övergödning genom utsläpp till vatten
NV Rapport 5213
Publiceringsår: 2002 (maj)
Styrmedel
Miljömål
”Stora pengar”
Annat
Ansvarig myndighet: Naturvårdsverket
Utvärderare: NV Konsult Samverkan
Hu TemaVatten
Linköpings universitet
Syfte: Att dra lärdomar av tidigare erfarenheter från arbetet med tidigare mål för
att minska övergödningen som underlag för arbetet med det nationella miljökvali- tetsmålet Ingen övergödning.
Målgrupp: Enligt baksidestexten: Alla miljöintresserade, politiker och tjänstemän
vid myndigheter som ansvarar för hållbar samhällsutveckling, utredningar och forskningsprojekt, allmänheten, utbildning på olika nivåer.
Avgränsning: Åtgärder för att minska utsläpp och läckage till vatten av kväve och
fosfor. Hur län och kommuner arbetat med övergödningsmålet, hur samråds- och beslutsprocesser gått till samt hur man följt upp verksamheterna. Vilken roll de tidigare nationella övergödningsmålen spelar på regional och lokal nivå. Hur man beaktat och beaktar de nationella miljökvalitetsmålen (inte ambitionsnivån i det faktiska åtgärdsarbetet). Arbetet inom offentlig sektor.
Metod: Kvalitativ. Datafångst: Litteratur (riksdags- och regeringsbeslut, analyser
av utfall och särskilt regionalt och lokalt miljöarbete), intervjuer (län och kommu- ner om hur arbetet mot övergödning bedrivs regionalt och lokalt), forskningspro- jekt (TemaVatten, Linköpings universitet om hur bl.a. jordbrukare i Motala Ströms avrinningsområde ser på arbetet med att nå övergödningsmålet). Analys: en tänkt beslutsgång från nationell målformulering till beslut, prioriteringar och uppföljning regionalt och lokalt (händelsekedja).
Struktur: Bakgrund, syfte, utgångspunkter i form av mål och rollfördelning mel-
lan myndigheter, redovisning av rön från litteraturstudier och intervjuer, slutsatser, synpunkter och idéer om handlingsvägar inför det fortsatta arbetet mot övergöd- ningsmålet.
1. Huvudsakliga iakttagelser:
1.1 Generella iakttagelser på systemnivå: En del av svårigheterna i hanteringen
av övergödningen är ett styrproblem. Orsaken till svårigheterna verkar snarast ligga på den centrala nivån som har till uppgift att konkretisera det nationella målet.
1.2 Mer detaljerade iakttagelser:
1.2.1 Styrning och administration: Olika nationella övergödningsmål har inte
alltid konkretiserats regionalt och lokalt, beslutsfattandet är fördelat på många händer och prioriteringarna är otydliga. Kommunerna anlägger företrädesvis ett lokalt perspektiv på övergödningsfrågorna. Uppföljningen av målen brister på olika sätt – ger ingen god återföring till övergödningsarbetet i dess helhet.
1.2.2 Samverkan med andra aktörer – inom och utanför offentlig sektor: Jord-
brukarna i Motala Ströms avrinningsområde litar mer på hushållningssällskapet än på kommunen när det gäller åtgärder mot övergödning. Jordbruksverkets och LRF:s ”Greppa näringen” ses som ett lovande projekt som kan förbättra övergöd- ningsarbetet.
1.2.3 Sakområdesnära iakttagelser: De lokala målen är ofta inte formulerade i
termer av kväve- och fosforutsläpp, vilket tyder på att kommunerna inte har intres- se av en sådan uppföljning. Uppföljningen kompliceras av osäker kunskap om återhämtningstakten när växtnäringstillförseln minskas. Samspelet mellan kväve och fosfor omdebatterat. En vetenskaplig utmaning att beräkna nettoeffekten av antropogen belastning och naturliga processer. Ambitiöst regionaliseringsarbete bedrivs (Skåne, bl.a.) men belyser snarare hur långt det är mellan det nationella miljömålet och den lokala verkligheten.
1.2.4 Övriga iakttagelser: Konflikter mellan miljömål och långsiktiga välfärdsmål
utgör en kärna i miljöpolitiken. När väl målkonflikter uppstår tenderar man att lågprioritera miljömålen – de tillåts inte hindra samhällsutvecklingen. Förhands- diskussioner kan dock avstyra miljöfarliga företag efter det att vederbörande myn- dighet avrått av miljöskäl – företaget avstår från att ansöka. Miljömålen har en jämförelsevis liten betydelse för kommunernas näringslivsansvariga. Målkonflik- terna upplevs som minst besvärande i avfolkningskommuner. Bättre styrmedel behövs om miljöhänsynen ska spela en större roll.
Nya generationer av välutbildade, yngre tjänstemän, lantbrukare och miljöan- svariga vid företag håller på att ta över miljöarbetet, vilket kan förbättra miljösitua- tionen på sikt.
Bindande miljökvalitetsnormer skulle kunna ge ökad styrka åt miljöarbetet. EU:s ramdirektiv kan leda till förbättrat samarbete mellan olika intressenter.
2. Förslag:
Rapporten innehåller inga förslag i egentlig mening, men pekar på några möjliga utvecklingsvägar och diskuterar för- och nackdelar med olika ansat- ser. Allmänt påpekas att konkreta beslut i princip bör fattas på den nivå som har bäst insikt i deras konsekvenser.2.1 Övergripande – riktade uttryckligen eller underförstått till regeringen:
Två huvudsakliga tillvägagångssätt diskuteras: a) Förbättrad offentlig planering och b)minskad offentlig detaljstyrning med ökad tonvikt på styrning via markna- den. Som vägar att uppnå a) anges följande: Miljömålens särart behöver uppmärk- sammas i översynen av systemet med resultatstyrning. Tydligare mål är viktiga – nyckelbegrepp som naturligt tillstånd och god ekologisk status måste definieras. Prioriteringar mellan miljömål och andra sociala välfärdsmål bör diskuteras öppet och ansvarsfördelningen mellan olika nivåer göras klarare. De länsvisa åtgärdspro- grammens status bör övervägas och läggas fast. Se även nedan under 2.2 och 2.3. Som vägar att nå b) diskuteras ekonomiska styrmedel som skatter och avgifter, bubblor (som dock bedöms förknippade med praktiska svårigheter inom övergöd- ningsområdet) och bidrag (t.ex. EU-stöden), teknisk utveckling och kunskapssprid- ning, utbildning och information, inte minst via projekt som ”Greppa näringen”.
2.2 Nationell nivå – inom NV:s eller andra centrala myndigheters kompetens- område:
Se ovan under 2.1 och nedan under 2.3.
2.3 Förslag riktade uttryckligen eller underförstått till länsstyrelser eller kommuner:
Bättre lokal och regional överblick av övergödning behövs och kan åstadkommas genom bl.a. översiktliga kväve- och fosforbalanser och tillförlitliga belastnings- uppgifter. Uppföljningen måste förbättras. Detta gäller även i frånvaron av ut- släppsmål. Åtgärder mot övergödningen måste utvärderas. Mer lokalt samråd be- hövs och bör knytas bättre till lokala förhållanden.
2.4 Övriga väsentliga förslag: Nödvändigt att lösa spänningen mellan behovet av
nationell samordning och kraven från aktörer på självständighet och frivillighet.