21 utvärderingar –
vad lär de oss?
En syntes av ett antal utvärderingar på miljöområdet
åren 2000 – 2003
vad lär de oss?
En syntes av ett antal utvärderingar på miljöområdet åren 2000 – 2003
Beställningar
Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket
Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se
Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se
ISBN 91-620-5366-3.pdf ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2004
Förord
Under perioden 2000-2003 har Naturvårdsverket genomfört eller medverkat i ett 20-tal utvärderingar av miljöarbetet i landet. Utvärderingarna har framför allt gällt styrmedel, nationella miljökvalitetsmål och användningen av stora sakanslag, t.ex. anslagen för kalkning och för sanering av förorenad mark.
Var och en av utvärderingarna har gett värdefull kunskap som kommit till an-vändning såväl inom Naturvårdsverket som i regeringskansliet och inom andra myndigheter. För att se om de dessutom tillsammans ger ytterligare information om miljöarbetet i samhället, användningen av styrmedel etc. har vi gjort en systematisk genomgång av dem. Vi har noterat de iakttagelser som gjorts i de olika utvärde-ringarna, liksom eventuella förslag.
Denna rapport är ett försök till syntes av lärdomar från utvärderingarna. Dess-utom har vi uppmärksammat utvärderingarnas syfte, metoder för datafångst, utvär-deringsmodeller osv. för att också belysa vårt eget utvärderingsarbete. Avsikten är att denna genomgång bl.a. ska utgöra ett underlag för planeringen av våra kom-mande utvärderingar.
För den systematiska genomgången av utvärderingarna har vi använt ett formu-lär som tar upp de olika aspekter som vi velat undersöka. Formuformu-lären för samtliga utvärderingar redovisas i bilaga 1. Bilagan inleds med en förteckning över utvärde-ringarna med en anvisning om kontaktperson för respektive utvärdering.
Några av utvärderingarna har utgjort underlag till de utvärderingar av nio av miljökvalitetsmålen som Naturvårdsverket genomfört inför Miljömålsrådets s.k. fördjupade utvärdering. Dessa nio utvärderingar omfattas inte av syntesen.
Författare till rapporten är Inger Vilborg vid verkets enhet för utvärdering och miljöekonomi.
Naturvårdsverket i april 2004 Eva Smith
Innehåll
Förord 3
Innehåll 5
Sammanfattning 7
Summary 9
Ämnen, målgrupper och användning 11 Inga stora nyheter men mycket bekräftelse 13 Kombinationen statligt - ideellt en framgångsfaktor 16
Några gemensamma nämnare 17
Förslagen: riktningsangivelser, förnyade utvärderingar och utvecklad uppföljning 19
Så har vi arbetat 21
Vanligaste användning: underlag till utredningar, regeringsuppdrag m.m. 25 Bilaga 1 21 faktablad om utvärderingar – underlag för utvärderingssyntes 27
Kontaktpersoner 28
Miljööverenskommelser – en möjlighet i miljöarbetet? 29 Kalkade vattendrag – miljökvalitet och biologisk mångfald. Utvärdering av
IKEU-programmets första sex år 32 Naturgrusskatten – utvärdering av skatteeffekterna 34 Ekologiska fotavtryck och biokapacitet – verktyg för planering och uppföljning
av hållbar utveckling i ett internationellt perspektiv 37 Individuell miljöprövning av anläggningar för tryckimpregnering 40
Miljömål och sektoransvar 43
Strategier för finansiering av miljöforskning. En utvärdering av Forskning och
utveckling för bättre miljö 1986-98 47 MKB under utveckling – tidiga erfarenheter av MKB enligt miljöbalken och
förslag på fortsatt utvärdering (Förstudie) 50 Deponiskatten – tidiga effekter av ett styrmedel 53 Från surhål och mygghelvete till myllrande våtmarker – utvärdering av arbetet
mot ett miljökvalitetsmål 56
Tillståndsprövning och teknisk utveckling. Utvärdering med exempel från
sulfatmassaindustrin i Sverige 60 Övergödningen ett styrproblem. En utvärdering av det regionala och lokala
arbetet mot övergödning genom utsläpp till vatten 63 Förutsättningar för den operativa tillsynen enligt miljöbalken. Uppföljning och
utvärdering 66
Exemplets makt 70
Miljöeffekter av EU:s jordbrukspolitik. Rapport från projektet ”CAP:s
miljöeffekter 2001” 73
Skogspolitikens effekter på biologisk mångfald. Utvärdering 2001 76 Kommunerna och miljömålen – en utvärdering 80 Riksintresse för naturvård – nationella prioriteringar i lokal planering.
Utvärdering av ett styrmedel för hushållning med mark och vatten 83 Efterbehandling under utveckling – en utvärdering 86
Kväveoxidavgiften – ett effektivt styrmedel. Utvärdering av NOX-avgiften 90
Miljöledning i statliga myndigheter. En utvärdering 93 Bilaga 2 Våra utvärderingar i siffror 96
Sammanfattning
Styrmedel i centrum
Flertalet av de studerade utvärderingarna behandlar styrmedel – ekonomiska såväl som regleringar. Arbetet mot miljökvalitetsmålen står också i centrum för ett antal utvärderingar.
Regeringen en viktig mottagare
Regeringen är en viktig mottagare för utvärderingarna och har också direkt beställt några av dem. Vanliga målgrupper är dessutom Naturvårdsverket och andra centra-la myndigheter, liksom länsstyrelser och kommuner.
Styrmedlen fungerar, men många andra drivkrafter påverkar
De undersökta styrmedlen fungerar, men i varierande utsträckning. Att styrmedlen endast har en del i utvecklingen av arbetet med miljöförbättringar i många verk-samheter och i samhället har framgått av flera utvärderingar. Att information är ett nödvändigt komplement till andra styrmedel, ger ett antal utvärderingar besked om. Information kan ibland ersätta eller föregå mer tvingande styrmedel och under vissa förutsättningar vara mycket effektiva.
Arbetet mot de nationella miljökvalitetsmål som utvärderats går i huvudsak i rätt riktning, men möjligheterna att nå målen som helhet inom avsedd tid är i all-mänhet små, även om ett antal delmål ser ut att kunna nås.
Kombinationen statligt-ideellt – en framgångsfaktor
Samverkan mellan myndigheter och ideella organisationer är ofta en framgångsfak-tor. Medverkan av lokala naturvårdsorganisationer i naturvårdsprojekt tenderar t.ex. att öka allmänhetens förtroende och engagemang.
Informell styrning genom förhandsdiskussioner
I utvärderingarna framträder en ganska tydlig bild av att informella kontakter och förhandsdiskussioner med myndigheter inte sällan leder till utebliven eller modifie-rad exploatering, påverkan etc. Det är effekter av miljöreglerna som inte framgår klart vid genomgång av dokument i form av tillståndsbeslut, överklaganden, miljö-domar etc.
Utvärderingsförslag – stafettpinnar
Många av utvärderingarna har utmynnat i förslag till justeringar, kompletteringar och förbättringar av regelverk, regeltillämpning och rutiner, uppföljande utvärde-ringar etc. Förslagen anger främst riktningen för önskvärda förändutvärde-ringar. Genom-arbetade och konsekvensbedömda förslag ligger inte inom ramen för en utvärde-ring. Utvärderingar har snarare karaktären av stafettpinnar, som lämnas över till den eller dem som har sakkunskap och möjlighet att utveckla förslagen och omsätta dem i praktiken. Därför är överlämnandet en viktig del av utvärderingsprocessen.
Flera av utvärderingarna har också ”lämnats över” genom seminarier mellan utvär-derare och mottagare.
Summary
Evaluation – a tool of environmental management
One of the tasks of the national environmental protection agency in Sweden is to evaluate environmental management in the country. Each year a special evaluation unit performs a number of studies of instruments in the environmental field, par-ticularly economic ones. Other subjects for evaluation are the efforts being made in various sectors of society, by trade and industry, and by other actors to achieve the fifteen national environmental quality objectives adopted by Parliament in spring 1999. The unit also provides other parts of the agency with methodological support in their evaluation work.
A synthesis of 21 evaluations
During 2000 – 2003 the Swedish EPA performed some 20 or so evaluations. Each of them provided valuable information, which has been put to use by the agency and also by the Cabinet Office and other agencies. We have made a systematic review of them to see whether together they also provide further information about environmental policy and management in the community and the functioning of the instruments. We have noted the observations made in the various evaluations, as well as any proposed changes and improvements. This report is an attempt to syn-thesise the lessons learned from the evaluations.
Meta-evaluation
In addition, we have examined the purpose of the evaluations, their data gathering methods, evaluation models etc so as to examine our own evaluation work as well – a kind of "meta-evaluation". In our systematic review of the evaluation, we have used a form covering the various aspects we wished to examine. We have thus created a "fact sheet" for each evaluation. The aim is that the synthesis and the fact sheets should together form a documentary basis for the planning of future evalua-tions.
Focus on instruments
Most of the evaluations studied deal with instruments – economic as well as statu-tory and regulastatu-tory. Efforts to achieve the environmental quality objectives are also the focal point of a number of evaluations.
The Government – a key recipient
The Government is an important recipient of the evaluations, and has also in fact ordered a number of them. Other common target groups are the Swedish EPA and other central government agencies, as well as regional and local authorities.
Instruments work, but many forces have an impact
The instruments studied work, but to varying degrees. It is evident from several evaluations that instruments are merely one dimension of the developing approach to environmental improvements in many industrial and other operations. It is also clear that information is a necessary complement to other instruments. Information may sometimes replace or precede instruments of a more compulsory nature and can be highly effective in some circumstances.
The efforts to achieve the national environmental quality objectives that have been evaluated are largely moving in the right direction, although there is generally little prospect of achieving the objectives as a whole within the specified time framework. It does seem that a number of interim targets will be met, however.
The Government – non-Government combination – a key to success
The joint efforts of Government agencies and non-profit organisations are often a factor contributing to success. For instance, the involvement of local nature con-servation organisations in nature concon-servation projects tends to increase public confidence and involvement.
Influence of regulations by way of informal discussions
The evaluations show that informal contact and discussions with public agencies often prevent or modify development plans that could have been harmful in terms of environmental impact. However, these effects of environmental regulations are not evident in documents such as permit decisions, appeals, environmental judg-ments etc. Such information is the result of interviews.
Evaluation proposals – "relay batons"
Many of the evaluations have led to proposed adjustments, additions and improve-ments of regulations, application of regulations and practice, follow-up evaluations etc. The proposals primarily establish the thrust of desirable changes. Thoroughly reworked proposals whose impact has been assessed do not fall within the scope of an evaluation. The evaluations are more in the nature of "relay batons", handed over to those possessing the expert knowledge and ability to develop the proposals and put them into practice. The handover is therefore an important part of the eva-luation process. Several of the evaeva-luations have also been "handed over" via semi-nars attended by evaluators and recipients.
Ämnen, målgrupper och
användning
Eget initiativ bakom flertalet utvärderingar
De flesta av de utvärderingar som vi har granskat har inletts på Naturvårdsverkets eget initiativ. Ett par av dem ingår i de årliga uppföljningar av EU:s jordbrukspoli-tik (CAP) och skogspolijordbrukspoli-tiken som görs på regeringens uppdrag och i samverkan med Jordbruksverket och Skogsstyrelsen. Ytterligare några utvärderingar är resul-tat av regeringsuppdrag.
Verkets enhet för utvärdering och miljöekonomi svarar för huvuddelen av ut-värderingarna, ibland med medverkan från berörda sakenheter. I fyra fall svarar andra enheter för utvärderingarna. Verket har anlitat konsulter för fem utvärdering-ar – helt eller delvis.
Styrmedel i centrum
Styrmedel av olika slag är föremålet för de flesta av våra utvärderingar. Vi har studerat om och hur olika styrmedel fungerar, jämfört ekonomiska styrmedel med regleringar och tittat på styrmedel som närmast kan betecknas som informativa, t.ex. goda exempel och miljööverenskommelser. Också i de bredare studierna av miljömålsarbetet har vi i viss mån berört styrmedel, eftersom de naturligtvis har betydelse för miljöarbetet inom respektive område.
Flera syften
Få av de studerade utvärderingarna har haft enbart ett syfte. Att samla kunskaper och erfarenheter inför beslutssituationer dominerar i syftesbeskrivningarna. Det ligger väl i linje med ett viktigt kriterium för våra val av utvärderingsområden, nämligen möjligheterna att öka kunskapen om viktiga aspekter i miljöarbetet och återföra den till berörda verksamheter.
Ett mindre antal av utvärderingarna har ett uttalat eller underförstått kontrolle-rande syfte. Men oavsett det angivna, primära syftet har många också en främjande inriktning i så måtto att de diskuterar hinder och framgångsfaktorer och föreslår förändringar, visar på goda exempel etc.
Regeringen en viktig mottagare
De viktigaste målgrupperna för de studerade utvärderingarna har varit regeringen och miljödepartementet. Flera av utvärderingarna är också direkt beställda av re-geringen. Naturvårdsverket och andra centrala myndigheter hör till de flitigast angivna målgrupperna, liksom i många fall länsstyrelser och kommuner. Inte minst när det gäller relativt branschspecifika styrmedel är givetvis de berörda branscher-na viktiga mottagare av utvärderingsresultaten.
Bland kriterierna för att välja område och ämne för våra utvärderingar betonar vi också att det ska finnas en mottagare och att utvärderingen helst bör komma vid
en sådan tidpunkt att det finns en möjlighet att påverka utvecklingen, t.ex. i form av beslutsunderlag. Det har också visat sig att möjligheten att lämna över en utvär-dering till en bestämd mottagare vid rätt tidpunkt har varit en framgångsfaktor för utvärderingarnas användning.
Våra utvärderingar används
Naturvårdsverket har följt upp användning och effekter av ett antal utvärderingar. Effektkedjan är ofta lång, och en ev. märkbar effekt i miljön ligger i de flesta fall långt fram i tiden. Därför kan vi inte redovisa några effekter i miljön av de grans-kade utvärderingarna.
Däremot kan vi konstatera att utvärderingarna i stor utsträckning har använts av bl.a. offentliga utredningar och utvärderingar, av andra statliga myndigheter och inte minst av Naturvårdsverket självt i det fortsatta miljöarbetet. Flera utvärdering-ar hutvärdering-ar också fått genomslag i medierna och i miljöpolitisk debatt.
En mer detaljerad genomgång av användning och effekter av de utvärderingar vi har studerat finns i det avslutande kapitlet.
Inga stora nyheter
men mycket bekräftelse
De 21 utvärderingarna är både för få och för varierande för att man egentligen ska kunna generalisera, men några försiktiga slutsatser kan ändå dras. Utvärderingarna har knappast lett till iakttagelser som innebär stora nyheter eller överraskningar. Snarare har de bekräftat t.ex. teorierna bakom styrmedel och andra åtgärder, liksom en del mer intuitiva uppfattningar om utvecklingen inom olika miljöområden. Ett markant undantag är flera av de teoretiska motiven för miljööverenskommelser, som har varit svåra eller omöjliga att belägga i praktiken. I övrigt har en del fråge-tecken rätats ut. Möjligheter till förbättringar i flera avseenden har noterats.
Styrmedlen fungerar
De styrmedel som har undersökts – såväl ekonomiska som tillståndsprövning och andra regleringar – har haft effekt i avsedd riktning. Eftersom ett styrmedel sällan används som enda inslag i ett ”åtgärdspaket” för ett visst ändamål är det svårt att belägga den exakta styreffekten, dvs. hur stor del i en viss utveckling som kan tillskrivas ett enskilt styrmedel. Genom att försöka få ett grepp om övriga drivkraf-ter som påverkar ett visst skeende positivt eller negativt har utvärderarna ändå kunnat få en uppfattning om storleksordningen. I några fall (utvärderingarna av skatten på naturgrus och deponiskatten) har utvärderaren med hjälp av regressions-analys kunnat ange en ungefärlig andel av en noterad utveckling som effekt av det undersökta styrmedlet.
Styrmedelsutvärderingarna har belyst och understött de vanligaste argumenten för och emot olika typer av styrmedel. Kostnaderna för administrationen av de ekonomiska styrmedlen har t.ex. visat sig vara förhållandevis låga, och avgiften eller skatten har gett incitament till miljöskyddande åtgärder och sökande efter alternativ. Så vitt man kan se har de också haft mest effekt där de företagsekono-miska vinsterna med förbättringar varit störst. Om de därmed också har varit sam-hällsekonomiskt effektiva har ingen av utvärderingarna behandlat mer ingående. Utvärderarna har konstaterat att sådana beräkningar strandar på svårigheterna att bedöma värdet av de miljövinster som görs.
Fördelarna med individuell tillståndsprövning brukar anges vara möjligheterna till lokal anpassning, att ny teknik kan beaktas i villkorsgivningen och att man kan vara säkrare på att en viss, nödvändig åtgärd vidtas. Utvärderingarna har visat på riktigheten i sådana synpunkter, men också bekräftat långsamheten i denna typ av styrmedel. Det positiva i att kunna ta tillvara ny teknik vid prövningstillfället har en baksida, nämligen att skärpning av kraven och införandet av ny teknik kan dröja onödigt länge – ända tills nästa prövningstillfälle.
Frågan om ekonomiska styrmedel och tillståndsprövning gäller sällan antingen – eller. Oftare handlar det om att finna en lämplig kombination.
Generella regler kan tänkas kombinera ett snabbare införande av miljöåtgärder över hela verksamheter eller problemområden med större säkerhet än i fråga om
ekonomiska styrmedel. Att det kan vara fallet under vissa förutsättningar visar en av utvärderingarna (Individuell miljöprövning av anläggningar för tryckimpregne-ring), som studerat omfattning och takt i införandet av ett antal centrala miljöåtgär-der genom tillståndsprövning. Resultaten tymiljöåtgär-der på att generella regler är en snabba-re väg till viktiga miljöåtgärder än tillståndsprövning, i varje fall inom områden med relativt likartade processer och miljöproblem och förhållandevis många verk-samheter.
Att styrmedlen endast har en del i utvecklingen av arbetet med miljöförbätt-ringar i många verksamheter och i samhället har också framgått av flera utvärde-ringar. För pappersindustrins del bedöms t.ex. företagens egna förbättringar ha betytt ungefär lika mycket som myndigheternas prövning. Det är också ett område där kraven från stora kunder har varit en mycket tydlig drivkraft.
Information – ett mångfacetterat styrmedel
De styrmedel som bygger på information i något avseende och som vi utvärderat är sinsemellan ganska olika – från relativt oreglerade miljööverenskommelser över goda exempel till de miljöbalksreglerade miljökonsekvensbeskrivningarna och myndigheternas miljöledningssystem. Därför är det svårt att generalisera utifrån utvärderingsresultaten.
Allmänt kan sägas att information i olika former är ett nödvändigt komplement till andra styrmedel. I vissa former, som miljööverenskommelser och goda exem-pel, kan de ersätta eller föregå mer precisa styrmedel. Goda exempel är ofta ett snabbt och inte alltför resurskrävande sätt att visa aktörer vad som faktiskt går att göra. Sådana exempel kan under vissa förutsättningar vara mycket effektiva.
Till nackdelarna med flera informativa styrmedel hör att de ofta är svåröver-skådliga – det är osäkert om och hur de når sina målgrupper. Det är också sällan som goda exempel har bedömts med hänsyn till kvaliteten och möjligheterna till mer generell användning. Någon systematisk insamling, bedömning och förmed-ling förekommer knappast.
Miljömålen: På rätt väg, men inte tillräckligt
Våra utvärderingar av arbetet mot miljömålen har delvis karaktären av försök. Vi har prövat att se på ett mål i dess helhet – målet Myllrande våtmarker. För målet Ingen övergödning valde vi att studera arbetet inom offentlig sektor för att minska utsläpp och läckage till vatten av fosfor och kväve. Utvärderingarna av miljöeffek-terna av EU:s jordbrukspolitik resp. skogspolitiken ligger inom ramen för målen Ett rikt odlingslandskap och Levande skogar. Slutligen har vi undersökt dels den kommunala processen för att ta fram och besluta om kommunala miljökvalitetsmål, dels införandet av miljömål och sektorsansvar.
Studierna har alltså haft olika inriktning även om alla har rört arbetet med mil-jökvalitetsmålen. En slutsats ser dock ut att vara att utvecklingen går i rätt riktning, men att möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen inom avsedd tid i flera fall är små,
Styrproblem identifieras av flera av utvärderarna som en viktig orsak bakom svå-righeterna i miljöarbetet. Styrproblemen består bl.a. av brister i regional och lokal konkretisering av målen och avsaknad av tydligt utpekade ansvariga.
Också utvärderingen av sektorsintegreringen (Miljömål och sektorsansvar) och av kommunernas arbete med miljömålen tar upp behovet av tydliga mål, helst in-klusive åtgärder, och tydligt genomförandeansvar. Utvärderingen av myndigheter-nas arbete med miljöledning pekar i samma riktning. Bristande kommunikation mellan regering och myndigheter i fråga om prioriteringar och ambitionsnivå lyfts fram som ett hinder för miljöarbetet.
De största hindren för att nå målen som samtliga målutvärderingar pekar på kan sammanfattas i resursbrist och intressekonflikter. Det är när resurskrävande (för det allmänna eller för den enskilde) åtgärder behöver genomföras som intressekonflik-terna blir tydligast. Konflikter mellan miljömål och andra välfärdsmål är en kärna i miljöpolitiken. När sådana konflikter uppstår tenderar beslutsfattarna att lågpriori-tera miljömålen. Målen tillåts inte hindra samhällsutvecklingen i övrigt.
Kombinationen statligt -
ideellt en framgångsfaktor
Flera av utvärderingarna har i varierande omfattning tagit upp frågor om samver-kan mellan aktörer. Det gäller dels samversamver-kan mellan statliga myndigheter centralt och lokalt, dels samverkan mellan myndigheter och andra delar av samhället.
Erfarenheterna varierar, men en av de tydligaste slutsatserna är att samverkan mellan myndigheter och ideella och liknande organisationer ofta är en framgångs-faktor i relation till allmänhet och företag. Medverkan av lokala naturvårdsorgani-sationer i olika naturvårdsprojekt tenderar t.ex. att öka allmänhetens förtroende och engagemang. Lantbrukarnas förtroende för hushållningssällskapen har medverkat till framgång för ett samverkansprojekt för att minska näringsläckage från jord-bruksmark. Samförståndsdiskussioner mellan miljörörelsen och skogsbruket har varit betydelsefulla i samband med skogsbrukets certifiering.
Iakttagelser från några av utvärderingarna tyder på att kommunerna föredrar att få sin miljöinformation via länsstyrelserna. Centrala myndigheters budskap kan ibland upplevas som motstridiga.
Man skulle kunna vänta sig att miljöarbetet inom olika sektorer skulle stimule-ra till horisontella kontakter, t.ex. mellan myndigheter i fråga om miljöledningsar-betet, mellan företag med liknande problem och mellan kommuner. Det ser dock ut som om sådant samarbete förekommer i mycket liten omfattning – i varje fall for-mellt.
Det är betydligt vanligare med kontakter mellan de privata aktörerna och statli-ga myndigheter. Dessa kontakter avser främst samråd och information, mera sällan samarbete eller överenskommelser. Från flera håll anges skilda verklighetsuppfatt-ningar mellan myndigheter och privata aktörer som ett avgörande hinder för sam-arbete.
Mellan kommuner förekommer vissa informella kontakter om miljöarbetet, medan mera formaliserat samarbete inte verkar vara särskilt vanligt.
Några gemensamma
nämnare
Flertalet av de iakttagelser som utvärderarna gjort är specifika för vart och ett av de utvärderade områdena. Men några synpunkter återkommer i flera av studierna, om än med lite variation. De gäller betydelsen av informell styrning, det pågående generationsskiftet i miljöarbetet och bristen på tillförlitliga och jämförbara data.
Informell styrning genom förhandsdiskussioner
Förhandsdiskussioner ser ut att vara en betydelsefull del av styrningen på flera områden. I flera utvärderingar har dokumentstudier kompletterats med intervjuer av såväl miljöhandläggare som företrädare för olika verksamheter i samhället. I utvärderingarna framträder en ganska tydlig bild av att informella kontakter och förhandsdiskussioner inte sällan leder till att man avstår eller ändrar formerna för en exploatering, justerar detaljplaner, ökar försiktighetsåtgärder etc.
Detta är effekter av t.ex. miljölagstiftning och regler om fysisk planering som inte framgår klart vid en genomgång av dokument i form av beslut, överklaganden, detalj- och översiktsplaner och samrådsyttranden.
Generationsskifte på gott och ont
På många håll i samhället är det aktuellt för lantbrukare, skogsägare, andra verk-samhetsidkare och offentliga tjänstemän att lämna över till en ny generation. Det innebär att många som fått sin utbildning och introduktion i yrket under en mer ensidigt produktionsinriktad period, ersätts av folk som utbildats i en delvis annor-lunda tradition, med större inslag av miljöhänsyn och hållbarhetstänkande och med nya kunskaper i fråga om både produktionens och ekologins krav. I flera samman-hang har utvärderarna mött uttalanden om att välutbildade yngre tjänstemän, lant-brukare, skogsvårdare och miljöansvariga kan komma att medverka till en på sikt förbättrad miljösituation.
Farhågor inför generationsskiftet har däremot förts fram i samband med be-stämmelserna om riksintresse. Där känner många myndighetsföreträdare behovet starkt av lång erfarenhet och kunskap om syftet bakom snåriga regler.
Brist på uppföljning och på jämförbara data
Ett återkommande konstaterande i flera utvärderingsrapporter är bristen på tillför-litliga och jämförbara uppgifter i databaser och register. Utvärderingarna av styr-medel har försvårats av bl.a. magra miljörapporter utan andra uppgifter än namn, adress och uppgift om oförändrade förhållanden. Varierande villkorsformuleringar och mätmetoder har försvårat jämförelser över tiden.
Till de vanligaste svårigheterna i miljösammanhang hör problemen med att kvantifiera och värdera ingrepp, påverkan och miljövinster. Det hör till iakttagel-serna i flera utvärderingar, inte minst den som rör miljökonsekvensbeskrivningar.
Dessa uppvisar ofta brister just när det gäller kvantifieringar och andra beskriv-ningar av konsekvenser av planerade åtgärder.
En viktig faktor för att stimulera och bibehålla intresset för miljöarbete på olika håll i samhället är återkoppling av information om uppnådda resultat etc. En slut-sats av flera utvärderingar är bristen på system för uppföljning av miljönytta, cen-tral återföring av regional rapportering om åtgärder och resultat, sammanställningar av prejudicerande rättsfall och liknande typer av kunskapsförsörjning. Myndighe-terna pekar ofta på resursbrist som främsta orsak till att man inte registrerar beslut och åtgärder mer utförligt.
Förslagen:
riktningsangivel-ser, förnyade utvärderingar
och utvecklad uppföljning
Utvärdering sägs ofta innebära att ”beskriva, förklara, bedöma och föreslå utifrån systematiskt insamlade data”. Flertalet av de studerade utvärderingarna innehåller också förslag eller rekommendationer i någon form. Förslagen riktar sig i huvudsak till regeringen, Naturvårdsverket eller andra centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner. Omfattningen av förslagen beror bl.a. på utvärderingens syfte. I utvär-deringarna med kontrollerande inriktning (t.ex. om kalkade vattendrag, jordbruks-politiken och skogsjordbruks-politikens effekter på biologisk mångfald) finns få eller inga förslag.
Utvärderingsförslag – stafettpinnar
Utvärderarens roll att ”utifrån” bedöma ett utfall, en process el. dyl. innebär i all-mänhet att han eller hon med hjälp av dokument och samtal med sakkunniga sätter sig in i ett ämnesområde i den omfattning som behövs för utvärderingen. Med ut-gångspunkt från utvärderingens resultat och det man lär sig under arbetets gång kan man i allmänhet ange riktningen för ev. ändringar och förbättringar. Mera sällan är det möjligt att leverera genomarbetade och konsekvensbedömda förslag. Det är heller inte utvärderingens primära syfte.
En utvärdering och dess förslag kan snarare ses som en stafettpinne som läm-nas över till mottagaren – den eller de som kan och bör ta till sig och använda re-sultatet, vidareutveckla förslagen utifrån sin sakkunskap och omsätta dem i prakti-ken. Därför är överlämnandet en viktig del i utvärderingsprocessen. Flera av de 21 utvärderingarna har också ”lämnats över” genom seminarier mellan utvärderare och mottagare, genom broschyrer för att föra ut viktigare slutsatser och förslag, medverkan av utvärderare vid konferenser etc.
Nya utvärderingar, bättre data, kunskapsförsörjning
Vi har inledningsvis konstaterat att de granskade utvärderingarna inte har inneburit stora överraskningar eller gett signaler om radikalt felaktiga satsningar. Därför har de heller inte utmynnat i förslag till omvälvande förändringar, utan snarare om justeringar, kompletteringar och förbättringar av befintliga regler, regeltillämpning och rutiner. En mer genomgripande rekommendation görs i studien av miljömål och sektorsansvar som pekar på fördelarna med målstyrning via budgeten, men också visar på de krav en sådan förändring ställer på preciseringar av mål och åt-gärder, ansvarsfördelning och kostnadsbedömningar.
De utvärderingar som avser nya styrmedel innehåller förklarligt nog en rad för-slag till uppföljande utvärderingar efter någon tid, när tillämpningen hunnit få fas-tare former. Även utvärderingar av mer etablerade styrmedel föreslår ytterligare
studier, men då av aspekter som uppmärksammats under utvärderingens gång och bedömts vara värda att titta närmare på.
Erfarenheterna av problem med att hitta jämförbara och informativa data har utmynnat i ett antal förslag om utvecklad uppföljning och rapportering och förbätt-rade register.
Vanliga är också förslag om förbättrad kunskapsförsörjning och stöd från cen-trala myndigheter i form av vägledningar, handböcker, kunskapssammanställningar och utbildningsinsatser, främst till regionala och lokala organ.
Så har vi arbetat
Vår genomgång av några av de tre senaste årens utvärderingar på miljöområdet har som en biprodukt gett en översikt över hur vi har arbetat i fråga om t.ex. metodval, datafångst, analyser och liknande. I det följande presenteras bl.a. några drag som utmärker olika typer av utvärderingar, även om variationerna delvis är stora. Kort berörs också hur vi har förankrat utvärderingarna och spritt resultaten.
Kvalitativa utvärderingar av processer, kvantitativa av styrmedel
Större delen av våra utvärderingar är kvalitativa eller huvudsakligen kvalitativa men med kvantitativa inslag. Det gäller utvärderingar av miljökvalitetsmål, av styrmedel som miljööverenskommelser, införande av sektorsansvar och använd-ning av goda exempel. Här handlar det i stor utsträckanvänd-ning om processer och om uppgifter och data som inte lätt låter sig beskrivas i siffror.
Utgångspunkten för denna typ av utvärderingar är ofta någon form av program-teori, som bygger på genomgång av lagstiftarens intentioner som de framgår av förarbeten till lagstiftningen och annat ”historiskt” material. Genom längre eller kortare förstudier, som också oftast omfattar intervjuer med sakkunniga inom och utanför Naturvårdsverket, skapas en bild av hur processen, styrmedlet eller miljö-arbetet i samhället mot ett visst mål är tänkt att fungera. Mot denna bild kan man sedan jämföra den verklighet som insamlade data ger (i siffror, genom studier av litteratur och dokument och genom intervjuer och enkäter).
Att arbeta med programteorier har visat sig ge ett bra utgångsläge, inte bara för jämförelser med ”verkligheten” utan också för att få en uppfattning om hinder och framgångsfaktorer. Det ger också en fingervisning om viktiga områden för att söka förklaringar och om hur långt fram i kedjan man kan gå för att hitta utfall som kan knytas till den insats man vill utvärdera. En programteori kan vara till god hjälp när utvärderingsfrågorna ska formuleras.
Utvärderingar av styrmedel som avser en viss, relativt klart avgränsad och kvantifierbar företeelse som användningen av naturgrus, utsläpp av kvävedioxid från vissa anläggningar, avverkning och betade arealer, erbjuder goda förutsätt-ningar för kvantitativa analyser. Det är också inom dessa områden man hittar våra kvantitativa utvärderingar – en del med kvalitativa inslag. Några har genomförts så gott som helt med hjälp av ekonometriska metoder.
Tillgång på data från skilda tidpunkter möjliggör en reflexiv analys, dvs. jäm-förelse med motsvarande förhållanden tidigare (före den insats som utvärderas) eller i andra områden. Det har utnyttjats i flera av styrmedelsutvärderingarna.
För att försöka renodla effekten av ett styrmedel från effekten av andra driv-krafter i samhället har vi i några av de kvantitativa utvärderingarna använt regres-sionsanalys.
Intervjuer och enkäter i kvalitativa utvärderingar
Datafångst genom intervjuer förekommer nästan undantagslöst i de kvalitativa utvärderingarna men även i vissa kvantitativa. Kvantitativa inslag i form av enkäter
finns också, men i något mindre utsträckning. Ibland har vi använt intervjuer i en förstudie och därefter tagit intervjuresultaten som utgångspunkt för en enkät i en huvudstudie. Även om enkäterna inte varit tillräckligt omfattande för en regelrätt statistisk analys, har de kunnat ge indikationer om hur ”rätta” slutsatserna från intervjuerna är. Andra gånger har en översiktlig enkät fått ligga till grund för efter-följande, djupare intervjuer.
Att genomföra enkäter är en uppgift som ibland läggs ut på konsult, liksom i något fall intervjuer. Inte oväntat har det i en del fall visat sig svårt att få tillräcklig svarsprocent på enkäterna. Våra vanligaste informanter är länsstyrelser och kom-muner, där personalen ofta är hårt belastad med arbetsuppgifter.
Däremot har intervjuerna över lag fungerat bra, även om de egentligen tar mer tid för deltagarna. Vi har i allmänhet känt oss välkomna och mött ett intresserat deltagande från de medverkande. Många gånger har intervjuerna lett till mycket givande diskussioner och gett svar på mer än de planerade frågorna.
Uppläggningen av intervjuerna har varierat från öppna och ganska förutsätt-ningslösa diskussioner kring vissa frågekomplex till ganska hårt styrda intervjuer utifrån frågelistor. Den senare typen gäller särskilt intervjuer och telefonintervjuer genom konsult.
Några fallstudier
Fallstudier, dvs. mer noggranna genomgångar av ett mindre antal verksamheters arbete med en metod, reaktioner på ett styrmedel el. dyl. har använts i tre utvärde-ringar, nämligen de som avser införandet av miljöledningssystem, arbetet med efterbehandling av förorenade områden och möjligheten att använda ”ekologiska fotavtryck” och ”biokapacitet” som verktyg för planering och uppföljning av håll-bar utveckling.
Rapportstruktur
Strukturen på de olika utvärderingsrapporterna varierar. Det är i viss mån rimligt, eftersom de områden som har undersökts också varierar, liksom metoderna för att genomföra utvärderingarna. Bakgrund, utvärderingsfrågor, beskrivning av datain-samling, analys och i förekommande fall förslag finns med i de flesta utvärdering-ar, men i varierande följd.
Den mall som genomgången av utvärderingsrapporterna följt och som redovi-sas i faktabladen tar upp en rad uppgifter som är viktiga för bedömningen av en utvärdering. En del sådana uppgifter saknades eller var svåra att hitta i ett antal utvärderingar. En praktisk lärdom av genomgången är därför följande lista på upp-gifter som alltid bör finnas med i en utvärdering. Dessa uppupp-gifter bör också redovi-sas tydligt.
Uppgifter som alltid bör finnas med är: beställare/utvärderare
metodbeskrivning (hur data har samlats in, hur analys och bedömningar har gjorts, utgångspunkter, utvärderingsfrågor, kriterier etc.).
Förankring och delaktighet – viktiga för trovärdighet och användning
Arbetsgången från initiativ till färdig rapport framgår endast glimtvis av rapporter-na. Rent allmänt är vårt utvärderingsarbete inriktat på att förankra utvärderingen hos de berörda aktörerna på ett så tidigt stadium som möjligt, bl.a. för att främja användbarheten och användningen. Ofta innebär detta kontakter redan i samband med förstudier och annan planering av arbetet, då syftet med utvärderingen presen-teras och synpunkter på uppläggning, tillgång till data, eventuell medverkan etc. kan diskuteras.
Vi har märkt att både sådan inledande förankring och kontakter under arbetets gång spelar roll för intresset för den färdiga produkten. Det kan också ge upphov till att de frågor, processer och liknande som utvärderingen avses behandla upp-märksammas mer inom den organisation vi talat med. Själva utvärderingsarbetet kan därmed få en främjande effekt. Ett sådant exempel gäller en gruppintervju som visade sig föra samman handläggare som behandlade samma företeelse men från olika utgångspunkter och utan egentlig kontakt med varandra. De konstaterade att de hade mycket att vinna på en samlad diskussion som den som intervjun gav upp-hov till, och att man även fortsättningsvis borde träffas.
Det är vanligt att intervjuer förankras hos de intervjuade genom att dessa rela-tivt snabbt efter intervjuerna får läsa, kommentera och korrigera sakfel i intervjuut-skrifter. En annan variant är att de intervjuade på ett senare stadium tar del av ett utkast där intervjuinformationen presenteras mera samlat och där det också ges möjlighet att kommentera sakförhållanden.
Också när det gäller utvärderingar som huvudsakligen bygger på dokumentstu-dier, statistik och liknande data, diskuteras oftast resultaten med några berörda aktörer innan de publiceras. Det är en väg att bedöma relevansen i slutsatserna, men också ett sätt att skapa delaktighet och att göra resultaten kända bland dem som berörs.
Rapporter, broschyrer och seminarier har fört ut resultaten
Samtliga 21 utvärderingar har publicerats som tryckta rapporter. Många av dem finns också på nätet i pdf-format. I allmänhet görs ett särskilt utskick till delar av målgrupperna som bedöms särskilt angelägna att nå.
Några av utvärderingarna har presenterats vid seminarier med representanter för såväl medverkande aktörer som andra representanter för målgrupperna. Försla-gen och deras betydelse för det fortsatta miljöarbetet på det aktuella området har diskuterats.
Utvärderingsresultat har presenterats i broschyrer (bl.a. våtmarksutvärdering-en), bearbetats i en idéskrift (kommunernas arbete med miljömålen) eller på annat sätt spritts i förkortad form (bl.a. en engelsk kortversion av utvärderingen av miljö-ledning i statliga myndigheter).
Våtmarksutvärderingen presenterades under det s.k. våtmarksåret, och ledde till inbjudan till ett antal våtmarkskonferenser som anordnades av olika ideella
organi-sationer. Det gav goda tillfällen till redovisning av utvärderingens resultat och förslag. Utvärderingen av miljöledningssystem har presenterats vid ett seminarium som miljödepartementet anordnat för miljöledningsansvariga vid statliga myndig-heter, liksom vid ett seminarium med samtliga departements myndighetshandläg-gare.
Slutsatserna om kommunernas miljömålsarbete har förts ut och diskuterats vid ett par kommunkonferenser i Kommunförbundets regi. Vid Boverkets årliga sam-mandragning av myndigheter som arbetar med fysisk planering redovisades och diskuterades utvärderingen av riksintresse för naturvård.
Några av utvärderingarna har också presenterats internationellt, främst inom ramen för Europeiska utvärderingssällskapets (EES) konferenser.
Andra vägar att sprida utvärderingarna och deras resultat har varit att visa upp och överlämna en eller flera tidigare utvärderingar i samband med intervjuer för nya utvärderingar. Rapporten ”Från surhål och mygghelvete till myllrande våtmar-ker” användes som ”lockbete” för svar på en enkät om riksintresse, eftersom mål-grupperna delvis sammanföll. Det medverkade till en spridning av våtmarksutvär-deringen till handläggare med inriktning på naturvård och fysisk planering vid länsstyrelser och i kommuner.
Vanligaste användning:
underlag till utredningar,
regeringsuppdrag m.m.
Flera av de studerade utvärderingarna är ganska färska och har inte hunnit komma till användning på ett sådant sätt att det har kunnat redovisas. Inledningsvis berörde vi användningen av våra utvärderingar. I det följande kompletteras den beskriv-ningen.
Underlag till den ”fördjupade utvärderingen”
Utvärderingarna av arbetet i samhället mot några av miljökvalitetsmålen kom till god användning i de rapporter/utvärderingar som Naturvårdsverket lämnade till miljömålskansliet som underlag för Miljömålsrådets samlade fördjupade ring av miljömålen. Så t.ex. bestod större delen av verkets underlag till utvärde-ringen av våtmarksmålet av en förkortad version av den utvärdering som publice-rades i juni 2001. Några av förslagen i utvärderingen togs också upp i mer bearbe-tad form.
Också övriga målutvärderingar, liksom rapporterna om miljömål och sektors-ansvar och kommunerna och miljömålen har använts som underlag i arbetet med den fördjupade utvärderingen. Dessutom har våtmarksutvärderingen använts som ett underlag i Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens gemensamma utvärdering av skogspolitikens effekter på den biologiska mångfalden.
Naturvårdsverket har ett uppdrag att utvärdera ett antal av miljökvalitetsmålens delmål. Utvärderingen av efterbehandling (Efterbehandling under utveckling) utgör ett av underlagen i det arbetet. Rapporten används också som diskussionsunderlag vid konferenser och andra sammankomster med aktörer på området
Underlag till styrmedelsarbete
Utvärderingen Miljömålen och sektoransvaret har kommit att utgöra en grund för arbetet inom statsförvaltningen med sektorsintegrering, särskilt när det gäller defi-nitioner av begreppen sektor, sektorsansvar och sektorsintegrering. Den har också uppmärksammats i akademiska sammanhang och dess engelska version av bl.a. EU:s miljöbyrå (EEA).
Stora delar av NOX-utvärderingen ingår i Naturvårdsverkets svar på
regerings-uppdraget om översyn av avgiftssystemet för kväveoxider och har utgjort ett viktigt underlag för arbetet.
På samma sätt kom utvärderingen av de tidiga effekterna av deponiskatten att bli ett väsentligt underlag för den utredning om förändringar i skatten som genom-fördes strax efter det att utvärderingen slutförts. Det visas bl.a. av att stora delar av rapportens analys och bedömning återfinns i utredningens betänkande.
Utvärderingarna av effekterna av individuell tillståndsprövning mm. är två av många rapporter som miljöbalksutredningen har haft till sitt förfogande. Ytterligare
ett är utvärderingen av riksintressen för naturvård, som dessutom har betydelse för arbetet med att revidera plan- och bygglagen.
Incitament till förändring
Flera utvärderingar innehåller förslag till förändringar och andra åtgärder som kan medverka till bättre tillämpning av regler eller underlätta arbetet i Naturvårdsverket eller för andra aktörer. Ett antal sådana förslag har redan vunnit gehör. Naturvårds-verket har t.ex. beslutat att utarbeta en handledning i tillämpningen av bestämmel-serna om riksintressen.
Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket har tagit upp diskussioner om bedöm-ningen av skogsbilvägars effekter på våtmarker. Naturvårdsverket har inlett ett arbete med att uppdatera våtmarksinventeringen. Utvärderingen av goda exempel (Exemplets makt) utgör material för en kommande utbildning av några enheter inom Naturvårdsverket i metodik för att ta fram och använda goda exempel i arbe-tet.
Flera av utvärderingarna har använts som exempel i de utbildningar inom Na-turvårdsverket och vid några andra myndigheter som utvärderarna har svarat för.
Bilaga 1
21 faktablad om
utvärdering-ar – underlag för
utvärde-ringssyntes
Utvärderingar på miljöområdet 2000 - 2003, presenterade i kronologisk ordning
Kontaktpersoner
Följande kontaktpersoner vid Naturvårdsverket kan informera om respektive utvär-dering.
Miljööverenskommelser Eva Jernbäcker
Kalkade vattendrag Ulf Larsson Naturgrusskatten Pelle Magdalinski Ekologiska fotavtryck och biokapacitet Sven Arvidsson
Individuell miljöprövning, tryckimpregnering Bengt Gustafsson Miljömål och sektorsansvar Stig Wandén
Strategier, finansiering av miljö-FoU Marianne Lilliesköld MKB under utveckling Marie-Louise Rydén Deponiskatten Bengt Gustafsson Från surhål och mygghelvete Olle Svanberg
Tillståndsprövning och teknisk utveckling Bengt Gustafsson Övergödningen ett styrproblem Stig Wandén Förutsättningar för operativ tillsyn enl. MB Anne Wynne
Exemplets makt Ulf E Andersson Miljöeffekter av EU:s jordbrukspolitik Ann-Christin Weibull
Skogspolitikens effekter på biologisk mångfald Stig Ohlsson
Kommunerna och miljömålen Marie-Louise Rydén Riksintresse för Naturvård Inger Vilborg Efterbehandling under utveckling Lena Svärdsjö Kväveoxidavgiften – ett effektivt styrmedel Lena Svärdsjö Miljöledning i statliga myndigheter Olle Svanberg
Miljööverenskommelser – en möjlighet
i miljöarbetet?
Rapport 5064
Publiceringsår: 2000 (mars)
Styrmedel
Miljömål
”Stora pengar”
Annat
Ansvarig myndighet: Naturvårdsverket
Utvärderare: NV Konsult Samverkan
Rp, Rj, He Intervjustudie av aktörers attityder till miljööverenskommelser som styrmedel
Syfte: Underlag i fråga om potential, lämpliga områden, typer av
överenskommel-ser och procesöverenskommel-ser för ställningstagande inom NV till frågan om inledande av mer systematiska åtgärder för att använda överenskommelser.
Målgrupp: Främst Naturvårdsverkets ledning. Även andra myndigheter med
an-svar för miljöinsatser.
Avgränsning: I rapporten avses med begreppet miljööverenskommelser:
”Miljö-överenskommelser är frivilliga till sin natur och omfattar åtaganden om åtgärder av enskilda företag eller branschorganisationer som är en följd av förhandlingar med offentliga myndigheter och/eller har vunnit sitt gillande av dessa. Inom begreppet ryms allt från frivilliga åtaganden till bindande avtal”. I studien har inte tagits upp avtal mellan olika myndigheter eller mellan stat och kommun.
Metod: Kvalitativ. Datafångst: Kartläggning av användning av
miljööverenskom-melser i Sverige samt av erfarenheterna av styrmedlet i några övriga EU-länder. Intervjuer samt genomgång av ekonomisk-teoretisk litteratur och ett antal empiris-ka studier på området. Analys: De teoretisempiris-ka och empirisempiris-ka studierna har lästs ut-ifrån ett antal utvärderingskriterier (miljöeffekt, kostnadseffektivitet, genomförbar-het och ”mjuka” effekter, t.ex. informationsspridning, ökad medvetengenomförbar-het om miljö-problem). Intervjufrågorna har varit öppet formulerade – motsvarande kriterier har därför inte stått i centrum där. Analysen omfattar likheter och skillnader i synsätt och uppfattning mellan olika aktörsgrupper.
Struktur: Bakgrund (i princip förord), inledning (definitioner, syfte), avgränsning,
miljööverenskommelser i olika perspektiv, kriterier och rekommendationer (sam-hällsekonomiskt – utifrån teoretiska och empiriska studier/forskning och, rättsligt
utifrån kartläggningen, utländska erfarenheter, analys av miljöbalken, intervjuer), redovisning av utländska erfarenheter, sammanfattning av den svenska kartlägg-ningen, erfarenheter från och analys av intervjuundersökkartlägg-ningen, diskussion om framtida användning av miljööverenskommelser – inventering av möjligheter inom några områden, slutsatser. Bilagor: resultat från genomgång av samhällsekonomisk litteratur, exempel på miljööverenskommelser i Sverige samt konsultens rapport om intervjustudien.
1. Huvudsakliga iakttagelser:
1.1 Generella iakttagelser på systemnivå: Det finns ingen ”svensk modell” när
det gäller miljööverenskommelser. MÖ finns inom ganska många åtgärdsområden, men är vanligast för varor av olika slag. Flertalet består av ensidiga åtaganden från branscher, som sedan vunnit det allmännas gillande. MÖ är inte rättsligt reglerade i Sverige.
1.2 Mer detaljerade iakttagelser:
1.2.1 Styrning och administration: De svenska överenskommelserna har i de
flesta fall tillkommit i stället för lagstiftning eller för att genomföra lagstiftning på ett område. Det finns endast ett fåtal exempel på överenskommelser som syftar till att nå längre än lagstiftning. MÖ har ofta använts i kombination med andra styrme-del.
MÖ kan ingås i stället för eller i kombination med lagstiftning, men kan inte ersätta lagreglering eller lagtillämpning för att uppfylla miljömålen utan att ha en rättslig grund.
Det är inte säkert att MÖ i praktiken är lättare och snabbare att genomföra än andra styrmedel.
1.2.2 Samverkan med andra aktörer – inom och utanför offentlig sektor:
För-handlingsprocessen för att uppnå en överenskommelse har tagit mer tid och resur-ser i anspråk än beräknat. Samtidigt råder stor enighet om att denna process är oerhört viktig.
MÖ är bäst lämpade för branscher med få eller välorganiserade parter som har förståelse för det aktuella miljöproblemet.
1.2.3 Sakområdesnära iakttagelser: Flera av de teoretiska motiven för MÖ –
fördelarna med MÖ – är svåra eller omöjliga att belägga i praktiken (när teoretiska studier jämförs med empiriska).
2. Förslag:
2.1 Övergripande – riktade uttryckligen eller underförstått till regeringen:
MÖ bör ses som ett komplement till och kombineras med övriga styrmedel. Om en mer systematisk användning av MÖ ska vara möjlig bör de få en plats i rättsliga strukturer. Målen för MÖ måste vara tydliga och uppföljningsbara. Parterna måste ha tydliga mandat.
2.2 Nationell nivå – inom NV:s eller andra centrala myndigheters kompetens-område:
Se ovan.
2.3 Förslag riktade uttryckligen eller underförstått till länsstyrelser eller kommuner: MÖ kan vara aktuella även på regional och lokal nivå.
2.4 Övriga väsentliga förslag:
3. Spridning:
4. Användning:
Kommentarer:
Förord saknas. Utgivningstidpunkt, syfte och målgrupp får sökas på olika håll.Genomgången visar att gränsen mellan utredning och utvärdering är flytande. ”Utvärderingen” använder inte beteckningen utvärdering, utan talar om ett projekt med titeln … Inventering av möjligheter i miljöarbetet. Sammanfattningen talar inte heller om utvärdering. Det finns dock ett avsnitt om utvärderingskriterier, och de har tillämpats dels i en analys av svenska miljööverenskommelser, dels vid en genomgång av teoretiska och empiriska studier på området (huvudsakligen ut-ländska).
Kalkade vattendrag – miljökvalitet och
biolo-gisk mångfald. Utvärdering av
IKEU-programmets första sex år
NV Rapport 5076
Publiceringsår: 2000 (maj)
Styrmedel
Miljömål
”Stora pengar”
Annat
Ansvarig myndighet: Naturvårdsverket
Utvärderare: NV Konsult Samverkan
NV-projekt. Projektgrupp med deltagande av personer från Fiskeriverkets sötvattenslab, Inst. för
miljöanalys, SLU, Inst. för tillämpad miljöforskn, Limnodata HB
Syfte: IKEU-programmets (IKEU = integrerad kalkningseffektuppföljning) syfte
är att följa de långsiktiga effekterna av kalkning i sjöar och vattendrag. I vattendra-gen vattendra-genomförs vattenkemiska provtagningar varje månad och vattendravattendra-gens bot-tenfauna- och fisksamhällen undersöks. Målet är att bedöma om kalkningsverk-samheten återskapar ekosystem som med avseende på artsammansättning och bio-logisk mångfald liknar situationen före försurning.
Målgrupp: Anges inte, men bör vara Naturvårdsverket, Fiskeriverket, regeringen,
länsstyrelser, kommuner och fiske- och fiskevårdsorganisationer (som genomför kalkningsprojekt).
Avgränsning: Utvärderingen behandlar undersökningar i IKEU-programmets
vattendrag under perioden 1989-95. Perioden är för kort för att tillåta en bedöm-ning av vattenkemiska förändringar (kräver minst en tioårsperiod). Utvärderingen har därför inriktats på att bedöma i vilken utsträckning kalkningen har medfört en förbättrad miljökvalitet och i vilken omfattning dess vattenkemiska mål har upp-fyllts med avseende på pH, alkalinitet och aluminium.
Metod: Kvantitativ. Datafångst: provtagningar och undersökningar i
IKEU-programmets vattendrag samt referensvattendrag. Analys: reflexiv, dvs. jämförelser med motsvarande undersökningsresultat före kalkning. Dessutom jämförelse med okalkade referensvattendrag.
Struktur: Bakgrund (målet med kalkningsverksamheten och beskrivning av
provtagnings-1. Huvudsakliga iakttagelser:
1.1 Generella iakttagelser på systemnivå: IKEU-vattendragen är representativa
för den svenska kalkningsverksamheten från såväl vattenkemisk som biologisk synpunkt.
1.2 Mer detaljerade iakttagelser: Kalkningens operativa mål med pH-värden
över 6,0 och en alkalinitet över 0,05 mekv/l har varit uppfyllda i 15 av de 21 under-sökta vattendragen. Andelen med bristande måluppfyllelse bedöms som relativt stor. I de fall målet har uppnåtts har de vattenkemiska parametrarna i allmänhet haft värden i nivå med medelnivåerna i okalkade neutrala referensvattendrag. Vari-ationen i pH och alkalinitet över tiden är större i de kalkade vattendragen än i refe-rensvattendragen, beroende på dels surstötar, dels kalkningsinsatser.
Doserarkalkning har varit den mest tillförlitliga metoden, medan sjökalkning varit sämst.
1.2.1 Styrning och administration:
1.2.2 Samverkan med andra aktörer – inom och utanför offentlig sektor: 1.2.3 Sakområdesnära iakttagelser
1.2.4. Övriga iakttagelser:
2. Förslag:
2.1 Övergripande – riktade uttryckligen eller underförstått till regeringen: 2.2 Nationell nivå – inom NV:s eller andra centrala myndigheters kompetens-område:
2.3 Förslag riktade uttryckligen eller underförstått till länsstyrelser eller kommuner:
2.4 Övriga väsentliga förslag:
3. Spridning:
4. Användning: Underlag till den fördjupade utvärderingen.
Kommentarer:
Naturgrusskatten – utvärdering av
skatteeffekterna
NV Rapport 5077
Publiceringsår: 2000 (maj)
Styrmedel
Miljömål
”Stora pengar”
Annat
Ansvarig myndighet: Naturvårdsverket
Utvärderare: NV Konsult Samverkan
Hu
Syfte: Att utvärdera i vilken omfattning skatten på naturgrus har minskat
använd-ningen av naturgrus och uppskatta kostnaderna för minskanvänd-ningen.
Målgrupp: Regeringen (underlag för beslut om skattens framtida nivå och
utform-ning, liksom i frågor om ekonomiska styrmedel i övrigt). Berörda myndigheter. Branschen.
Avgränsning: Skattens effekt på användningen av naturgrus, skattens
anpass-ningskostnader. (Teoretiskt: skattens samverkan med den individuella prövningen av täkttillstånd).
Metod: Kvantitativ. Datafångst: SCB-statistik. Analys: Reflexiv kontroll genom
regressionsanalys. Viktiga utvärderingssteg har identifierats med hjälp av en hän-delsekedja/programteori. Förberedande kontakt och diskussion med ett mindre antal branschföreträdare.
Struktur: Bakgrund, syfte och utvärderingsfrågor, skatteintäkter, redovisning och
analys av data om pris, produktion och användning av ballast (grus, bergkross m.m). Beräkning av anpassningskostnader. Kort teoretisk diskussion om samver-kan mellan tillståndsprövning och skatt för hushållningen med naturgrus.
1. Huvudsakliga iakttagelser:
1.1 Generella iakttagelser på systemnivå: Skatten har haft effekt på
användning-en av naturgrus och därmed bidragit till hushållninganvändning-en med danvändning-enna resurs. Det går däremot inte att avgöra om skatten är samhällsekonomiskt effektiv, eftersom värdet
1.2 Mer detaljerade iakttagelser:
1.2.1 Styrning och administration: De sammanlagda anpassningskostnaderna
(ökade produktionskostnader och minskade transportkostnader) samt de administ-rativa kostnaderna uppgår till några tiotal miljoner kronor årligen.
1.2.2 Samverkan med andra aktörer – inom och utanför offentlig sektor: Ett
viktigt skäl till övergång till bergkross utöver skatten är kvalitetskrav på ballast, framför allt från Vägverket.
1.2.3 Sakområdesnära iakttagelser: Produktion av bergkross är mer
arbetskrafts-intensiv än produktion av naturgrus. Skatten har lett till ett antal nya arbetstillfäl-len. Skatten har också lett till en liten minskning av transportarbetet.
Skatten kan inte ersätta den individuella prövningen som metod för att skydda vissa områden. För att hushålla med naturgrus är skatten dock att föredra framför en striktare individuell prövning. Skatten styr mot den resurseffektivaste lokalise-ringen av täkterna utan att förhindra konkurrensen på samma sätt som en striktare prövning riskerar att göra.
1.2.4. Övriga iakttagelser: Regionalpolitiska skäl kan motivera en viss
försiktig-het med att använda skatt som hushållningsinstrument i de fall inkomster flyttas från regioner med god tillgång på det material som hushållningen avser men lågt eget behov.
2. Förslag:
2.1 Övergripande – riktade uttryckligen eller underförstått till regeringen: Se
nedan.
2.2 Nationell nivå – inom NV:s eller andra centrala myndigheters kompetens-område: Ett område av intresse för utvärdering är återanvändningen av material
(asfalt, rivningsmassor, schaktmassor) som substitut för såväl bergkross som natur-grus. Även skattens regionala effekter är intressanta att utvärdera.
2.3 Förslag riktade uttryckligen eller underförstått till länsstyrelser eller kommuner:
2.4 Övriga väsentliga förslag:
3. Spridning:
Kommentarer:
Utvärderingen är mer kontrollerande än formativ till sin ka-raktär. Inget särskilt har upptäckts som bör rättas till, därför inga andra förslag än några ämnen för fortsatt utvärdering.Ekologiska fotavtryck och biokapacitet –
verk-tyg för planering och uppföljning av hållbar
ut-veckling i ett internationellt perspektiv
NV Rapport 5123
Publiceringsår: 2000 (juli)
Styrmedel
Miljömål
”Stora pengar”
Annat
Ansvarig myndighet: Naturvårdsverket och Boverket
Utvärderare: NV Konsult Samverkan
Syfte: ”Att sätta in försöken (inom SAMS = Samhällsplanering med Miljömål i
Sverige) med fotavtrycksberäkningar i ett större sammanhang”. Av innehållet att döma kan syftet också beskrivas ungefär: Att studera/bedöma hur ekologiska fotav-tryck och biokapacitet kan beräknas och hur de kan användas som indikatorer på hållbarhet och som planeringsinstrument.
Målgrupp: Ej angiven, men bör vara planerare, miljöexperter och politiker på
olika nivåer i samhället, liksom en miljöintresserad allmänhet.
Avgränsning: Ej preciserad.
Metod: Kvalitativ. Fallstudier och litteraturstudier. Fallstudierna har genomförts
kvantitativt – beräkningar av fotavtryck och biokapacitet inom ramen för SAMS-projektet .
Struktur: Allmänt om Sveriges ekologiska fotavtryck och användning av
meto-den, olika sätt att beräkna ekologiska fotavtryck inkl. tumregler för beräkning, tillämpning av metoden på Sverige som exempel, redovisning av internationella studier, diskussion om användningen av fotavtryck/biokapacitet bl.a. i kommunal och regional planering, redovisning av fallstudier i några kommuner i SAMS-projektet, sammanfattande slutsatser.
1. Huvudsakliga iakttagelser:
1.1 Generella iakttagelser på systemnivå: Ekologiska fotavtryck och biokapacitet
är tydliga indikatorer av det slag som behövs för omställning till hållbar utveckling (enkla och tydliga system och exempel som förstås av många på olika nivåer i samhället). Det nya med ekologiska fotavtryck är att de förutom behovet av areal för konsumtion också visar den areal som behövs för absorption av utsläpp (beräk-ningarna kan här vara olika omfattande).
1.2 Mer detaljerade iakttagelser: Det ekologiska fotavtrycket är ett fysiskt mått
på konsumtionen, en indikator som kompletterar såväl miljömålsstrategin som ekonomiska beräkningar av BNP. En indikator som kan göra (den kommunala och regionala etc.) planeringsprocessen mer realistisk och lättare att förstå. Det finns många olika sätt att beräkna ekologiska fotavtryck.
Balans mellan befintlig biokapacitet inom ett land eller mindre område och invå-narnas ekologiska fotsteg (anspråk på produktiva arealer för konsumtion) säger inget om ”hållbarheten”. Denna är framför allt en fråga om hur den lokala biokapa-citeten används.
Möjligheter att använda ekologiska fotavtryck och beräkningar av biokapacitet som planerings- och utvärderingsverktyg diskuteras internationellt. Inställningen skiftar från entusiasm till skepticism.
1.2.1 Styrning och administration: Användning av fotavtryck och biokapacitet
kräver central styrning och direktiv för pålitliga kommunala beräkningar och cen-tral medverkan för internationella kontakter. Kommuner eller liknande administra-tivt avgränsade områden är inte idealiska för beräkning av ekologiska fotavtryck och biokapacitet och förhållandet dem emellan. Naturligt avgränsade områden som avrinningsområden är att föredra.
1.2.2 Samverkan med andra aktörer – inom och utanför offentlig sektor: Det
ekologiska fotavtrycket och beräkningar av biokapacitet erbjuder en kompromiss mellan ekonomers och samhällsvetares antropocentriska världsuppfattning där det mesta är förhandlingsbart och naturvetarnas med mera omutliga naturlagar.
1.2.3 Sakområdesnära iakttagelser: Sverige nettoimporterar biokapacitet 1.2.4. Övriga iakttagelser:
2. Förslag:
Här snarare framåtsyftande iakttagelser: Det är viktigt att komma ihåg att metodiken inte gör anspråk på att kunna användas för analys av dynamisk utveckling. Den fångar situationen som den är. Successivt upprepade beräkningar gör den till en indikator i utvecklingsarbetet.Fortsatt utveckling av metodiken behövs.
Korrektion för möjligheterna till fortsatt absorption av koldioxid i havet måste införas (en viktig av flera föreslagna kompletteringar och utvecklingslinjer).
Beräkningsmetodikens användning i samhällssystemet förutsätter en sektors-uppdelning och ett sektorsansvar.
2.3 Förslag riktade uttryckligen eller underförstått till länsstyrelser eller kommuner:
2.4 Övriga väsentliga förslag:
3. Spridning
4: Användning
Kommentarer
: I rapporten kombineras en beskrivning av instrumentet och en bedömning av användbarheten (grundad på litteraturstudier och ett antal – något begränsade – tillämpningar på kommunal nivå samt en beräkning för Sverige) med beskrivningar och bedömningar av hållbarheten i svensk konsumtion, västerländsk livsstil etc., vilket gör utvärderingsfrågor och resultat mindre tydliga. Några regel-rätta förslag förekommer inte.Individuell miljöprövning av anläggningar för
tryckimpregnering
NV Rapport 5117
Publiceringsår: 2000 (augusti)
Styrmedel
Miljömål
”Stora pengar”
Annat
Ansvarig myndighet: Naturvårdsverket
Utvärderare: NV Konsult Samverkan
Hu
Syfte: Att se hur effektiv individuell miljöprövning har varit för att minska riskerna
för negativ miljöpåverkan samt att utgöra ett ”nolläge” för framtida utvärderingar av generella föreskrifter. Bisyfte: bedöma kvaliteten på registerdata som underlag för utvärderingar – information om lämpligt metodval för framtida utvärderingar.
Målgrupp: De som arbetar med prövning enligt miljöbalken och med att utveckla
generella föreskrifter samt med utvärdering av tillämpningen av miljöbalken, dvs. regeringen, Naturvårdsverket, prövningsmyndigheten, miljöprövningsdelegationer-na, branschen.
Avgränsning: Ej uttryckligen angivet. Dock avgränsning till uppgifter ur befintliga
register med vissa kompletteringar. Resursåtgången vid länsstyrelserna för den individuella miljöprövningen har inte beräknats.
Metod: Kvantitativ. Datafångst: uppgifter från ett par befintliga register (C-KRUT,
branschföreningens statistik), ett urval miljörapporter samt viss komplettering av uppgifter om tillståndsbeslut och andra myndighetsbeslut från länsstyrelserna via e-post och telefon. 32 anläggningar av 111 har valts för närmare studier. Statistiskt urval. Representativiteten prövad. Analys: Händelsekedja med hypotesen att krav på försiktighetsmått leder till minskad risk för utsläpp och i förlängningen minskad negativ miljöpåverkan. Utgångspunkt för bedömningen: ju fler och ju tidigare vä-sentliga försiktighetskrav desto effektivare styrning.
Struktur: Sammanfattning av utvärderingens resultat som underlag för synpunkter
inför ev. framtida utvärdering. Bakgrund ( styrmedelshistorik, beskrivning av gene-rella föreskrifter, dagsläget i branschen), utvärderingsmodell, datafångst (beskriv-ning av urval och representativitetspröv(beskriv-ning), beskriv(beskriv-ning av studerade försiktig-hetsmått, slutsatser om takten i villkorsgivning och tillståndsgivnin, diskussion av
