Det framgår av mina studier att Akbl tolkas utifrån de faktiska möjligheter som respektive lokal bostadsmarknad uppbådar, i form av ekonomiska förutsättningar, läge på bostadsmark- naden men också den politiska styrningen och det allmännyt- tiga bolagets identitet och historia. Kombinationen av den politiska styrningen och bolagets egen identitet och organi- satoriska kraft kan sägas forma det allmännyttiga bostadsföre- tagets handlingsutrymme. Detta handlingsutrymme blir, till- sammans med situationen på den lokala bostadsmarknaden, viktigt för vilka konsekvenser lagstiftningen får på lokal nivå. Den politiska styrningen och den organisatoriska kraften går att teoretisera med hjälp av statsvetaren Lennart Lund- quist. I en text från 1988 resonerar Lundquist kring offentliga tjänstemäns handlingsutrymme som uttryck för två dimen- sioner: handlingsfrihet och handlingsförmåga. Översätter vi dessa två dimensioner till bostadsförsörjningen i allmännyttan kan de kommunala bostadsföretagens handlingsutrymme sät- tas upp på följande sätt (se figur 10).
Ett bolag som har en tydlig och strikt ägarstyrning kan sägas ha begränsad handlingsfrihet. Saknas dessutom en utvecklad handlingsförmåga i bolagets organisation kan bolaget enligt matrisen kategoriseras som beroende av externa krafter för att kunna agera. Ett bakbundet bolag har stor handlingsförmåga, men däremot liten handlingsfrihet med omfattande regler och rutiner som styr dess handlingsalternativ. Bolaget kan således sägas ha orealiserade potentialer. Ett bolag som tvärt- om har stor handlingsfrihet men liten handlingsförmåga kan betraktas som stillasittande i förhållande till de vida ramar som finns för dess agerande. Har bolaget emellertid en svag ägarstyrning, det vill säga stor handlingsfrihet, och samtidigt en stor handlingsförmåga i organisationen kan bolaget be- traktas som autonomt.
Ovanstående kategorisering kommer att ligga till grund för nästa kapitel, som belyser just de stora lokala skillnaderna i Sveriges allmännyttiga bostadsföretag. Innan dess ska jag fördjupa mig något i de två begreppen handlingsfrihet och handlingsförmåga.
hAnDlingsFriheten – Att verkA i en politiskt styrD orgAnisAtion
Politiken spelar förstås en avgörande roll för de kommunala bostadsföretagens agerande. Genom ägardirektiv och bud- getar kan frågan om den lokala bostadsförsörjningen ta olika riktningar. Ett tydligt exempel är förstås allmännyttans vara el- ler icke vara på kommunal nivå. 14 kommuner saknar allmän- nytta, vilket är resultat av politiska beslut som antingen bottnar i den oklara statusen för allmännyttan som hybrid organisation Figur 10. Handlingsutrymmet för allmännyttiga bostadsföretag. Källa: Grander, 2015b, inspirerad av Lundqvist (1988). Handlingsfrihet Handlingsf örmåga Bakbunden Stillasittande Beroende Autonom Liten St or Lit en Stor
mellan välfärdsinstitution och marknadsaktör eller i en ideolo- gisk övertygelse. Flera av de kommuner som har valt att sälja allmännyttan har gjort bedömningen att bostadsfrågan kan lösas enbart genom marknadens aktörer. Denna bedömning har emellertid blivit en ingrediens av stor betydelse när den så kallade bosättningslagen (se lag 2016:38) klubbades igenom 2016, en lag som ställer krav på att kommuner ska ta emot ett av regeringen förbestämt antal flyktingar och ansvara för att trygga bosättningen av dessa under två år. De kommuner som inte haft allmännyttiga företag att använda i sammanhanget har i stället hyrt eller köpt bostadsrätter, byggt egna temporära bostäder eller, som i Staffanstorps fall, satt upp husvagnar för att möta detta krav. Frågan om innebörden i det kommunala bostadsförsörjningsansvaret ställs här på sin spets, det är dock en fråga som ligger utanför syftet med boken.
Ett annat exempel på politikens betydelse gäller de in- komstkrav som behandlats i kapitel 4. Vi kunde se att in- komstkraven förändrades efter 2011, och dessa har också för- ändrats i kommuner över decennierna, till stor del på grund av politiska viljeinriktningar. Exempelvis bestämde de politiska majoriteterna i storstäderna Malmö, Stockholm och Göte- borg efter valet 2016 att minska eller helt slopa inkomstkraven i de kommunala bostadsföretagen.
Politiken har alltså betydelse. Men som vi kommer se är kanske den organisatoriska aspekten, det som i figuren beteck- nas som handlingsförmåga, av ännu större betydelse. hAnDlingsFörmågAn – orgAnisAtionens FörmågA Att hAnDlA AFFärsmässigt och sAmhällsAnsvArigt
Mina studier visar att det som Anders Molander (2016) be- skriver som resonerande i beslutsfattandet är avgörande för företagen. Detta eftersom lagstiftningen har en betydande inbyggd otydlighet. För att illustrera denna otydlighet citerar jag en mening från propositionen som låg till grund för Akbl: »En enskild satsning kan i sig själv vara olönsam, men bidra positivt till hur väl företaget i övrigt kan uppfylla sina mål.« (Regeringens proposition 2009/10: 185, s. 46)
Skrivningen är av central vikt för hur »affärsmässiga princi- per« ska tolkas och därmed för hur företagen ska bedöma vad de kan och inte kan göra. Några av företagen har åberopat denna passage i propositionen när det gäller att få till stånd bostadsbyggande där nybyggnationskalkylen inte kan räknas hem enligt gällande normer. Det mest intressanta exemplet hämtar vi från Karlstads kommun.
Kvarteret Flöjten i Karlstad – ett exempel på hur affärsmässighet förhandlas
I mars 2014 beslutade kommunfullmäktige i Karlstad att god- känna en investeringskalkyl på 60 miljoner kronor beträffan- de det kommunala bostadsföretaget kFAb:s nybyggnations- projekt kvarteret Flöjten, ett studentboende i Kronoparken. Beslutet fattades trots att värdet på fastigheten beräknades understiga produktionskostnaden med 9–11 miljoner kronor och därmed generera en direktnedskrivning med motsvaran- de belopp. Detta överklagades av en privatperson, som me- nade att beslutet var olagligt då huset kostade mer att bygga än vad det var värt när det blev klart, vilket den klagande menade inte var en affärsmässig investering och därmed var ett brott mot lagen om kommunala allmännyttiga bostadsföretag. Den klagande menade att kommunen medvetet tagit beslut om investeringen trots att den inte var affärsmässig.
Kommunen motsatte sig överklagandet och menade att Akbl bör tolkas utifrån att de allmännyttiga företagen har dubbla syften – dels att främja bostadsförsörjningen och dels att drivas med vinstsyfte, och att det allmännyttiga syftet är överordnat andra aspekter. Men framför allt lyfter man frå- gan om på vilken geografisk nivå avkastningskravet ska gälla. Kommunen skriver följande i sitt yttrande:
»Det bör noteras att vare sig lag eller proposition anger att kravet på normal avkastning skulle gälla för varje enskild investering. Som kommunen ser det talar i skenet bland annat av kravet på att de allmännyttiga bostadsbolagen ska tillgodose ett allmännyttigt ändamål och avkastningen av 2 § allbolagen, där ju talas om verksamheten, övervägande skäl för att lagstiftaren avsett att avkastningskrav ska ställas på företagsnivå.« (Förvaltningsrätten i Karlstad, 2014, s. 4) Kommunen skriver vidare att lagstiftaren har betonat betydel- sen av att företagen verkar som långsiktiga aktörer när frågan om vad som är att betrakta som ett normalt avkastningskrav ska bedömas. Detta innebär enligt kommunen att en fastig- hetsägare högst sannolikt kan räkna med att en större invest- ering i ett projekt skapar den positiva bieffekten att attrakti- viteten och därmed det ekonomiska värdet indirekt höjs på de omkringliggande fastigheterna, vilka om de ägs av samma fastighetsägare också leder till att värdet på hela företaget höjs på sikt (Förvaltningsrätten i Karlstad, 2014, s. 5).
Förvaltningsrätten gick på kommunens linje och gjorde be- dömningen att det inte går att avgränsa frågan om avkastning till enbart ett objekt. Här hänvisar rätten till propositionens skrivelse om att det är företaget som helhet som avses, och man poängterar dessutom att allmännyttiga företag är lång- siktiga aktörer, och att affärsmässigheten därmed ska bedömas över ett längre tidsperspektiv.
Det ska poängteras att domen inte har överklagats till högre instans, varför den inte kan sägas vara ett prejudikat. Domen har däremot skapat en vägledning för tolkning av affärsmäs- sighet för att kunna bygga bostäder som enligt den rådande logiken bör vara föremål för en nedskrivning och därmed inte betraktas som affärsmässiga investeringar. Således finns det ett mått av handlingsutrymme för kommunala bostadsföretag som aktörer i den givna strukturen – en möjlighet att agera enligt en annan logik. I detta agerande är det intressant att se hur företagen arbetar mot sina revisorer. I flera fall som jag tit- tat på är det framför allt revisorerna som förordar en tolkning på enskilda projekt, medan företagsledningen är mer benägen att se på företagsportföljen som helhet.
Exemplet visar att det finns ett visst utrymme för att handla affärsmässigt i det geografiska rummet – det man förlorar på gungorna i en del av staden tar man igen på karusellerna i en annan del. Men det finns också företag som har utmanat den temporala aspekten av affärsmässighet. Vilken tidsram ska gälla för affärsmässigheten? Hur långsiktigt ska ett allmän- nyttigt bostadsföretag vara i sina kalkyler? Även här finns det exempel på kommuner som väljer att dra ut på tiden för när en investering ska bära sig själv, med motiveringen att man är en långsiktig ägare med ett samhällsnyttigt uppdrag. Det allmännyttiga bostadsföretaget resonerar kring att om ned- skrivningsbehoven kalkylerats till under 10 procent av fastig- hetsvärdet så har man inte bokfört nedskrivningen alls. Detta motiverar man med att man är en långsiktig ägare och att erfarenheterna är att avskrivningar reverseras, det vill säga kan räknas hem, på kort sikt – oftast inom 4–5 år.
»Vi kan inte räkna med att vår nyproduktion går att räkna hem år ett, men vi ser det som en investering som är lönsam över tid.« (vd i allmännyttan)
Sammantaget finns det alltså ett handlingsutrymme i bå- de rum och tid (se också Westerdahl, 2015), men hur detta handlingsutrymme identifieras och används varierar mycket. Otydligheten i lagtexten, som enligt mina informanter skrevs in som en del av en högst medveten strategi, ger utrymme för lokala tolkningar och strategier. Hur handlingsutrymmet används och strategierna faller ut beror på omständigheterna, som kan vara olika för olika kommuner, men också på hur mycket politiken styr och hur stor handlingsförmåga före- tagets ledning har. En nyckelfråga har visat sig vara vilken relation som finns mellan ledning, ekonomi och revision i företagen.
Exemplen ovan kring variationer i politisk styrning och i de organisatoriska förklaringarna av företagens förehavanden, får konsekvenser för den lokala bostadsförsörjningen, inte minst sett ur ett jämlikhetsperspektiv. I det följande kommer
jag att beskriva allmännyttans divergerande roll och utveck- ling i Sveriges kommuner. Jag kommer också göra nedslag i fyra kommuner som har haft olika utvecklingslinjer, vilket går att koppla till såväl det politiska handlingsutrymmet som den organisatoriska traditionen och kulturen.
i kapitel 5 hAr JAg visAt hur hyresrätten och allmän- nyttan blivit en alltmer residual boendeform. Balansmåttet i allmännyttan, det vill säga förhållandet mellan hushåll med låg och hög köpkraft, är i dag cirka 5,5. Det bor alltså 5,5 hushåll med låg köpkraft på varje hushåll med hög köpkraft. Detta mått har under perioden 1998–2017 ökat från 4,5 medan ba- lansmåttet i privat hyresrätt har minskat från 3,4 till 2,6 och måttet i bostadsrätt har gått från 1,7 till 0,6. Upplåtelsefor- merna glider således isär.
När vi tittar vidare på lokal skala ser vi att det finns stora skill- nader mellan kommunerna i hur allmännyttans befolkning är sammansatt avseende ekonomiska förutsättningar. Figur 11 visar hur inkomstkvartilerna fördelar sig i allmännyttan i några av de större kommunerna och i riket.
Vi ser att inkomstspridningen i allmännyttan är relativt stor, men att det i alla kommuner finns en överrepresentation av hushåll med låg köpkraft. I Malmö har fler än hälften av all- männyttans hushåll låg köpkraft. I en del kommuner ser vi vidare att andelen hushåll med hög köpkraft är mycket liten. Då får vi också ett högt balansmått. Vi ser hur detta balansmått varierar stort mellan kommunerna, från 2,5 i Stockholm till 10,2 i Norrköping och ännu högre i många mindre kommu- ner, som inte finns med i figuren. I allmännyttan i kommuner som Norrköping och Kristianstad bor det fler än 10 lågin- komsttagare på varje höginkomsttagare, medan Göteborg och Helsingborg har en allmännytta som inkomstmässigt är betydligt mer jämlik än rikssnittet.
Ser vi till mindre kommuner blir måtten ofta extrema. I Filipstad, som har haft stora problem med vakanser, rivit bo- städer och under de gångna åren tagit emot ett stort antal flyktingar, har balansmåttet i allmännyttan stigit från 28 till 113 mellan 2012 och 2017.
Eftersom siffrorna i balansmåttet relaterar till inkomstför- delningen i riket blir de emellertid något missvisande. Att