Regelverk för förpackningar

Regler i EU-direktiven på området (förpackningsdirektivet, avfalls- direktivet och engångsplastdirektivet) och miljöbalken samt förord- ningen om producentansvar för förpackningar har alla gemensamt att de ska styra mot en förbättrad tillämpning av avfallshierarkin.

Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 decem- ber 1994 om förpackningar och förpackningsavfall (förpacknings- direktivet) innehåller bestämmelser som harmoniserar hanteringen av förpackningar och förpackningsavfall inom EU. Direktivet om- fattar alla förpackningar som släpps ut på gemenskapens marknad och allt förpackningsavfall oavsett material. Regler om förebyggande åtgärder finns bland annat i artikel 4. Där sägs att medlemsstaterna ska se till att förebyggande åtgärder genomförs i syfte att förebygga uppkomsten av förpackningsavfall och minimera förpackningarnas miljöpåverkan. Medlemsstaterna ska använda sig av ekonomiska styrmedel och andra åtgärder för att ge incitament för tillämpning av avfallshierarkin, exempelvis de som anges i bilaga IVa till direktiv 2008/98/EG eller andra lämpliga styrmedel och åtgärder. Artikel 5 innehåller vidare regler om återanvändning. Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att främja en ökning av andelen återanvändbara förpack-

SOU 2020:48 Regelverk, åtgärder och initiativ

ningar som släpps ut på marknaden genom till exempel användning av pantsystem eller ekonomiska incitament. I juni 2020 beslutade regeringen om ett nytt etappmål för återanvändning av förpackningar som innebär att andelen återanvändbara förpackningar som släpps ut på marknaden successivt ska öka från år 2022 till minst 30 procent år 2030.

I artikel 3 i förpackningsdirektivet finns en definition av förpack- ningar. Med förpackning avses i förpackningsdirektivet en produkt som har framställts för att innehålla, skydda eller presentera en vara eller för att användas för att leverera eller på annat sätt hantera en vara, från råmaterial till slutlig produkt och från producent till an- vändare, om produkten är en konsumentförpackning, gruppförpack- ning, transportförpackning eller serviceförpackning, eller som engångs- artikel används i ett sådant syfte.

Direktivet och definitionen av förpackning har införlivats i svensk rätt genom förordningen om producentansvar för förpackningar (för- ordning 2014:1073, som senare ersatts av förordning 2018:1462).

Förpackningsdirektivet innehåller krav på att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att införa ett system som säkerställer att förpackningsavfall samlas in och återvinns. Medlemsstaterna ska även säkerställa att de förpackningar som släpps ut på marknaden up- pfyller de så kallade väsentliga kraven på förpackningens utformning och innehåll av tungmetaller som ställs i direktivet. De väsentliga kra- ven innebär i korthet att:

• Förpackningar ska framställas på sådant vis att deras volym och vikt begränsas till det minimum som krävs för att upprätthålla den säkerhets- och hygiennivå som är nödvändig för produkten och godtagbar för konsumenten.

• Förpackningar ska utformas, framställas och saluföras så att de kan återanvändas eller återvinnas, bland annat materialåtervinnas i linje med avfallshierarkin och att inverkan på miljön minskar så mycket som möjligt i samband med bortskaffandet av förpack- ningsavfallet.

• Förpackningarna ska framställas så att innehållet av farliga ämnen minimeras.

Regelverk, åtgärder och initiativ SOU 2020:48

102

Syftet med producentansvar har varit att förmå producenterna att ta fram förpackningar som är mer resurssnåla, lätta att återvinna och återanvända och som inte innehåller farliga ämnen. I syfte att ytter- ligare bidra till ökad återanvändning och återvinning beslutades i maj 2018 om förändringar i förpackningsdirektivet:

• Främjande av ökning av andelen återanvändbara förpackningar. Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att främja en ökning av andelen återanvändbara förpackningar som släpps ut på marknaden. • Rapportering av återanvändbara förpackningar. Medlemsstaterna

ska årligen lämna uppgifter om återanvändbara förpackningar till kommissionen.

• Förnyade mål för materialåtervinning och förebyggande åtgärder. Medlemsstaterna ska bland annat se till att andra förebyggande åtgärder genomförs för att förebygga uppkomsten av förpack- ningsavfall.

Producenterna har i Sverige valt att gå samman i materialbolag för att gemensamt ta ansvar för att tillhandahålla insamlingssystem för förpackningsavfall och returpapper. Det finns två övergripande mate- rialbolag på marknaden, Förpacknings- och tidningsinsamlingen AB (FTI) och Taylor-Made Responsibility (TMR AB), vars insamlings- system består av återvinningsstationer och andra insamlingspunkter. Det finns också frivilliga privata entreprenörer som erbjuder fastig- hetsnära insamlingstjänster som kompletterar producenternas åter- vinningsstationer. Vidare har ett antal kommuner byggt ut fastighets- nära insamlingssystem för villahushåll.

Producenternas insamling av förpackningsavfall finansieras i dag genom ett system med förpackningsavgifter som tas ut på varupriset och som administreras av producenterna genom materialbolagen. Pappersproducenterna finansierar gemensamt insamlingen av retur- papper. Därutöver tillkommer finansiering från fastighetsägare och kommuner i fastighetsnära system för borttransport av förpacknings- avfall och returpapper från villahushåll och flerbostadshus. Finan- sieringen av den utbyggda fastighetsnära insamlingen vid flerbostads- hus sker vanligtvis genom avtal mellan insamlingsentreprenören och fastighetsägaren. Insamlingsentreprenörerna har avtal med exempel- vis FTI som finansierar insamlingen eller en del av den genom att ersätta entreprenören för materialet som överlämnas till FTI. Fastig-

SOU 2020:48 Regelverk, åtgärder och initiativ

hetsägaren fördelar kostnaden på de som bor i flerbostadshuset. Finan- sieringen av den utbyggda fastighetsnära insamlingen från villor han- teras genom kommunens renhållningsavgifter. Många kommuner har avtal med FTI och får ersättning för det material som överläm- nas, vilket kan påverka storleken på renhållningsavgiften. Detta inne- bär att vissa hushåll får betala för insamlingen av förpackningsavfall och returpapper genom en särskild avgift enligt avtal med en insam- lingsaktör, eller genom en högre renhållningsavgift. Andra hushåll bi- drar endast genom förpackningsavgiften. FTI införde i maj 2019 diffe- rentierade avgifter utifrån förpackningarnas återvinningsbarhet. Det är dock ännu för tidigt att se hur detta påverkat plastförpackningarnas utformning.

Från och med den 1 januari 2021 ska producenter eller tillstånds- pliktiga insamlingssystem samla in förpackningar och returpapper från minst 60 procent av alla bostadsfastigheter. Från den 1 april 2025 ska insamling ske från alla bostadsfastigheter som inte avböjt bort- transport.2

4.3.5 Ekonomiska eller marknadsbaserade styrmedel för