2 Bakgrund ... 4

1.3 Omfattning ... 4

1.4 Generella kommentarer ... 5

1.5 Ledningens respons ... 6

2 Observationer och rekommendationer ... 7

2.1 Entreprenadstyrning ... 7

2.2 Trafiksäkerhet ... 11

2.3 Upphandling ... 13

2.4 Uppföljning av tidigare observationer ... 14

Skapat av: Johan Müllerström Dokumenttyp: Rapport

(3)

1 Introduktion

1.1 Sammanfattning

Denna revision avser ”Styrning av Underhållsområde Väst ” och ingår i 2012 års revisionsplan och är den femte i raden av fem liknande granskningar.

Trafikverkets upphandlade driftverksamhet bedrivs till största delen i

projektform, vilket gör att det är av avgörande betydelse att styrning och kontroll av projekt fungerar på ett tillfredsställande sätt.

Det finns brister vilket visar sig i den interna uppföljningen av

entreprenadkontrakten. Projektplaner, arbetsmiljöplaner, jämställdhetsplaner, kontrollplaner mm blir bristfälligt granskade av Trafikverkets personal. Då dokumenten ovan är exempel på kritiska dokument för en framgångsrik entreprenaddrift riskerar man att få återverkningar på kvalitén på

entreprenadernas utförande. Bristerna har tidigare dokumenterats i form av observationer från IR.

Vid granskning av fakturor och avrop har det framkommit brister i efterlevnad av upphandlingsregelverk.

Det är viktigt att roller, delegeringar och ansvarsfördelningar är tydliga och kommunicerade. Här pågår en översyn som ska vara klar till årsskiftet 2012/2013.

Revisionens mest väsentliga observationer

Observation # Rekommendation Ansvar

Det finns krav i kontrakten att varje driftentreprenör ska ha tillgång till

radioanläggning och att det är beställaren som ska tillhandahålla

utrustningen. Besökta entreprenörer i driftområdena saknar radioanläggning.

7 Ta fram en plan för införandet av Rakel samt beskriv arbetssättet för den fortsatta hanteringen.

cUH

I samband med revisionen har vi noterat direktupphandlingar inom Underhållsområde Väst som strider mot

upphandlingsreglerna.

Även avrop från inte längre gällande ramavtal har påträffats.

10 Säkerställ efterlevnad av upphandlingsreglerna inom Underhållsområde Väst.

cUH

(4)

1.2 Bakgrund

Denna revision avser ”Styrning av Underhållsområde Väst” och ingår i 2012 års revisionsplan och är den femte i raden av fem liknande granskningar.

Granskningen ska bedöma om Underhållsområde Väst har en rimlig styrning och kontroll avseende underhållsentreprenader och ska resultera i förslag på

förbättringar i form av observationer och rekommendationer.

Trafikverkets upphandlade driftverksamhet bedrivs till största delen i

projektform, vilket gör att det är av avgörande betydelse att styrning och kontroll av projekt fungerar på ett tillfredsställande sätt. Projekt med

underhållsentreprenader är exponerade för ett flertal risker, som kan orsaka att målen för verksamheten inte uppnås.

För att säkerställa en rimlig intern styrning och kontroll av entreprenadkontrakt behövs ett stöd för projektledare/banförvaltare i form av rutiner och checklistor.

Om inte rutiner tillämpas eller är ändamålsenliga, riskerar Trafikverket att brista i kontrollen och uppföljningen av underhållsentreprenader, vilket kan medföra att kontraktsvillkoren inte uppfylls.

1.3 Omfattning

Huvudinriktningen av revisionen har främst varit kontroll av efterlevnad av befintligt regelverk.

Revisionen avgränsar sig till dessa projekt:

 Baskontrakt Västa Götaland Göteborg (järnväg)

 Baskontrakt Värmland/Dalsland (järnväg)

 Driftområde Dalsland (väg)

 Driftområde Södra Halland (väg) Följande utförande entreprenörer har besökts:

 Balfour Beatty Rail (Baskontrakt Västa Götaland Göteborg )

 Infranord (Baskontrakt Värmland/Dalsland )

 PEAB (Driftområde Dalsland)

 NCC (Driftområde Södra Halland)

Följande områden är de viktigaste som har granskats:

 Entreprenadstyrning

 Arbetsmiljö

 Trafiksäkerhet

 Upphandling

 Delegeringar

 Etikfrågor

Utöver granskningsområdena som har listas ovan har även revisionen innefattat uppföljning av några äldre observationer som har angivits som åtgärdade eller snart åtgärdade i de handlingsplaner som har lämnats in till Internrevisionen.

Resultatet av detta återfinns under en egen rubrik.

(5)

1.4 Generella kommentarer

Roller och delegeringar är en stående fråga vid Internrevisionens granskningar av underhållsområdena. På järnvägssidan saknas attesträtt för

banförvaltarna/projektledare järnväg. Hur ändamålsenligt detta är, bör behandlas i samband med den pågående översynen av roller mm. Ett av de identifierade problemen är att banförvaltare/projektledare järnväg godkänner ÄTA-arbeten genom acceptans av fakturaunderlag och då byggmötesprotokoll skrivs på. Intervjuerna har också visat på att det ibland är oklart vem som har arbetsmiljöansvaret. Översyn av mandat pågår – nya rollbeskrivningar och delegeringar, ansvarsområden mm är på gång och ska vara klart innan årsskiftet 2012/13.

Bristerna har tidigare dokumenterats i form av observationer från IR, se exempelvis observation nr 4 och 5 TRV 2011/15364 A.

Intervjuerna visar på brister i att registrera avvikelser inom arbetsmiljöområdet.

Har händelser inträffat hos entreprenörerna har ibland dessa istället hanterats i sidosystem (rondprotokoll). Genom att arbetsmiljöavvikelser inte blir

registrerade i rätt system (Synergi) går det inte att få fram en tillförlitlig statistik och Trafikverket riskerar att brista i uppföljningsansvar.

Bristerna har tidigare dokumenterats i form av observationer från IR, se exempelvis observation nr 25 och 27 TRV 2011/56806

En grund för ett framgångsrikt arbete med entreprenadstyrning är att

Trafikverkets personal har rätt kompetens för sina arbetsuppgifter. Revisionen visar att det finns en stor förbättringspotential runt hur nya projektledare och annan nyckelpersonal introduceras till sitt uppdrag. Intervjuerna visar på att en hel del av bristerna som visade sig under revisionen kan härledas till

introduktionsbrister av personal som är nya i sina roller. Personal hade bland annat svårt att orientera sig i, och relatera till uppdragsstyrande rutiner.

Bristerna har tidigare dokumenterats i form av observation från IR, se observation nr 1 TRV 2012/78809

I Trafikverkets interna verksamhet arbetar många resurskonsulter. Revisionen har därför tagit upp frågeställningen hur dessa innefattas i det systematiska arbetsmiljöarbetet. Resultatet var inte så bristfälligt så att det skulle leda till en observation men inte heller bra. Internrevisionen vill därför trycka på den handledning TDOK 2012:124 ”Inhyrd personal och systematisk

arbetsmiljöarbete”, som beskriver Trafikverkets förhållningssätt i detta ämne.

Under rundresa inom driftområdena fanns exempel på vägmärken som borde varit nedtagna eller övertäckta. Revisionslaget följde exempelvis vägvisningen (H 6 Restaurang) till ett näringsställe, som visade sig var stängt för säsongen. På fråga till entreprenör och beställare fick vi ingen klarhet över vem som ansvarar övertäckning/nedtagning av vägmärken. Det finns en risk att fordon lockas att köra till målet för vägvisningen på vägar som inte snöröjs.

(6)

Etikfrågor har behandlats under revisionen. Brister inom detta område har fångats i ett par av observationerna. De återfinns under rubrikerna 2.1 Entreprenadstyrning samt 2.3 Upphandling.

Vårt generella intryck av den reviderade klienten är positivt. Vi har blivit väl bemötta på alla platser och av samtliga personer vi mött, fått god hjälp inför och under vår granskning från underhållsområdet. Samarbetet har i alla led fungerat mycket bra.

1.5 Ledningens respons

Internrevisionen har överenskommit om revisionsrapportens observationer och rekommendationer med ansvariga i Trafikverkets ledning.

Borlänge den 15 maj 2013

Johan Müllerström Peter Funck

Revisionsledare Internrevisionschef

(7)

2 Observationer och rekommendationer

2.1 Entreprenadstyrning

Baskontraktet Västra Götaland Göteborg startade med ny entreprenör (Balfour Beatty Rail ) 2012-06-01. Förutsättningarna för etableringen har inte varit de bästa med mycket kort tid mellan ett laga kraftvunnet tilldelningsbeslut och när kontraktet skulle börja löpa. Revisionen identifierar ett flertal brister som kan hänföras till detta. Exempelvis har den utökade samverkan inte formellt etablerats, övertagandebesiktningen pågår fortfarande, entreprenören har inte upprättat ett kontrollprogram samt att beställaren inte har upprättat en kontrollplan. Sammantaget riskerar detta att ge betydande negativa

konsekvenser på driftsäkerheten inom järnvägen i Göteborgsområdet. Orsaken är – som tidigare nämnts – den extremt korta etableringstiden.

Entreprenaden i Baskontrakt Västra Götaland Göteborg har inte etablerats enligt regelverket i BVR 1804 och BVR 1806. Ett flertal kritiska aktivteter återstår att slutföra så som:

- övertagandebesiktning - start av utökad

samverkan

- ta fram kvalitetssäkrings- dokumentationen.

1 Säkra uppstarten av Baskontrakt Västra Götaland Göteborg.

cUH

Normerande besiktningar har som syfte att bedöma om en

järnvägsunderhållsentreprenad uppfyller ställda krav avseende funktion och status enligt kontraktshandlingarna. Dessa besiktningar ska ske en gång per år.

För bandel 662 (Mellerud – Billingsfors) har den normerande besiktningen inte genomförts under tre år (2010, 2011 och 2012).

Normerande besiktning har inte genomförts under tre år på bandel 662.

Normerande besiktning ska genomföras årligen.

2 Säkra arbetssättet för normerande besiktningar så att inga bandelar missas.

cUH

(8)

Ett entreprenadkontrakt med tillhörande administrativa föreskrifter innehåller ett antal ”mjuka” parametrar så som redovisning – från entreprenörens sida – av jämställdhetsplaner, sanningsförsäkran (eventuella brott mot gällande

diskrimineringslagstiftning), arbetsmiljöarbete, projektplan, kontrollprogram med mera. Kontrollplan som hade tagits fram inom beställarorganisationen kopplat till Baskontrakt Värmland/Dalsland saknade de delar som nämnts ovan.

Vissa av dessa delar är även kopplade till viten för utebliven redovisning. Följden har blivit att det finns brister i kontrollen av entreprenörens åtagande.

Upprättad kontrollplan för Baskontrakt

Värmland/Dalsland saknar kontrollpunkter för ett antal ”mjuka

parametrar” så som genomgång av:

- projektplan - arbetsmiljöplan - kontrollprogram - jämställdhetsarbete

3 Arbeta om befintlig kontrollplan så att de ”mjuka” delarna av

väsentliga kontraktsvillkor innefattas.

cUH

Lagring av dokument som hör till projekt/baskontrakt styrs av riktlinjen TDOK 2010:260 Arbetsrum som arbetsyta. Den säger i korthet att lagring i arbetsrum ska vara Trafikverkets främsta lagringsplats för administrativa dokument. Under revisionen har dock den mesta av järnvägsspecifik dokumentation återfunnits i Banverkets gamla filsystem. När arbetsrum har använts har ”Linjearbetsrum”

utgjort lagringsplats istället för ”Verksamhetsarbetsrum”.

Implementeringen av TDOK 2010:260 brister.

Bland annat lagras fortfarande det mesta av järnvägsspecifika

dokument i äldre filtjänst.

4 Säkra efterlevnaden av TDOK 2010:260 Arbetsrum som arbetsyta.

cUH

Bristerna rörandes sammanblandning av innehåll i arbetsrum har tidigare dokumenterats i form av observation från IR, se observation nr 2 TRV 2012/78809.

(9)

Beställaren säkrar inte sitt egna ställda krav (VV Publ. 2009:119 punkt 2.2) på att leverantören ska ta fram arbetsberedningar för de arbetsmoment som

beställaren eller leverantören ansett som kritiska.

Enligt kraven ska arbetsberedningarna redovisas senast 10 arbetsdagar innan aktuellt arbetsmoment påbörjas. Arbetsberedningar ska granskas av beställaren.

De arbetsberedningar som är riskbemötande ska ingå i projektplanen och därigenom godkännas av beställaren.

Framtagna arbetsberedningar ska förtecknas av leverantören.

Arbetsberedningar lämnas inte till beställaren enligt krav. Beställaren har heller inte efterfrågat dessa beredningar.

5 Säkra att de egna ställda kraven uppfylls.

cUH

Beställarens identifierade risker har efterfrågats för de båda baskontrakten som gäller underhåll järnväg. Riskerna har inte kunnat redovisas på grund av att de inte finns framtagna. I Banverkets gamla regelverk för etablering av

underhållskontrakt finns inga aktiviteter beskrivna som säger att beställarrisker ska tas fram och överlämnas till entreprenör så att dessa kan inarbetas i

kontrollprogram med mera. För underhållskontrakt på vägsidan finns dock detta beskrivet och lika så för investeringsprojekt (både väg och järnväg).

Risk finns att betydande beställarrisker inte kommer att hanteras av entreprenören.

Banverkets äldre regelverk fångar inte att

beställarrisker kopplade till underhålls-

entreprenader bör identifieras och överlämnas till entreprenör.

6 Säkra att regelverket kompletteras med information om att

beställarrisker ska identifieras och överlämnas till entreprenör.

cUH

(10)

Kommunikationsradioutrustningen är nedmonterad av beställaren på de besökta platskontoren för vägprojekten. Någon ersättningsutrustning finns inte på plats.

På fråga varför det inte finns kommunikationsradio får vi det entydiga svaret att

”det vet vi inte”.

Enligt krav i AFD.345 Tillgänglighet (Driftområde Dalsland) framgår bland annat att beställaren tillhandahåller och bekostar kommunikationsradion på platskontoret.

Enligt krav i AFD.331 Tillgänglighet (Driftområde Södra Halland) framgår bland annat att Vägverket tillhandahåller och bekostar kommunikationsradion på platskontoret.

Av Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap framgår bland annat att:

”Rakel är vårt nationella kommunikationssystem för samverkan och ledning. Det har byggts ut i hela Sverige för att stärka samhällets krishanteringsförmåga och underlätta den dagliga kommunikationen hos organisationer som arbetar med ordning, säkerhet eller hälsa.”

Beställaren uppfyller inte egna ställda krav på att tillhandahålla ett

radiokommunikationssystem till driftentreprenörerna, vilket kan medföra risk för brister i kommunikationen med andra samhällsviktiga funktioner vid krissituationer.

Det finns krav i kontrakten att varje driftentreprenör ska ha tillgång till

radioanläggning och att det är beställaren som ska tillhandahålla

utrustningen. Besökta entreprenörer i driftområdena saknar radioanläggning.

7 Ta fram en plan för införandet av Rakel samt beskriv arbetssättet för den fortsatta hanteringen.

cUH

(11)

2.2 Trafiksäkerhet

Syftet med säkerhetsbesiktning är att den ska utgöra en kontroll av att det inte förekommer några fel, samt att uppmärksamma och bedöma successiva anläggningsförsämringar och därigenom kunna förebygga eller förhindra fel, som kan leda till trafikolyckor eller tillbud i tågtrafiken, elsäkerhetsolyckor, arbetsskador, olyckor på tredje man, driftstörningar och miljöolyckor. Vissa av säkerhetsbesiktningsanmärkningarna kategoriseras som M-anmärkningar (Månadsanmärkning).

Stickprovsgranskning har gjorts på två bandelar. Granskningen visade på att det ligger omfattade mängder av M-anmärkningar som inte är åtgärdade i Bessy (system för omhändertagande av besiktningsanmärkningar). För bandel 601 (Göteborg) ligger exempelvis 1075 st. Äldsta är daterad från 2007-02-20. För bandel 631 (Kil - Charlottenberg) ligger 35 st.

Detta gäller för M-anmärkningar(text från BVF 807.2)

M = anmärkning av sådan art att den ska åtgärdas inom tre månader från besiktningsdatum, alternativt ska Chefen för underhållsområdet följa upp anmärkningen på nödvändigt sätt.

Det finns risk för brister i anläggningen som kan leda till fel och olyckor.

Det har inte visats på att omhändertagande av M- anmärkningar sker på ett sådant sätt att kraven i BVF 807:2 uppfylls.

8 Säkra omhändertagandet av M- anmärkningar i enlighet med BVF 807.2

cUH

Bristerna har tidigare dokumenterats i form av observationer från IR, se exempelvis observation nr 1 TRV 2012/59010.

(12)

I BVF 1906 punkt 6, Beredskap inför olyckor, talas det bland annat om genomförandet av övningar, för att träna inför eventuella järnvägsolyckor.

Ansvaret för att säkra genomförandet av övningarna har den chef som enligt arbetsordningen ansvarar för förvaltningen av järnvägsanläggningen. Ansvaret för aktuell föreskrift torde dock ligga på Verksamhetsområde Samhälle.

Deltagande i övning rörandes olycka på rangerbangården i Sävenäs har skett från banförvaltares sida. Motsvarande aktivitet gick inte att spåra för Baskontrakt Värmland/Dalsland.

Regelverket saknar idag uppgifter på hur ofta övningar bör ske och vilka Trafikverksinterna aktörer som bör delta.

Risk finns att övningar inte kommer att genomföras samt att övningar kommer att genomföras med en allt för begränsad skara Trafikverksinterna aktörer.

Det är oklart vilka aktörer som bör delta i övningar inför eventuell

järnvägsolycka och med vilken frekvens dessa övningar bör genomföras.

Gällande BVF 1906 beskriver inte detta.

9 Tydliggör vilka aktörer som bör delta i övningar och med vilken frekvens dessa bör genomföras.

cS

(13)

2.3 Upphandling

Revisionen har innefattat en genomgång av fakturor och avrop kopplade till de uppdragsnummer som hör ihop med granskade driftområden och baskontrakt.

Fakturaidentifieringen har skett genom stickprov i CDI och avrop har efterfrågas under besöken. Granskningen sträcker sig ca 1 år tillbaka i tiden och visar på att det finns ett fortsatt behov av implementering av upphandlingsregelverket.

Identifierade brister är:

 Avrop från ramavtal (TRV 2010/12586) som gäller i annat geografiskt område än den avropande enheten tillhör.

 Avrop från ramavtal (TRV 2010/12586) som kommer att ha gått ut när tjänsten ska användas.

 Överlåtelse till entreprenör att avropa besiktningstjänst för att kunna få den besiktningsman som beställaren önskade. Trafikverket var bundet av tecknat avtal.

 Upphandling av byggledare som i underlaget gällde en (ett styck) person.

Dock kom två personer att upphandlas (transparantbrist i upphandlingsunderlaget).

 Direktupphandlingar (inköp) görs från leverantörer som ej omfattas av ramavtal. Inköpssummorna över stiger LOU- och LUF-gränser för tillåten direktupphandling. Identifierade leverantörer är Ringdahls Maskiner AB (summa ca 795 000 sek på Trafikverksnivå) och Xylem Water AB

(summa ca 1,5 miljoner sek på Trafikverksnivå).

Observera att det finns en viss osäkerhet i siffrorna ovan beroende på att enskilda faktur inte har detaljgranskats.

I samband med revisionen har vi noterat flera

inköp/upphandlingar inom Underhållsområde Väst som strider mot upphandlingsreglerna.

Även avrop från inte längre gällande ramavtal har påträffats.

10 Säkerställ efterlevnad av upphandlingsreglerna inom Underhållsområde Väst.

cUH

Bristerna har tidigare dokumenterats i form av observationer från IR, se exempelvis observation nr 3 TRV 2011/79397

(14)

2.4 Uppföljning av tidigare observationer

Revisionen hade även som syfte att kontrollera det praktiska utfallet av vissa tidigare givna observationer. Dessa observationer ska enligt överenskomna handlingsplaner vara åtgärdade eller ska inom den närmaste framtiden vara åtgärdade. Följande är noterbart:

 Revision Underhållsområde Väst 2011, observation nr 1, låg

kunskapsnivå om innehåll och innebörd i kontraktshandlingar samt motsvarande när det gäller rutiner och mallar.

Genomförda utbildningar har varit inriktade på kontraktshandlingar. Det innebär att kännedomen om bärande rutiner kopplat till

underhållsprojekt fortfarande kraftigt brister, vilket visade sig vid intervjuer.

 Revision Underhållsområde Väst 2011, observation nr 2, brister i systematisk uppföljning och kontroll från ansvariga chefer att aktiviteter i rutiner genomförs och att de skall-krav som beskrivs i kontraktshandlingarna blir kontrollerade.

Enligt handlingsplanen ska numera varje banförvaltare – veckovis – producera en ”leveransrapport” som ska svara upp mot

uppföljningsbehovet. Veckofrekvensen hålls inte inom Baskontrakt Värmland/Dalsland.

 Revision Implementering av vinterprogram – del 2, den interna

styrningen och kontrollen av Trafikverkets vinterförberedelser är svag.

Vinterberedskapsplaner tas fram av entreprenörerna och

dokumentationen kunde visas upp. Banförvaltarna tryckte på att det fanns ett bra samarbete med entreprenörerna och att de var trygga med vinterplaneringen.

Resultatet av uppföljningen kommer att överlämnas till aktuell revisionsledare för fortsatt dialog med Verksamhetsområde Underhåll.

(15)

(16)

Trafikverket, Internrevisionen, 781 89 Borlänge. Besöksadress: Röda vägen 1.

Telefon: 0771-921 921,Texttelefon: 0243- 750 90 www.trafikverket.se