NV Rapport 5313
Publiceringsår: 2003 (november)
Styrmedel
Miljömål
”Stora pengar”
Annat
Ansvarig myndighet: Naturvårdsverket
Utvärderare: NV Konsult Samverkan
Hu Casma Miljömanagement Ref. grupp: ls, AB Förstudie i samarb. med NV
Kommuner, WSP Environmental AB, fallstudier och. SGU och SGI enkäter för huvudstudien
Syfte: Identifiera och utvärdera drivkrafter på nationell, regional och lokal nivå
som främjar eller motverkar arbetet med efterbehandling av förorenade områden i Sverige, ge indikationer på hur arbetet ska kunna effektiviseras och utgöra ett un- derlag till NV:s regeringsuppdrag nr 6 om bl.a. nya delmål och styrmedel inom efterbehandlingens område.
Målgrupp: De som arbetar med efterbehandling lokalt och regionalt, forsknings-
projekt samt regeringen (via regeringsuppdraget till NV att formulera nya delmål och styrmedel inom området efterbehandling och sanering).
Avgränsning: Utvärderingen har inriktats på det statligt finansierade efterbehand-
lingssystemet och det efterbehandlingsarbete som initieras via tillsyn (beskrivna som två delsystem). Bedömning av om berörda miljökvalitetsmål kommer att upp- fyllas inom avsedd tid har inte gjorts. Betydelsen av målens realism och ambitioner för aktörerna har däremot undersökts.
Metod: Kvalitativ. Datafångst: Intervjuer/fallstudier, utförda av konsult. Egna
(NV) intervjuer. Enkät (konsult). Litteratur: främst analyser av tidigare utred- ningsmaterial.
Struktur: Bakgrund, avgränsning, övergripande beskrivning av efterbehandlings-
området, mer ingående beskrivning av de utvärderade systemen: bidragsdriven och tillsynsdriven efterbehandling, kostnadseffektivitet och marknadsaspekter, erfaren- hetsåterföring, kunskapsförsörjning och vägledning, sammanfattande bedömning.
1. Huvudsakliga iakttagelser:
1.1 Generella iakttagelser på systemnivå: Efterbehandlingen befinner sig i en
stark expansionsfas. De senaste tio åren har ett omfattande efterbehandlingsarbete pågått i takt med att det statliga bidraget ökat i omfattning (bidraget alltså direkt styrande). Det finns dock en generell skepsis till att bidragen kommer att räcka till att åtgärda majoriteten av de prioriterade objekten. Det ifrågasätts om delmålen över huvud taget kommer att nås inom tidsperioden fram till år 2005.
Det finns en målkonflikt mellan det bidragsdrivna och det tillsynsdrivna efterbe- handlingssystemet på regional nivå, som främst tycks bero på resursbrist och läns- styrelsens nyckelfunktion i det bidragsdrivna systemet.
1.2 Mer detaljerade iakttagelser: Efterbehandlingsprojekt som stöds med statliga
pengar är inte nödvändigtvis de projekt som är optimala i ett samlat hållbarhetsper- spektiv. Att förorenade områden efterbehandlas kan t.ex. vara en förutsättning för regional tillväxt.
1.2.1 Styrning och administration: Bidragsdriven efterbehandling. Politisk för-
ankring av huvudmannaskapet för en efterbehandling anses bidra till stabilare be- slut och smidigare genomförande. Kommunalt huvudmannaskap ger mervärden till kommunen som väl uppväger ev. negativa bieffekter. (Kompetens- och kunskaps- uppbyggnad i linjeorganisationen och ökad kunskap och medvetenhet om miljöfrå- gor hos politiker och allmänhet).
Bidraget – styrmedlet – uppfattas som kortsiktigt och opålitligt eftersom det har varierat i omfattning från år till år.
På lokal nivå finns stor okunnighet om rutiner och regler för bidragssystemet.
Tillsynsdriven efterbehandling. Viktig för att åstadkomma mer efterbehand-
lingsaktivitet. Påverkar verksamhetsutövarnas prioriteringar. Aktiviteten inom den tillsynsdrivna efterbehandlingen är dock lägre än som kunde väntas eller önskas (med hänsyn till uppfattningen att det finns en stor potential att utveckla tillsyns- drivna projekt och aktiviteter).
Kommunerna avsätter inte tillräckligt med resurser för undersökning och sane- ring i fall där kommunen är eller har varit verksamhetsutövare.
1.2.2 Samverkan med andra aktörer – inom och utanför offentlig sektor: Den
generella kunskapsspridningen från Naturvårdsverket till länsstyrelserna fungerar tillfredsställande. Däremot finns det brister i informationen just om bidragsfinansi- erade projekt. Erfarenhetsåterföringen från Naturvårdsverket betraktas som spora- disk av den kommunala nivån. Från andra statliga och privata aktörer är också den mindre tillfredsställande. Ett undantag från den bedömningen utgör försvaret.
1.2.3 Sakområdesnära iakttagelser: Det finns ett entydigt samband mellan hur
bestämmelser och antalet förhandlingar/förelägganden om undersökning/sanering i länen.
Det finns endast få konsulter med lämplig kompetens för att utföra efterbe- handling. Detta driver upp priserna.
Det finns inget system för att följa upp miljönyttan av utförda saneringar. Kostnadsutvecklingen på såväl system- som objektsnivå är svår att följa. Transporter av miljöfarligt avfall påverkar miljönyttan av en sanering.
1.2.4. Övriga iakttagelser:
2. Förslag:
Förslagen eller rekommendationerna är många. De som anförs ned- an har hämtats ur den sammanfattande bedömningen.2.1 Övergripande – riktade uttryckligen eller underförstått till regeringen:
Tydligare riktlinjer och målformuleringar behövs i hela kedjan regering-
naturvårdsverk-länsstyrelser- kommuner. Särskilt om målen ska formuleras i ter- mer av antal åtgärdade områden eller uppnådda miljöeffekter. Se nedan under 2.2 om samordning mellan efterbehandling och arbete för regional utveckling.
2.2 Nationell nivå – inom NV:s eller andra centrala myndigheters kompetens- område: Se 2.1 om målformulering. Aktörernas roller bör ses över – central eller
regional styrning? Naturvårdsverket bör kunna ersätta detaljstyrning med en stöd- jande roll. Utvecklingsinsatser för ökat erfarenhetsutbyte och synergier mellan olika delar av efterbehandlingsarbetet, främst det bidragsstyrda arbete samt övrigt statligt och frivilligt arbete.
Bättre samordning mellan efterbehandling och arbete för regional utveckling. Se nedan ang. bättre prejudicerande rättsfall.
På sikt öka kunskapen om det bidragsfinansierade arbetets kostnadseffektivitet på systemnivå.
Utveckling av kompletterande verktyg, särskilt avseende kostnadseffektivitet. Bättre kunskapsförsörjning och metodstöd. Satsning på systematisk och konti- nuerlig återföring från Naturvårdsverket av länsstyrelsernas rapportering.
Se nedan om uppföljning etc.
Fallstudier och projektutvärderingar för att identifiera och sprida goda exempel i fråga om såväl arbets- som styrformer.
Formerna för kunskapsförsörjning från högskolor och forskningsfinansiärer i fråga om teknisk metodutveckling och miljöanalyser bör utvecklas
2.3 Förslag riktade uttryckligen eller underförstått till länsstyrelser eller kommuner: Gemensamma överenskommelser, riktlinjer och beslut som stärker
långsiktigheten och den regionala och lokala kompetensutvecklingen inom efterbe- handlingsarbetet (innebörden något oklar, men kan avse beslut om flera projekt
Förstärkta insatser från länsstyrelserna för att motivera till och stödja efterbehand- lingsarbete inom kommunerna.
Utveckling av bättre prejudicerande rättsfall som stödjer tillsynsbeslut – fler fall bör tas upp till domstolsprövning.
Tydliga krav på att ev. framtida efterbehandlingskostnader synliggörs som budgeterade medel vid planering av nya verksamheter och anläggningar.
Förstärkt stöd till kommunerna från länsstyrelserna (erfarenhetsåterföring). Uppföljning, utvärdering och benchmarking på såväl övergripande nivå som projektnivå.
Se ovan under 2.2 om fallstudier/utvärdering.
Se ovan om formerna för kunskapsförsörjning i fråga om metodutveckling etc. Gäller inte minst de regionala högskolorna.
Se 2.1 om målformulering
2.4 Övriga väsentliga förslag: Utveckling av ökad kapacitet för efterbehandling,
särskilt i form av tillfälliga och/eller mobila anläggningar.