Krisen för miljonprogrammets tomma lägenheter, flykten från hyresrätt till ägda och kooperativa bostäderochdendärpå följande segmenteringen ochsegregationen kom snart att få politiska konsekvenser i form av ny bostadspolitisk lagstiftning. Med 1974års bostadslagfastställdesprincipen omneutralitet mellan upplåtelseformer. Propositionen föreslog framför allt ett återinförande av statliga bostadssubventioner för att på allvar upprätta en neutralitet mellan upplåtelseformerna, en neutralitet som efter införandet av den avdragsgilla räntekostnaden på bostadslån ansågs ha blivit rejält haltande. I praktiken hänvisade dock inte neutralitetsreformen till inskränkningar i möjligheten för villa- och bostadsrättsägare att göra skatteavdrag på räntekostnader– ensådan politisk förändring skulle påverka mer än hälften av befolkningen och ansågs därför äventyra populariteten bland väljarbasen.I stället syftade lagen till attfrämja hyresrättengenom ett system med räntebidrag förbyggandet av nya bostäder. Nu infördes således en statlig subvention som blev gynnsam för hyrt boende – en subvention som låg i linje med tanken om neutralitet mellan privat och allmännyttig hyresrätt. I fortsättningen skulle skatte- och räntesubventioner sammantagna gynna hyresrätt, bostadsrätt och äganderätt lika – ett beslut som har beskrivits som en »ökning av generaliteten« i den generella politiken (Lindén, 1996, i Bengtsson och Grander, kommande).
Småhusägarnas avdragsrätt definierades i propositionen som en subvention. Och så småningom började även ränte- avdraget diskuteras. Som ett resultat av en bred politisk över- enskommelse 1981 –den så kallade underbara natten –sänktes det högsta möjliga skatteavdraget för räntekostnader från 100 till 50 procent.Effekten av skattereformen bidrog till en lång- sam nedgång i pris på egnahem och bostadsrätter, men bara tillfälligt (seexempelvisSørvoll, 2013).
Vidare skärpte 1974 års bostadslagstiftning finansierings- kravenförallmännyttiga bostäder.Det blev ett krav att företa- gen skulle ägas, inte bara förvaltas, av kommunen.Stödet till företagen kom däremot att stärkas.Kommunerna, som redan var en aktör av stor betydelse genom sina allmännyttiga bo- stadsföretag, fick nu ytterligare betydelse på bostadsområdet.
År 1974 infördes det kommunala markvillkoret, en princip om att statliga lån skulle ges endast om husen skulle byggas på mark som tilldelats av kommunen, och1986 kom den första plan och bygglagen, vilket gav kommunen i stort sett total makt när det kom till samhällsplaneringen.
Som redan nämnts karakteriserades början av 1970-talet av en strukturell kris för industrin, till stor del förklarad av ökad konkurrens.Produktionen flyttades utomlands till låg- löneländer. Arbetslösheten ökade, sociala problem började gro i städerna,och så gjorde också missnöjet bland befolk- ningen.Densocialdemokratiska regeringen föll i valet 1976 efter att ha suttit vid makten i 44 år.För de kommunala bo- stadsföretagen krävde förändrade tider ett nytt ekonomiskt tänkande.Tomma lägenheter, stopp i bostadsbyggandetoch ökad konkurrensinnebaratt de allmännyttiga bostadsföre- tagen var tvungna att förbättrasinkontroll och dra ner på sina utgifter.I kölvattnet av avfolkning och stigmatisering av de nybyggda miljonprogramområdena,vilka fortfarande i dag leder till försiktighet när det gäller bostadsbyggandet, kännetecknades de kommande åren av en förändring av fokus från nybyggnation till drift och underhåll.Energibesparande åtgärder och fysisk förnyelse av bostadsområden för att göra dem mer attraktiva blev en viktig fråga för 1980-talets all- männytta (Boverket, 2008; Hedman, 2008).Samtidigt såg sAbo behovet avatt utveckla och försvara hyresrätten som upplåtelseform. Hyresrätten hadei ökad utsträckning blivit kritiseradför att vara föråldrad–en kvarleva av förkrigstidens socialpolitik (Ramberg, 2000)–eftersom fler hushåll nu hade ekonomiska möjligheter att äga sitt boende, vilket avspeglades i bostadsrätternas ökande andel på bostadsmarknaden.
1980-talet kännetecknades av politiska, ideologiska och strukturella förändringar i många kommuner och allmännyt- tiga bostadsföretag (Lindberg och Karlberg, 1988; Bengts- son, 1989). År 1985 skedde en avreglering av kreditmarkna- den, och i kombination med aktiemarknadens boom fram- trädde en ny finansiell horisont för fastighetsägare, privata så- väl som allmännyttiga (se t.ex. Englund, 1990). Tertiär lånen blev mindre viktiga och företagen kom att börja använda andra finansiella instrument, inte minst aktiehandel (se t.ex. Aunér, 2001)). Många allmännyttiga bostadsföretag hade börjat betona affärs mässiga principer, och de kommunala budgetarna blev allt viktigare som styrmedel. Flera politiker började ifrågasätta det offentliga ägandet av bostadsföretag och kommuner började sälja allmännyttiga lägenheter till privata ägare eller möjliggjorde för hyresgäster att ombilda till bostadsrätter.
Som beskrivits genom boken har den generella karaktären för allmännyttan ofta lyfts fram som en nyckel i »framgången« för den svenska bostadsregimen. Den generella karaktären har sällan ifrågasatts, inte ens av privata fastighetsägare som i mångt och mycket har förlorat ekonomiskt på ordningen. Under 1980-talet sattes emellertid den universella karaktä- ren under press och blev också i praktiken satt på undantag. Den finansiella oron under 1980-talet gjorde att många av de allmännyttiga bostadsföretagen blev striktare i sina uthyr-
8. En del kommuner, exempelvis Malmö hade emellertid inrättat liknande kontrakt redan på 1970-talet.
ningskrav. Detta ledde till upprättandet av den kommunala sekundära bostadsmarknaden,8 där kommunernas socialtjänst
började hyra lägenheter från fastighetsägare och i sin tur hyra ut dem via begränsade »sociala kontrakt« med korta löptider till hushåll som inte kunde komma in på den vanliga mark- naden. Flera bostadsföretag hade också »svarta böcker« som pekade ut oönskade grupper eller enstaka individer (Aunér, 2001; Ds 2014:18). I likhet med inom många andra politiska områden betraktades den romska befolkningen som ett un- dantag från den generella politiken under 1970- och 1980-ta- len. I Stockholm i slutet av 1970-talet var de flesta romska familjer upptagna i de kommunala bostadsföretagens svarta böcker. Företagen i Stockholm övertalade den socialdemo- kratiska ledningen i kommunen att inrätta särskilda provkon- trakt för den romska befolkningen, som därmed förlorade sina förstahandskontrakt (Ds 2014:18).
en epok präglAD Av universAlism sAtt på unDAntAg
Många av allmännyttans förutsättningar förblev intakta un- der denna period i jämförelse med den tidigare. Dock bidrog förändringarna i 1974 års bostadslag till viktiga förändringar av de finansiella relationerna genom att principen om upp- låtelse neutralitet infördes, vilket förändrade villkoren för lå- nat kapital från staten till fastighetsägarna. Hyresrätten blev åter subventionerad genom 1974 års räntebidragssystem. Förändringarna i hyressättningssystemet påverkade allmän- nyttans möjligheter att inkludera flera på ett fördelaktigt sätt genom att man nu blev ledande i hyresutvecklingen, vilket också av Hyresgästföreningen betraktades som gynnsamt för hyresgästerna. Med denna utveckling av de ekonomiska beroendeförhållandena blev den institutionella ordning som uppstod under den tidigare tidsepoken cementerad. Allmän- nyttan blev galjonsfigur i bostadsregimen.
Men med hänsyn till de omständigheter som påverkade de finansiella relationerna minskade inte segregationen och seg- menteringen till följd av strävan efter neutralitet mellan upp- låtelseformerna. Snarare ökade de. Medan icke-spekulation, variation och kostnadsneutralitet kännetecknade stora delar av bostadsbyggandet, vilket garanterade lägre boendekostna- der för hushållen, kom dock bostadsbeståndet som helhet att bli föremål för ökad spekulation. Detta främst när det gällde prisökningen på egnahem och bostadsrätter, men också på grund av den avreglerade kreditmarknaden, vilket ledde till att de allmännyttiga bostadsföretagen började betona nya finansiella verktyg. Dessutom skedde det under perioden 1974–1990 förändringar i förutsättningar som påverkade väl- färdsrelationerna. Industrins kris, ökad arbetslöshet och social oro i kombination med den framväxande marknadsanpass- ningen ledde till att de allmännyttiga bostadsföretagen i flera
kommuner ökade sina finansiella krav på hyresgästerna för att skriva kontrakt och blev mer försiktiga i bostadsbyggandet.
Sammantaget kan bostadsförsörjningen mellan 1974 och 1990 sammanfattas med termen undantag. Allmännyttans in- kluderande mål kunde inte alltid aktualiseras, och omständig- heterna orsakade i stället fortsatt segmentering, segregation och med detta en tilltagande stigmatisering av allmännyttans bostäder. Allmännyttan förlorade gradvis sitt rykte som en »lösning« på bostadsfrågan.