6 Vägval
6.4 Differentiering av skatten utifrån plastens ursprung
6.4.2 Återvunnen plast
Frågan är alltså om det vore bra att genom differentiering eller avdrag tillämpa olika skattesatser som speglar andelen återvunnet material i beskattade produkter. Engångsartiklar av plast som inte når upp till en bestämd mininivå av återvunnet plastinnehåll skulle därmed få en högre skattesats. Engångsartiklar som når över tröskeln skulle i stället få en lägre skattesats. En sådan skatt skulle kunna ge plastavfall ett högre ekonomiskt värde och skapa incitament hos marknaden att i större utsträckning använda återvunnen plast (dvs. cirkulerat mate- rial) som råvara vid nytillverkning av engångsplastartiklar. Därmed skulle skatten kunna vara ett styrmedel för att driva marknaden mot
2 Inom kemikalieskatten är alla varor med vissa KN-nummer skattepliktiga, men avdrag med- ges med 50 alternativt 90 procent av skattebeloppet om den skattskyldige kan visa att varan inte innehåller vissa ämnen. Det är de skattskyldiga som har bevisbördan för varornas kemi- kalieinnehåll och det är upp till varje skattskyldig att välja om avdrag ska göras eller inte. Om avdrag görs i deklarationen så måste underlag som styrker rätten till avdraget sparas i väntan på eventuell kontroll. Vilket underlag som är tillräckligt för att avdrag ska medges avgörs utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Det kan t.ex. vara innehållsdeklarationer eller annan följedokumentation till varorna eller intyg om provtagningar som gjorts vid laboratorium.
Vägval SOU 2020:48
168
ökad materialåtervinning av plast, vilket innebär åtgärder i riktning mot en ökad resurshushållning och en ökad cirkularitet.
Som exempel från omvärlden kan nämnas att Storbritannien har planer på att införa en skatt på alla plastförpackningar som inte består av minst 30 procent återvunnet material. Detta är egentligen inte en form av differentiering, alltså olika skattesatser, utan det är i stället en avgränsning av skattens tillämpningsområde. Syftet med det brittiska förslaget är att öka andelen återvunnen plast i förpackningarna snarare än att minska förbrukningen av plastförpackningar (se avsnitt 4.8.6). Mer plastprodukter behöver återanvändas, mer plastavfall behö- ver materialåtervinnas och fler nya produkter behöver bestå av en ökad andel materialåtervunnen plast för att plasten ska kunna ingå i en cirkulär ekonomi där resurser hanteras mer hållbart, avfall före- byggs och avfall som uppstår kan återutnyttjas. Återvunnen plast kan vara lika bra som nytillverkad plast, beroende på vilken kvalitet och renhet som den återvunna råvaran har. Det finns en stor poten- tial för återvinningsmarknaden att utvecklas. Många tillverkare und- viker i dagsläget att använda återvunnen plast, eftersom de är osäkra på tillgång och kvalitet och vidare finns det ännu ingen fastställd gemensam standard att gå efter.
Vi har ovan avvisat tanken på en generell skatt på engångsartiklar. Vi är emellertid i princip positiva till att det inom ramen för en skatt på vissa engångsartiklar differentieras till förmån för återvunnen plast. Det finns goda argument för att användningen av återvunnen plast behöver stimuleras och en skattelättnad skulle i och för sig kunna vara ett sådant ekonomiskt styrmedel som kan ge positiva effekter. Man måste naturligtvis vara noggrann, så att inte ambitionen att öka andelen materialåtervunnen plast kommer i konflikt med målet att minska det totala antalet engångsartiklar som ingår i linjära värde- kedjor till förmån för engångsartiklar eller flergångsartiklar som in- går i cirkulära värdekedjor. För de engångsartiklar där det finns lätt tillgängliga flergångsalternativ bör återanvändning främjas före åter- vinning och i de fallen kan en differentiering som gynnar återvunnen plast inte vara det lämpligaste alternativet. Men det är möjligt att det skulle gå att utforma reglerna på ett lämpligt sätt i detta avseende.
Det bör dock också framhållas att differentiering har olika bäring på de skilda mål som finns i direktiven. En skatt som läggs på alla engångsplastartiklar som inte innehåller en viss mängd återvunnen plast skulle som sagt kunna skapa incitament för marknadsaktörer
SOU 2020:48 Vägval
att i större utsträckning använda återvunnen plast vid nytillverkning av engångsplastartiklar och därmed driva marknaden mot ökad resurs- effektivitet och cirkularitet. Det är även tänkbart att en sådan skatt i viss mån kan leda till minskad nedskräpning och därmed även minskad spridning av mikroplaster. Om andelen återvunnen plast i engångs- artiklar ökar innebär det dock inte att nedskräpningen från engångs- plastartiklar kommer att upphöra och återvunnen plast har vid ned- skräpning samma negativa miljöpåverkan som nytillverkad plast.
Om en sådan skatt ska införas krävs att det finns tydliga defini- tioner för materialåtervunnen plast och tillförlitliga metoder som gör det möjligt att verifiera andelen återvunnet material som en pro- dukt innehåller. Internationella standarder och märkningssystem kan då underlätta spårbarhet och kontroll. Det finns en rad produktstan- darder med miljöinriktning, och även flera standarder för plastpro- dukter, men det finns få standarder i EU (CEN) och globalt (ISO) inom området materialåtervunnen plast. Det pågår dock ett arbete med att ta fram globala standarder kring detta. Naturvårdsverket, som är Sveriges expertmyndighet på miljöområdet och som har som mål att plast som material ska användas på ett hållbart sätt, har under 2018 och 2019 som en del i en särskild satsning på internationellt arbete med miljöanpassning av plast gett flera bidrag till Swedish Standards Institute (SIS)3 för utveckling av gemensamma standarder
inom plastområdet, bland annat för etablering av ett ISO-sekretariat för utveckling av standarder för plaståtervinning och utveckling av standardförslag inom området.4
Vår bedömning är att de strukturer som måste finnas på plats för att man ska kunna differentiera en skatt till förmån för återvunnen plast inte finns i dag. Det finns ingen etablerad och gemensam stan- dard för hur man definierar återvunnen plast och det finns därmed inte heller några etablerade metoder för att kontrollera hur det för- håller sig. Vi konstaterar för vår del att tiden ännu inte är mogen för att stifta lagar som gör skillnad mellan engångsartiklar som tillver-
3 Swedish Standards Institute (SIS) är utsedd av regeringen att vara nationellt standardiserings- organ och är Sveriges representant i CEN (European Committee for Standardization) och ISO (International Organization for Standardization).
4 Se www.naturvardsverket.se/Nyheter-och-pressmeddelanden/Bidrag-for-standardisering- inom-plastomradet/, www.naturvardsverket.se/Nyheter-och-pressmeddelanden/Nyhetsarkiv/ Nyheter-och-pressmeddelanden-2018/Naturvardsverket-beslutar-om-bidrag-for-standardisering- av-plastatervinning/, www.sis.se/nyheter-och-press/pressmeddelanden/ sverige-bildar- internationell-grupp-for-plastatervinning/ och https://www.sis.se/standarder/ omrade/ cirkular- ekonomi/. Läst 2020-01-06.
Vägval SOU 2020:48
170
kats av ny plast och sådana som tillverkats av återvunnen plast. Ut- vecklingen på området går emellertid fort och det kan finnas anledning för lagstiftaren att ganska snart återkomma till frågeställningen.
Ett ytterligare argument gäller den administrativa bördan. Diffe- rentiering och skillnader i skatteuttag ökar den administrativa kost- naden för att hantera skatten och gör skatten mer komplicerad att tillämpa och kontrollera. Varje krav på differentiering av skatten för med sig en ökad komplexitet i skattesystemet och en ökad börda i administrativt hänseende, jämfört med om en platt skatt tas ut. Men det är stor skillnad mellan olika slags differentiering, beroende på bland annat tillgången till standarder, om det är möjligt att kontrollera och vad det i så fall kostar.
Ett särskilt problem är också att det finns begränsningar i möj- ligheten att använda återvunnen plast i livsmedelsförpackningar och andra engångsartiklar som är avsedda att komma i direktkontakt med livsmedel. Generellt gäller samma krav på återvunnen plast som på ny plast, men för återvunnen plast ställs krav på att den kommer från en godkänd återvinningsprocess. I dagsläget saknas godkända åter- vinningsprocesser för att kunna använda återvunnen plast i direkt- kontakt med livsmedel. Det pågår ett arbete inom EU med att ta fram vilka plaståtervinningsprocesser som kan bli godkända, vilket väntas bli klart under hösten 2020 (se avsnitt 4.4.1). I kapitel 4 beskriver vi hur regelverket ser ut för material i kontakt med livsmedel. En variant som flera företag använder sig av är förpackningar med flera skikt där återvunnen plast endast ingår i de skikt av förpackningen som inte är i direktkontakt med livsmedlet. På det sättet finns det möjlig- het att använda en viss andel återvunnen plast i livsmedelsförpack- ningar, utan att åsidosätta regelverket. Det finns därmed inte hinder mot en skattedifferentiering av det skälet, såvida inte differentier- ingen utformas som så att den lägre skattesatsen kräver en så hög andel återvunnen plast i produkten att det kan komma i konflikt med reglerna för material i kontakt med livsmedel.