dagens förutsättningar
Ett alternativ till att etablera en social bostadssektor i Sverige skulle vara att försöka återuppfinna en generell bostadspolitik anpassad till 2020 års förutsättningar.
riva upp lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktie- bolag, för att återigen låta de allmännyttiga företagen drivas enligt kommunlagens principer om självkostnad och på olika sätt subventioneras av det offentliga? Eftersom frågan inte har varit uppe i eu-kommissionen vet vi fortfarande inte om allmännyttan skulle kunna klassas som ett undantag, en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Utredarens misstanke om att allmännyttan förmodligen inte skulle klara en prövning verkar väga tungt, även om det finns de som menar att det skulle gå utmärkt att driva allmännyttan som tidigare trots eu:s kon- kurrenslagstiftning.
Min bestämda uppfattning är att det inte skulle spela så stor roll om lagen revs upp eller inte. Denna bok har visat att det även i dag finns ett handlingsutrymme för företagen att agera på samma sätt som innan Akbl trädde i kraft. Och även om lagen revs upp skulle kommuner kunna fortsätta att tolka bostadsförsörjningsansvaret och allmännyttans roll på olika sätt. Oavsett vilken lagtext för allmännyttan vi har så kan kommuner genom det kommunala självstyret och den relativt vaga bostadsförsörjningslagen välja olika vägar, vilka i mindre eller större utsträckning stänger ute grupper med låga inkomster och därmed bidrar till en mer eller mindre ojämlik boendesituation. Vi vet också att de statliga och kommunala subventionerna till allmännyttan varit i stort sett obefintliga sedan 1990-talet. Affärsmässigheten är därmed inte ett hinder i sig. Handlingsutrymmet existerar, men det utnyttjas olika.
Således skulle vi kunna tänka oss tydligare statliga riktlinjer kring hur detta handlingsutrymme bör eller ska utnyttjas av de kommunala företagen. Exempelvis skulle staten kunna gö- ra inskränkningar i det kommunala självstyret. Staten skulle kunna göra det tvingande för kommuner att ha kommunala allmännyttiga bostadsföretag, att dessa företag generellt ska godkänna personer som uppbär exempelvis försörjningsstöd och bostadsbidrag. Staten skulle kunna ställa krav på att en del av nyproduktionen i allmännyttan ska hålla en viss hyresnivå, som dock ligger inom ramen för vad även privata fastighets- ägare kan åstadkomma för att inte bryta mot eu-lagstiftningen.
Ett annat förslag vore att titta på den danska modellen för allmännyttiga bostäder, där kommunerna förbinder sig att lämna 25 procent av sina bostäder till personer med låga in- komster och att dessa får subventionerad hyra. I denna bok har den danska modellen beskrivits som en generell modell med ett starkt selektivt inslag. En sådan modell har hittills inte blivit ansedd stå i strid med eu:s konkurrenslagstiftning.
Men de stora förändringar som skulle krävas för att återupp- rätta den generella modellen skulle nog inte primärt handla om förändringar för eller i allmännyttan, snarare skulle det handla om att uppdatera den generella bostadspolitiska mo- dellen till dagens förutsättningar. Boken har visat att allmän- nyttan aldrig har varit tänkt att ta hela det sociala ansvaret.
Boken har också visat att den generella bostadspolitiken alltid varit beroende av selektiva inslag som det statliga bostads- bidraget och kommunernas sociala kontrakt. Den generella bostadspolitiken är snarare generellt-selektiv. Därför skulle en reformering av de selektiva inslagen vara lika nödvändiga som av de generella.
Till att börja med skulle det statliga bostadsbidraget kunna reformeras rejält. Nivåerna skulle behöva anpassas så att bi- draget faktiskt ska hjälpa personer att efterfråga bostäder och det skulle kunna förändras för att bli mer pricksäkert. Det kanske inte är ålder som är centralt för att ensamstående ska få bidraget, utan andra kriterier. Eftersom bostadsbidrag i dag bara kan erhållas av personer som är folkbokförda på en bostad behöver det också ses över hur bidraget kan hjälpa inte bara personer som redan har kommit in på hyresmarknaden utan även dem som står utanför och vill in. En annan fråga som be- höver ses över är riskerna med att bli återbetalningsskyldig på grund av förändringar i inkomsterna – en risk som ofta anges vara ett skäl att inte ansöka om bostadsbidrag.
Dessutom finns det en rad kommunala verktyg kvar att ta i bruk. Det raka kösystem som i dag används i de flesta kom- muner går att problematisera utifrån ett rättviseperspektiv. Kösystemet är förstås rättvist för den som har möjlighet att skriva sig i bostadskön i den aktuella kommunen – men orätt- vist för alla andra. En flyktinginvandrare eller en person som flyttar till en kommun till följd av plötsliga händelser i livet har inte haft möjlighet att skriva sig i bostadskön i ett tidigt skede i sitt liv. Man skulle därför kunna tänka sig att hälften av bostä- derna fördelades via kön, medan en viss del lottades ut bland alla intresserade oavsett kötid. Ytterligare en del skulle kunna fördelas via förturer till olika grupper som man bedömer har svårt att komma in på bostadsmarknaden av ekonomiska skäl. Sådana förturer används redan i dag.
Ett annat befintligt verktyg är kommunala hyresgarantier, som i dag ungefär en fjärdedel av kommunerna använder sig av. Kommunala hyresgarantier fungerar genom att kommu- nen går i borgen för en hyresgäst som har tillräckligt god ekonomi för att kunna betala eget boende, men som ändå har svårt att få en hyresrätt med besittningsskydd, till exempel som en följd av strikta uthyrningskrav eller tidigare betalningsan- märkningar. Staten betalar ut ett bidrag till kommunen för varje lämnad garanti. Vidare har kommunerna stora möjlighe- ter att dela ut egna bostadsbidrag till hushåll som har det svårt. Det ska också sägas att den statsvetenskapliga forskningen är tydlig med att det är lättare att få gehör för generell politik än för selektiv politik. Enligt Margaret Levis (1991) principer om villkorligt samtycke är generella system för statlig inter- vention betydligt lättare för medborgarna att acceptera än selektiva, helt enkelt för att en generell välfärdspolitik om- fattar alla och därmed är en angelägenhet för alla. Dessutom
är risken för stigmatisering mindre – forskningen visar att inkomstsvaga gruppers rätt till ekonomiskt stöd ifrågasätts i större utsträckning när välfärdspolitiken har en selektiv karak- tär. Forskningen ställer också frågor om kvaliteten i selektiva åtgärder. Richard Titmuss (1974) berömda ord »services for the poor are poor services« tas ofta upp i diskussionen mellan generella och selektiva instrument i välfärdsstaten. Men frå- gan om boende och bostad i välfärdsstaten är, som upprepats genom denna bok, komplex och en uppdaterad forskning om sambandet vore välkommen.
Sammantaget är det alltså fullt möjligt att utveckla de se- lektiva inslagen i den generella modellen och dessutom ge tydligare statliga direktiv för allmännyttans bostadssociala an- svar. På samma sätt som vid ett regimskifte till sociala bostäder skulle detta förmodligen innebära ett högre skattetryck, såvi- da kommunerna inte kan använda de minskade utgifterna för sociala kontrakt för att subventionera andra lokala åtgärder. Oavsett vilket – om bostaden ska ses som en del av välfärden behöver bostadspolitiken kanske också ses som en offentlig utgift snarare än en inkomst, vilket den har varit under senare decennier. Oavsett om vi ska ha en selektiv eller generell bo- stadspolitik måste vi vara beredda att finansiera den.
I rapporten »Bostadsglappet« gör Evidens på uppdrag av Region Skåne (2020) en beräkning av alternativkostnaderna mellan ett höjt bostadsbidrag och ett ökat investeringsstöd för att skapa bostäder till de hushåll i Skåne som man har identi- fierat är så pass trångbodda att de är i behov av en ny bostad, men inte har ekonomiska möjligheter att efterfråga en sådan. Även om analyserna är ganska översiktliga visar rapporten att efterfrågestöd i form av ett utökat bostadsbidrag har högre träffsäkerhet bland trångbodda än utbudssubventioner, det vill säga ett riktat investeringsstöd. Detta motiverar man med att investeringsstöd endast tillskapar nya bostäder med hy- resnivåer som ändå inte kan efterfrågas av trångbodda, trots att de är lägre än normal nyproduktion. Ett ökat och rik- tat bostadsbidrag skulle däremot kunna hjälpa en stor del av de aktuella hushållen – en åtgärd som också skulle vara mer kostnadseffektiv än investeringsstöd. Samtidigt konstateras i rapporten att någon form av förtur är ett måste i båda fallen för att målgruppen över huvud taget ska kunna komma i fråga för bostäderna.
Det som av många beskrivs som en social bostadssektor kan enligt min uppfattning likaväl som subventionerade bostäder förstås som en satsning på att lyfta de hushåll som har låga in- komster genom breda välfärdspolitiska satsningar, men också genom riktade insatser såsom bostadsbidrag, hyresgarantier och förturer till bostäder i det billiga beståndet. Att bygga nytt för den målgrupp som har det sämst ställt torde vara ett
ganska dåligt alternativ när vi ser vilka övriga möjligheter som faktiskt fortfarande existerar.
---
Sammanfattningsvis finns det alltså tre vägar som är möjliga för svensk allmännytta. Den första är den minst önskvärda, även för den som är en varm förespråkare av det kommunala självstyret. De andra har sina för- och nackdelar. Ett problem är att vi vet för lite om vad en framtida förändring faktiskt skulle innebära. Vi kan försöka förutspå, men aldrig veta. Ut- vecklingen och de långsiktiga konsekvenserna av miljonpro- grammet är ett exempel på detta.
Min uppmaning är därför att ett omtag görs kring bostads- frågan, och att detta sker med ett bostadssocialt fokus. Hur ska den framtida bostadsförsörjningen undvika att hushåll faller mellan stolarna? Ska subventioner riktas till aktörer eller hus- håll? Ska allmännyttan utvecklas till socialbostäder inte bara i praktiken, eller ska hyresrätten och allmännyttan återupp- rättas till den boendeform för alla som den var tänkt att vara? Om valet faller på det senare krävs förutom förverkligandet av principen om kostnadsneutralitet kanske inskränkningar i det kommunala självstyret eller ett ifrågasättande av de kommu- nala gränserna för bostadsförsörjningsfrågan – men framför allt en satsning på de riktade subventionerna till hushåll med låg köpkraft. Förhoppningsvis har denna bok gett underlag till en sådan diskussion.