Allemansrätten, med sina enbart delvis kodifierade sedvanerättsliga normer, skär in i många sektorer av samhällslivet. Med sin historiska bakgrund och sin nutida dynamik skapar dessa normkomplex möjligheter och problem inom många sektorer.
Sedvanerättsliga normer uppstår och utvecklas genom dynamiken i vårt sätt att leva och verka i vår omgivning. Sedvanerätten åtnjuter sin status som normativt faktum när den omfattas av ett större antal individer, av det allmänna eller i vart fall i prakti- ken länder till allmän efterrättelse.
Allemansrättens normativa kärna är av den här karaktären och därmed juridiskt gäl- lande, om än föränderlig. Föränderligheten blir tydlig, inte minst med utgångspunkt i hur den privata äganderätten vid vissa olika historiska tidpunkter beläggs med rådig- hetsinskränkningar av olika slag, samt hur och på vilket sätt dessa berättigar till er- sättning från det allmänna.
Allemansrätten kan vid olika tidpunkter sägas tjäna olika syften. Klart urskiljbar blir då allemansrätten som normativ plattform för vardagsnyttjande av ett brukat landskap och/eller som en förutsättning för rörligt friluftsliv. (Åslund, Sandell m fl) Rent nor- mativt särskiljer jag inte de båda syftena inom ramen för denna utredning. Som utre- dare vill jag däremot peka på nödvändigheten av att beakta de båda formerna av al- lemansrätt.
Beaktat den normativt föränderliga tid vi lever i finns det anledning att fråga sig om det finns behov av en ökad formalisering av sedvanerätten.
Flera samtidstendenser kan skönjas samtidigt, såsom ett förändrat friluftsliv med hög- re grad av kommersialisering, organisering och specialisering, större antal konflikt- ärenden vid myndigheter som berör den juridiska hanteringen av det privata ägandet och den privata hemfridszonen, samt ökande fysiska och mentala klyftor mellan stad och landsbygd.
Kommer då markägaren i kläm i denna utveckling? Ökar trycket på naturen? Är det rimligt att markägaren får ta del av det kommersiella nyttjandet av marken?
Av mitt enkätmaterial framgår att de kommersiella företagen ökar i betydelse och omfattning. Rent statistiskt har naturturismen ökat från två procent av den totala tu- rismen i slutet av 80-talet, till 20 procent i början av 2000-talet (Fors m.fl. 2010). En-
ligt länsstyrelseenkäten i denna utredning har naturturismföretaget ökat kraftigt under hela 2000-talet.
LRF är den markägarorganisation som starkast har förfäktat behovet att inte låta al- lemansrätten omfatta kommersiella företag, till skydd för överutnyttjande och skade- görelse på annans mark.
Som jag visat i denna rapport finns det ett omfattande regelverk inom civil- och straffrätten, vilket ger ett starkt skydd redan idag åt markägare, varför jag inte ser någon anledning till förändring av den starkt förankrade sedvanerätten. Det finns inte heller något stöd i mitt empiriska material, som visar att behovet för en sådan föränd- ring skulle vara stort.
En mer extensiv användning av gällande lagstiftning mot överträdelser från mark- ägarnas och deras organisationers sida torde vara tillräckliga insatser och främjar en seriös användning av allemansrätten.
Enligt typfallen, som rapporterats av länsstyrelserna i landet finns ett betydeligt större behov av skydd för allemansrättens nyttjande. Instängsling och privatisering är exem- pel på åtgärder från markägarnas sida, som hindrar allmänheten att fritt allemansrätts- ligt använda naturen. Det finns också starka tendenser att dessa åtgärder ökar i om- fattning, vilket jag utifrån min egen tillsynsverksamhet har anledning att konstatera. Behovet att skydda allemansrätten från inskränkningar och tillbakagång på sikt är således större än behovet av att skydda markägare från överutnyttjande och skadegö- relse från allmänhetens sida.
Utredningen ser fem principiella handlingsalternativ när det gäller förhållningssätt till att öka mängden lagstiftade normer kring allemansrätten kan sammanfattas på följan- de sätt:
1. Nollalternativ, som innebär att inga regelförändringar görs. I stället måste man satsa på fortbildning och opinionsbildning. Det kommer att krävas ett ökande mått av fortbildning, information etc. eftersom det som traditionellt varit al- lemansrättens värdekärnor inte längre är lika självklara, och vi lever i en tids- ålder av snabba normativa förändringar.
2. Tillsynslagstiftningen kompletteras, men grundlagsskyddet är oförändrat. Al- lemansrättens värdekärnor är därmed lika oreglerade, men tillsynslagstiftning- en och de verktyg som rättsordningen erbjuder att komma till rätta med olä- genheter, som överutnyttjande och instängsling, görs effektivare. Detta kan t.ex. innebära en skärpning av 26 kap 11 § miljöbalken och en mer frekvent användning av anmälningsmöjligheten enligt 12:6 miljöbalken, utvidgad tale- rätt, utvecklad och förbättrad hantering av strandskyddslagstiftningen etc. 3. Statlig ”markskadeförsäkring” för kommersiellt utnyttjande av allemansrätten.
Eventuella skador på privat mark kan då täckas ur denna fond efter ansökan från markägare.
4. Ändring i allemansrättens grundlagsskydd och en ev. ändring i 7 kap, 1§ MB. Detta alternativ innebär en precisering av allemansrättens värdekärna.
5. En ny myndighet, en ombudsman för allemansrätten inrättas, med egen rätts- plattform som bas. Detta alternativ kan liknas vid den norska friluftslagen. Det viktigaste argumentet för detta alternativ är att allemansrätten så att säga inte längre har förutsättningar att ”överleva” av sig själv.
Av dessa förordar jag i första hand lagstiftningsmässigt punkt två, därför att fler olä- genheter av allemansrättsligt nyttjande, enligt min bedömning, skulle kunna hanteras genom en effektivare miljötillsyn. En ombudsmannafunktion för allemansrätten kan också med fördel komplettera en skärpt tillsyn.
Inom ramen för det befintliga grundlagsförbehållet kan företag verka fritt på alle- mansrättslig grund, vilket också bör vara fallet framgent. Olägenheter av sådant före- tagande får hanteras genom annan lagstiftning. Att åstadkomma olägenheter för markägaren ingår aldrig i ett allemansrättsligt nyttjande. Eventuellt skulle skador på mark, uppkomna genom allt för massivt allemansrättsligt nyttjande, kunna täckas av en statlig markskadeförsäkring.
Avslutningsvis
Rapportens inledande fråga var hur vi skall kunna behålla den grundläggande allmän- na tillgången till naturen och samtidigt ta hänsyn till alla förändringar, som i grunden kan innebära ett hot mot allemansrättens väl förankrade värden i människor med- vetande och sedvanerätt?
Det är just den här balansen jag vill finna. Att behålla den viktiga kärnan i allemans- rätten, men ändå finna en balans och anpassning till alla de krav och förändringar som pockat på en lösning under ett par decennier.
Allemansrätten är juridiskt vagt formulerad på grund av sin sedvanerättsliga förank- ring, men är inte på något sätt juridiskt isolerad. Den hänger ihop med andra lagar i en komplex väv, som jag försökt att visa i denna rapport.
Vaghetens styrka är att allemansrätten har en tänjbarhet, som i viss mån möjliggör adaption till samhällets förändring.
Samtidigt är vagheten en svaghet.
Allemansrätten är ett svårgripet juridiskt verktyg, varför den lätt kan ignoreras. Mitt exempel med det avgiftsbelagda skidspåret (avsnitt: ”grundlagen under luppen”) ger belägg för detta. Om den sedvanerättsliga normen, såsom den finns beskriven i förar- betena till regeringsformen, har så svagt materiellt innehåll att den inte kan läggas till