Enligt vår enkät till landets länsstyrelser, om deras vardagliga kontakt med allemans- rättsligt orienterade frågor, var allemansrättens betydelse i strandskyddssammanhang
av högsta dignitet.
Strandskyddsreglerna finns för att trygga allmänhetens tillgång till strandområden och för att bevara goda livsvillkor för djur och växter, både på land och i vatten.
Det normala strandskyddet utgör 100 meter från strandlinjen, men kan utvidgas till 300 meter av länsstyrelsen. 1 juli 2009 ändrades reglerna kring strandskyddet i mil- jöbalken och blev exempelvis tydligare med avseende på strandskyddets syften och förutsättning i dispenssammanhang, varvid t.ex. de särskilda skälen för dispens nume- ra finns angivna i lagstiftningen.
Strandskyddsjuridiken är ett utmärkt exempel på hur utrymmet för det allemansrätts- liga nyttjandet ställs på sin spets vid varje tillfälle då prövningsmyndigheten ska av- gränsa en tomtplats dvs. avskilja och märka ut det stycke mark som fastighetsägaren får använda som sin s.k. hemfridszon (7 kap 18 f § miljöbalken). Det är f ö endast vid dessa beslut om s.k. tomtplatsavgränsning som gränsen för den s.k. hemfriden ges en juridiskt bindande avgränsning.
Figuren nedan visar på sambandet mellan fastighet och tomt. Fastigheten är i exemp- let markerat med blå linje, medan tomtavgränsningen är markerad med röd linje. Tomten avsätts således inom fastigheten som hemfridszon. Inom hemfridszon gäller brottsbalken. Tomten och fastigheten kan mer eller mindre överlappa varandra. Ju större fastighet, desto mindre andel avsätts som hemfridszon. Samma sak gäller i känsliga områden med stora natur- eller friluftsvärden.
Utanför tomtplatsen gäller allemansrätten.
Figur 4: Skillnad mellan tomt och fastighet. Röd linje markerar tomtgräns = hemfridszon. Foto: Margaretha Svenning
Strandskyddet, med sina syften att skydda såväl tillgänglighet till stränderna som den biologiska mångfalden i gränsytan mellan strand och vatten, ligger vad avser den ju- ridiska begreppsanvändningen nära allemansrätten.
Lagstiftningen har självklart inte som syfte att skapa allemansrättslig tillgänglighet inom områden som redan utgör etablerade och rimliga hemfridszoner.
I praktiken är det så att frågor och klagomål som når myndigheter och där klagande uppger ett tillgänglighetsproblem som bakomliggande orsak till klagomålet, så är det egentligen en fråga om lovlig eller olovlig privatisering av strandskyddsområde. Inte så konstigt eftersom mycket friluftsliv önskas utövas invid kusten, sjöar eller vattendrag och oklarheten om hemfridszonernas storlek ofta är stor. Endast om mark- ägaren ansökt om, och fått strandskyddsdispens enligt miljöbalken, finns en juridiskt avgränsad hemfridszon. Det är detta område som prövningsmyndigheten genom be- slut om tomtplatsavgränsning angivit som privat.
Utanför tomtplatsavgränsningen gäller allemansrätten. I praktiken kan det naturligtvis vara så att den privata tomtplatsen av hävd, dvs. genom långvarig användning som privat, går enda ner till vattnet eller t o m ut i vattnet vilket skapar problem för såväl allmänhet som tillsynsmyndigheter. I detta läge kommer tillsynsmyndigheten, efter klagomål, att kunna agera effektivt med stöd i strandskyddslagstiftningen. Såväl byggnader som diverse anläggningar och anordningar av privatiserande karaktär kan då helt enkelt föreläggas bort. Olovlig privatisering inom strandskyddområde utgör också ett brott enligt 29 kap miljöbalken.
Viktigt är då att det vid tillsynsåtgärder i vanlig ordning är miljöbalkens omvända bevisbörda som gäller, d.v.s om inte verksamhetsutövaren kan visa att de aktuella privatiserande anläggningarna eller anordningarna funnits på platsen under avsevärd tid (i Skåne brukar vi använd tidpunkten för det generella strandskyddets införande vid början av 1970 talet som utgångspunkt), då föreligger skyldighet att avlägsna des- sa ur strandskyddsområdet. När klagomål på bristande tillgänglighet visar sig kunna hanteras som tillsynsärenden enligt strandskyddslagstiftningen, då bortfaller automa- tiskt de problem som i andra fall uppstår vid civilrättslig hantering av frågorna dvs. allemansrätten med sin tillgänglighetsproblematik har blivit till ”helt vanlig” miljö- balkshantering.
Figur 5: Den här skylten är olaglig. Markägare kan i det här fallet inte utestänga allmänheten från tillgång till stranden. Strandskyddet ligger vad avser den juridiska begreppsanvändningen nära allemansrätten. Foto: Margaretha Svenning
Vad innebär då ”privatiserande anläggningar och/eller anordningar” i detta samman- hang och vilken allemansrätt kan man egentligen utöva på en trång strandnära fastig- het utanför tomtplatsen?
Vad som gör en anläggning eller anordning privatiserande måste bedömas i varje enskilt fall! Detta är tillsynens möjlighet och dilemma. Somliga av oss är ytterst käns- liga för obehagskänslan att vara tätt inpå markägarens privatzon, andra bryr sig inte ett dugg.
Privatiserande blir en anläggning eller anordning när tillsynsmyndigheten bedömer att flertalet skulle känna sig bortkörda eller i vart fall obehagliga till mods. Enklast är det när dessa privatiserande anläggningar och/eller anordningar uppföres i anslutning till tomtplats, och på det sättet på ett olagligt sätt utökar markägarens hemfridszon. Då finns det ofta fog för tillsynsmyndigheten att antingen sätta stopp för en sådan ut- vidgning genom föreläggande eller uppmana fastighetsägaren att ansöka om strand- skyddsdispens för att man på det sättet ska kunna avgränsa tomtplatsen i förhållande till den nya situationen.
Åtalsanmälan måste givetvis, enligt 26 kap 2 § miljöbalken, göras oavsett vilken till- synsåtgärd som sedan blir aktuell. När de privatiserande anläggningarna och /eller anordningarna uppförts långt från den etablerade tomtplatsen finns fortfarande samma möjligheter, men för den händelse att man beviljar dispens i efterhand måste detta ske utan beslut om tomtplatsavgränsning. För en brygga i Skåne har länsstyrelsen t o m beslutat att verksamhetsutövaren måste tydligt markera att bryggan är tillgänglig för alla.
Vilken allemansrätt kan, bör eller rent av får man utöva inom t.ex smala strandstråk i direkt anslutning till markägarens hemfridszon?
Syftet med tillsynsåtgärderna är att alltid antingen att garantera tillgänglighet och/eller bevara förutsättningarna för växt- och djurlivet på platsen. Föremålet för skyddet är så att säga själva miljön inom strandskyddsområdet, och för att garantera att detta allmänna intresse ges prioritet har lagstiftningen huvudsakligen karaktären av ett byggnadsförbud.
Strandskyddslagstiftningen anger inte om rätten att utnyttja befintliga ej ”tomtifiera- de” strandskyddsområden ska gälla främst grannar eller främst det rörliga friluftsli- vets behov. Enkäten till länsstyrelserna visar att den allemansrättsliga typkonflikten väldigt ofta är en grannelagstvist, vilket också bekräftas av de många klagomål som framförs på olovlig privatisering av strandskyddsområde. Det kan vara nya markägare som flyttar in och stör invanda rörelsemönster genom att sätta upp privatskylt på bryggan eller där man brukar angöra kanoten. Det kan vara sommargäster som kom- mer till feriehuset efter vintern och finner att en ny åretruntboende granne har spärrat av etc.
Mer sällan får myndigheten ta del av ett klagomål från exempelvis resenärer på ge- nomresa, som inte kommer ner till badstranden eller stöter på en irriterad markägare när man stannar och fikar. Förmodligen åker man vidare till nästa strand där det är lättare att parkera och ta sig ner etc.
Än mer komplicerat blir det att avgöra var gränsen för allemansrättsligt nyttjande går inom smala passager alldeles invid markägarens hemfridszon. Formellt sett innebär den strandskyddsrättsligt begränsade tomtplatsen full rätt till hänsynsfull tillfällig vistelse på annans mark. Samtidigt kommer verkligheten att bli beroende av t.ex markägarens attityd gentemot besökande, besökarnas beteende på platsen samt till- synsmyndigheternas effektivitet.
Att ta var på allemansrätten vid en tomtplatsavgränsning
Strandskyddslagstiftningen och den juridiska allemansrätten har ett nära begrepps-
mässigt och materiellt sammanhang. Strandskyddslagstiftningen är till sin konstruk- tion ett exploateringsförbud med tvåfaldiga syften, tillgänglighet och skydd för växt-
ärenden) grundar sig på en materiell prövning av vad som kan utgöra sådana otillåtna anläggningar inom strandskyddsområdet, som ter sig avhållande för allmänheten och därmed kräver dispens från strandskyddsreglerna.
Strandskyddstillsynens syfte är att säkerställa tillgänglighet och biologisk mångfald
inom strandskyddsområden som inte redan är privatiserade, och därmed har mist sin betydelse för allemansrättsligt nyttjande. Lagstiftningen har självklart inte som syfte att skapa allemansrättslig tillgänglighet inom områden som redan utgör etablerade och rimliga hemfridszoner.
Vad som kan anses som en ur strandskyddshänseende olovlig privatisering, måste avgöras i varje enskilt fall, vilket i praktiken faller sönder i tre delar när det kommer till juridisk hantering.
- att avgöra hur stor hemfridszonen är (endast i ett fåtal fall finns en beslutad tomtplatsavgränsning).
- att avgöra om privatiseringen skett lagligt eller olagligt.
- att avgöra om privatiseringen är avhållande för en vidare krets av allmänhet eller är till förfång för växt- och djurlivet.
När man vid prövning av strandskyddsdispenser tagit ställning till om en viss exploa- tering kan genomföras med angivande av ett eller flera giltiga särskilda skäl enligt miljöbalken, ankommer det på prövningsmyndigheten att besluta om tomtplatsav- gränsning. Utfallet av den prövningen kan bli antingen att verksamhetsutövarens ges rätt att använda en del av strandskyddsområdet, i anslutning till bostaden som hem- fridszon, samt att detta område märks ut i fält, eller att den dispensgivna exploate- ringen inte medger någon rätt till hemfridszon. Rättspraxis medger i princip inte an- läggningar såsom staket, grillplats, fågeltorn, brygga etc. någon rätt till hemfridszon.
Vilken sorts allemansrätt får man då utöva enligt tomtplatsavgränsningsbeslutet i nära anslutning till någons hemfridszon?
Det är knappast rättseffektivt att endast ange i beslutet att allemansrätten gäller i den delen av aktuell fastighet inom strandskyddsområdet, som inte omfattas av hemfrids- zon. Om man ser till allemansrättens normativa värdekärna, tillfällig hänsynsfull an-
vändning av annans mark, kan detta område i praktiken vara beläget så nära mark-
ägarens hemfridszon att allemansrättsligt nyttjande inte är möjligt och därmed ger upphov till stora problem för tillsynsmyndigheten, markägaren och allmänheten. Enligt 7 kap 18 f miljöbalken, ska allmänhetens rätt till fri passage säkerställas vid dispensgivningen i möjligaste mån, dock anges inte vilken typ av allemansrättslig användning som avses inom dessa ”fria passager”. Det finns en allemansrättslig skill- nad mellan en formulering som anger ett markområde såsom ”allemansrättsligt till- gängligt” och ett område som lämnats fritt från privatisering vid dispens efter till-
lämpning av 7 kap 18 f miljöbalken. Denna skillnad avspeglar sig inte i den strand-
skyddsrättsliga terminologin.
Vad som är eller ska vara allemansrättsligt tillgängligt är med andra ord inte själv- klart, och många av de tillsynsärenden inom strandskyddat område, som hanteras av tillsynsmyndigheterna, innefattar i grunden en problematik som handlar om vad som är allemansrättsligt rimligt nyttjande av mark nära invid någons hemfridszon.
Begreppet ”allemansrättsligt tillgängligt”, som i dag används vid alla tomtplatsav- gränsningar i samband med strandskyddsdispens i syfte att skilja den privata delen av strandskyddsområdet från den tillgängliga, bör preciseras till sitt innehåll eftersom utövande av allemansrätt inte innebär samma sak på och inom smala passager nära den privata hemfridszonen, som inom stora fastigheter med bättre utrymme. Alle- mansrättslig tillgång till strandområden kan med andra ord vara miljörättsligt möjligt
men allemansrättsligt omöjligt vilket ställer till problem för såväl tillsynsmyndighe-
ter, som markägare och allmänhet.
Förslagsvis kan vissa beslut om tomtplatsavgränsning formuleras på ett sätt som stämmer bättre överens med allemansrättsjuridiken, exempelvis:
”Tomtplatsen är det område som får användas som privat och därmed utgör sökan- dens hemfridszon. Strandskyddad mark utanför tomtplatsen skall hållas allemans- rättsligt tillgänglig” eller…
”Tomtplatsen är det område som får användas som privat och därmed utgör sökan- dens hemfridszon. Strandskyddad mark utanför tomtplatsen skall hållas tillgänglig för fri passage”
Fokus bör även riktas mot att regeringsformens förbehåll, när det gäller allemansrät-
ten, lyfts fram och ges ett materiellt innehåll. Den sedvanerättsligt definierade nor-
men, som är utgångspunkten för förbehållet i grundlagen, riskerar annars att kontinu- erligt försvagas i en normativt föränderlig samtid. Vi noterar att rättsambitionen hos bl.a. kommuner och privata exploatörer vid strandnära exploateringsplanering ofta prioriterar ökad omfattning av privata hemfridszoner (bostadsexploatering), vilket successivt minskar andelen allemansrättsligt tillgänglig mark.
Det privata markägandet som sådant utgör inte sällan huvudargument, och markägan- de med begränsad rådighet förefaller allt mindre attraktivt för enskilda och företag. Trots strandskyddslagstiftningens tydliga ambition att varje sökt exploatering ska prövas utifrån sina egna, specifika förutsättningar, är också rättviseargumentet vanligt förekommande. Det upprör om exploatören upplever sin egen äganderätt mer begrän- sad enligt allmänna intressen än vad som är fallet med grannens.