Allemansrättens grundlagsskydd
Allemansrätten fick sin rättsliga reglering i grundlagen 1994 genom 2 kap 18 § reger- ingsformen (numera 2 kap 15 § regeringsformen)), där man helt kort säger att “Alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan”..
Skyddet infördes samtidigt som den europeiska konventionen om de grundläggande fri- och rättigheterna (prop. 1993/94:117) undertecknades.
I propositionen ansågs det inte lämpligt att låsa allemansrätten till sitt innehåll, lika- så angavs att en rimlig rådighetsinskränkning inte berättigar markägaren till någon intrångsersättning.
Vakthållningen kring allemansrätten är inte rationellt organiserad, men miljöbalken, rätt använd, kan tillhandahålla en del användbara verktyg. Vakthållningen sker med utgångspunkt från 7 kap 1 § miljöbalken.
”Var och en som utnyttjar allemansrätten eller annars vistas i naturen skall visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med den..”
(7 kap 1 § miljöbalken)
Angränsande regler som något avgränsar frizonen från markägarens rätt till hemfrid är brottsbalkens stadganden om hemfridsbrott och olaga intrång (4 kap 6 § Brottsbal- ken), skadegörelse, åverkan, tagande av olovlig väg (12 kap 1, 2, 4 § § Brottsbalken). Vad som inte är förbjudet enligt dessa regler anses i regel, genom motsatsslut, vara tillåtet, med vissa inskränkningar som framgår av rättspraxis t.ex NJA 1949 s. 167 samt NJA 1996 s. 495.
Den straffrättsliga bedömningen begränsas naturligtvis av storleken på själva hem- fridszonen, samt omständigheter i det enskilda fallet.
Grundlagsskydd under luppen
Ur förarbetena till regeringsformens bestämmelse om egendomsskydd ges ett förbe- håll där allmänhetens nyttjande av naturen enligt allemansrätten garanteras. I prop. 1993:94:117 s 18 ff anges bl a:
”Det skydd som den enskildes egendom genom den föreslagna bestämmelsen till- försäkras får inte utgöra något hinder mot att allmänheten utnyttjar naturen enligt vad som följer av den på sedvanerätt grundade allemansrätten. Uttrycket alle- mansrätt förekommer redan i naturvårdslagen men är inte definierat i någon för- fattning. Allemansrätten får sitt innehåll främst genom motsatsvisa tolkningar av vissa straffstadganden. Den kan nu sägas innebära att det är tillåtet för var och en att ta sig fram till fots över annans mark med undantag för tomtmark som ligger intill någons bostad. Det är vidare tillåtet att tillfälligt uppehålla sig på samma mark och att där slå upp ett tält för någon enstaka natt. Vidare har var och en rätt att på annans mark plocka bär och svamp, liksom nedfallna grenar och kvistar. Även rätten för var och en att fiska med handredskap på vissa enskilda vatten har beskrivits som en rättighet av i huvudsak allemansrättslig natur.
Allemansrätten kan ur markägarens perspektiv sägas innebära en inskränkning i hans äganderätt till fastigheten utan att han har rätt till någon ersättning för den. Regeringen delar därför kommitténs uppfattning att det i bestämmelsen bör göras ett uttryckligt förbehåll för allemansrätten. Den omständigheten att allemansrätten inte är direkt definierad i författning och att vissa därför kan ha en vag uppfattning om dess innebörd utgör enligt vår mening inget hinder mot att här ta till ett förbe- håll för allemansrätten. På detta sätt ges också allemansrätten en grundlagsförank- ring. Avsikten är dock inte att ge allemansrätten en en gång för alla bestämd inne- börd och därigenom låsa den till just den rörelsefrihet i naturen som i dag får an- ses ha sitt stöd i denna. Mot bakgrund härav och då allemansrättens gränser kan anses föränderliga är det, som vissa remissinstanser önskar, inte heller lämpligt att i detta sammanhang ange något om hänsyns- och ansvarstagande eller föreskriva begränsningar i allemansrätten. Det bör emellertid för tydlighetens skull anmärkas att syftet med förbehållet för allemansrätten inte är att ge en längre gående rätt att nyttja naturen än enligt nu accepterade former”
Intressant i sammanhanget är att Kammarrätten i Sundsvall i dom i mål nr 1025-10, konstaterar att (i samband med laglighetsprövning enligt 10 § kommunallagen gäl- lande avgiftsuttag för kommunalt iordningsställda skidspår):
”I mål om laglighetsprövning, som är det begränsade prövningsinstitut som är till- lämpligt i förevarande mål, kan ett beslut förklaras olagligt om det strider mot ut- trycklig lag eller författning. Allemansrätten är införd men inte definierad i reger- ingsformen. Den framgår i viss mån också av annan lagstiftning såsom miljöbal- ken och av vissa straffbestämmelser. När det gäller den fråga som nu är aktuell, att avgiftsbelägga nyttjande av skidspår på mark som alltjämt får anses tillgänglig för allmänheten, finns dock ingen klar och entydig bestämmelse i lag eller författ- ning att finna ledning i. Kammarrätten finner därför att det inte finns förutsätt- ningar att i ett mål om laglighetsprövning klart konstatera att det av fullmäktige fattade beslutet strider mot lag eller författning”
När Kammarrätten i sin dom konstaterar att allemansrätten inte är definierad i reger- ingsformen väcker detta frågor om allemansrättens normativa avgränsning. Om den sedvanerättsliga normen, såsom den finns beskriven i förarbetena till regeringsfor- men, har så svagt materiellt innehåll att den inte kan läggas till grund för t.ex en lag- lighetsprövning, då finns anledning att ifrågasätta betydelsen av förbehållet i grundla- gen. Enligt 10 kap kommunallagen skall ett överklagat beslut upphävas, om:
1. det inte har tillkommit i laga ordning,
2. beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller landstinget
3. det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller 4. beslutet strider mot lag eller annan författning.
Klaganden i det aktuella skidspårsärendet har uppenbarligen ansett att kommunens beslut stred mot lag eller annan författning, d.v.s. regeringsformen med sitt förbehåll för allemansrätten som säger att tillgång till annans mark enligt allemansrätten inte ska kosta pengar.
Miljöpolitikens ambitioner
”En droppe, droppad i livets älv, har ingen kraft att flyta själv.
Det ställs ett krav på varenda droppe: hjälp till att hålla de andra oppe!”
(ur Tage Danielssons Postilla)
Varenda liten myndighetsåtgärd hjälper oss att hålla kursen: en hållbar samhällsut- veckling. Små och stora beslut samverkar med helheten. Tages lilla poem ovan fångar på ett alldeles utmärkt sätt den holistiska grundtanken i miljöarbetet.
Det har nu gått 13 år sedan miljöbalken trädde i kraft.
Miljötillsynsarbete ska bedrivas med avstamp såväl som målsättning i de 16 miljö- kvalitetsmål som beslutats av riksdagen. Miljöpolitikens tydliga ambition är sam- hällsutveckling med tillväxt, på ett hållbart sätt.
Hållbar exploatering innebär att miljöprövning och tillsyn inte endast bör besvara frågan ja eller nej till en verksamhet eller en åtgärd, utan snarare hur och på vilket sätt, samt till vilka kostnader för det allmänna och den enskilde. Vid verksamheter och/eller åtgärder som ur ett miljöperspektiv innebär en oacceptabel belastning för
människors hälsa eller för miljön, aktiveras stoppregler eller mer ingående begräns- ningar i form av villkor. Detta gäller vid såväl pågående som nya verksamheter, t.ex
genom att lagstiftaren infört ett system med miljökvalitetsnormer.
Dagliga avvägningar mellan miljönytta och exploateringsekonomi är motorn i syste- men för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Avvägningskompetensen är den vik- tigaste förmågan hos alla tjänstemän som hanterar miljölagstiftningen i sitt arbete. Är det ont om en resurs, t.ex strandnära mark, då minskar möjligheterna till exploate- ring samtidigt som strandskyddstillsynen måste bli effektivare. Är det ekonomiskt och miljömässigt rimligt att använda avfall till olika anläggningsändamål, då får myndigheterna se till att verksamhetsutövarna placerar rätt avfall på rätt plats o.s.v. Huvudsaken, om man så vill spelregel nummer ett i avvägningsspelet, är att tillsyns- myndigheten (tillsammans med miljöprövningen) agerar miljönyttologiskt, förutsäg-
Möjligheter enligt miljöbalken
1 kap 1 § miljöbalken stadgar att alla ska visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med naturen.
”Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som inne- bär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.”
(1 kap 1 § miljöbalken)
Framförande av motorfordon i naturen regleras genom terrängkörningslagen
(1975:1313) och allemansrätten anses av tradition inte innefatta motoriserad framfart. Vägbommar och liknande är således i de flesta fall helt lagligt när privata markägare önskar skydda sina marker mot framfart med motorfordon.
Anmälningsplikt enligt 12 kap 6 § miljöbalken skulle kunna beslutas för aktiviteter som kan orsaka skada eller slitage å naturen (miljöbalksutredningens förslag). Detta är en förvaltningsrättslig möjlighet som den här föreslagna utredningen kommer att behandla separat.
Det är viktigt att komma ihåg att det primärt inte är olägenheter för fastighetsägaren som utgör grund för tillsynsmyndigheten att ingripa med stöd av detta lagrum, eller att förordna om anmälningsplikt. Det primära är det allmänna intresset av god miljö. 26 kap 11 § miljöbalken (lagstiftningen om stängselgenombrott) ger tillsynsmyndig- heten möjlighet att förelägga om stängselövergångar i områden som är av betydelse för friluftslivet.
32 kap miljöbalken ger markägaren vissa möjligheter till ersättning efter det att till- synsmyndigheten ingripit med stöd av 12 kap 6 § miljöbalken. Denna möjlighet är dock starkt begränsad eftersom ersättningar enligt miljöbalken tar fasta på pågående markanvändning. I det grundlagsstadgade skyddet för allemansrätten ligger också förutsättningen att det allemansrättsliga nyttjandet ska kunna ske utan ersättning till markägaren.
Miljöbalksutredningen konstaterade att, när det kommer till förebyggande skyddsåt- gärder, måste gälla helt vanliga hänsynsregler enligt miljöbalken. Kraven på en kommersiell verksamhetsutövare blir med hänvisning till rättspraxis högre ställda än gentemot en enskild verksamhetsutövare.
Ett problem med allemansrättsliga ärenden med miljöbalken som grund är talerätten, d.v.s. vem som har rätt att föra upp ett allemansrättsligt problem på den juridiska agendan. Låt mig visa detta med ett exempel gällande stängsel och stängselgenom- brott enligt 26 kap 11 § miljöbalken.
Nedanstående dom från Miljööverdomstolen illustrerar på ett tydligt sätt rättsläget vad avser enskild parts möjlighet att föra talan utifrån allmänna intressen.
Miljööverdomstolen skriver:
”Stängselgenombrott; nu fråga om talerätt … En fastighetsägare, som överklagat ett beslut om avslag på en begäran hos länsstyrelsen om stängselgenombrott på en grannfastighet och som åberopat endast allemansrättsliga skäl, har inte ansetts ha talerätt.”
(MÖD 2007:18). Skälen till detta är följande:
Sedan länsstyrelsen, efter klagomål från ett flertal personer, med begäran om stäng- selgenombrott avseende avspärrning av en väg i gränsen mellan två fastigheter, beslu- tat att inte vidta åtgärder med anledning av klagomålet, överklagades länsstyrelsens beslut med åberopade av allemansrättsliga grunder, säkerhetsaspekter och estetiska skäl. Överklagandet avslogs i samtliga instanser eftersom klagandena inte ansågs vara berättigade att föra talan.
Lagstiftningen om stängselgenombrott som överförts från naturvårdslagen (1964:822) till miljöbalken. Bestämmelsens syfte är att tillvarata allmänna intressen och skydda allemansrätten, men är i dag inget ändamålsenligt redskap att använda för tillsyns- myndigheten för att efter klagomål från enskilda skapa tillgänglighet i landskapet. Endast om stängslet befinner sig inom ett område som är av betydelse för friluftslivet finns förutsättningar för det allmänna att driva ett föreläggande om stängselgenom- brott
Praxis enligt naturvårdslagen har varit att en enskild person, som saknar äganderätt eller annan särskild rätt till den fastighet som den aktuella frågan direkt berör men som på allemansrättslig grund vill hävda tillträdesrätt till ett område, inte godtagits som part.
I miljöbalken och dess förarbeten saknas stöd för att en enskild person, som gör gäl- lande endast allmänna intressen, skall ges talerätt. Inte heller i den praxis som utbil- dats efter miljöbalkens införande har en enskild part givits rätt att överklaga avgöran- den under åberopande av allemansrättsliga förhållanden eller andra allmänna intres- sen (se Miljööverdomstolens beslut den 27 juni 2001 i mål nr M 3550-00, MÖD 2001:29).
Brottsbalken och allemansrätten
Allemansrätten uttrycker tillåtlighet. Tillåtet enligt allemansrätten är att hänsynsfullt, tillfälligt nyttja annans mark för färdsel, vistelse, rekreation och naturupplevelser. Missbrukas detta kan annan lagstiftning, såsom brottsbalken och i undantagsfall mil- jöstraffrättslig reglering, träda in.
Stöld och skadegörelse på annans mark kan för det mesta hanteras med hjälp av brottsbalken. Detta förutsätter att åklagaren kan visa uppsåt eller brottslig oaktsamhet hos förövaren.
Innebär skadan ett miljöbrott, regleras detta i stället i 29 kap miljöbalken. Låt oss här först avhandla brottsbalkens tangering av allemansrätten.
Det är framför allt 12 kap 2 § brottsbalken som är av betydelse för skadegörelse, vid allemansrättens nyttjande. Man räknar där upp vad som kan inräknas som åverkan på annans mark.
”Den som i skog eller mark olovligen tager växande träd eller gräs eller, av väx- ande träd, ris, gren, näver, bark, löv, bast, ollon, nötter eller kåda eller ock vind- fälle, sten, grus, torv eller annat sådant, som ej är berett till bruk, dömes för åver- kan, om brottet med hänsyn till det tillgripnas värde och övriga omständigheter är att anse som ringa.” 12 kap 2 § Brottsbal- ken
Tillgrepp av sådana naturprodukter som räknas upp här är således åtalbart. Passusen ”ej berett till bruk” innebär att naturprodukter som förädlats i någon form faller under annan lagstiftning. Det är då fråga om stöld eller snatteri som faller under 8 kap brottsbalken. En produkt som kan ha ett större ekonomiskt värde torde också höra dit. Ett ibland anfört exempel är ett rättsfall från 1984, då en blomsterhandelsägare, som i större omfattning plockat mossa på annans mark, blev dömd för stöld. I domskälen nämndes bl.a.
”En lav består av svamp och alg som lever i symbios. Lavar bildar en egen grupp kryptogamer och är ej att hänföra till gruppen svampar. Tidigare hade vitlaven stor betydelse som kreatursfoder, och den ingår i renarnas föda. Numera har vit- laven dessutom ekonomiskt värde som prydnad främst i kransar och ljusstakar. Försäljningspriset på en påse med ca en liter vitlav var vid jultiden 1983 i ett va- ruhus 4 kr 50 öre. ” Nytt juridiskt arkiv 1986 s 637 (nr 113)
Det som faller mellan paragraferna här, med betydelse för allemansrätten, är plockan- de av icke-odlade bär, blommor, örter, svamp och kottar. Förutsatt att inget av detta är fridlyst. Detta gäller också för organiserad bär- och svampplockning för försälj- ning, som således är tillåten enligt all gällande lagstiftning.
Inte ens maskinell plockning i stor skala anses kunna åtalas, förutsatt att inte marken skadas eller att man ställer till olägenhet för markägaren (se ex.vis Bengsson, B,
2004)
.Inom hemfridszon, formellt tomtplatsavgränsad eller avgränsad på annat sätt, gäller brottsbalken. Om man på sådan plats ”… olovligen intränger eller kvarstannar där annan har sin bostad, vare sig det är rum, hus, gård eller fartyg, dömes för hemfrids- brott…”, enligt 4 kap 6 § brottsbalken.
Vad säger då brottsbalken om beträdande av annans mark? Det enda lagrum som han- terar detta är 12 kap 4 § brottsbalken där man säger:
”Tager man olovlig väg över tomt eller plantering eller över annan äga, som kan skadas därav, dömes för tagande av olovlig väg till böter.”
12 kap 4 § brottsbalken
Vad innebär då detta? Enligt kommentarerna till lagtexten innebär det att man genom att åka, rida, gå eller använda sig av annat färdmedel över ett område som inte är väg, och som kan ta skada, gör sig skyldig till brott mot paragrafen.
En tillfällig genväg över annans mark, t.ex. en nysådd åker, kan även rubriceras som skadegörelse enligt 12 kap 1 § brottsbalken.
Om genvägen används permanent kan det bli fråga om egenmäktigt förfarande enligt 8 kap 8 § Brottsbalken eller självtäkt enligt 8 kap 9 § brottsbalken. ”Självtäkt” utgör i svensk rätt ett brott som på något sätt rubbar något som är i annans besittning.
Om man däremot olovligen använder en redan befintlig väg kan det vara fråga om egenmäktigt förfarande enligt 8 kap 8 § Brottsbalken. Går vägen över annans tomt kan det bli fråga om hemfridsbrott enligt 4 kap 6 § Brottsbalken.
Brottsanmälan och tillsyn enligt miljöbalken som parallella processer
Alla miljöbrott under 29 kap miljöbalken faller under allmänt åtal.
Tillsynsmyndigheten har en ovillkorlig skyldighet att anmäla misstänkta brott, mot miljöbalken, till polis och åklagare (26 kap 2 § miljöbalken).
Verksamhetsutövarens brott mot anmälningsplikten enligt 12 kap 6 § miljöbalken kan rubriceras som otillåten miljöverksamhet.
Vad som skall betraktas som miljöbrott är dock i praktiken svårt att avgöra i det en- skilda fallet. En praxis behöver arbetas upp för att ge olika instanser en samsyn på vad som skall betraktas som miljöbrott. I grunden finns i regel en handläggarbedöm- ning, som i de fall den resulterar i brottsanmälan kommer att prövas av polis- och åklagare. Långt ifrån alltid kommer förundersökning att inledas, och alla förunder- sökningar leder naturligtvis inte till att åklagaren väljer att väcka åtal och lyckas lotsa ärendet till en fällande dom. Låt mig ta ett exempel.
På bilden nedan har delar av en mindre naturlig sjö, Syrkhultasjön i Skåne, med intill- liggande natur starkt förändrats. Ett kanalsystem har grävts ut, torvvallar har byggts upp, en väg anlagts från skogsväg ner till sjön. Ett tiotal jaktflottar sattes ut i sjön, en brygga anlades och 3000 änder sattes ut i syfte att erbjuda jakt på sjön till framför allt betalande svenska och utländska jägare. För det förändrade området gäller förordnan- de om strandskydd.
Länsstyrelsen brottsanmälde de genomförda åtgärderna inom strandskyddsområdet under rubriceringen ”brott mot områdesskydd.
Tillsynsmyndighetens brottsanmälan medförde inte att den förvaltningsrättsliga han- teringen av frågan, som i förevarande fall hantering av strandskyddstillsyn, upphörde. I det aktuella fallet förelade länsstyrelsen verksamhetsutövaren att återställa strand- skyddsområdet till sitt ursprungliga tillstånd. Motiveringen var att ingen dispens sökts för åtgärderna, samt att den sammantagna effekten av åtgärderna hade en påtagligt privatiserande effekt. Förändringarna för djur- och växtlivet var omfattande. Till-
synsmyndighetens bedömning kom att bli föremål för prövning i dåvarande miljö- domstolen, som i allt väsentligt upphävde länsstyrelsens föreläggande om återstäl- lande.
Ärendet var dock inte slut med detta. Länsstyrelsen vidhöll sin bedömning och bevil- jades, efter överklagande, prövningstillstånd i dåvarande Miljööverdomstolen, som
med ändring av miljödomstolens dom fastställde länsstyrelsens föreläggande.
Fallet visar att bedömningen av vilka åtgärder som strider mot allemansrätten i så måtto att friluftslivet och tillgängligheten begränsas, kan bedömas på väldigt olika sätt. När det sedan gäller ett föreläggande om rättelse kommer effekten av återställ- ningsåtgärderna att räknas in i bedömningen.
Märk väl att länsstyrelsen har att bevaka allmänna intressen, oberoende av vem som äger marken och vem som är verksamhetsutövare. Verksamhetsutövaren, i det här fallet, arrenderade marken, men markägaren hade inget att erinra, vilket skulle kunnat rendera en brottsanmälan enligt brottsbalken.
Figur 3: Syrkhultasjön i Skåne. En sjö som starkt förändrades i samband med jaktarrende och gav upphov till olika bedömning av länsstyrelsen i Skåne, miljödomstolen ch miljööverdomsto- len. Foto: Margaretha Svenning
Övrig relaterad lagstiftning och rättspraxis
Lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning (5,12 §§) är ett verktyg för att komma till rätta med privatskyltar. Det operativa till- synsansvaret ligger hos kommunal nämnd.
3 kap 1 § jordabalken, där det stadgas att man ska visa skälig hänsyn till omgivningen vid nyttjande av egen eller annans fasta egendom, utgör ett allmänt skydd som också