men. Huvudprincipen i denna regim är att det är staten – sna- rare än marknadens aktörer, familjen eller civilsamhället – som är främst ansvarig för att garantera medborgarnas grundläg- gande ekonomiska säkerhet genom generella subventioner eller bidrag riktade till alla, utan behovsprövning. När det gäller bostäder och boende har detta historiskt sett inneburit statsfinansierade eller statssubventionerade insatser anting- en till konsumenten eller till producenten. En konsekvens av välfärdsregimen som är kopplad till boendet är att Sverige i modern tid haft en låg medelålder bland ungdomar som lämnar familjehemmet för att skaffa egen bostad och egen för- sörjning i jämförelse med andra länder. Förutom de kulturella skillnaderna i generationsboende förväntas inte unga i Sverige stanna hemma och bidra till familjens välmående eftersom det finns välfärdssystem som ska trygga tillvaron för de äldre. Dessutom har det funnits bostäder att flytta till.
Vad som blivit resultatet av den svenska välfärdsstaten är emellertid alltmer ifrågasatt.Under de senaste årtiondena har fler och fler forskare diskuterat om och hur välfärdsstaten förlorar sin generella karaktär (set.ex.Bergh, 2004; Béland m.fl., 2014). Allt fler ser ut att hamna utanför välfärdsregi- mens skyddsnät. Välfärdsstatens målsättningar är en sak, men resultatet av den är en annan.
Att koppla samman boende och välfärd har visat sig vara en komplex fråga. En anledning till detta är att bostaden samti- digt som den är en del av välfärden är en vara på en marknad. Esping-Andersen avstod från att inkludera bostäder i sin ty- pologi av välfärdsregimer. Jim Kemeny (2006) hänvisar till bostäder som en så kallad sektorsregim,en del av välfärden där vissa sektorsintressen har en förankrad roll,och Ulf Torgersen (1987) har betecknat bostaden som »välfärdsstatens vacklande pelare« med hänvisning till att denna pelare till skillnad från övriga bygger på marknadens mekanismer.
Det som emellertid är centralt i den generella bostadsre- gimen är beroendet mellan välfärdsstaten och marknaden när det gäller att tillhandahålla bostäder till allmänheten. Hans Lind och Stellan Lundström (2007) beskriver detta förhållande i sin bok »Bostäder på marknadens villkor«, där de diskuterar hur hushåll som inte klarar sig på marknadens villkor behöver omfattas av en statlig »social bostadspolitik«. Bo Bengtsson menar att en generell bostadsregim känne- tecknas av att staten förväntas korrigera bostadsmarknaden så att marknadens aktörer kan erbjuda bostäder till alla typer av hushåll, oavsett deras ekonomiska situation. Bengtsson (1995) har med grund i detta resonemang beskrivit bostaden i den svenska modellen – somkanske är det mest välkända exemplet på en generell bostadsregim – som »välfärdsstatens handelsvara«. Statens roll i den svenska bostadsregimen är huvudsakligen att ingripa genom vad han kallar korrektiv till bostadsmarknaden. Exempel på dessa korrektiv är reglering-
ar, skattepolitik och – förstås – olika typer av subventioner, antingen riktade till bostadsmarknadens aktörer eller till de boende, såsombostadsbidrag.
Bostadsbidragetkan betraktas som en selektiv åtgärd av cen- tral betydelse för att förverkliga den generella bostadspolitiken.
Bostadsbidraget består av ett kontantbidrag riktat till familjer med barn samt unga vuxna (18–28 år) med låg inkomst. Mot- svarande bidrag, bostadstillägg, finns för den äldre befolkning- en.Förutom att generellt hjälpa hushåll med låg ekonomisk sta- tussyftar bidraget till att göra det möjligt för dessa grupper att få tillgång till hyresmarknaden genom att stärka köpkraften och därmed förmågan att betala bostadshyran.Ersättningen base- ras i huvudsak på två variabler: bruttoinkomster ochboende- kostnader.Båda variablerna har begränsningar: ett inkomsttak som avgör om du är berättigad till ersättningen och en maximal hyresnivå som används för beräkningen av bidraget. Det ska här poängteras att du måste ha en bostad för att få bostadsbidrag. Den som står helt utanför bostadsmarknaden kan alltså inte åberopa bostadsbidraget som inkomst vid den inkomstpröv- ning som många fastighetsägare gör vid upprättandet av ett nytt hyreskontrakt (se kapitel 4).
De statliga korrektiv som diskuteras här är alltså nödvändi- ga för att upprätthålla den generella karaktären i den svenska bostadsregimen. Korrektiven möjliggör en »programmatisk rätt till bostad«, enligt Bengtsson (2001), som menar att hu- vudbudskapet i den svenska bostadsregimen är att bostäder är en social rättighet, men i betydelsen att individen ska ges möjlighet att utöva denna rätt på marknaden. De statliga kor- rektiven har alltså syftat till att upprätthålla en rättighet att efterfråga en bostad på den generella marknaden. Således kan Sveriges generella bostadsregim sägas vara beroende av en rad selektiva åtgärder för att i realiteten kunna vara generell, vilket återspeglar Richard Titmuss (2006) välkända argument att alla universalistiska välfärdssystem kräver viss selektivitet.
Jag menar att Titmuss begrepp positiv selektivism är till stor nytta för att förstå den svenska bostadsmodellen. Begreppet vi- sar att motsättningen mellan generella och selektiva bostadre- gimer är en om inte falsk så åtminstone missvisande dikotomi. Titmuss hävdar att universella lösningar aldrig är tillräckliga för att nå alla grupper – ytterligare resurser för utsatta grupper, utöver de generella bidragen, är nödvändiga för att jämna ut ojämlikheter. Vidare menar jag att den svenska modellen kan förstås som ett exempel på vad Michael Marmot (2010) be- nämner som proportionell universalism, det vill säga en politik baserad på generella åtgärder men med en skala och styrka som står i proportion till behoven hos dem med minst resurser. Har den svenska modellen någonsin varit generell?
Huruvida den svenska bostadsregimen verkligen har varit generell över decennierna kan diskuteras. Allmännyttan har
aldrig varit allomfattande per automatik utan den generel- la karaktären har varit föremål för undantag vad gäller vem som har varit välkommen att bo i de allmännyttiga bostä- derna. Den generella bostadsregimen har vidare varit i be- hov av stödstrukturer, varav det statliga bostadsbidraget och bostadstillägget redan har nämnts. Ett annat stöd är det så kallade trekronorsbidrag som fanns under en kortare tid på 1940-talet för att underlätta åtkomst till nybyggda bostäder för de hushåll som av ekonomiska skäl inte kunde efterfråga bostad. Detta är ett stöd som av Micael Nilsson (kommande) kategoriseras som ett typexempel på vad vi i dag skulle kalla social housing.
Ett ytterligare stöd finns till personer som är oförmögna att lösa bostadsfrågan på egen hand, till exempel på grund av psykisk sjukdom, missbruk eller andra bekymmer (det som av socialtjänsten kallas en sammansatt social problematik). För dessa individer, som alltså bedöms oförmögna att kunna efter- fråga en hyreslägenhet på den generella marknaden, erbjuder kommunerna stöd genom det som kallas den sekundära bo stadsmarknaden. Här hyr kommunernas socialtjänst lägenhe- ter från bostadsföretagen (både privata och offentliga) och hyr i sin tur ut lägenheterna via begränsade »kommunala« eller »sociala« andrahands kontrakt till sina klienter. Detta är alltså individer som inte anses kunna hantera ett vanligt hyreskon- trakt (se t.ex. Sahlin, 2006). Dessa andrahandskontrakt sak- nar besittningsskydd och finns i olika former. Vanligast är att lägenheterna är så kallade övergångslägenheter som ska kunna omvandlas till ett förstahandskontrakt efter en prövotid, men det finns också så kallade genomgångslägenheter som är kort- siktiga lösningar och där individerna förväntas kunna konkur- rera på den öppna bostadsmarknaden efter att boendeperio- den i genomgångslägenheten är avslutad (Sandberg, 2019). Även om de som bor via socialtjänstens andrahandsuthyrning tekniskt sett inte är utestängda från bostadsmarknaden, gör de sociala kontrakten dem beroende av ett visst mått av tolkning i myndighetsutövningen på de lokala socialkontoren. Ingrid Sahlin (2006) har visat hur den sekundära bostadsmarknaden snarare än att inkludera dessa hushåll faktiskt ökar risken för att de utestängs från bostadsmarknaden.
kommunAlA AllmännyttigA bostADsFöretAg Intimt sammanflätad med den generella bostadspolitiken är modellen med kommunala allmännyttiga bostadsaktiebolag – det vill säga bostadsföretag som majoritetägs av kommunen och därmed styrs av lokala politiker. Boendet i svenska allmän- nyttiga bostäder är inte behovsprövat eller begränsat genom ett inkomsttak utan öppet för alla – i motsats till selektiva modeller där offentligt ägda eller understödda bostadsaktö- rer tillhandahåller »sociala bostäder« för låginkomsthushåll genom inkomst- eller behovsprövning.4 I stället är allmän-
4. Vad sociala bostäder eller «social bostadssektor« (eng. social housing) faktiskt är för något är under ständig diskussion. De flesta länder har vitt skilda modeller för hur sociala bostäder definieras samt hur och till vem de fördelas. Det som alla varianter har gemensamt är emellertid att det är boendein- satser riktade mot en specifik målgrupp som definieras genom någon form av inkomsttak. Se Granath Hansson och Lundgren (2019) och Boverket (2016) för vidare diskussion.
nyttan tillgänglig för – och riktad mot – allmänheten, vanligen genom ett öppet kommunalt eller regionalt kösystem, och kompletterad med statliga bostadsbidrag för grupper med låg inkomst och den lokala socialtjänstens sekundära bostads- marknad för att fånga upp dem som inte kan hävda sig på hyresmarknaden som en följd av social problematik.
Den integrerADe hyresmArknADen
Den tredje pelaren betecknar karaktären på hyresmarknaden som allmännyttan är en del av.Den svenska hyresmarknaden betraktas som skolboksexemplet på vad Jim Kemeny (2006) kallar en integrerad hyresmarknad– en hyresmarknad där offentliga och privata hyresvärdar verkar på samma marknad och på samma villkor, och därmed också konkurrerar om samma (generella)målgrupp.De styrs av samma regler och enligt samma modell för kollektivt förhandlade hyror. Motsatsen är den dualistiska hyresmarknaden, som förknippas med selektiva bostadsregimer. På en sådan tudelad hyresmarknad står marknaden, mer eller mindre okorrigerad av staten, för bostäderna till lejonparten av medborgarna. Statens roll i en sådan modell är att tillgodose behoven för de hushåll som inte kan komma in på den ordinarie bostadsmarknaden – detta sker alltså på en parallell marknad med subventionerade socialbostäder av selektiv karaktär, det vill säga de vänder sig till de mest inkomstsvaga grupperna i samhället.
iDén om neutrAlitet mellAn upplåtelseFormer Sammankopplad med den generella bostadspolitiken är också en politik för de fyra huvudsakliga upplåtelseformerna – det vill säga det ägda, det kooperativt ägda (bostadsrätter), det allmännyttiga uthyrda och det privat uthyrda boendet.5 Det
har i den generella bostadspolitiken funnits en relaterad prin- cip – eller idé – om neutralitet mellan upplåtelseformerna. Principen om neutralitet kan sägas ha införts med 1946 års bostadspolitik, och innebär att en viss typ av upplåtelseform inte bör vara gynnad kostnadsmässigt, standardmässigt eller i fråga om inflytande över boendet (Lundqvist, 1987; Bengts- son, 2013). Upplåtelseformerna bör inte heller bidra till en viss social sammansättning, vilket har tolkats som att alla ty- per av bostäder (fristående hus, flerbostadslägenhet etc.) och bostadsstorlekar bör vara tillgängliga att både hyra och äga. Principen om neutralitet kan också ses som en idé med syfte att skapa lika villkor för kapitalackumulering bland fastighets- ägare av olika upplåtelseformer och därmed skapa ekonom- iska incitament för byggherrar att bygga och investera i såväl ägt boende som hyresfastigheter.
Även om det går att spåra idén om neutralitet mellan upplå- telseformer till 1940-talet kom principen framför allt att växa som en reaktion på de ekonomiska fördelarna med att äga sitt boende i början av 1970-talet. Vi har sedan länge ett system
5. Den kooperativa hyresrätten ska förstås också räknas med som en upplåtelseform, även om dess marknadsandel är obetydlig.
med skatteavdrag på bostadslån, vilket innebär att delar av räntekostnaderna för lån på ägda bostäder eller bostadsrätter är avdragsgilla från den beskattningsbara inkomsten. Under 1970-talet kunde hushållen dra av 100 procent av räntekost- naderna. Mot bakgrund av principen om kostnadsneutralitet fastslog 1974 års bostadslag att en hyresgäst i en hyreslägenhet skulle vara föremål för samma relativa bostadskostnader som en husägare, vilket har lett till en minskning av det maximala avdraget för räntekostnader över tid. Följaktligen har det fun- nits en idé om att hyresbostadssektorn inte ska vara mindre attraktiv än ägda bostäder, varken för hyresgästen eller för fastighetsägaren.
Som ett resultat av att principen inte har fallit ut i praktiken har det under de senare decennierna också växt fram en strävan efter variation mellan upplåtelseformer. Syftet har varit att främja en »mångsidig sammansättning av hushållen« – det vill säga att skapa bostadsområden med variation i upplåtelsefor- mer som i sin tur skulle medföra en variation i sammansätt- ningen av hushåll (till exempel efter inkomst, yrken etc.). Kort sagt – eftersom bostadspolitiken inte har lyckats med målet att de olika upplåtelseformerna ska ha ungefär samma socioeko- nomiska status har det i stället gjorts satsningar på att blanda upplåtelseformer i städerna för att skapa en socioekonomisk variation bland hushållen.
kollektivt FörhAnDlAD bruksvärDeshyrA Den femte och sista pelaren i bostadsregimen är det »korpo ra- tistiska« systemet förkollektivtförhandlade bruks värdeshyror, som infördes 1969 och införlivades fullt ut i och med 1974 års bostadslagstiftning.Systemet består av två sammanhängande delar.
För det första fastställs årliga hyreshöjningar – liksom hyres- nivåer för nyproducerade bostäder (förvisso med många un- dantag) – genom lokala förhandlingar mellan fastighetsägare och Hyresgästföreningen. De allmännyttiga företagen var fram till 2011 normerande i denna förhandling, det vill säga att de lokala förhandlingarna mellan allmännyttan och Hyres- gästföreningen fastställde riktmärket för den årliga höjningen. Detta medförde att privata fastighetsägare inte hade möjlig- het att höja hyrorna mer än den höjning som förhandlats fram mellan kommunala bostadsföretag och den lokala hyresgäst- föreningen.
För det andra innebär systemet att hyror inte baseras på marknadsvärderingen av bostaden utan på bruksvärdet för hyresgästen. Bruksvärde i denna kontext är definierat som de objektiva egenskaper som anses vara relevanta för hyres- gästen. Hyresnivån på en nybyggd bostad fastställs vid bruks- värdesprincipen i förhållande till andra lägenheter somhar samma bruksvärde. Faktorer som påverkar bruksvärdet är storlek, planlösning och standard på bostaden och dess faci-
liteter.Läget i huset, i stadenoch närheten till kommunika- tion påverkar också lägenhetens bruksvärde.Byggnadsåret påverkar dock inte hyran, en princip som har syftat till att hålla hyrorna nere i nyproducerade byggnader (Lundqvist, Elander och Danermark, 1990). Syftet med systemet är således att efterlikna marknadsprinciper (i en marknad karakteriserad av »perfekt balans mellan utbud och efterfrågan«) men med ett skydd för »orimliga« hyreshöjningar (Bengtsson, 2004; Boverket, 2014).
Bruksvärdesprincipen påverkar intede årliga förhandling- arna om hyresjusteringar. Dessa förhandlas i regel på grundval av inflationoch fastighetsägarens kostnadsutveckling för fas- tighetsskötsel och förvaltning. Men om en förhandling stan- nar på grund av att parterna inte kan nå en överenskommelse kan hyran för den enskilda lägenheten ifrågasättas i hyres- nämnden, där bruksvärdet åberopas.
Bruksvärdessystemet har visat sig vara viktigt för besitt- ningsskyddet och orimliga hyreshöjningar. Det har också hävdats ha en dämpande–men inte hindrande–effekt när det gäller socioekonomisk segregation (Lind och Hellström, 2006; Enström Öst, Söderberg och Wilhelmsson, 2014) även om segregationsaspekten inte var ett skäl för att intro- ducera systemet.Bruksvärdessystemet är dock hårt kritiserat. Svårigheter att få ihop kalkyler vid nyproduktion har gjort att system et i dag används i liten utsträckning vid hyressättning av nya bostäder, vilket jag kommer att visa senare i boken. Ett politiskt förslag om att införa marknadsprinciper vid hyres- sättning av nyproducerade hyresbostäder lades fram vid det så kallade januariavtalet 2019. Flera debattörer och politiker vill se en friare hyressättning även i det befintliga beståndet. Även om bruksvärdessystemet inte kan definieras som en reglering i bemärkelsen att staten bestämmer hyresnivåerna menar de- battörer och forskare (t.ex. Kopsch, 2019) att det bör betrak- tas som en reglering genom att marknadsprinciperna sätts ur spel. Av andra (Enström Öst, Söderberg och Wilhelmsson, 2014) betecknas modellen som en »mjuk hyresreglering«. Alldeles oavsett definition så är bruksvärdesprincipen en mo- dell som är unik för Sverige. Huruvida dess framtid står på spel återstår att se.