NV Rapport 5209
Publiceringsår: 2002 (juni)
Styrmedel
Miljömål
”Stora pengar”
Annat
Ansvarig myndighet: Naturvårdsverket
Utvärderare: NV Konsult Samverkan
Rt med stöd av Hu
Syfte: Att främja och utveckla den operativa tillsynen samt arbetet med tillsyns-
vägledning.
Målgrupp: De myndigheter som utövar operativ tillsyn enligt miljöbalken Avgränsning: De generella grundförutsättningar för den operativa tillsynen som
stadgas i 7§ tillsynsförordningen (TiF) (resursfrågor, utredningar om tillsynsbeho- vet, register, tillsynplanering, uppföljning/utvärdering av egen tillsyn samt i viss mån kompetensfrågor). Generalläkarens tillsyn över verksamheter inom försvars- maktens område tas inte upp.
Metod: Kvalitativ med kvantitativa inslag. Datafångst: intervjuer med fyra länssty-
relser samt Tillsyns- och föreskriftsrådet (ToFR), enkät och arbetsmöte med sär- skilt inbjudna länsstyrelser och kommuner. Analys: Närmast en processutvärdering – delar i processen ställs mot framkomna synpunkter och en egen (underförstådd) bild av hur (en målstyrd) tillsyn bör fungera.
Struktur: Bakgrund och syfte. Metod och avgränsning. Naturvårdsverkets slutsat-
ser och förslag. Sammanfattande redovisning av data ang. tillsynsbehov och till- gängliga resurser, tillsynsplanering, behov av tillsynsvägledning och vissa övriga frågor om operativ tillsyn. Sammanfattning av underlagsmaterial i bilagor.
1. Huvudsakliga iakttagelser:
1.1 Generella iakttagelser på systemnivå: Det finns ett stort engagemang och
intresse hos de operativa tillsynsmyndigheterna, men samtidigt ett stort resursun- derskott. I stort sett alla länsstyrelser har dock prioriterat ner tillsynen. Detsamma
1.2 Mer detaljerade iakttagelser:. De stora satsningarna på särskilda områden,
som t.ex. förorenade områden samtidigt som basverksamhetens resurser minskas leder till en obalans som riskerar att kvaliteten och kontinuiteten i den löpande tillsynsverksamheten försämras.
1.2.1 Styrning och administration: Tillsynsmyndigheterna är intresserade av att
få in miljökvalitetsmålen i arbetet med behovsutredningar (utredningar om till- synsbehovet), men de anser också att det är svårt att göra relevanta bedömningar av ett tillsynsbehov som siktar på hållbar utveckling så länge de nationella miljökvali- tetsmålen inte är nedbrutna till regionala och lokala förhållanden.
De flesta tillsynsmyndigheter för register över verksamheter med behov av återkommande tillsyn. Samtidigt saknar många en definition av vad återkommande tillsyn innebär. Därför ser register och tillsynsplaner olika ut vid olika myndighe- ter.
Arbetet med tillsynsplaner är under utveckling i landet, men har kommit olika långt. Hur snabbt planeringen kan utvecklas hänger samman med målens nedbryt- ning, om resurser kan avsättas för inventeringar för att bygga upp tillsynsregister och hur metoderna för att bedöma tillsynsbehovet utvecklas.
1.2.2 Samverkan med andra aktörer – inom och utanför offentlig sektor:
Kommunerna vill fortfarande ha mer tillsynsvägledning från de centrala myndighe- terna, men anser att det fungerar bra om denna förmedlas via länsstyrelserna.
Det är vanligt att länsstyrelserna är aktiva inom regionala tillsynsprojekt. Ls ordnar också utbildningar och handläggarträffar för ”sina” kommuner.
F.n. saknas incitament för kommunerna att ta över naturvårdstillsyn, men ls försöker stimulera till detta.
Informell samverkan mellan kommuner förekommer ganska ofta. Däremot är det inte särskilt vanligt med formaliserad, avtalad samverkan.
1.2.3 Sakområdesnära iakttagelser: Ett problem vid rekrytering av nyutbildad
personal är att flera högskoleutbildningar med anknytning till miljövård inte har någon undervisning i förvaltningskunskap.
Många tillsynsmyndigheter anser att arbetet med miljösanktionsavgifter är en betungande uppgift som kräver mycket tid. Det upplevs också som frustrerande att så många åtal läggs ner.
1.2.4. Övriga iakttagelser: Merparten av kommunerna har en organisation som
följer kommunallagen. Ls saknar dock riktlinjer för hur man ska agera när kommu- nerna har en olämplig organisation (t.ex. när ansvaret för drift och tillsyn av kom- munal miljöfarlig verksamhet sammanfaller), vilket är fallet i 53 /dvs.18 %/ av landets kommuner)
2. Förslag:
(och i viss mån slutsatser och avsiktsförklaringar)2.1 Övergripande – riktade uttryckligen eller underförstått till regeringen:
Följande ändringar i 7 § TiF bör göras så att
– den operativa tillsynsmyndigheten ska ha en sammanvägd tillsynsplan som om- fattar samtliga tillsynsområden som myndigheten har ansvar för, och att
– den op. tillsynsmyndigheten ska besluta om behovsutredningar och tillsynsplaner på den ledningsnivå som beslutar om användningen av myndighetens resurser.
I framtida arbete med EG-direktiv bör onödig detaljreglering undvikas för att underlätta en målstyrd tillsyn.
För att stärka kraven på nationell likvärdighet kan den föreslagna tillsynslagen förses med rättsliga verktyg för att tvinga en tillsynsmyndighet som bryter mot bestämmelser i lagen att rätta till bristerna. Kraven skulle kunna riktas mot den myndighet som har ansvaret för tillsynen, oavsett huvudmannaskap.
2.2 Nationell nivå – inom NV:s eller andra centrala myndigheters kompetens- område:
Naturvårdsverket har för avsikt att
– även fortsättningsvis på olika sätt stötta och stimulera tillsynsmyndigheterna i deras arbete med behovsutredningar och tillsynsplaner.
– undersöka behovet av och möjligheterna för att utarbeta en introduktionsutbild- ning för handläggare på länsstyrelser och kommuner i förvaltningskunskap och tillsynsmetodik.
– initiera en kartläggning av problemen med kompetensförsörjning avseende tillsyn över vattenverksamhet och en utredning om vilka åtgärder som behöver vidtas. – stimulera till och sprida exempel och erfarenheter från tillsynsmyndigheterna om arbetsformer som ger förutsättningar för målstyrd tillsyn.
– ta initiativ till att beslutsfattare på ledningsnivå inom såväl stat som kommun får riktad, fortlöpande information i frågor som rör påföljder enligt miljöbalken. – även fortsättningsvis stödja länsstyrelserna i deras arbete med tillsynsvägledning.
2.3 Förslag riktade uttryckligen eller underförstått till länsstyrelser eller kommuner: Behovsutredningarna bör avspegla det helhetsperspektiv som miljö-
balken strävar efter. Att göra relevanta avvägningar mellan de olika tillsynsområ- dena är en viktig uppgift på vägen mot den målstyrda tillsynen.
Ls bör uppmärksamma frågan om den interna tilldelningen av resurser för den operativa tillsynen enligt miljöbalken.
Den operativa tillsynsmyndigheten bör prioritera att ta fram strategier och ar- betsformer som leder från en händelse- och utifrånstyrd tillsyn till en målstyrd och initiativstyrd sådan.
2.4 Övriga väsentliga förslag: