Begreppet tillsyn
Vad är föremålet för miljötillsynsarbetet? Miljötillsynsförordningen ger oss ganska vida ramar när man säger:
”I denna förordning avses med tillsynsobjekt : en verksamhet, en åtgärd, ett område, ett naturföremål eller en djur- eller en växtart som är eller ska vara föremål för till- syn”
(Ur 1 kap 3 § Miljötillsynsförordningen (2011:13) Hållbara avvägningar i dag medför att medborgare och företag, på längre sikt, kan se effekten av domstolarnas och myndigheternas beslut, i både ett större och ett mindre perspektiv. Har en viss verksamhetsutövare, som vid upprepade tillfällen förelagts att upphöra med privatisering av sin sjöfastighet, slutat med detta? Har hans grannar också skärpt sig? Har tillgängligheten till bad genom våra förelägganden och vår in- formation ökat generellt i länet? Resultaten av effektiv miljötillsyn bör kunna mätas också i beteenden i den omgivning som finns runt våra verksamhetsutövare. För- hoppningsvis lär sig verksamhetens grannar att agera korrekt, och slipper därmed att själva drabbas av tillsynsåtgärder.
Enligt 26 kap 1 § miljöbalken ska ”tillsynen säkerställa syftet med denna balk och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken”
I miljöbalkspropositionen (1997/98:45 sid 491) står följande att läsa:
”Tillsynen måste effektiviseras och tillsynsmyndigheterna måste, som ett led i tillsy- nen, med kraft verka för att överträdelser beivras, dvs. besluta om miljösanktionsav- gift och verka för att straff utdöms vid överträdelser. Tillsynen utgör en avgörande
länk i kedjan mål, hänsyn, tillstånd, tillsyn omprövning, överträdelse och straff. De samlade myndighetsresurserna bör fördelas och utnyttjas på ett effektivt sätt för att fånga upp de möjligheter till rationaliseringsvinster som den samordnade lagstiftning- en ger”
Den samordnade miljölagstiftningen gav också tillsynsmyndigheterna stora möjlighe- ter att lyfta blicken inom sina egna organisationer, och att sträva efter att kommunice- ra miljötillsyn enligt hela balken, undvika dubbla förfaranden samt, och inte minst, i komplicerade fall dra nytta av möjligheter i balkens olika kapitel.
Tillsynsinstrumentet är ett effektivt styrmedel för att effektuera de politiska målen och används alltmer och inom alltfler områden i Sverige, såväl som globalt. Enbart inom miljöområdet finns det sju statliga, 21 regionala och 289 kommunala tillsyns- myndigheter (Johansson, 2006, s15).
Vi kan särskilja proaktiva och reaktiva styrinstrument. Kortfattat kan man säga att de proaktiva styrinstrumenten föregår människors handlande och styr in dem i politiskt sanktionerade handlingsmönster, medan de reaktiva avser att kontrollera att männi- skor de facto handlar i överensstämmelse med de politiskt sanktionerade handlings- mönstren.
De proaktiva styrinstrumenten kan grovt sammanföras i tre grupper (Johansson, 2006, s25):
Reglering i form av t.ex. lagar, förordningar och föreskrifter.
Ekonomisk styrning i form av t.ex. bidrag och avgifter.
Kommunikativ styrning, som innebär att människor fattar ”rätt” beslut om de
bara har tillgång till relevant information.
Tillsyn faller därmed under de reaktiva styrinstrumenten. Tillsyn kan sägas innebära
en kontroll av att de proaktiva styrmedlen fungerar.
Tillsyn är ett omfattande begrepp. Det innefattar inte bara kontroll utan innebär också uppföljning av tidigare ärenden, information och rådgivning samt stödjande och främ- jande verksamhet, som ska skapa förutsättningar för att reglerna efterlevs (Miljöbal- ken, en kommentar del 2, Bengtsson, Bjällås, Rubenson Strömberg).
Det är också väsentligt att understryka att det föreligger en absolut skyldighet för till- synsmyndigheterna att bedriva kontrollerande tillsyn genom myndighetsutövning (prop.1997/98:45). Skyldigheten att bedriva tillsyn kommer i praktiken, inom såväl statliga som kommunala tillsynsmyndigheter, att utföras utifrån tillgängliga ekono- miska resurser vilket kräver prioriteringar, uppföljning och utvärdering av genomför- da åtgärder samt, och inte minst, uppfinningsrikedom.
Egenkontroll och ömsesidigt förtroende mellan myndigheter och företag
Miljötillsynen förutsätter såväl att tillsynsmyndigheterna lever upp till sin skyldighet att utöva aktiv tillsyn, som att företagen presterar en tillfredsställande egenkontroll
och/eller miljörapport enligt 26 kap 19 och 20 §§ miljöbalken.
Det finns inga ekonomiska resurser för tillsynsmyndigheter att kontrollera varje verk- samhetsutövare, eller ens hantera anmälningar i den omfattning som skulle önskas eller, objektivt sett, behövas. Egenkontrollen ska upprättas så att verksamhetsutöva- ren klargör vilka regler som gäller för verksamheten, vilka risker och vilka behov av rutiner för kontroll och åtgärder som föreligger inom verksamheten. Egenkontrollen ska hållas aktuell och uppdaterad.
En väl fungerande egenkontroll är en bra utgångspunkt för tillsynsmyndighetens ar- bete. En dåligt eller bedrägligt genomförd egenkontroll blir en indikator på att brister i verksamheten måste hanteras av tillsynsmyndigheten. Genom att ha regelbundna kontakter med verksamheterna ökar möjligheterna att diskutera hur kvaliteten på egenkontrollen ska förbättras. Större arrangemang med friluftsrelaterade aktiviteter kan vara så omfattande att de utgör miljöfarlig verksamhet p.g.a. sin varaktighet eller de olägenheter som uppkommer. Då gäller sedvanliga krav på egenkontroll.
7 kap 1 § miljöbalken slår fast att det är av hänsyn till själva naturen som vårt nytt- jande av naturen ska vara försiktigt gentemot just naturen! Det faktum att nyttjandet
innebär ett insteg på ”det privata” och att det ofta finns en markägarrelation att ta hänsyn till nämns inte! Grunden är med andra ord att enskilds rätt hanteras via avtal och/eller efter brottsanmälan.
12 kap 6 § miljöbalken ger tillsynsmyndigheterna möjlighet att föreskriva anmäl- ningsplikt för vissa organiserade verksamheter, förutsatt att verksamheterna utgör ett hot mot naturmiljön som sådan. Rent hypotetiskt kan vissa verksamheter kräva anmä- lan enligt 9 kap.
Detta ger sammantaget staten en viss möjlighet att vinna kontroll över vad som de facto pågår i form av organiserade verksamheter. Effektiviteten med avseende på re- glering av störningar av s.k. allemansrättsligt nyttjande kan dock vara tveksam. I syn- nerhet som fastighetsägaren inte kommer att bli besvärsberättigad vid beslut enligt anmälan 12 kap 6 § miljöbalken, då anmälaren inte ges någon faktisk rätt att förfoga över marken. Detta måste i stället lösas civilrättsligt. Verksamheter med kända bety- dande olägenheter kan dessutom knappast falla under allemansrätten, enligt tidigare resonemang.