Allmänt om styrmedel

Styrmedel används för att komma till rätta med marknadsmiss- lyckanden. Det är ett begrepp som används för att förklara situa- tioner där företags och konsumenters beslut leder till ineffektiv allo- kering av resurser. Det marknaden har misslyckats med är att fördela och använda resurser så att välfärden i samhället maximeras.

Vanliga exempel på marknadsmisslyckanden är externa effekter. En extern effekt finns om ett beslut påverkar nyttan för en tredje part eller samhället på ett sätt som inte återspeglas i kostnaden för beslu- tet, till exempel att en aktör som orsakar utsläpp som påverkar en tredje part och aktören inte betalar för skadan. Miljöpolitiska styr- medel används främst för att åtgärda marknadsmisslyckanden i form av s.k. externaliteter eller externa effekter.

Andra exempel på marknadsmisslyckanden är asymmetrisk infor- mation som innebär att aktörer som är inblandade i någon form av transaktion inte har samma information om den vara eller tjänst som ska överlåtas. Marknadsmisslyckanden kan också uppstå när tillgången till naturresurser är obegränsad och kallas då förvaltning av gemen- samma och allmänna tillgångar eller kollektiva varor.

Styrmedel kan utformas på flera olika sätt. Ofta delas de in i fyra kategorier:

• Informativa styrmedel • Administrativa styrmedel • Ekonomiska styrmedel • Forskning och utveckling.

1 _{Vetenskapliga rådet för hållbar utveckling, Möjligheter och begränsningar med samhällsekono-} miska analyser, www.sou.gov.se/wp-content/uploads/2016/06/rk_25161-Vetenskapsrådet_ final_sidvis.pdf.

2 _{Naturvårdsverket, http://naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/} Samhallsekonomisk-konsekvensanalys/.

Val av styrmedel SOU 2020:48

146

Informativa styrmedel syftar till att skapa delaktighet samt bidra till måluppfyllelse och god kvalitet i miljöarbetet. Det marknadsmiss- lyckande som adresseras är brist på information. Information an- vänds för att skapa acceptans vid införandet av andra styrmedel. Krav på information används också ofta som komplement till redan in- förda styrmedel för att dessa ska fungera bättre. Syftet är att under- lätta för företag och hushåll att fatta rätt beslut vid köptillfället. Det är generellt svårt att utvärdera effekter av informativa styrmedel.

Administrativa styrmedel kan vara förbud, krav eller annan typ av reglering. Reglerna i miljöbalken är ett administrativt styrmedel och utgör grunden i den svenska miljöpolitiken. Även prövning, tillsyn och regelgivning är administrativa styrmedel. Administrativa styrmedel kan också vara märkningskrav, designkrav och marknadskontroll.

Förbud eller krav tillämpas då det inte bör finnas någon valmöj- lighet för de olika aktörerna. Om miljöpåverkan av en produkt är så allvarlig att förbud är det enda lämpliga alternativet så bör den för- bjudas. Administrativa styrmedel är effektiva för att uppnå ett upp- satt mål. I många fall är dock inte förbud det mest kostnadseffektiva styrmedlet för samhället. Kostnadseffektivitet uppnås när marginal- kostnaderna för olika aktörer i samhället är lika stora. Alla företags marginalkostnader är olika och för några företag är det enkelt att ställa om och gå över till flergångsalternativ medan det för andra företag kan vara mycket kostsamt (se vidare i avsnitt 5.6). Ett förbud innebär att även de aktörer som har höga marginalkostnader måste ställa om, vilket leder till att det inte blir kostnadseffektivt för sam- hället som helhet.

Skatter, avgifter, subventioner och handelscertifikat är exempel på ekonomiska styrmedel. Pantsystem är ytterligare ett. Ett pantsystem syftar till att stimulera konsumenten att återföra en vara till systemet så att den kan återvinnas eller återanvändas. Många pantsystem är frivilliga, men i Sverige har vi ett reglerat pantsystem för plastflaskor och metallburkar.3

Ekonomiska styrmedel syftar till att justera priserna på varor och tjänster så att de återspeglar alla kostnader och nyttor som uppstår i produktion och konsumtion. Skatter och avgifter fungerar som en ”piska” och kan användas för att genomdriva principen om att förore- naren betalar. Bidrag och subventioner fungerar i stället som ”morot”.4

3 _{Förordning (2005:220) om retursystem för plastflaskor och metallburkar.}

SOU 2020:48 Val av styrmedel

Generellt gäller att ekonomiska styrmedel, såsom skatter och av- gifter, är mer kostnadseffektiva än andra styrmedel. Det beror på att aktörerna själva har möjlighet att besluta hur stor eller liten minsk- ning av till exempel utsläpp som de vill uppnå på grund av den skatt eller avgift de behöver betala. En skatt kan dock inte garantera att ett uppsatt mål nås och vilka effekter den får beror till stor del på hur hög beskattningen är.

En skatt som har som syfte att få aktörer att ändra beteende kräver ofta en omställning. Vilken aktör som ska ändra beteende beror dels på syftet med skatten, dels på vilka produkter som berörs av skatten. Skatten på plastbärkassar har som syfte att ändra konsu- menters beteende, vilket är möjligt när konsumenten på ett enkelt sätt har möjlighet att avstå från en beskattad plastbärkasse och i stället välja en obeskattad papperskasse eller flergångskasse. Samma sak gäller för till exempel en engångsmugg som fylls med kaffe på en restau- rang eller ett kafé vid köptillfället, men det gäller däremot inte för en färdigförpackad matlåda eftersom konsumenten i det fallet inte har möjlighet att välja bort engångsbehållaren. Då styr skatten i stället den som tillverkar eller fyller förpackningen.

Producentansvar är ett styrmedel som ger producenter, dvs. aktö- rer som sätter produkter på marknaden, ett ansvar för att ta hand om det avfall som uppstår i slutet av produkternas livscykel. Eftersom styrmedlet inte har som syfte att justera priserna på varor och tjäns- ter så klassas det inte som ett marknadsbaserat styrmedel utan sna- rare som ett administrativt styrmedel som innebär att företagen själva väljer hur de ska ansvara för avfallshanteringen. Det svenska produ- centansvaret beskrivs mer utförligt i kapitel 4.

Ett samhällsekonomiskt effektivt styrmedel innebär i teoretiska termer att utsläppsreduktionen drivs fram till den punkt där kost- naden för ytterligare utsläppsreduktion är lika hög som värdet av den marginella skada som utsläppen för med sig för samhället som hel- het. Ett alternativ till att direkt beskatta utsläpp är att beskatta en produkt som orsakar ineffektiv resursförbrukning, utsläpp av växt- husgaser och nedskräpning. Miljöskatter som baseras på produkter kan ha lägre administrativa kostnader än skatter som baseras på upp- mätta utsläpp.5 _{Nackdelen med den typen av skatter är att de inte är}

lika träffsäkra.

5 _{Mirrlees (2010), Dimensions of tax design. The Mirrlees Review – Institute for Fiscal Studies.} Oxford University Press.

Val av styrmedel SOU 2020:48

148