En skatt på alla engångsartiklar av plast

6.3.1 Inledning

I kapitel 3 beskriver vi olika slags engångsartiklar som förekommer på marknaden och vilka material som vanligen används vid tillverk- ningen. Där framgår bland annat att plast är ett mycket vanligt rå- varumaterial till engångsartiklar och att hela 40 procent av plastpro- duktionen går till tillverkning av engångsförpackningar, såväl i Europa som globalt. Den globala plastproduktionen har tjugodubblats sedan 1960-talet och spås att fördubblas igen under de kommande 20 åren. År 2018 uppgick den globala plastproduktionen till 359 miljoner ton, vilket motsvarar 11 ton plast per sekund. I kapitel 3 beskriver vi vilken miljöpåverkan som tillverkningen av plastprodukter innebär. Vi be- skriver även statistik kring nedskräpning som visar att engångsartik- lar med plast är mycket vanliga som skräpföremål i de flesta miljöer. Förbrukningsnivåer, avfallsmängder och klimatpåverkan för olika slags engångsartiklar, där flertalet innehåller plast, redovisar vi i kapitel 7. Så länge produktionen och användningen av engångsartiklar fort- sätter att följa linjära materialflöden ger det konsekvenser som är negativa och allvarliga för miljön. Det är naturligtvis inte hållbart att det i så stor omfattning tillverkas produkter som bara används vid ett eller ett fåtal tillfällen, för att sedan kastas bort. Det gäller särskilt om produkten tenderar att orsaka nedskräpning och består av mate- rial som inte bryts ned i naturen på hundratals år.

Klart är att engångsartiklar så som de produceras, används och hanteras i dag ofta är ett dåligt alternativ. Det gäller särskilt om de är gjorda av plast. En central fråga är då om inte ett förstahandsalter- nativ för oss vore att beskatta alla engångsartiklar av plast. Vi har emellertid valt att inte föreslå en skatt på alla engångsartiklar. Vi har inte heller valt att föreslå att alla engångsartiklar av plast ska beskat- tas. Skälen för detta ställningstagande är följande.

SOU 2020:48 Vägval

• Det finns ingen för alla artiklar gemensam förklaring till att en- gångsartiklar används i så stor utsträckning. Det är i stället olika marknadsmisslyckanden som förklarar användningen av skilda kategorier av engångsartiklar. Det betyder också att det är svårt att komma till rätta med problemen med engångsartiklar genom en gemensam lösning. För vissa artiklar kan skatt vara rätt styrmedel, för andra inte. Om skatten ska kunna bli ett effektivt styrmedel måste fokus vara på de engångsartiklar där marknadsmisslyckan- det beror på faktorer som kan åtgärdas genom ett ekonomiskt styrmedel.

• Vissa engångsartiklar av plast är nödvändiga i samhället samtidigt som det saknas alternativ. För engångsartiklar där det i och för sig finns alternativ kan det ändå vara så att plast är det bästa alter- nativet även om man tar hänsyn till miljön. En allmän skatt på engångsartiklar av plast skulle därför få förses med ett stort antal undantag. I annat fall ökar bara kostnaden för att använda pro- dukter som är nödvändiga, till exempel inom sjukvården. En sådan lagstiftning skulle sannolikt även bli komplicerad. Det förutsätter att man initialt kartlägger ett mycket stort antal produkter och bedömer dessa utifrån dess nytta och miljöpåverkan, och att ett sådant kartläggningsarbete även fortgår under hela den tid som lagen tillämpas. Vår bedömning är att en sådan lagstiftning inte skulle bli godtagbar ur ett rättssäkerhetsperspektiv eller i förhål- lande till de administrativa kostnader den skulle skapa för företag och myndigheter.

• För flera engångsartiklar av plast finns det redan styrmedel och för andra införs snart nya styrmedel antingen genom EU-regler eller genom interna svenska regler. Det är i många fall olämpligt att flera styrmedel träffar samma produkt. En allmän skatt på en- gångsartiklar av plast skulle därför få förses med många undantag. Lagstiftningen skulle även av detta skäl bli tekniskt komplicerad. • Vi har även internationella åtaganden, bland annat genom vårt med-

lemskap i EU, som måste beaktas. Det kan vara svårt att förena en allmän skatt på engångsartiklar av plast med de internationella åtaganden vi har. Skattereglerna måste vara förenliga med bland annat EU:s statsstödsregler.

Vägval SOU 2020:48

162

6.3.2 Olika marknadsmisslyckanden – olika styrmedel

Ska man kunna styra mot ett uttalat miljömål eller komma till rätta med ett miljöproblem så måste man förstå varför aktörerna, till exem- pel konsumenter och producenter, beter sig på ett sätt som skadar miljön.

Konsumenters och företags miljöskadliga beteenden kan till exem- pel bero på att de saknar information om innehållet i produkterna, att de är kortsiktiga i sina beslut och inte inkluderar risken för fram- tida skador och nyttor i sina beslut, eller att de inte tar hänsyn till den miljöpåverkan som de orsakar tredje part.

Dessa systemfel, så kallade marknadsmisslyckanden, är det som motiverar statlig styrning genom styrmedel. En förståelse för de bakomliggande incitamentsstrukturerna är en förutsättning för att kunna öka styrmedlens kostnadseffektivitet. För att kunna bedöma vilket styrmedel som är rätt måste man veta vad det är som leder till ett marknadsmisslyckande.1

Engångsartiklarna har skilda egenskaper och fyller olika behov. Det finns också olika orsaker till att engångsartiklar används trots de negativa effekterna på miljön. Det är med andra ord olika marknads- misslyckanden som ska korrigeras. Det gör det svårt att styra med bara ett medel.

Ett exempel kan illustrera. En restaurang serverar mat på engångs- tallrikar för att de är billigare att använda än vanliga tallrikar. Den huvudsakliga orsaken till att engångsartikeln används är alltså kost- naden och för att styra restaurangen till att välja vanliga tallrikar måste priset på engångstallrikar öka. Marknadsmisslyckandet beror på att miljökostnaden inte drabbar producenter eller konsumenter. Skatt är då ett lämpligt styrmedel för att öka kostnaden och synliggöra miljö- effekterna. Ett annat företag tillverkar ballonger. Skälet till att kon- sumenterna köper ballonger är inte att de är billiga, utan i stället att de inte vet hur skadliga ballongerna är för miljön. Det saknas infor- mation. Skatt är inte rätt styrmedel i ett sådant fall, utan i stället bör man överväga informationsinsatser eller – om problemet är tillräck- ligt allvarligt – ett förbud.

Frågan är emellertid än mer komplicerad. Flera olika marknads- misslyckanden kan nämligen vara delförklaringar till att engångsartik- lar ger negativa miljöeffekter. Ett skäl till att engångsartiklar slängs i

SOU 2020:48 Vägval

naturen kan vara att artiklarna inte har något stort värde för konsu- menten. En annan förklaring kan vara att ansvaret för att hålla rent i de områden som skräpas ned är kollektivt och inte faller på den som skräpar ned eller på någon annan enskild. En ytterligare förklaring kan vara att den som skräpar ned inte har tillräcklig information om de skador som nedskräpningen leder till.

En allmän skatt på engångsartiklar av plast skulle allt annat lika sannolikt minska användningen av sådana produkter och såtillvida skulle den i någon mån bidra till att situationen blev bättre. För de artiklar där användningen beror på att miljökostnaden inte får genom- slag i priset på varan kommer skatteinstrumentet att kunna vara ett effektivt styrmedel. För andra artiklar blir det inte så. Mycket talar nämligen för att en sådan skatt – för många produkter – inte skulle vara det mest effektiva sättet att styra utvecklingen. Det marknads- misslyckande som för just denna artikel förklarar varför produkten används trots att den skadar miljön behöver nämligen inte ha så mycket att göra med priset. Och det är ju genom att öka kostnaderna för att producera eller konsumera artikeln som en skatt kan verka som styrmedel. För de engångsartiklar av plast där marknadsmiss- lyckandet inte beror på att miljökostnaden visar sig i priset, utan i stället beror på att det saknas tillräcklig information eller att kon- sekvenserna drabbar kollektivet och inte individen, så kommer skat- ten att fungera dåligt som styrmedel eller den kommer i vart fall inte att vara det mest effektiva styrmedlet. Ett exempel på det kan vara förpackningar för godis, glass och snacks där priset inte har en på- verkan på beteendet. Att sådana artiklar skräpar ned i naturen beror på att de inte har något värde för konsumenten och för att konsu- menten saknar information om den miljöskada som nedskräpningen orsakar. Vi har därför också valt att studera styrmedel som mer direkt kan påverka konsumenternas beteende vid nedskräpningstillfället. Detta behandlas i kapitel 10.

Enligt vår mening finns det gott om exempel på engångsartiklar där marknadsmisslyckandet har sådana orsaker att skatt är fel styr- medel. Detta är som vi ser det ett tungt argument mot en allmän skatt på engångsartiklar av plast.

Vägval SOU 2020:48

164

6.3.3 Engångsartiklar som är nödvändiga eller bättre än sina alternativ

För många engångsartiklar av plast gäller att det finns alternativ i form av flergångsartiklar eller engångsartiklar av andra material. Det kan i vissa fall vara svårt att bedöma om alternativen är miljömässigt bättre men i många fall är det självklart att en produkt som används många gånger är miljömässigt klart bättre än en engångsartikel.

Vad som nu sagts gäller emellertid inte generellt. Det finns gott om exempel på engångsartiklar som är nödvändiga i den meningen att de fyller en viktig funktion och att det inte finns några egentliga alternativ. Det finns också exempel där det finns fungerande alter- nativ till engångsartiklar av plast, men där de alternativa artiklarna sannolikt inte är bättre för miljön.

Detta innebär att en allmän skatt på engångsartiklar inte bör ut- formas så att alla engångsartiklar av plast faktiskt också ska beskattas. Det måste finnas undantag i lagen och enligt vår bedömning kommer det i så fall att bli aktuellt med ett mycket stort antal undantag.

6.3.4 Hur lagen skulle få utformas – konsekvenser för rättssäkerhet och administrativ börda

I kommittédirektiven sägs att administrativa aspekter måste beaktas vid utformning av förslagen och att generella och enkla regler bör eftersträvas för att begränsa den administrativa bördan för berörda aktörer och myndigheter.

Vi ska alltså sträva efter rimligt enkla, stabila och begripliga regler. En fråga är då hur dessa krav på lagstiftningen kan mötas om man väljer en allmän skatt på engångsartiklar av plast.

Om lagen inte förses med några undantag kan den naturligtvis hållas kort och på det sättet möjligen bli enkel att tillämpa. Som fram- gått ovan anser vi emellertid att det måste göras ett stort antal undan- tag. Det behövs dels för att säkerställa att skatt är rätt styrmedel för den enskilda produkten, dels för att inte öka kostnaden för att an- vända engångsartiklar som är nödvändiga eller miljömässigt bättre än de alternativ som finns.

När det gäller att möta kraven på en lagstiftning som är rimligt enkel att tillämpa, som inte ger upphov till för stora administrativa bördor och som i övrigt uppfyller grundläggande krav på effektivitet

SOU 2020:48 Vägval

och rättssäkerhet så ligger utmaningen i att en generell lag måste förses med undantag. Vi bedömer att regler om sådana undantag måste ges i lag. Det betyder för det första att det måste klarläggas i detalj vilka engångsartiklar som ska undantas. Bara det är en mycket stor utmaning. Varje produkt som inte undantas kommer ju att beskattas. För varje ny engångsartikel av plast som introduceras på marknaden måste det prövas om den ska beskattas eller inte, och om den inte ska beskattas så måste lagen ändras.

Vår bedömning är att det är mycket svårt att utforma en lagstift- ning på de sättet, om man inte väljer att låta i princip alla engångs- artiklar av plast omfattas av skatt. Vi har ovan redovisat att vi inte tycker att det finns sakliga skäl för en sådan lagstiftning.

Det finns som vi ser det ett samband mellan frågan om skatten i princip ska gälla för alla slags engångsartiklar av plast och vilka möj- ligheter det finns att differentiera skatten. I det förslag som tagits fram i Storbritannien görs ju undantag för de engångsartiklar som till en viss lägsta del tillverkats av återvunnen plast (se avsnitt 4.8.6). Vi återkommer nedan till frågan om det är möjligt och lämpligt att differentiera skatten utifrån att artikeln består av återvunnen eller biobaserad plast.

6.3.5 Det finns redan styrmedel för flera engångsartiklar av plast

För flera engångsartiklar av plast finns det redan styrmedel och för andra införs snart nya styrmedel antingen genom EU-regler eller genom interna svenska regler.

En beskrivning av vilka styrmedel som finns eller som är på väg att införas redovisas i kapitel 4. Bland annat kan nämnas att det i dag finns styrmedel i form av en miljö- och avfallsreglering, producent- ansvar för förpackningar och pantsystem för vissa dryckesbehållare. Genom EU:s engångsplastdirektiv införs snart också nya styrmedel för flera engångsartiklar av plast.

Det är i många fall olämpligt att flera styrmedel träffar samma produkt, såvida inte det befintliga styrmedlet saknar tillräcklig styr- effekt. En allmän skatt på engångsartiklar av plast skulle därför be- höva förses med många undantag. Lagstiftningen skulle även av detta skäl bli tekniskt komplicerad.

Vägval SOU 2020:48

166

6.3.6 EU-rättens betydelse för möjligheterna att införa en generell skatt

Vi har bland annat genom vårt medlemskap i EU internationella åtaganden som måste beaktas. Det kan vara svårt att förena en allmän skatt på engångsartiklar av plast med de internationella åtaganden vi har. Skattereglerna måste vara förenliga bland annat med EU:s stats- stödsregler. Det kan innebära svårigheter att kunna införa en be- skattning av vissa produkter och inte andra utan att det finns starka skäl för det. Visserligen innebär en allmän skatt på engångsartiklar av plast att alla sådana produkter behandlas lika, men varje undantag måste kunna motiveras och försvaras. Man måste också för varje produkt kunna försvara att en engångsartikel av plast beskattas sam- tidigt som motsvarande engångsartikel av annat material inte gör det. Detsamma gäller i förhållande till produkter som är avsedda att användas varaktigt, dvs. flergångsprodukter. Svårigheten att utforma en generell lagstiftning med många undantag, så att den uppfyller våra internationella åtaganden, är ett starkt argument mot en gene- rell skatt på engångsartiklar av plast.