NV Rapport 5087
Publiceringsår: 2000 (augusti)
Styrmedel
Miljömål
”Stora pengar”
Annat
Ansvarig myndighet: Naturvårdsverket
Utvärderare: NV Konsult Samverkan
Hu
Syfte: Dra lärdomar av hur miljömål och sektorsansvar införs och stimulera till
debatt.
Målgrupp: Miljöhandläggare, särskilt i offentlig men även i privat verksamhet.
Personer med allmänt intresse av den nya miljöpolitiken
Avgränsning: Granskningen inbegriper berörda myndigheter och andra aktörer i
samhället och avser frågor kring införandet av miljömål och sektorsansvar, där- emot ingen värdering av hur miljömålsarbetet bedrivs. Utvärderingen vill särskilt belysa hur skilda aktörer uppfattar sina roller och sitt miljöansvar. En jämförelse görs med det norska miljöstyrningssystemet
Metod: Kvalitativ. Datafångst: Litteratur- och dokumentstudier, enkäter, telefonin-
tervjuer. Enkäter/intervjuer används för att belysa olika infallsvinklar men materia- let är för litet för att bevisa teser av olika slag. Bakgrundskunskap genom analys av sektorsmyndigheternas rapporter och miljöplaner 1999, därefter analys av sektors- begreppet, analys av enkäter/intervjuer och resonemang kring informationsbehovet för att genomföra sektorsansvaret. Myndigheternas arbete diskuteras utifrån en teori om två olika myndighetsroller: verkställare (ser som sin huvuduppgift att verkställa regeringens uppdrag) resp. nätverkare (ser som sin huvuduppgift att skapa kontakter i miljöarbetet).
Struktur: Sammanfattning, inledning, utgångspunkter (den formella grunden för
miljöpolitiken), sektorsbegreppet, aktörernas rolluppfattning, information för att sektorsansvaret ska fungera. Jämförelse med den norska miljöstyrningen. Enkät- och intervjuformulär i bilagor.
1. Huvudsakliga iakttagelser:
1.1 Generella iakttagelser på systemnivå: Sektorsbegreppet är centralt för den
praktiska miljöpolitiken, eftersom det påverkar vilka aktörer som har ett ansvar för olika områden. Men statsmakterna har inte preciserat sektorsbegreppet. Det är
oklart hur det ska avgränsas i praktiken och det är inte alltid klart för myndigheter- na hur deras sektorer ser ut.
1.2 Mer detaljerade iakttagelser: Innebörden av begreppet samhällssektor varie-
rar med olika perspektiv (aktörsperspektivet: en samling samverkande aktörer som har mer gemensamt inbördes än med aktörer i andra sektorer, aktivitetsperspekti- vet: en samling aktiviteter med samma innebörd och, slutligen, statistikperspekti- vet: en statistiskt avgränsbar del av samhället, t.ex. nationalräkenskapernas entydi- ga avgränsning).
Begreppet sektorsansvar kan preciseras med hänsyn till vem som har ansvar, för vad, och hur man förverkligar ansvaret inför vem. Tre olika typer av ansvar kan urskiljas: Myndighetsansvar för den egna sektorn, myndighetsansvar för ett eller flera miljökvalitetsmål (samordna alla nödvändiga insatser för att dessa mål ska nås) och övergripande ansvar för helheten (att utveckla målen och följa upp hur de uppfylls).
Sektorsansvaret kan dessutom vara centraliserat (myndigheternas förslag till delmål samordnas i riktning mot en samhällsekonomiskt rimlig miljöpolitik) eller
decentraliserat (sektorsansvaret och sektorsintegreringstanken formuleras så att
ansvaret för miljön ska tas av sektorerna själva, möjligen med myndigheterna som en motor). Spänningen mellan de två förhållningssätten är ett uttryck för en s.k.
procedurell målkonflikt – dvs. en konflikt mellan önskan att centralt samordna
miljöpolitiken och önskan att ta tillvara enskilda aktörers kunskaper om sin miljö- problem
1.2.1 Styrning och administration: Informanterna från olika myndigheter har
uppfattat sin myndighets roll som endera att precisera och nå miljömålen (verkstäl- lare) eller nätverksskapande. Ingen har angett båda som väsentliga uppgifter. Verk- ställare enligt rollbeskrivningen är främst infra(struktur)verk och verk med miljö- uppgifter, medan flertalet svarande från marknadsverk (verk med marknaden som arbetsfält) och funktionsverk (verk med uppgifter inom speciella samhällsfunktio- ner) närmast kan ses som nätverkare.
Även uppfattningen om sektorsansvarets räckvidd varierar. Det kan dels betyda att myndigheterna ska integrera miljöaspekter i sina ordinarie arbetsuppgifter, dels att de dessutom ska verka för att miljöaspekterna integreras i övriga delar av samhäl- let. Den senare tolkningen innebär en högre ambitionsnivå för miljöpolitiken.
1.2.2 Samverkan med andra aktörer – inom och utanför offentlig sektor: På
den privata sidan arbetar man också med miljömål, om än i mindre utsträckning. Ofta utgår man från de statliga miljömålen.
Flertalet av de icke-statliga aktörernas kontakter i miljöfrågor avser statliga myndigheter (främst miljömyndigheter, inframyndigheter och regeringskansliet),
främst formen av samråd och information etc. från de statliga myndigheterna till den privata sektorn, men kontakter i omvänd ordning förekommer. Särskilt de icke- statliga aktörerna utgår sällan från någon sektorstillhörighet.
Så gott som samtliga icke-statliga aktörer ser hinder för samarbetet om miljö- mål, främst i form av skilda verklighetsuppfattningar mellan myndigheter och när- ingsliv. Detta gäller särskilt inom ”verkställar”-sektorer. Myndigheterna inom dessa sektorer ser däremot inte i någon större utsträckning skilda intressen och verklighetsuppfattningar som hinder. De pekar snarare på otillräckliga resurser och otillräckliga data, men även oklar statlig arbetsfördelning.
1.2.3 Sakområdesnära iakttagelser: Miljömålen har inte åtföljts av målstyrning
inom budgetsystemet. Kostnader och alternativa mål presenteras inte.
1.2.4. Övriga iakttagelser:
2. Förslag:
(Rekommendationer)2.1 Övergripande – riktade uttryckligen eller underförstått till regeringen: En
metod att integrera miljötänkande i ekonomiska beslut är att använda den statliga budgeten som ett instrument för målstyrning. Detta kräver dock en bättre redovis- ning av åtgärdsförslag och kostnadsuppskattningar från myndigheternas sida. I ett bättre utbyggt miljömålssystem med alternativa mål och åtgärdspaket och kost- nadsberäkningar för varje alternativ skulle en ökad grad av målstyrning genom statsbudgeten ha flera fördelar.
2.2 Nationell nivå – inom NV:s eller andra centrala myndigheters kompetens- område: Varje myndighet bör i sitt arbete fundera över den lämpligaste strategin
för sitt eget miljömåls- och sektorsarbete. Myndigheterna bör i vilket fall som helst sträva efter bättre kontakter med sina respektive sektorer. Det är väsentligt att myndigheterna sinsemellan samordnar sina kontakter med näringsliv och kommu- ner. De statliga direktiven bör inte upplevas som motstridiga. Vid dessa kontakter bör hinder för miljömålsarbetet uppmärksammas. Det gäller särskilt målkonflikter och kostnader som är förknippade med miljömålsarbetet.
2.3 Förslag riktade uttryckligen eller underförstått till länsstyrelser eller kommuner: .
2.4 Övriga väsentliga förslag:
3. Spridning:
4. Användning:
Utvärderingen har utgjort en grund för det arbete som pågår inom statsförvaltningen med sektorsintegrering, särskilt vad gäller definitioner avbegreppen sektor, sektorsansvar och sektorsintegrering. Utvärderingen har även uppmärksammats i akademiska sammanhang och dess engelska version inom bl.a. EEA.