Varje bostadsregim kan alltså sägas bestå av en uppsättning sociala relationer mellan olika aktörer. Dessa uppsättningar skiljer sig regimerna emellan, och varje bostadsregim har olika målsättningar för exempelvis jämlik fördelning av bostäder. Förenklat kan vi säga att olika regimer har olika strategier för jämlikhet – och det är inte givet att den svenska regimen är »mer jämlik« än någon annan. Exempelvis går det att hävda
att den dualistiska hyresmarknaden med socialbostäder för hushåll med låga inkomster är jämlik i betydelsen att den garanterar alla tillgång till en bostad, oavsett inkomst.
När det gäller den svenska bostadsregimen förpliktigar det övergripande strävansmålet »goda bostäder för alla« en viss normativ utgångspunkt om låg boendeojämlikhet. Det går att hävda att den svenska regimen med dess generella karaktär bygger på en norm som innebär att alla, oavsett ekonomiska resurser, ska vara berättigade till att kunna efterfråga en hyres- lägenhet av god kvalitet. Detta kan betraktas som »det svens- ka receptet« för att hålla boendeojämlikhet stången. And ra regimer har som sagt andra recept. Men det är den generel- la karaktären med allmännyttiga bostäder, den integrerade hyresmarknaden, neutralitet mellan upplåtelseformerna och bruksvärdessystemet som har utgjort mål och diskurs, det vill säga de ideal i den svenska modellen som ska borga för låg grad av boendeojämlikhet.
För att se hur dessa ideal faller ut behöver vi först och främst studera huruvida den svenska bostadsregimen verkligen är in- kluderande. Men med tanke på definitionen av boendeojäm- likhet (där vi alltså inte bara utgår från tillgång till bostad utan också från boendets karaktär) behöver vi även studera utfallet utifrån fler aspekter. Begreppen segmentering, segregation och stigmatisering kan användas för en sådan analys.
Segmentering i det här fallet innebär att en viss befolknings- grupp koncentreras till en viss upplåtelseform. I boken dis- kuteras framför allt segmentering mellan grupper med olika disponibel inkomst i olika upplåtelseformer, det vill säga in komstsegmentering. Med segregation avses det rumsliga åtskil- jandet mellan befolkningsgrupper, exempelvis mellan hushåll med hög respektive låg inkomst eller mellan utrikesfödda och svenskfödda. Med stigmatisering avses i detta fall att en viss upplåtelseform får dåligt rykte, exempelvis för att det bor en stor andel hushåll med låg inkomst i upplåtelseformen eller för att den förknippas med segregation.
Medan den svenska bostadsregimen de facto bygger på de generella principerna kan det hävdas att mekanismer som motverkar segmentering, segregation och stigmatisering är potentiella positiva bieffekter av den generella bostadspoli- tiken.Påen integrerad hyresmarknad–där varken privata eller offentliga aktörer (idealtypiskt) skavara mer benägna att locka vissa typer av socioekonomiska hushåll– kan segmen- teringsgraden hållas låg och ingen upplåtelseform skulle där- med bli föremålförstigmatisering. Om det offentliga och privata hyresbeståndet dessutom ärgeografiskt integrerade kan graden av segregation också hållas låg. Det är dock viktigt att komma ihåg att det inte var ett uttalat mål att motverka segregation när den svenska generella bostadspolitiken sjö- sattes eftersom den byggde på en idé om att alla upplåtelse- former i alla geografiska lägen skulle vara attraktiva. Det kan
därför sägas att mål kring låg grad av segmentering och stig- matisering har funnits inbakade i bostadsregimens bärande pelare. När inkomstsegmenteringen visade sig på 1970-talet blev emellertid mål om allsidig sammansättning av hushåll aktuella, och därmed också mål kring minskad segregation (Holmqvist, 2009).
Ändå är det uppenbarligen många människor som är utestängda från den svenska bostadsmarknaden. Den kän- netecknas också av hög segregation, segmentering och stig- matisering, vilket många forskare har visat på senare år (se t.ex. Andersson och Hedman, 2016; Grander, 2018; Salonen, Grander och Rasmusson, 2018; Listerborn, 2018). Utifrån denna forskning går det knappast att hävda att vi har en jäm- lik bostadsmarknad i Sverige i dag. Till synes finns det and- ra praktiker som motverkar inkludering liksom låg grad av segmentering, stigmatisering och segregation i den generella bostadsregimen och den allmännyttiga hyresrätten.
För att förklara dessa potentiellt motverkande praktiker mås- te bostadsregimens relationer undersökas. Min utgångspunkt är att allmännyttans betydelse är beroende av både endogena förändringar och exogena förändringar i förutsättningarna. Endogena förändringar i allmännyttan kan orsaka förändrat agerande och förändrat resultat avseende jämlikhet i boendet. Men exogena förändringar i vad som kan kallas för allmän- nyttans nödvändiga omständigheter kan också leda till andra ageranden. Bostadsbristen, den demografiska utvecklingen, migrationsströmmar, strategier hos kommunernas social- tjänst och politisk-ekonomiska hegemonier är avgörande för de kommunala bostadsföretagen. Sådana omständigheter kan påverka de allmännyttiga bostadsföretagen att till exempel avstå från att hyra ut lägenheter till låginkomsthushåll och därmed bidra till att den inkluderande målsättningen inte re- aliseras. I stället kan omständigheterna gynna ageranden som stänger ute hushåll med låg inkomst från den lokala allmän- nyttiga bostadssektorn – vilket i denna bok förstås som ökande ojämlikhet i boendet. På liknande sätt kan vi se hur endogena och exogena faktorer påverkar inkomstsegmenteringen och därmed stigmatiseringen av hyresrätten och allmännyttan, men också hur segregationen påverkas.
Studier av ojämlikhet i bostadsregimen påvisar således be- hovet av kontrafaktiska frågor.Om andra villkor i förutsätt- ningarna skulle gälla, skulle företagen ha agerat annorlunda? Och skulle konsekvenserna avseende boendeojämlikhet bli annorlunda?Omständigheterna har nämligen förändrats ra- dikalt under allmännyttans levnadsår. Detta kommer jag att utveckla i nästa kapitel.
DettA kApitel består Av en analys av utvecklingen av allmännyttan och dess förutsättningar från 1933 fram till 2010. Jag vill här poängtera att analysen av allmännyttan görs i relation till utvecklingen av bostadsregimen som helhet. Även om syftet med forskningen är att analysera densamtida allmännyttans roll, menar jag att för att förstå dess nuvarande tillstånd måste vi förstå dess födelse, liv, kriseroch förnyelse. Och för att förstå betydelsen av dagens allmännytta måste vi också placera den i förhållande till samhällsutvecklingen i stort. Detta kapitel sätter därför förändringarna i allmännyttan i sitt sammanhang genom att jag också beskriver förändringar av central betydelsei förutsättningarna.
Allmännyttans historia har berättats flera gånger och på omfattande sätt (se t.ex. Ramberg, 2000; Hedman, 2008). Fokus kommer här att ligga på att fastställa avgörande händel- ser i den allmännyttiga bostadssektorn, men också i de kom- munala bostadsföretagens sammanhang. Jag ger i kapitlet en uppdatering av berättelsen om allmännyttan, baserad på ett perspektiv kring boendeojämlikhet i den nationella bostads- regimen.
Om vi ser bostadsregimer som sociala strukturer med rela- tioner mellan aktörer kan förändringar i dessa relationer vara lämpliga för att avgränsa olika tidsepoker i bostadsregimen. Varje epok har karakteriserats av specifika relationer vad gäl- ler finanser, egendom/mark och välfärd – relationer med olika beroendeförhållanden mellan aktörerna. Jag menar att allmännyttan sedan dess födelse har varit en institution som existerat i minst fem sådana tidsepoker: krisresponsiv selekti vitet (1933–1945), statsfinansierad universalism (1946–1973), universalism satt på undantag (1974–1990), marknadiserad universalism (1991–2010) och finansialiserad universalism (2011–). De fyra första epokerna kommer att presenteras nedan, vilket utgör en utgångspunkt för del 3 som belyser allmännyttan från 2011 och framåt.